1.

Търговският успех на тънките пластмасови торбички за пазаруване се дължи на ниското им тегло и устойчивостта им на разграждане. Широкото им разпространение, дължащо се на обстоятелството, че се използват еднократно или малък на брой пъти и се изхвърлят с лекота, поражда сериозен проблем със замърсяването ( 2 ). Много от тези торбички за пазаруване не се поемат от потоците на управление на отпадъците и се натрупват в околната среда, особено под формата на отпадъци в морските води ( 3 ).

2.

В настоящото производство по преюдициално запитване Съдът трябва да разгледа съвместимостта с правото на Съюза на италианска правна уредба, която забранява използването на територията на Италия на пластмасови торбички за пазаруване с определени характеристики, въпреки че Директива 94/62/ЕО ( 4 ) разрешава пускането им на пазара във всички държави членки.

3.

Съгласно член 1 („Цели“):

„1.   Настоящата директива има за цел да хармонизира националните мерки относно управлението на дейността, свързана с опаковките и отпадъците от опаковки, от една страна, за да предотврати въздействието им върху околната среда на държавите членки, както и на трети страни, или да намали такова въздействие, като осигури високо ниво на опазване на околната среда, и от друга страна, да гарантира функционирането на вътрешния пазар и да избегне пречките за търговията и нарушаването и ограничаването на конкуренцията в рамките на Общността.

[…]“.

4.

Член 2 („Обхват“) гласи:

„1.   Настоящата директива се отнася за всички опаковки, предлагани на пазара в Общността, и всички отпадъци от опаковки, независимо дали са използвани или са образувани на ниво промишленост, търговия, офис, магазин, услуги, домакинство или нещо друго, независимо от материала.

[…]“.

5.

Съгласно член 3 („Дефиниции“) ( 5 ):

„[…]

[…]“.

6.

Съгласно член 4 („Превенция“), параграф 1а ( 6 ):

„1a. Държавите членки предприемат необходимите мерки за постигане на трайно намаление в потреблението на тънки пластмасови торбички за пазаруване на своята територия.

Тези мерки могат да включват прилагането на национални целеви показатели за намаляване на потреблението, запазването или въвеждането на икономически инструменти, както и ограничения за търговия чрез дерогация от член 18, при условие че тези ограничения са пропорционални и недискриминационни.

[…]“.

7.

Член 9 („Основни изисквания“) гласи:

„1.   Държавите членки осигуряват три години след влизането в сила на настоящата Директива опаковките да се пускат на пазара само ако изпълняват основните изисквания, определени в настоящата директива, включително и в приложение II.

[…]“.

8.

Член 16 („Нотифициране“) предвижда:

„1.   Без да се засяга Директива 83/189/ЕИО [на Съвета от 28 март 1983 година за установяване на процедурата за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (ОВ L 109, 1983 г., стр. 8)], преди приемането на такива мерки държавите членки уведомяват Комисията за проектомерките, които възнамеряват да приемат в рамките на настоящата директива, като изключват мерките от фискален характер, но включват технически спецификации, свързани с фискални мерки, които насърчават постигането на съответствие с такива технически спецификации, за да се даде възможност на Комисията да ги разгледа в светлината на съществуващите разпоредби, като следва за всеки отделен случай процедурата съгласно горепосочената директива.

2.   Ако предлаганата мярка е същевременно и технически въпрос по смисъла на Директива [83/189], въпросната държавата членка може да посочи при следване на процедурата за нотифициране, посочена в настоящата директива, че нотифицирането е валидно и за Директива [83/189]“.

9.

Член 18 („Свобода на пускане на пазара“) гласи:

„Държавите членки не възпрепятстват пускането на пазара на тяхна територия на опаковки, които отговарят на разпоредбите на настоящата директива“.

10.

Приложение II урежда „основни[те] изисквания за състава и естеството на опаковки, използвани повторно, възстановими, включително и годни за рециклиране“.

11.

Член 1 гласи:

„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

[…]“.

12.

Съгласно член 8:

„1.   [Без да се засяга предвиденото в] член 10, държавите членки незабавно предоставят на Комисията всички проекти за технически регламенти, [освен] когато те само транспонират пълния текст на международен или европейски стандарт, в който случай информацията относно съответния стандарт е достатъчна; те също така [отправят до] Комисията [уведомление] за причините за необходимостта от [приемане] на техническия регламент, когато това не е разяснено в проекта.

[…]

5.   Когато проектите на техническия регламент съставляват част от мерките, които се изисква да бъдат предоставени на Комисията при етапа на изготвяне на проекта [съгласно] друг акт на Общността, държавите членки могат да [извършат уведомяването] по смисъла на параграф 1 [съгласно] този друг акт, при условие че официално [посочат], че [уведомяването е и] за целите на настоящата директива.

Липсата на реакция от страна на Комисията, по смисъла на настоящата директива, [по] проект на технически регламент, не засяга което и да било решение прието [съгласно] други актове на Общността“.

13.

В член 1 торбичките за пазаруване са определени като „торбички, налични на мястото на продажба срещу заплащане или безплатно за пренасяне на хранителни и нехранителни продукти от потребителя“.

14.

Член 2 предвижда:

„1.   Могат да се пускат на пазара торбички за пазаруване, които попадат в една от следните категории:

2.   Освен това могат да се пускат на пазара торбички за пазаруване за многократна употреба, произведени от хартия, от тъкани от естествени влакна, от полиамидни влакна и от неполимерни материали.

[…]“.

15.

Съгласно член 6:

„За този декрет се прилага процедура по уведомяване съгласно Директива [98/34] на Европейския парламент и на Съвета и той влиза в сила след успешното приключване на тази процедура“.

16.

Papier Mettler Italia Srl (наричано по-нататък „Papier Mettler“) е дружество с предмет на дейност дистрибуция на опаковки. Основната му дейност е по-специално производството на полиетиленови опаковки, включително пластмасови торбички за пазаруване.

17.

Тъй като счита, че е засегнато от Декрета от 2013 г., Papier Mettler подава пред запитващата юрисдикция жалба за отмяната му, както и за обезщетение за претърпените и бъдещите вреди, произтичащи от този декрет ( 10 ).

18.

В подкрепа на жалбата си Papier Mettler посочва следното:

19.

Ответният административен орган оспорва исканията на Papier Mettler със следните доводи:

20.

В този контекст Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия) отправя следните преюдициални въпроси:

21.

Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 9 февруари 2022 г.

22.

Писмени становища представят Papier Mettler, Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili (наричана по-нататък „Assobioplastiche“), италианското правителство и Европейската комисия. Всички те се явяват в съдебното заседание, проведено на 22 март 2023 г.

23.

На първо място, следва да се изясни какъв вид пластмасови торбички за пазаруване има предвид запитващата юрисдикция. Въпреки че в акта за преюдициално запитване е използвана невинаги уеднаквена терминология, изглежда, че при всички случаи става въпрос за неподлежащите на връщане тънки пластмасови торбички за пазаруване за еднократна употреба ( 14 ), които не са произведени от биоразградими и компостируеми материали, но отговарят на другите предвидени в Директива 94/62 изисквания.

24.

На второ място, следва да се уточнят релевантните норми от правото на Съюза, за да се отговори на отправените въпроси:

25.

Assobioplastiche и италианското правителство считат, че преюдициалното запитване е недопустимо, тъй като Декретът от 2013 г. никога не е влязъл в сила или е бил отменен.

26.

Също така Assobioplastiche възразява срещу допустимостта на преюдициалното запитване, тъй като запитващата юрисдикция не е взела предвид член 4, параграф 1а от Директива 94/62.

27.

Считам, че никое от тези възражения не обосновава отхвърлянето на преюдициалното запитване, без то да се разгледа по същество. Запитващата юрисдикция определя съгласно своите правомощия националната правна уредба, приложима към спора, по който са отправени преюдициалните въпроси. Последните, както е добре известно, се ползват с презумпция за релевантност ( 16 ).

28.

В съдебното заседание страните обсъдиха задълбочено действието и прилагането на Декрета от 2013 г., но изявленията им не дават възможност да се направи ясен извод в това отношение. Между страните е безспорно, че създадената правна уредба е объркваща: една от тях я определя като хаотична, друга — като необяснима, а трета — като нормативно безредие.

29.

Според Комисията Декретът от 2013 г. е влязъл в сила и се е прилагал в Италия от официалното си публикуване до официалната си отмяна през 2017 г. ( 17 ). При всички случаи член 6 можел да отложи прилагането му до 13 септември 2013 г., на която дата е изтекъл периодът standstill, предвиден в член 9 от Директива 98/34. След официалното си публикуване на 27 март 2013 г. той престава да бъде проект и се превръща в действаща норма, поради което Комисията не внася мнение относно неговата съвместимост с правото на Съюза.

30.

Според италианското правителство и Assobioplastiche Декретът от 2013 г. никога не е влизал в сила поради неуспешното приключване на процедурата по уведомяване на Комисията и поради действието на предвиденото в член 6 от него отлагателно условие. Години по-късно е отменен официално, за да бъде „изключен“ от италианското право, но това всъщност не представлява отмяна на действащ текст.

31.

Papier Mettler обяснява, че санкционният режим, предвиден в Декрет-закон 2/2012 ( 18 ), започнал да действа с приемането на Декрета от 2013 г. и се прилагал, независимо дали последният е влязъл в сила. Обстоятелството, че на самото него не му е наложена санкция, се дължало на преустановяването от негова страна на продажбата на забранените в Италия с Декрета от 2013 г. пластмасови торбички за пазаруване, което довело до пропуснатите ползи, за които иска обезщетение.

32.

При всички случаи запитващата юрисдикция, която е единствената компетентна да тълкува вътрешното право, следва да разреши сложния въпрос относно влизането в сила и действието на Декрета от 2013 г. Съдът не може да се намесва в спор, който следва да се разреши от запитващата юрисдикция.

33.

Преюдициалното запитване би било нелогично, ако съдът, който го отправя, счита, че Декретът от 2013 г. (във връзка с който е сезиран с жалба от Papier Mettler) никога не е влязъл в сила и не е пораждал правни последици. Достатъчно би било той да установи този факт, за да разреши без затруднение спора в главното производство. Той обаче не счита така и отправя преюдициалното запитване, защото, изглежда, имплицитно приема обратното.

34.

При всички положения не считам, че спорът, с който е сезирана запитващата юрисдикция, и самото преюдициално запитване могат да се квалифицират като фиктивни. Поради това считам, че преюдициалното запитване е допустимо, с уговорката, че националният съд има последната дума относно влизането в сила и тълкуването на Декрета от 2013 г.

35.

Що се отнася до второто възражение за недопустимост, ще посоча само, че член 4, параграф 1а от Директива 94/62 не е приложим ratione temporis към фактите по спора. Те са настъпили през 2013 г., а посоченият член е включен в Директива 94/62 през 2015 г. (с Директива 2015/720).

36.

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали е съвместима с член 16, параграф 1 от Директива 94/62 и с член 8 от Директива 98/34 национална норма с изложеното по-горе съдържание ( 19 ), за която държавата членка е уведомила Комисията след приемането ѝ, но само няколко дни след официалното ѝ публикуване ( 20 ).

37.

Нито запитващата юрисдикция, нито страните по спора изпитват съмнения дали съдържащата се в Декрета от 2013 г. правна уредба представлява технически регламент (по смисъла на Директива 98/34). Проблемите, свързани с тази квалификация, които често се повдигат пред Съда ( 21 ), не възникват в настоящия случай, тъй като е безспорно, че посочената правна уредба представлява технически регламент.

38.

Както ще обясня по-нататък, италианското правителство е било длъжно да уведоми Комисията за този технически регламент (Декрета от 2013 г.) при етапа на изготвяне на проекта, т.е. преди приемането му ( 22 ).

39.

Съгласно член 8, параграф 1 от Директива 98/34 държавите членки незабавно предоставят на Комисията всички проекти за технически регламенти. В уведомлението те трябва да посочат „причините за необходимостта от [приемане] на техническия регламент, когато това не е разяснено в проекта“. Когато те само транспонират пълния текст на международен или европейски стандарт, информацията относно съответния стандарт е достатъчна.

40.

Неизпълнението на това задължение води до непротивопоставимост на съответния технически регламент на частноправните субекти, независимо дали става дума за наказателно производство, или за друг вид производство по частноправен спор ( 23 ).

41.

Директива 98/34 предоставя на Комисията правомощия за контрол върху проектите на технически регламенти, за които държавите членки я уведомяват ( 24 ). Именно за гарантирането на тези правомощия са предвидени последици, пряко свързани с липсата на уведомяване, съгласно практиката на Съда след решение CIA Security International: задължението по член 8 от Директива 98/34 има директен ефект и националните технически регламенти, за които не е било направено уведомление, са непротивопоставими на частноправните субекти.

42.

До същата последица се стига и в други процедури за предоставяне на информация и контрол, аналогични на разглежданата в настоящия случай процедура, като предвидената в Директива 2000/31/ЕО ( 25 ) в областта на услугите на информационното общество, за която се отнася решение Airbnb Ireland ( 26 ).

43.

В решение Airbnb Ireland Съдът потвърждава последиците, произтичащи от задължението, предвидено в директива, предоставяща на Комисията правомощия от такова естество, което е достатъчно ясно, точно и безусловно: то има директен ефект и следователно частноправен субект може да се позове на него пред националните юрисдикции ( 27 ).

44.

Съгласно акта за преюдициално запитване Декретът от 2013 г. е съобщен на Комисията на 12 март 2013 г. ( 28 ), приет е шест дни по-късно и е публикуван официално на 27 март 2013 г.

45.

Следователно с направеното по този начин уведомяване на Комисията не е изпълнено задължението по член 8, параграф 1 от Директива 98/34, тъй като:

46.

Следователно предвидената в Директива 98/34 процедура е заобиколена. Приемането на проект на технически регламент за срок от шест дни след уведомяването на Комисията нарушава задължението за standstill по член 9, параграф 1 от Директива 98/34: държавата членка не може да приеме съобщения проект в рамките на най-малко три месеца от получаването от Комисията на съобщението.

47.

Италианското правителство посочва две причини, за да обоснове действията си и да обори твърдението, че е нарушило Директива 98/34:

48.

Не считам нито едно от тези две съображения за убедителни.

49.

Що се отнася до уведомлението от 2011 г. ( 32 ), съобщеният тогава на Комисията проект на технически регламент е (бъдещият) Декрет-закон 2/2012, с който се удължава забраната за пускане на пазара на неподлежащи на връщане пластмасови торбички за пазаруване, които не отговарят на хармонизирания стандарт UNI EN 13432:2002. Член 2, параграф 1 от посочения декрет-закон предвижда изготвянето на последващ министерски декрет за определяне на обхвата на забраната за пускане на пазара на пластмасови торбички за пазаруване, които не са биоразградими и компостируеми. Освен това той предвижда санкции за нарушенията на тази бъдеща правна уредба.

50.

Следователно, както твърди Комисията в съдебното заседание, уведомлението от 2013 г. не може да се счита просто за възпроизвеждане на уведомлението от 2011 г. В уведомлението от 2013 г. съществуват нови ограничения за пластмасовите торбички за пазаруване, чието съобщаване на Комисията е задължително съгласно Директива 98/34.

51.

Що се отнася до отлагателното условие (член 6), включването му от италианското правителство в текста на Декрета от 2013 г. е несъвместимо с Директива 98/34.

52.

Всъщност официалното публикуване на Декрета от 2013 г. може само по себе си да засегне свободното движение на стоки, оказвайки влияние върху видовете пластмасови торбички за пазаруване, които могат да бъдат пуснати на пазара в Италия. Поставянето на влизането в сила на декрет в зависимост от условието за успешно приключване на процедурата по уведомяване по Директива 98/34 е законодателна техника, която не зачита правната сигурност, тъй като частноправните субекти не знаят кога ще настъпи резултатът (успешен или неуспешен), с който трябва да съобразят поведението си.

53.

Освен това тази законодателна техника възпрепятства, както в настоящия случай, надлежното вземане предвид на забележките и подробните становища на Комисията и другите държави членки относно съвместимостта на проекта на технически регламент с нормите от правото на Съюза. По този начин се възпрепятства преследваната с Директива 98/34 цел, т.е. предотвратяване на техническите пречки пред търговията, преди да започнат да пораждат ограничителните си последици.

54.

В крайна сметка считам, че с приемането на Декрета от 2013 г. е допуснато формално нарушение на член 8, параграф 1 и член 9, параграф 1 от Директива 98/34.

55.

Съгласно член 16, параграф 1 от Директива 94/62 преди приемането на такива мерки държавите членки трябва да уведомят Комисията за проектомерките, които възнамеряват да приемат в рамките на тази директива (във връзка с опаковките и отпадъците от опаковки).

56.

В параграф 2 от същия член се посочва, че ако предлаганата мярка е технически въпрос, въпросната държава членка може да посочи, че нотифицирането ѝ е валидно и за Директива 83/189 (която впоследствие е заменена с Директива 98/34).

57.

Италианското правителство е съобщило на Комисията проекта на Декрета от 2013 г. съгласно член 16 от Директива 94/62. Тази разпоредба (за разлика от член 9 от Директива 98/34) не предвижда срок, в който държавата членка трябва да изчака становищата на Комисията и останалите държави, преди да приеме проекта на национален стандарт. Поради това не считам, че Италия я е нарушила, въпреки че Декретът от 2013 г. е публикуван официално, както посочих по-горе, шест дни след уведомяването на Комисията.

58.

Процедурата по член 16 от Директива 94/62 е само за предоставяне на информация, докато съответстващата ѝ процедура по Директива 98/34 е за предоставяне на информация и контрол по отношение на националните регламенти. Следователно става въпрос за различни процедури, чиито последици също са различни.

59.

Нито текстът, нито целта на член 16 от Директива 94/62 дават основание да се счита, че неизпълнението на задължението за предварително уведомяване поражда същите последици като предвиденото в Директива 98/34.

60.

Член 16 от Директива 94/62 се отнася до отношенията между държавите членки и Комисията, поради което не поражда никакво право в полза на частноправните субекти, което може да бъде нарушено, ако държава членка не изпълни предвиденото в него задължение. Следователно не може да се прави позоваване на разпоредбата пред националните юрисдикции, за да се иска да се отменят или да не се прилагат по отношение на частноправни субекти стандарти, за които не е направено уведомление ( 33 ).

61.

Според мен член 16 от Директива 94/62 установява процедура само за предоставяне на информация, подобна на разглежданите от Съда в решения Enichem Base и Bulk Oil ( 34 ).

62.

Според мен в този вид процедури е логично, противно на застъпеното становище от Комисията в съдебното заседание, да се отхвърли неприложимостта по отношение на частноправните субекти на национални разпоредби, когато са приети при неизпълнение на задължение за предварително уведомяване, наложено от норма на Съюза, която не предвижда правни последици, пряко свързани с неизпълнението на това задължение.

63.

Процедурата за предоставяне само на информация по член 16 от Директива 94/62 не може да бъде приравнена, повтарям, на процедурата по Директива 98/34 или на други разпоредби, следващи модела на последната, подобно на задължението, предвидено в член 3, параграф 4, буква б), второ тире от Директива 2000/31, което посочих по-горе ( 35 ).

64.

Кръстосаните препращания, съдържащи се в член 16, параграф 2 от Директива 94/62 и в член 8, параграф 5 от Директива 98/34, не променят казаното дотук. Става въпрос за разпоредби, които само посочват, че съобщаването на национален проект може да важи за две процедури за предоставяне на информация, предвидени от различни „актове на Общността“. По този начин се избягва наличието на множество уведомявания на Комисията за един и същ проект. Това правило обаче не променя различното естество на едните и другите процедури.

65.

Трябва също така да поясня, че както посочва Комисията в съдебното заседание, уведомяването за проект на технически регламент на основание член 8 от Директива 98/34 не важи за целите на прилагането на член 114, параграф 5 ДФЕС. За да се ползва от тази разпоредба на ДФЕС, държавата членка трябва да обоснове приемането на национална норма с необходимостта от по-високо ниво на защита на околната среда (както и на работната среда) поради специфичен проблем на самата уведомяваща държава членка, който е възникнал вследствие на нови научни доказателства след приемането на нормата за хармонизиране.

66.

Уведомяването за целите на прилагането на Директива 98/34 не изисква толкова изчерпателна обосновка. Освен това направеното в съответствие с тази директива уведомяване води само до спиране на влизането в сила на проекта на правна уредба за определен период от време в очакване на евентуалната реакция на Комисията и останалите държави членки.

67.

Обратно, целта на уведомяването по член 114, параграф 5 ДФЕС е да се получи одобрение от страна на Комисията за национална норма, която предоставя по-голяма степен на закрила, след като се установи, че тя не представлява средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на търговията между държавите членки и не препятства функционирането на вътрешния пазар.

68.

Запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали национална правна уредба, която забранява пускането на пазара на неподлежащи на връщане торбички за пазаруване (за еднократна употреба), които не са произведени от биоразградими материали, но отговарят на другите изисквания в Директива 94/62:

69.

Съгласно този член „[д]ържавите членки не възпрепятстват пускането на пазара на тяхна територия на опаковки, които отговарят на разпоредбите на настоящата директива“.

70.

Съгласно член 9 от Директива 94/62 „опаковките […] се пускат на пазара само ако изпълняват основните изисквания, определени в настоящата директива, включително и в приложение II“. Това приложение от своя страна урежда „основни[те] изисквания за състава и естеството на опаковки, използвани повторно, възстановими, включително и годни за рециклиране“ ( 36 ).

71.

Според Съда „маркирането и идентификацията на опаковките и […] изискванията за състава на опаковките и възможността те да бъдат използвани повторно или да бъдат възстановени“ (членове 8—11 и приложение II към Директива 94/62) са напълно хармонизирани ( 37 ).

72.

От тази констатация произтичат следните последици:

73.

Изхождайки от тези предпоставки, член 18 във връзка с член 9 от Директива 94/62 и приложение II към нея възпрепятства по материалноправни съображения или по същество приемането на национална правна уредба като разглежданата в настоящия случай.

74.

Декретът от 2013 г. забранява пускането на пазара на торбички за пазаруване, които не отговарят на технически стандарт (UNI EN 13432:2002), дори да отговарят на останалите изисквания за възстановяване, предвидени в член 3 от приложение II към Директива 94/62, освен ако не отговарят и на допълнителните технически спецификации за дебелина и форма, които обаче също не са предвидени в тази директива.

75.

По този начин, макар Декретът от 2013 г. да има за цел да осигури ефективна защита на околната среда и по-ефикасно събиране на отпадъците, той избира (и отдава предимство на) методите на компостиране и биоразградимост пред методите на рециклиране на материала и на отделяне на енергия, които са разрешени от Директива 94/62.

76.

В точка 3 от приложение II към Директива 94/62 тези четири метода на възстановяване на опаковките са посочени, без да се прави разлика между тях. Следователно национална норма не може да е в противоречие с избора на законодателя на Съюза, когато той е хармонизирал напълно областта, без да остави никакъв избор на държавите членки да отдават предимство или да забраняват едни методи на възстановяване на опаковките спрямо други.

77.

С членове 8—11 и приложение II от Директива 94/62 се извършва, повтарям, изчерпателно хармонизиране във връзка с маркирането и идентификацията на опаковките, изискванията за състава на опаковките и възможността те да бъдат използвани повторно или да бъдат възстановени. Следователно единствената възможност на Италианската република да приеме по-ограничителна правна уредба, е била предвидената в член 114, параграфи 5 и 6 ДФЕС ( 40 ).

78.

Тези разпоредби от ДФЕС предоставят възможност на държава членка да въведе национални разпоредби, основаващи се на нови научни доказателства, свързани по-специално със защитата на околната среда поради специфичен проблем на тази държава членка, който е възникнал след приемането на мярката за хармонизиране.

79.

Тази възможност обаче зависи от предварителното уведомяване за националната мярка и от одобрението ѝ от Комисията в срок от шест месеца след уведомяването ( 41 ). Тъй като няма данни, че италианското правителство е изпълнило тези изисквания, изключението по член 114, параграфи 5 и 6 ДФЕС не е приложимо в настоящия случай.

80.

Италианското правителство и Assobioplastiche твърдят, че Декретът от 2013 г. бил потвърден с включването чрез Директива 2015/720 на новия член 4, параграф 1а в Директива 94/62.

81.

Доводите им не могат да бъдат приети, тъй като:

82.

В обобщение, член 18 във връзка с член 9, параграф 1 от Директива 94/62 и приложение II към нея не допуска национална правна уредба, която забранява пускането на пазара на неподлежащи на връщане торбички за пазаруване (за еднократна употреба), които не са произведени от биоразградими материали, но отговарят на другите изисквания в Директива 94/62, при условие че държавата членка не е уведомила Комисията и не е получила нейното одобрение по отношение на посочената правна уредба съгласно член 114, параграфи 5 и 6 ДФЕС.

83.

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 18 във връзка с член 9, параграф 1 от Директива 94/62 и приложение II към нея има директен ефект и дали органите на държава членка са длъжни да оставят без приложение националната правна уредба, която ѝ противоречи.

84.

Съгласно съдебната практика относно директния ефект на директивите ( 42 ):

85.

Член 18 във връзка с член 9, параграф 1 от Директива 94/62 и приложение II към нея е ясна, точна и безусловна норма на Съюза, която има директен ефект и частноправните субекти могат да се позовават на нея пред националните съдилища в спорове срещу органите на италианската държава.

86.

В този смисъл е достатъчно да се потвърди, че член 18 от Директива 94/62 забранява изчерпателно и без изключения държавите членки да възпрепятстват пускането на пазара на тяхната територия на опаковки, които отговарят на изискванията, предвидени в самата директива.

87.

Към тези изисквания (членове 8—11 и приложение II) за маркирането и идентификацията на опаковките, както и за състава на опаковките и възможността те да бъдат използвани повторно или да бъдат възстановени, препраща член 9, параграф 1 от Директива 94/62, като предвижда, че могат да се пускат на пазара само опаковките, които изпълняват тези изисквания.

88.

По-конкретно, приложение II съдържа изискванията за производството и състава на опаковките (т. 1), за повторната им употреба (т. 2) и за тяхното възстановяване (т. 3). То предвижда, както посочих по-горе, четири алтернативни критерия за възстановяване на опаковките (рециклиране на материала, отделяне на енергия, компостиране или биоразградимост).

89.

До изменението на Директива 94/62 с Директива 2015/720 опаковките, произведени в съответствие с Директива 94/62, могат безусловно свободно да се пускат на пазара. Едва след влизането в сила на Директива 2015/720 държавите членки могат да въведат по-ограничителни мерки за пускането на пазара на тънки пластмасови торбички за пазаруване.

90.

Тъй като член 18 във връзка с член 9, параграф 1 от Директива 94/62 и приложение II към нея има директен ефект, националният съд трябва да остави без приложение в спора всяка противоречаща му национална норма ( 43 ).

91.

Тъй като в спора по главното производство се иска „обезщетение за претърпените и бъдещите вреди, […] произтичащи от противоправните действия на [италианската] администрация“, запитващата юрисдикция иска да се установи дали „национална правна уредба, която забранява пускането на пазара на торбички за пазаруване за еднократна употреба, които не са биоразградими, но са произведени в съответствие с изискванията на Директива 94/62“, представлява сериозно и явно нарушение на член 18 от Директива 94/62.

92.

За ангажиране на отговорността на държава за вреди, причинени на частноправните субекти от допуснати от държавата нарушения на правото на Съюза e необходимо:

93.

Тези три условия са необходими и достатъчни за възникване на право на обезщетение в полза на частноправните субекти. Няма пречка обаче отговорността на държавата да може да бъде ангажирана при по-малко ограничителни условия въз основа на националното право ( 45 ).

94.

Прилагането на тези три условия трябва по принцип да се извършва от националните юрисдикции съобразно насоките, дадени от Съда ( 46 ). От тези условия запитващата юрисдикция отправя въпрос само относно достатъчно същественото нарушение на правото на Съюза. Ето защо не изглежда, че тя изпитва съмнения относно другите две.

95.

Съдът може да даде на запитващата юрисдикция насоки, за да може самата тя да установи дали в настоящия случай е налице достатъчно съществено нарушение с оглед на всички обстоятелства по спора. Сред факторите, които са релевантни за нейната преценка, са:

96.

Що се отнася до яснотата и точността, в член 18 във връзка с член 9, параграф 1 от Директива 94/62 и приложение II към нея са налице и двете характеристики. Става въпрос за недвусмислени разпоредби, с които на държавите членки се налага задължение за въздържане от действия (да не възпрепятстват пускането на пазара на опаковки, отговарящи на характеристиките, определени в директивата, с която се извършва пълно хармонизиране).

97.

Няма съмнение, че италианската държава умишлено разрешава пускането на пазара само на предвидените в Декрета от 2013 г. пластмасови торбички за пазаруване и същевременно забранява други, които могат да бъдат пуснати на пазара съгласно Директива 94/62. Вярно е, че целта на тази мярка е да се намали замърсяването, но италианският законодател е осъзнавал, че с въвеждането на това правило може да наруши Директива 94/62 ( 48 ).

98.

Член 18 във връзка с член 9, параграф 1 от Директива 94/62 и приложение II към нея не оставя никаква свобода на преценка на националните органи да забранят на своята територия опаковките, които отговарят на хармонизираните норми. Италианското правителство е могло да приеме по-ограничителни и защитаващи околната среда правила по реда на член 114, параграфи 5 и 6 ДФЕС, но както посочих по-горе, няма данни, че то е направило това.

99.

Държавите членки, както също посочих по-горе, не са имали свобода на преценка да приемат по-ограничителни национални мерки по отношение на пускането на пазара на тънки пластмасови торбички за пазаруване за еднократна употреба до приемането на Директива 2015/720, с която в Директива 94/62 е включен новият член 4, параграф 1а.

100.

Тази законодателна промяна обаче би могла да има някакво значение ( 49 ), ако запитващата юрисдикция приеме, че италианската държава (поради грешка, чийто извиним или неизвиним характер тя трябва да прецени) е искала да изпревари законодателното предложение на Комисията, представено на 4 ноември 2013 г. ( 50 ), въз основа на което е приета Директива 2015/720.

101.

Това предложение обаче е представено след публикуването на Декрета от 2013 г. Следователно трудно може да се твърди, че в настоящия случай институция на Съюза е допринесла за приемането на националната мярка.

102.

В обобщение, забраната за пускане на пазара на тънки пластмасови торбички за пазаруване за еднократна употреба, които не са биоразградими и компостируеми, както и на неотговарящите на определени условия за дебелина, когато отговарят на изискванията на Директива 94/62, би могло да представлява явно съществено нарушение на член 18 от Директива 94/62, като това обстоятелство следва да се провери от запитващата юрисдикция.

103.

По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия) по следния начин: