1.

През 2021 г. се навършиха 40 години от приемането на резолюцията на Европейския парламент „относно Хартата на Общността за регионалните или езици и култури и Хартата за правата на етническите малцинства“ ( 2 ). Резолюцията е сравнително кратка, но доколкото ми е известно, това е един от първите случаи, в които Парламентът се намесва в подобна област, призовавайки държавите членки да „приложат [конкретна] политика в тази област“. Всъщност езиковият режим традиционно се разглежда като тясно свързан с националния суверенитет и идентичност ( 3 ) и поради това е социално и политически твърде деликатна тема в повечето държави членки ( 4 ). Поради това както законодателят на Съюза, така и съдилищата на Съюза последователно възприемат по-скоро един предпазлив, дипломатичен и прагматичен подход по отношение на езиковите режими, особено когато това означава налагане на задължения на държавите членки ( 5 ).

2.

В преамбюла на резолюцията Парламентът подчертава решимостта си да „постигне по-тесен съюз между народите на Европа и да запази живи техните езици, като използва тяхното многообразие, за да обогатява и разнообразява общото им културно наследство“ ( 6 ). По този начин Парламентът съчетава две цели, които на пръв поглед изглеждат трудно съвместими: желанието за създаване на по-тесен съюз между европейските граждани и желанието за запазване и насърчаване на тяхното разнообразно езиково и културно наследство.

3.

Днес, четири десетилетия по-късно, тези две цели остават актуални и от най-голямо значение за европейския проект. Желанието да продължи процесът на „създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа“ се съдържа в преамбюла на Договора за ЕС и на Договора за функционирането на ЕС, както и в член 1 ДЕС. Същевременно в преамбюла на Договора за функционирането на ЕС и в член 3, параграф 3 ДЕС се изразява волята на Европейския съюз да „зачита богатството на своето културно и езиково многообразие“ и да „следи за опазването и развитието на европейското културно наследство“.

4.

Според мен няма съмнение, че тези цели не са противоположни и следователно могат и трябва да бъдат преследвани едновременно. Също толкова вярно е обаче, че при някои специфични обстоятелства те могат да дърпат Европейския съюз в различни посоки. Например национални мерки, предназначени да насърчават и защитават използването на национален език, могат на практика да създадат пречки пред упражняването на свободата на движение от страна на физически лица и предприятия.

5.

При тези обстоятелства ми се струва, че между посочените две цели трябва да се постигне справедлив баланс, за да могат да бъдат ефективно преследвани. Настоящото дело предлага следния пример: с въпросите си Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд, Латвия) по същество пита Съда дали националното законодателство, което, с някои изключения, изисква от висшите учебни заведения да предлагат обучение само на официалния национален език, е съвместимо с правото на Съюза.

6.

Съображение 11 от Директива 2006/123/EО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (наричана по-нататък „Директивата за услугите“) ( 7 ) предвижда inter alia:

7.

Член 1, параграфи 1 и 4 от Директивата за услугите предвижда:

„1.   Настоящата директива установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите.

[…]

4.   Настоящата директива не засяга мерките предприети на нивото на Общността или на национално ниво, в съответствие с правото на Общността, за защита и насърчаване на културното или езиково разнообразие, или на плурализма на медиите“.

8.

Член 4 от Latvijas Republikas Satversme (Конституцията на Република Латвия, наричана по-нататък „конституцията на Латвия“) предвижда inter alia, че „латвийският е официалният език на Република Латвия“.

9.

Член 105 от конституцията на Латвия предвижда правото на собственост, а член 12 от нея признава правото на образование. Съгласно член 113 от конституцията на Латвия: „Държавата признава свободата на научното, художественото или друг вид творчество и гарантира защитата на авторските права и на правата върху патенти“.

10.

Член 5 от Augstskolu likums (Закон за висшите учебни заведения) от 2 ноември 1995 г. ( 8 ) предвижда, че задачата на висшите учебни заведения е да насърчават и развиват науката и изкуството. Likums „Grozījumi Augstskolu likumā“ (Закон за изменение на Закона за висшите учебни заведения) от 21 юни 2018 г. ( 9 ) изменя третото изречение от член 5 от Закона за висшите учебни заведения по следния начин: „в рамките на своята дейност [висшите учебни заведения] насърчават и развиват науката, изкуството и официалния език“.

11.

Със Закона за изменение на Закона за висшите учебни заведения се изменя и член 56 от последния закон. В резултат на това член 56, параграф 3 от Закона за висшите учебни заведения гласи следното:

„Във висшите учебни заведения и в учебните заведения за висше техническо и професионално образование обучението по учебните програми се осъществява на официалния език. Обучение по учебни програми на чужд език може да се осъществява само в следните случаи:

1) Обучението по учебните програми, по които в Латвия се обучават чуждестранни студенти и учебните програми, организирани в рамките на сътрудничеството, предвидено в програми на Европейския съюз и международни споразумения, може да се осъществява на официалните езици на Европейския съюз. Ако предвиденото да се проведе в Латвия обучение е с продължителност над шест месеца или представлява над 20 кредита, в броя на задължителните учебни часове за чуждестранните студенти се включва изучаването на официалния език;

2) На официалните езици на Европейския съюз може да се преподава не повече от една пета от броя на кредитите за учебната програма; тук не се включват финалните и държавните изпити, нито изготвянето на курсови работи и защитата на дипломна работа за придобиване на бакалавърска или магистърска степен;

3) Обучението по учебните програми, което трябва да се осъществява на чужд език, за да се постигнат техните цели […] за следните категории образователни програми: езиково обучение и културология или програми, свързани с изучаването на езици. […];

4) Обучението по съвместните образователни програми може да се осъществява на официалните езици на Европейския съюз“.

12.

Член 19, параграф 1 от Likums „Par Rīgas Ekonomikas augstskolu“ (Закон за Висшето училище по икономика в Рига) ( 10 ) предвижда: „В учебното заведение обучението се провежда на английски език. Изготвянето и защитата на дипломните работи и дисертациите, необходими за придобиването на бакалавърска, магистърска или докторска степен, както и изпитите за професионална квалификация се осъществяват на английски език“.

13.

Член 21 от Juridiskās augstskolas likums (Закон за Висшето юридическо училище на Рига) ( 11 ) предвижда, че: „Учебното заведение предлага учебни програми, които са лицензирани и акредитирани в съответствие с правната уредба. Обучението се провежда на английски език или на друг официален език на Европейския съюз“.

14.

Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) е сезиран с искане на 20 членове на Saeima (латвийския парламент) (наричани по-нататък „жалбоподателите“). С жалбата си оспорват съвместимостта с правото на Съюза на някои разпоредби от Закона за висшите учебни заведения, след измененията, и основно тези, които задължават висшите учебни заведения да предлагат обучение само на официалния национален език.

15.

Пред Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд), на първо място, жалбоподателите твърдят, че спорните разпоредби ограничават автономията на частните висши учебни заведения и академичната свобода на техните преподаватели и студенти. Твърдят също, че спорните разпоредби ограничават правото на висшите учебни заведения да упражняват търговска дейност и да предоставят възмездно услугата висше образование, а това нарушава правото им на собственост. Освен това, като създават бариера за навлизането на пазара на висшето образование и като възпрепятстват граждани и предприятия от други държави — членки на Европейския съюз, да предоставят услуги за висше образование на чужди езици, според жалбоподателите спорните разпоредби накърняват също и правото на установяване и на свободно движение на услуги, признати в членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, както и свободата на стопанска инициатива, закрепена в член 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

16.

На 11 юни 2020 г. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) постановява решение по дело № 2019‑12‑01. Конституционният съд решава да раздели разглежданото дело на две: едното се отнася до съответствието на спорните разпоредби с член 112 от латвийската конституция (наричано по-нататък „дело 1“), а в другото — до съответствието на спорните разпоредби с членове 1 и 105 от латвийската конституция (наричано по-нататък „дело 2“).

17.

Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) счита, че може да се произнесе с решение по дело 1. Този съд намира, че член 5, параграф 1, трето изречение от Закона за висшите учебни заведения е в съответствие с член 112 във връзка с член 113 от латвийската конституция. Обратно, Конституционният съд обявява, че член 56, параграф 3 и точка 49 от преходните разпоредби от Закона за висшите учебни заведения не са в съответствие с член 112 във връзка с член 113 от латвийската конституция, доколкото спорните разпоредби се прилагат за частните висши учебни заведения. Въпреки това той решава временно да остави в сила спорните разпоредби, а именно до 1 май 2021 г., за да даде на националния законодател разумен срок за приемане на ново законодателство.

18.

Що се отнася до дело 2, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) счита, че е необходимо повторно разглеждане по същество. Този съд намира, че правото на собственост, закрепено в член 105 от латвийската конституция, трябва да се тълкува в светлината на принципите на Съюза относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги.

19.

Съответно, с оглед на съмненията относно правилното тълкуване на относимите разпоредби от правото на Съюза, на 29 юли 2020 г. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси до Съда на Европейския съюз:

20.

Със закон от 8 април 2021 г., влязъл в сила на 1 май 2021 г., спорните разпоредби са изменени. Така на 6 септември 2021 г. Съдът се обръща към Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) с въпрос дали желае да оттегли преюдициалното си запитване, или го поддържа. С отговора си от 5 октомври 2021 г. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) уведомява Съда, че поддържа преюдициалното си запитване.

21.

Писмени становища представят жалбоподателите в главното производство, френското, латвийското, нидерландското и австрийското правителство, както и Европейската комисия.

22.

В настоящото заключение ще разгледам — при всички положения важни и деликатни — въпроси, повдигнати с преюдициалното запитване, отправено от Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд). Преди да се спра на тези въпроси обаче, трябва да отговоря на изразените от Комисията съмнения по въпроса дали преюдициалните въпроси продължават да имат значение за решаването на спора пред запитващата юрисдикция.

23.

Член 267 ДФЕС и член 94 от Процедурния правилник на Съда обвързват допустимостта на преюдициалното запитване с редица условия както от материалноправно, така и от процесуалноправно естество. Едно от тези условия е отговорите на Съда по отношение на преюдициалните въпроси да са релевантни за решаването на висящия пред запитващата юрисдикция спор. С други думи, отговорът на тези въпроси трябва да е необходим, за да може запитващата юрисдикция да постанови „[своето] решение“ по образуваните пред нея дела ( 12 ).

24.

Условията за допустимост на преюдициалното запитване трябва да бъдат изпълнени не само в момента на сезиране на Съда, но и по време на цялото производство. Когато в хода на производството тези условия вече не са налице, Съдът го прекратява, като обявява, че не е необходимо да отговаря на въпросите. Такъв може да бъде случаят например, когато основното производство е станало безпредметно поради последващи решения на запитващата юрисдикция (или на друга национална юрисдикция) по същото производство или по някое от свързаните с него производства ( 13 ), или когато съответните разпоредби от националното право са изменени или отменени ( 14 ).

25.

Въз основа на тази съдебна практика Комисията изразява известни съмнения относно допустимостта на настоящото преюдициално запитване. Тя отбелязва, че с решението си от 11 юни 2020 г. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) вече е установил, че разглежданите национални разпоредби противоречат на националната конституция. Освен това, след посоченото решение латвийският законодател ги е изменил, считано от 1 май 2021 г. ( 15 ).

26.

Не споделям съмненията на Комисията.

27.

Най-напред трябва да се има предвид, че съгласно установената съдебна практика само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Оттук следва, че въпросите относно правото на Съюза се ползват с презумпция за релевантност и че Съдът може да откаже да се произнесе по тези въпроси само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси ( 16 ).

28.

Не ми се струва, че настоящият случай попада в някоя от хипотезите, при които презумпцията за релевантност може да бъде оборена.

29.

В това отношение отбелязвам, че с решението си от 11 юни 2020 г. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) решава, както е посочено в точки 16—18 по-горе, да раздели производството на две отделни дела: дело 1 и дело 2. По дело 1 запитващата юрисдикция се произнася с окончателно решение, с което установява, че спорните разпоредби не съответстват на някои разпоредби от латвийската конституция. По дело 2 тази юрисдикция счита, че не може да завърши анализа на твърдяното несъответствие между спорните разпоредби и други разпоредби от латвийската конституция. По това дело запитващата юрисдикция е приела, че спорните разпоредби на националното право трябва да се тълкуват в съответствие с някои разпоредби на правото на Съюза, чийто обхват не е достатъчно ясен.

30.

Въпросите, отправени от Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд), са свързани именно с дело 2. Както този съд обяснява в отговора си от 5 октомври 2021 г. на въпроса на Съда, това дело все още е висящо пред запитващата юрисдикция и изисква произнасяне ( 17 ). Това означава, че според запитващата юрисдикция отговор от Съда на поставените въпроси все още е необходим, за да постанови тя решение.

31.

Изглежда нищо в преписката не поставя под съмнение преценката на запитващата юрисдикция в това отношение. Напротив, редица обстоятелства сочат, че отговорът на въпросите, повдигнати с настоящото преюдициално запитване, не е станал излишен.

32.

На първо място, не може да се изключи възможността разглеждането от Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) на въпросите по дело 2 да разкрие аспекти на несъответствие между спорните разпоредби и националната конституция — тълкувана в светлината на правото на Съюза — които са допълнителни към установените по дело 1. Така това положение може да предизвика допълнителна намеса на латвийския законодател, за да се гарантира законосъобразността на спорните разпоредби. Всъщност със своя закон от 8 април 2021 г. законодателят е показал готовност да измени, а не изцяло да отмени спорните разпоредби.

33.

Второ, въпреки констатациите си по дело 1, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) решава временно да остави спорните разпоредби в сила до 1 май 2021 г. Така разпоредбите са произвели своето действие за определен период. Възможността след решението на Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) по дело 2 предприятията и физическите лица, засегнати от твърдените незаконосъобразни разпоредби, да започнат последващи съдебни производства (например за обезщетение) не може да бъде изключена a priori.

34.

При това положение не е сигурно, че решението на Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) по дело 1 и/или законът за изменение на спорните разпоредби са сложили край на твърдяното несъответствие между спорните разпоредби и правото на Съюза. При тези обстоятелства не е очевидно, че исканото тълкуване на разпоредбите на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, или че проблемът е от хипотетично естество ( 18 ).

35.

По-съществено е следното: не трябва да се пренебрегва фактът, че производствата, понастоящем висящи пред Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд), не са свързани с един или повече конкретни спорове между физическо или юридическо лице, от една страна, и органите на публичната власт, от друга. Всъщност, както обяснява запитващата юрисдикция, в тези производства — започнати от лица с активна легитимация (като членове на латвийския парламент) в защита на обществения интерес — следва се преразгледа законодателството in abstracto, за да се определи дали спорните разпоредби са съвместими с правни норми от по-висок ранг.

36.

При тези обстоятелства да се приеме, че преюдициалните въпроси нямат значение за решаването на делото, на практика би означавало да се пренебрегне същността на това производство и да се осуети самата му цел.

37.

В светлината на гореизложеното преюдициалното запитване е допустимо.

38.

С двата си въпроса, които е уместно да бъдат разгледани заедно, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд) по същество пита Съда дали националното законодателство, което, с някои изключения, изисква от висшите учебни заведения да предлагат обучение само на официалния национален език, е съвместимо с правото на Съюза. В това отношение запитващата юрисдикция има някои съмнения относно тълкуването на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, както и на член 16 от Хартата.

39.

В представените пред Съда в настоящото производство становища обаче се изразяват определени съмнения относно релевантната за анализа правна рамка на Съюза. Ето защо, преди да се премине към проблемите по същество, повдигнати с поставените въпроси, е уместно да се изяснят разпоредбите от правото на Съюза, спрямо които следва да се оцени съвместимостта на въпросните национални мерки.

40.

Според мен, за да се определи относимата правна рамка, чиято съвместимост с правото на Съюза трябва да бъде преценена, е необходимо да се разгледат три въпроса. Първо, дали провеждането на обучение в областта на висшето образование представлява „икономическа дейност“ и като такава дали попада в обхвата на правилата на Съюза за свободно движение на услуги? Второ, ако това е така, следва ли съвместимостта на спорните разпоредби с правото на Съюза да се преценява съгласно разпоредбите на ДФЕС относно правото на установяване и/или свободното предоставяне на услуги, или по-скоро съгласно разпоредбите на Директивата за услугите? Трето и последно, следва ли Съдът да прецени поотделно съвместимостта на спорните разпоредби с член 16 от Хартата?

41.

Отговорът на първия въпрос, споменат в предходната точка, е по-скоро еднозначен.

42.

Вярно е, че — както подчертава латвийското правителство — културата и образованието са области до голяма степен от компетентността на държавите членки. Действително, съгласно член 6 ДФЕС в тези области Съюзът е компетентен само да „предприема действия за подкрепа, координиране или допълване на действията на държавите членки“. Освен това съгласно член 165, параграф 1 ДФЕС действията на Съюза в областта на образованието трябва да зачитат „отговорностите на държавите членки за съдържанието на учебния процес и организацията на образователните системи и тяхното културно и езиково разнообразие“.

43.

Това обаче не означава, че тези области остават извън обхвата на правото на Съюза. Не означава и че държавите членки могат да ги регулират, както намерят за добре, ако това води до нарушаване на разпоредба от правото на Съюза, която може да бъде приложима заедно със съответните национални правила. Перифразирайки генералния адвокат Tesauro, може спокойно да се каже, че културата и образованието не са „острови извън обсега“ на правото на Съюза ( 19 ).

44.

Всъщност Съдът има постоянна практика, в която оценява съвместимостта с правото на Съюза на националните мерки, приети с цел насърчаване използването на национални или малцинствени езици, както и на националните правила, уреждащи предоставянето на културни и/или образователни услуги. Значителен брой от тези дела се отнасят — също като настоящото дело — до съвместимостта на националните мерки с разпоредбите за вътрешния пазар на Съюза ( 20 ).

45.

По-специално, що се отнася до образователните дейности, Съдът е постановил, че учебните занятия, провеждани от учебни заведения, които се финансират основно от частни фондове, представляват „услуги“ за целите на правото на Съюза ( 21 ). Следователно националните закони, които уреждат тези дейности, трябва по принцип да спазват правилата на вътрешния пазар, и по-специално правилата за свободното движение на услуги ( 22 ).

46.

В настоящия случай разбирам, че спорните разпоредби се прилагат както за държавни, така и за частни висши учебни заведения, независимо от това дали предлагат обучение срещу възнаграждение. Следователно, доколкото се прилагат за частни учебни заведения, финансирани основно с частни средства, спорните разпоредби трябва да спазват разпоредбите относно свободното движение на услуги.

47.

Запитващата юрисдикция е поискала от Съда да прецени съвместимостта на спорните разпоредби с правото на Съюза, по-специално с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС. Въпреки това някои заинтересовани субекти, представили становища пред Съда (по-специално латвийското и нидерландското правителство), се позовават и на разпоредбите на Директивата за услугите.

48.

В това отношение трябва да се отбележи, че съгласно член 1, параграф 1 Директивата за услугите установява „общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите“. По същество Директивата за услугите е приета с намерението да се надхвърли вече предвиденото в Договора за функционирането на ЕС относно свободното предоставяне на услуги ( 23 ). Когато е приложимо, тази директива на практика представлява lex specialis спрямо съответните разпоредби на Договора. Ето защо Съдът последователно прилага правилата, предвидени в Директивата за услугите, като правна рамка за определяне на съвместимостта на националните мерки със свободното движение на услуги, когато мерките попадат в обхвата на този правен инструмент, без да ги разглежда в светлината на членове 49 ДФЕС и/или 56 ДФЕС ( 24 ).

49.

В този контекст, приложими ли са разпоредбите на Директивата за услугите към национални мерки като разглежданите в главното производство?

50.

Смятам, че по принцип отговорът трябва да бъде отрицателен, или melius, че разпоредбите на Директивата за услугите не изключват мерки като приетите със спорните разпоредби.

51.

Съгласно член 2, параграф 1 Директивата за услугите се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка. Понятието „услуга“ е дефинирано в широк смисъл в член 4, параграф 1 от Директивата като „стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение“. Разбира се, учебните занятия на частните висши учебни заведения могат да се предлагат (и често се предлагат) срещу възнаграждение и следователно представляват „услуги“ по смисъла на Директивата за услугите ( 25 ). Те не фигурират и в списъка на услугите, които член 2, параграф 2 изключва от обхвата на тази директива ( 26 ).

52.

Въпреки това член 1, параграф 4 от Директивата за услугите предвижда, че настоящата директива „не засяга мерките предприети на нивото на Общността или на национално ниво, в съответствие с правото на Общността, за защита и насърчаване на културното или езиково разнообразие“ ( 27 ). Тази разпоредба отразява съображение 11 от Директивата за услугите, според което настоящата директива „не влияе на мерките, предприети от държавите членки, в съответствие с правото на Общността, във връзка със закрилата и насърчаването на езиковото разнообразие […], включително и финансирането с тази цел“.

53.

Няма съмнение, че спорните разпоредби са приети от националния законодател с цел защита и насърчаване на националния език. Следователно разпоредбите на Директивата за услугите не могат да се прилагат по начин, който „засяга“ или „влияе на“ тази цел ( 28 ).

54.

При все това член 1, параграф 4 от Директивата за услугите не означава, че националните мерки, приети за защита или насърчаване на културното или езиково разнообразие, никога не могат да бъдат в противоречие с правилата на Съюза относно свободното движение на услуги. Всъщност, както тази разпоредба — може би излишно — уточнява, тази директива не засяга мерките само когато „са в съответствие с правото на [Съюза]“.

55.

Следователно Директивата за услугите не премахва необходимостта да се провери дали спорните разпоредби съответстват на членове 49 ДФЕС и/или 56 ДФЕС ( 29 ).

56.

Ако това е така, въз основа на коя разпоредба да извърши анализ Съдът: на първата, на втората или и на двете?

57.

В това отношение съгласно установената съдебна практика, когато дадена национална мярка има отношение едновременно към няколко основни свободи, Съдът по принцип я анализира само от гледна точка на една от тези свободи, ако констатира, че при обстоятелствата по конкретния случай останалите са напълно второстепенни спрямо първата и могат да бъдат отнесени към нея ( 30 ). В тази връзка основните елементи, които трябва да се вземат предвид, са обективната цел ( 31 ) и действието ( 32 ) на националната мярка.

58.

В настоящия случай ми се струва, че Съдът може да ограничи анализа си до член 49 ДФЕС.

59.

Действително, както отбелязва запитващата юрисдикция, спорните разпоредби са приложими и по отношение на висши учебни заведения, установени в чужди държави, които временно предлагат обучение в Латвия. Едва ли обаче е спорно, че тези разпоредби — както и законодателството, от което те са част — са приети главно, за да регулират дейността на учебните заведения, установени (или желаещи да се установят) в Латвия.

60.

Тези учебни заведения са и онези, които в повечето случаи ще бъдат засегнати от спорните разпоредби. Действително, за да могат да предлагат обучение в областта на висшето образование, учебните заведения обикновено трябва да се снабдят с административни и логистични структури с определено значение и да получат от публичните органи съответните разрешения за издаване на валидни дипломи, сертификати или други официални квалификации. Това не е вид услуга, която може лесно да се предлага еднократно, временно или периодично ( 33 ).

61.

Това не означава, че трансграничното предоставяне на такива услуги е необичайно, дори невъзможно. Всъщност експоненциалният ръст на предлаганите в интернет обучения през последните години — който може да се засили в резултат на опита, натрупан по време на неотдавнашната пандемия — е основен пример, че такъв пазар съществува. И все пак понастоящем по-голямата част от учебните заведения, които провеждат обучение в областта на висшето образование, го правят в страната, където са базирани. До момента трансграничните услуги представляват сравнително малка част от цялостната им икономическа дейност.

62.

Освен това не изключвам възможността въпросът да бъде разгледан и от гледна точка на получателите на услуги, което също би могло да обоснове извършването на преценка съгласно член 56 ДФЕС ( 34 ). Това би означавало да се оцени въздействието, което национална мярка като разглежданата може да окаже върху правото на гражданите на ЕС да се движат свободно в рамките на Европейския съюз — временно — с цел обучение в областта на висшето образование. Може да се предположи, че поне някои от тези потенциални „международни“ студенти биха могли или поне биха предпочели (някои или всички) да присъстват на учебни занятия, провеждани само на езици, различни от латвийския. Последните данни на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) показват, че в Латвия има значителен брой чуждестранни студенти ( 35 ), част от които очевидно биха могли да бъдат засегнати от спорните разпоредби.

63.

В това отношение латвийското правителство настоява, че член 56, параграф 3 от Закона за висшите учебни заведения гарантира, че при повечето обстоятелства чуждестранните студенти могат да бъдат обучавани на езици, различни от латвийския, и по-специално на официалните езици на другите държави — членки на Съюза. Това е въпрос, който, признавам, не ми е напълно ясен въз основа на информацията, съдържаща се в преписката.

64.

Този аспект обаче не е от голямо значение в настоящия контекст, тъй като според мен най-съществените ограничения, произтичащи пряко от спорните разпоредби, са тези, които се налагат на някои доставчици на услуги, а именно на висшите учебни заведения. Всъщност именно тяхната икономическа свобода е основно ограничена от разглежданата национална мярка и именно този въпрос, изглежда, е в центъра на спора, с който е сезирана запитващата юрисдикция.

65.

Във всеки случай, като се има предвид сходството на двата „режима“, уреждащи правото на установяване и свободното предоставяне на услуги, не виждам как анализът на съвместимостта на спорните разпоредби с правото на Съюза от гледна точка на член 56 ДФЕС би могъл да се различава съществено от анализа от гледна точка на член 49 ДФЕС ( 36 ).

66.

В заключение предлагам на Съда, в това число от съображения за процесуална икономия, да прецени съвместимостта на спорните разпоредби с правото на Съюза в светлината на член 49 ДФЕС.

67.

В преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция иска от Съда да установи и дали спорните разпоредби са съвместими с член 16 от Хартата. Тази разпоредба, озаглавена „Свобода на стопанската инициатива“, предвижда, че „[с]вободата на стопанската инициатива се признава в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики“.

68.

В тази връзка не считам, че в настоящия случай е необходимо или целесъобразно да се извършва конкретна преценка, концентрирана върху член 16 от Хартата.

69.

На първо място, членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС са поне в известна степен проявление на свободата, призната в член 16 от Хартата. Всъщност Съдът последователно е приемал, че проверката с оглед на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС на ограничение, произтичащо от национална правна уредба, обхваща и евентуалните ограничения на правата и свободите, предвидени inter alia в член 16 от Хартата, така че по принцип не е необходима отделна проверка на свободата на стопанска инициатива ( 37 ).

70.

Освен това не бива да се забравя, че в член 16 от Хартата се признава свободата на стопанска инициатива „в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства“. Така, когато определя обхватът на тази свобода, член 16 от Хартата препраща по-специално към правото на Съюза, което очевидно включва разпоредби като членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС ( 38 ).

71.

Накрая, нито в преюдициалното запитване, нито в представените в настоящото производство становища откривам някакъв аспект на твърдяната несъвместимост с правото на Съюза на спорните разпоредби, който да не попада изцяло в обхвата на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС. С други думи, не открих нито един довод, който да се отнася специално до евентуално нарушение на член 16 от Хартата ( 39 ), надхвърлящо защитата на икономическите права на установените в чужбина доставчици на услуги.

72.

С оглед на тези съображения в следващите раздели на настоящото заключение ще огранича анализа си до проверка на съвместимостта на разглежданите национални мерки с член 49 ДФЕС.

73.

В абзаците по-долу ще проверя дали спорните разпоредби водят до ограничение по член 49 ДФЕС, и ако е така, дали това ограничение може да бъде оправдано в светлината на член 4, параграф 2 ДЕС.

74.

На пръв поглед подобно законодателство въвежда ограничение пред правото на установяване, гарантирано от член 49 ДФЕС. Съгласно практиката на Съда всички мерки, с които се забранява, възпрепятства или се прави по-непривлекателно упражняването на свободата на установяване, трябва да се разглеждат като ограничения пред тази свобода ( 40 ).

75.

В настоящия случай спорните разпоредби затрудняват определени предприятия, установени в чужбина, да се преместят в Латвия или да започнат друга стопанска дейност в Латвия. Както правилно посочват жалбоподателите в главното производство, доколкото обучението трябва да се провежда (почти изключително) на латвийски език, много чуждестранни висши учебни заведения няма да могат да използват (вероятно значителна) част от административния и преподавателския си персонал в Латвия. Освен това чуждестранните висши учебни заведения не могат да предлагат по-разнообразни и конкурентни услуги, като например обучение на други езици, въпреки че има значително търсене на такива ( 41 ).

76.

С оглед на гореизложеното стигам до заключението, че доколкото затрудняват и правят по-непривлекателно упражняването на свободата на установяване на висшите учебни заведения, базирани в други държави членки, спорните разпоредби водят до ограничение по смисъла на член 49 ДФЕС.

77.

Според постоянната практика на Съда ограничение на свободата на установяване е допустимо само ако, на първо място, е обосновано от императивно съображение от обществен интерес, и ако, на второ място, спазва принципа на пропорционалност. Що се отнася до пропорционалността, с националната мярка трябва съгласувано и последователно да се гарантира, без да се надхвърля необходимото, постигането на преследваната цел. Освен това националната мярка трябва да бъде пропорционална stricto sensu, доколкото следва да постига справедлив баланс между засегнатите интереси: т.е. интересите, преследвани от държавата с въпросната мярка, и тези на засегнатите лица. Съответната държава членка трябва да докаже, че посочените две кумулативни условия са изпълнени ( 42 ).

78.

В настоящия случай латвийското правителство обяснява, че спорните разпоредби са израз на желанието му да защити и насърчи използването на официалния език на държавата. То подчертава също и че официалният език следва да се счита за част от националната идентичност на страната, и в този контекст се позовава на член 4, параграф 2 ДЕС.

79.

В това отношение трябва да се отбележи от самото начало, че съгласно член 4, параграф 2 ДЕС Съюзът зачита националната идентичност на държавите членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури ( 43 ). Съдът вече е признал, че националната идентичност на дадена държава членка може да включва нейния официален език (или езици) ( 44 ). Следователно целта за насърчаване и засилване на употребата на този език (или на тези езици) представлява, в рамките на правния ред на Съюза, легитимен интерес, който по принцип може да обоснове ограничение на една или повече свободи на движение ( 45 ). Следователно правото на Съюза допуска приемането на политика, която цели защитата и насърчаването на официалния език или на официалните езици на държава членка ( 46 ).

80.

Това обаче не означава, че — по силата на член 4, параграф 2 ДЕС — всяка национална мярка, която е част от политиката за защита и насърчаване на официалния(те) език/езици на дадена държава членка, е непременно и изначално съвместима с правото на Съюза.

81.

На този етап е оправдано да се разгледа накратко член 4, параграф 2 ДЕС.

82.

До момента Съдът не е разгледал понятието „национална идентичност“, нито естеството и обхвата на „клаузата за национална идентичност“, предвидена в член 4, параграф 2 ДЕС. Въпреки това, с оглед на формулировката му и като се вземат предвид постановените до момента от Съда решения, си струва да се подчертаят някои аспекти (или дори, ограничения, присъщи) на член 4, параграф 2 ДЕС.

83.

Първо, струва ми се, че разпоредбата на член 4, параграф 2 ДЕС има преди всичко двойствен характер. От една страна, тя изисква от законодателя на Съюза да взема предвид националната идентичност на държавите членки, когато приема законодателство. Логично, подобно задължение трябва да съществува и по отношение на всички институции и органи на Съюза, когато те приемат други правно обвързващи актове. В това отношение националната идентичност може да функционира и като критерий за валидност: всеки акт на Съюза, който би бил в непоправимо противоречие с националната идентичност на една или повече държави членки, би бил невалиден поради нарушение на член 4, параграф 2 ДЕС. От друга страна, член 4, параграф 2 ДЕС изисква от институциите и органите на Съюза — включително съдебната власт на ЕС — да вземат предвид националната идентичност на държавите членки при тълкуването и прилагането на правото на Съюза ( 47 ).

84.

Все още обаче не е ясно дали член 4, параграф 2 ДЕС може да се тълкува като хоризонтална или обща клауза, на която държавите членки могат да се позовават, за да дерогират правила на Съюза, и ако да, до каква степен. И все пак, доколкото (в настоящия случай) правото на Съюза може да се тълкува по начин, който по принцип позволява аспектите на националната идентичност, на които се позовава латвийското правителство, да бъдат надлежно взети предвид при тълкуването и прилагането на съответните правила на Съюза, този въпрос не е необходимо да се разглежда в настоящото заключение.

85.

На второ място, що се отнася до обхвата на член 4, параграф 2 ДЕС, текстът на тази разпоредба ясно показва, че тя може да се прилага само по отношение на основни конституционни елементи на дадена държава членка. Всъщност тази разпоредба се отнася до националната идентичност на държавите членки, присъща на техните „основни политически и конституционни структури“ ( 48 ). Това се потвърждава и от препратката в член 4, параграф 2 ДЕС към задължението на Съюза да „зачита съществените функции на [държавите членки]“ ( 49 ).

86.

Според мен не Европейският съюз трябва да определя за всяка държава членка кои елементи са част от ядрото на нейната националната идентичност. Държавите членки разполагат с широка свобода на преценка в това отношение ( 50 ). Въпреки това тяхната свобода на преценка не може да бъде неограничена. В противен случай член 4, параграф 2 ДЕС би представлявал твърде лесна клауза за избягване на правилата и принципите на Договорите за Съюза, която може да бъде задействана от всяка държава членка по всяко време. Задължението на Съюза да „зачита“ националната идентичност на държавите членки не може да бъде равносилно на правото на държава членка да пренебрегва правото на Съюза по свое усмотрение.

87.

Трето, основните елементи на националната идентичност, на които се позовава дадена държава членка, трябва задължително да са съвместими с конституционната рамка на Европейския съюз и по-конкретно с неговите основни ценности (член 2 ДЕС) и цели (член 3 ДЕС). Член 4, параграф 2 ДЕС определя основните принципи, които регулират отношенията между Европейския съюз и държавите членки ( 51 ) и не може да се тълкува като предефиниране на това какво е Европейският съюз и какво отстоява той. По-специално, що се отнася до основополагащите ценности, самите държави членки — отново с Договора от Лисабон — ги приеха като ценности, които са „общи“ и за тях. Следователно не може да се счита, че член 4, параграф 2 ДЕС дерогира членове 2 ДЕС и 3 ДЕС ( 52 ).

88.

Четвърто, дори когато се позовават на национални мерки, чиято цел е да защитят истински елемент на националната идентичност, който в голяма степен е в съответствие с конституционната рамка на Европейския съюз, анализът на съвместимостта на въпросната национална мярка с правото на Съюза не може да спре дотук. Възможно е да има и други аспекти на претенциите на държавите членки по член 4, параграф 2 ДЕС, които — в зависимост от възможно приложимите към конкретните обстоятелства по делото правила на Съюза — могат да бъдат предмет на съдебен контрол.

89.

В случаи като настоящия, когато държава членка се позовава на член 4, параграф 2 ДЕС като основание за евентуално ограничаване на свободите на вътрешния пазар, съдебната практика показва ( 53 ) — и теорията като цяло е съгласна ( 54 ) — че националната мярка следва да бъде подложена на традиционната проверка за пропорционалност.

90.

В частност, макар че правителствата на държавите членки решават на какво равнище да осигурят защита на въпросния обществен интерес ( 55 ), трябва да съществува възможност за съдебен контрол по отношение на това дали: i) националните мерки допринасят значително за постигането на поставената цел, ii) може да има други мерки, които са също толкова подходящи за постигане на тази цел, като същевременно ограничават в по-малка степен свободите на вътрешния пазар, и iii) националните мерки могат да доведат до непропорционални последици за другите засегнати субекти.

91.

На пето място, в случай като настоящия не смятам, че Съдът трябва да стигне до категорично заключение относно пропорционалността на спорните разпоредби. Според мен компетентните национални съдилища могат най добре да претеглят правните и фактическите обстоятелства, присъщи на засегнатата държава членка, за да определят дали спорните национални мерки издържат проверката за пропорционалност ( 56 ).

92.

Националната идентичност обикновено е резултат от историята, културата и социално-политическите характеристики на дадена страна. За един наднационален съд не е лесна задача да оцени напълно значението на даден елемент от националната идентичност, да определи нивото на защита, търсено от националните органи, и да прецени дали е налице разумна връзка между преследваната цел и средствата, използвани за постигането ѝ.

93.

Следователно, когато действително се изтъква твърдение, основано на националната идентичност, освен ако въпросите не са доста ясни и при условие че защитеният национален интерес е в голяма степен съвместим с конституционната рамка на Съюза, преценката за пропорционалност следва да се извършва главно от компетентните национални съдилища. Това очевидно не означава, че Съдът не може да предостави на компетентните национални съдилища всички елементи на тълкуването, които могат да бъдат полезни за извършването на този анализ ( 57 ).

94.

Спрямо тези принципи следва да се разгледат аргументите, изтъкнати от латвийското правителство на основание член 4, параграф 2 ДЕС.

95.

Най-напред едва ли може да има съмнение, че спорните разпоредби действително имат за цел да защитят и насърчат използването на официалния език на държавата: латвийски език. Това, както бе посочено в точка 79 по-горе, е легитимен интерес, който може да обоснове ограничаване на правото на установяване, залегнало в член 49 ДФЕС.

96.

Въпреки това преценката относно пропорционалността на спорните разпоредби съвсем не е очевидна. Следователно това е задача, която според мен е най-добре да бъде оставена за разглеждане от запитващата юрисдикция.

97.

Независимо от това, за да дам на тази юрисдикция полезни насоки, ще предложа някои съображения с оглед на специфичните характеристики на спорните разпоредби.

98.

Първо, при обичайни обстоятелства не бих имал затруднения да стигна до заключението, че спорната мярка по принцип е подходяща за постигане на целта за защита и насърчаване на използването на официалния език на държавата. Всъщност, като изисква от преподавателите и студентите да използват като цяло латвийски език по време на обучението, тя осигурява употребата и разпространението на този език.

99.

Жалбоподателите в главното производство и Комисията обаче изразяват известни съмнения по въпроса дали националната мярка може да постигне тази цел достатъчно последователно и систематично. По-конкретно те твърдят, че няма обективна причина две частни учебни заведения като Стокхолмското висше училище по икономика в Рига и Висшето юридическо училище на Рига да бъдат третирани специално, а същевременно да се отказва това на други частни учебни заведения (включително базираните в чужбина). Освен това те отбелязват, че в националното законодателство езиковият режим за висшите учебни заведения е по-строг от еквивалентния режим, приложим за началните и средните учебни заведения. Според тях това е неразумно: ако не друго, то целта за насърчаване и защита на използването на официалния език би била най-добре постигната чрез по-строг режим, приет за началните и средните учебни заведения, отколкото за висшите учебни заведения.

100.

Виждам известни основания в тези доводи. Все пак трябва да призная, че в преписката няма достатъчно информация относно тези два аспекта (причините за специалното положение на Стокхолмското висше училище по икономика в Рига и Висшето юридическо училище на Рига и режимът, приложим към началните и средните учебни заведения), която да ми позволи да заема по-твърда позиция относно съгласуваността на цялостната система. Смятам, че това е въпрос, който националният съд трябва да реши.

101.

Второ, въпросът дали спорните разпоредби са необходими за постигане на поставената цел, според мен е по-сложен.

102.

Съмненията ми се дължат главно на факта, че спорната мярка, изглежда, се основава на презумпцията, че за да се насърчи използването на официалния език на държавата, използването на други езици във висшето образование неизбежно трябва да бъде „пожертвано“ (или поне значително ограничено). Не споделям това мнение.

103.

Съответните предимства и недостатъци на едноезичието и многоезичието са предмет на многобройни научни трудове и със сигурност не е моя работа да изразявам мнение по този въпрос. Ще отбележа само, че изглежда, има общо съгласие в съвременните проучвания, че изучаването на два или повече езика, особено в ранна възраст, не води до забавяне на учебния процес и че хората, които са двуезични (или многоезични), обикновено са по-добри в изучаването на други езици ( 58 ). Това предполага, че мярката за защита и насърчаване на определен език не бива да бъде за сметка на други езици.

104.

В това отношение отбелязвам, че изключенията от задължението да се преподава на официалния език на държавата са сравнително малко и са с доста ограничен обхват. Спорните разпоредби водят de facto до налагане на едноезичие в областта на висшето образование, включително в частния сектор. По този начин националната мярка изглежда твърде драстична и поради това вероятно прекомерна ( 59 ).

105.

Чудя се например дали едно известно разширяване и смекчаване на изключенията, предвидени в член 56, параграф 3 от Закона за висшите учебни заведения, няма да осигури насърчаване и защита на официалния език на държавата, като същевременно ограничава по-малко учебните заведения, установени в други държави членки.

106.

Трето и последно, когато се съпоставят ползите от спорните разпоредби относно насърчаването и защитата на официалния език на държавата с неблагоприятните последици за различните засегнати от тях категории лица и предприятия, не съм сигурен, че везните се накланят в полза на първите.

107.

От едната страна на везните стои (при всички положения легитимното) намерение да се насърчи използването на националния език на дадена държава членка и чрез това да се съхранят културата и национална идентичност на страната. От другата страна обаче стоят няколко публични и частни интереси, които са силно ограничени или засегнати от тази мярка.

108.

Някои от тези интереси са признати като заслужаващи защита както от правото на Съюза, както и от Европейската конвенция за правата на човека и — подозирам — също така от латвийското национално право. Що се отнася до правото на Съюза, някои от тези интереси са определени в Хартата като свързани с основните права или свободи ( 60 ). Освен икономическите свободи на доставчиците и получателите на услуги (залегнали, както бе споменато, и в член 16 от Хартата), които току-що бяха обсъдени, изглежда, не е незначително въздействието върху следните права и свободи.

109.

На първо място, мярката ограничава академичната свобода на преподавателите (предвидена в член 13 от Хартата) и правото на физически и юридически лица да създават учебни заведения (предвидено в член 14, параграф 3 от Хартата). Освен това спорните разпоредби засягат и възможността на самите студенти да избират, когато това е възможно, образование, съответстващо на техните „педагогически убеждения“ (което може да включва по-интензивно използване на чужди езици при обучението в областта на висшето образование). Въпреки че подобно право не е изрично провъзгласено в Хартата, съм склонен да мисля, че то може да се счита за имплицитно включено в „правото на образование“, което член 14, параграф 1 от Хартата гарантира на „всеки“, когато тази разпоредба се разглежда във връзка с параграф 3 от нея ( 61 ).

110.

Освен това спорните разпоредби водят до дискриминация, основана на езика — форма на дискриминация, забранена от член 21, параграф 1 от Хартата, в ущърб на чужденците, които са наети (или могат да бъдат наети) в сектора на висшето образование. В този контекст едва ли е необходимо да припомням, че езиковите изисквания за достъп до определена икономическа дейност често могат да доведат до непряка дискриминация, основана на гражданство, тъй като местните специалисти могат по-лесно да отговорят на тях, отколкото чуждестранните специалисти.

111.

Освен това трябва да отбележа, че понятието „езиково многообразие“, което Съюзът е длъжен да зачита съгласно член 22 от Хартата и член 3, параграф 3 ДЕС, има две страни. Това понятие не може да се разбира само като израз на принципа на равенство на държавите членки пред Договорите, установен в член 4, параграф 2 ДЕС, от който следва, че Съюзът трябва да зачита техните официални езици и да ги счита за равнопоставени. Всъщност има и допълнителен аспект: зачитането на езиците на малцинствата.

112.

Доколкото разбирам, това е въпрос, който е от решаващо значение в настоящия случай, тъй като в Латвия има голямо рускоезично малцинство. В това отношение трябва да припомня, че защитата на езиците на малцинствата е ценност, залегнала в няколко разпоредби на първичното право на Съюза (включително в член 2, параграф 2 ДЕС и член 21, параграф 1 от Хартата) и в множество международни инструменти, подписани от Европейския съюз и/или държавите членки ( 62 ).

113.

Спорните разпоредби, които правят невъзможно провеждането на обучение на този език от частно финансирани висши учебни заведения, според мен засягат в значителна степен езиковите права на въпросното малцинство. Това важи a fortiori, като се има предвид, че изключенията, предвидени в член 56, параграф 3 от Закона за висшите учебни заведения, не се прилагат за руския език, тъй като той не е един от официалните езици на Европейския съюз.

114.

При все това, както беше обяснено, в крайна сметка запитващата юрисдикция трябва да прецени правилно, и доколкото е уместно, да съпостави обстоятелствата, илюстрирани в предходните точки.

115.

С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на поставените въпроси в смисъл, че националната правна уредба, която с оглед на развитие и насърчаване на официалния език на държавата, с някои изключения, задължава висшите учебни заведения, финансирани предимно с частни средства, да предлагат обучение само на този език, е съвместима с правото на Съюза, при условие че е подходяща и необходима за постигане на посочената цел и че постига справедлив баланс между засегнатите интереси.

116.

В заключение ми позволете една последна postilla. Бих искал да се върна към това, което посочих във въведението си. Напълно съм съгласен с генералния адвокат Darmon, че е от съществено значение да се запази културното богатство на Европа и да се гарантира разнообразието на нейното езиково наследство ( 63 ). Въпреки това не смятам, че тази благородна цел би била постигната, ако държавите членки наложат de facto едноезичие в даден икономически сектор, дори когато този сектор е провеждането на обучение в областта на висшето образование. Не е в интерес нито на държавите членки, нито на Европейския съюз да се създадат — използвайки отново метафората по-горе — 27 едноезични (или дву- или триезични) „острова“ в рамките на Европейския съюз. Вероятно не това е разнообразието и богатството, които искаме да насърчим в един „все по-тесен съюз“ между народите на Европа. Всъщност по-нататъшната интеграция и запазването на разнообразието на езиковото и културното наследство на Европа не са изначално несъвместими.

117.

В заключение, предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси на Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд, Латвия), както следва:

„Националната правна уредба, която с оглед на развитие и насърчаване на официалния език на държавата, с някои изключения, задължава висшите учебни заведения, финансирани предимно с частни средства, да предлагат обучение само на този език, е съвместима с правото на Съюза, при условие че е подходяща и необходима за постигане на посочената цел и че постига справедлив баланс между засегнатите интереси“.