1.

Настоящото преюдициално запитване е отправено в рамките на спор между Skeyes, изключителен доставчик на услугата за контрол на гражданското въздушно движение в Белгия, и авиокомпанията Ryanair по повод разпореждане на Тribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Търговски съд Ено, подразделение на Шарлероа, Белгия), с което на Skeyes е разпоредено да отвори отново белгийското въздушно пространство след колективна акция на персонала на това дружество.

2.

Запитващата юрисдикция пита Съда по-конкретно за тълкуването на член 8 от Регламент (ЕО) № 550/2004 за осигуряването на аеронавигационно обслужване в единното европейско небе ( 2 ). Тя иска да разбере дали този регламент цели да изключи от съдебен контрол твърдяното неизпълнение на задължението за осигуряване на обслужването, което е поверено на въпросния доставчик, и дали наред с прилагането на правилата за конкуренцията посоченият регламент изключва и прилагането на други норми от правото на Съюза, в частност тези, които забраняват пречките пред свободата на стопанска инициатива и свободното предоставяне на услуги.

3.

Настоящото дело ще даде на Съда повод за първи път да тълкува Регламент № 550/2004, който се вписва в контекста на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 549/2004 за определяне на рамката за създаването на Единно европейско небе ( 3 ). Въпреки това интересът от това дело излиза извън строгата рамка на Регламент № 550/2004, тъй като то повдига въпроси, свързани както с приложимостта на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), така и с възможността за позоваване на икономически свободи, а именно свободата на стопанска инициатива и свободното предоставяне на услуги, срещу изключителен доставчик в областта на гражданското въздушно движение, който упражнява пълномощия на обществен орган.

4.

Съображения 1, 3, 7 и 10 от Регламент № 549/2004 гласят:

[…]

[…]

[…]

5.

Член 1 от този регламент, озаглавен „Цел и приложно поле“, гласи в параграф 1:

„Целта на инициативата за Единно европейско небе е да се повишат настоящите стандарти за безопасност и цялостната ефективност на въздушния транспорт в Европа, да се оптимизира капацитетът, за да се изпълнят изискванията на всички ползватели на въздушното пространство и да се сведат до минимум закъсненията. […]“.

6.

Член 2 от посочения регламент, озаглавен „Дефиниции“, гласи:

„За целите на настоящия регламент и на мерките, посочени в член 3, се използват следните дефиниции:

[…]

[…]

[…]“.

7.

Съображения 3—6, 8, 10 и 13 от Регламент № 550/2004 гласят:

[…]

[…]

[…]

8.

Член 2, параграф 1 от Регламент № 550/2004 гласи:

„Националните органи за надзор, посочени в член 4 от [Регламент № 549/2004], осигуряват съответен надзор при прилагането на настоящия регламент, и по-специално по отношение на безопасната и ефективна работа на доставчиците на аеронавигационно обслужване, които предоставят услуги, свързани с въздушното пространство, попадащо под отговорността на държавата членка, която номинира или създава съответния орган за надзор“.

9.

Съгласно член 6 от Регламент № 550/2004, озаглавен „Общи изисквания“:

„Общите изисквания за осигуряване на аеронавигационно обслужване се установяват в съответствие с процедурата, описана в член 5, параграф 3 от [Регламент № 549/2004]. Общите изисквания ще включват следното:

10.

Член 7, параграф 7 от Регламент № 550/2004 гласи:

„Националните органи за надзор ще следят съответствието с общите изисквания и с условията, приложени към сертификатите. Подробности от този контрол ще бъдат включвани в годишните доклади, които трябва да бъдат предавани от държавите членки в съответствие с член 12, параграф 1 от [Регламент № 549/2004]. Ако националният орган за надзор установи, че притежателят на сертификата вече не удовлетворява посочените изисквания или условия, той предприема съответни мерки, като едновременно с това осигурява непрекъснатост на обслужването. Тези мерки могат да включват анулиране на сертификата“.

11.

Член 8 от Регламент № 550/2004, озаглавен „Определяне на доставчиците на аеронавигационно обслужване“, гласи:

„1.   Държавите членки осигуряват предоставяне на аеронавигационно обслужване на изключително основание в рамките на специфични блокове въздушно пространство по отношение на въздушното пространство под тяхна отговорност. За тази цел държавите членки определят доставчик на аеронавигационно обслужване, който притежава валиден в Общността сертификат.

2.   Държавите членки определят правата и задълженията, които трябва да бъдат изпълнени от определените доставчици на аеронавигационно обслужване. Задълженията могат да включват условия за навременна доставка на съответната информация, позволяваща всички движения на въздухоплавателни средства във въздушното пространство под тяхна отговорност да бъдат идентифицирани.

3.   Държавите членки имат право по свое усмотрение да изберат доставчик на аеронавигационно обслужване при условие че последният изпълнява изискванията и условията, посочени в членове 6 и 7.

[…]“.

12.

Член 2, точка 14 от Регламент (ЕО) № 1008/2008 ( 5 ) гласи:

„За целите на настоящия регламент:

[…]

13.

Член 3 от този регламент, озаглавен „Оперативен лиценз“, предвижда в параграф 1:

„На никое предприятие, установено в Общността, не се позволява да извършва въздушен превоз на пътници, поща и/или товари срещу възнаграждение и/или такса, освен ако на предприятието не е предоставен подходящ оперативен лиценз.

Предприятие, което отговаря на изискванията на настоящата глава, има право да получи оперативен лиценз“.

14.

Член 15, параграф 1 от посочения регламент гласи:

„Въздушните превозвачи от Общността имат право да предоставят вътрешнообщностни въздухоплавателни услуги“.

15.

Съгласно член 19, параграф 1 от същия регламент:

„Упражняването на правата на въздушно движение е обвързано с изискване за публикуване на общностни, национални, регионални или местни оперативни правила, отнасящи се до безопасността, сигурността, опазването на околната среда и разпределението на свободните часове в разписанието“.

16.

Член 1, параграфи 1 и 4 от Loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques (Закон от 21 март 1991 г. относно реформата на някои публични предприятия), изменен с Loi du 16 décembre 2015 (Закон от 16 декември 2015 г.) (наричан по-нататък „Законът относно публичните предприятия“), гласи:

„1.   Всеки субект, действащ в обществен интерес, който трябва да разполага с управленска автономия в даден промишлен или търговски сектор, може — след промяна със закон на своя статут в съответствие с разпоредбите на настоящия дял — да получи такава автономия, като сключи с държавата договор за управление при условията на настоящия закон.

[…]

4.   Субектите, класифицирани като независими публични предприятия, са:

[…]

4° Skeyes“.

17.

Член 170 от Закона относно публичните предприятия гласи:

„Предметът на дейност на Skeyes е:

1° гарантиране на безопасността на въздухоплаването във въздушното пространство, за което отговаря белгийската държава съгласно Конвенцията за международно гражданско въздухоплаване от 7 декември 1944 г.[ ( 6 )], и по-специално приложение 2 към нея, одобрена с Loi du 30 avril 1947 [Закон от 30 април 1947 г.] или всяко друго международно споразумение;

2° гарантиране на контрола на движението на въздухоплавателни средства, приближаващи, кацащи, излитащи и намиращи се на пистите и пътеките за рулиране на летище Bruxelles-National, и водене на въздухоплавателните средства на пероните, както и продължаващо гарантиране на безопасността на въздушното движение на регионалните обществени летища в съответствие със споразумението за сътрудничество, сключено с регионите на 30 ноември 1989 г.;

3° предоставяне на полицейските служби и на службите за авиационна и летищна инспекция на информация относно въздухоплавателните средства, тяхното управление и движение и за наблюдаваните последици от тях;

4° предоставяне на метеорологична информация за въздухоплаването, както и на телекомуникационни или други услуги, свързани с дейностите по 1° или 2°“.

18.

Съгласно член 171 от Закона относно публичните предприятия:

„Дейностите, посочени в член 170, параграфи 1—3, са задачи за обществена услуга“.

19.

Белгийското независимо публично предприятие Skeyes е определено от Кралство Белгия за изключителен доставчик на аеронавигационно обслужване за гражданското въздухоплаване в Белгия съгласно член 8 от Регламент № 550/2004. Неговата задача като контрольор на белгийското въздушно пространство се изразява в осигуряване на аеронавигационно обслужване в това пространство.

20.

В миналото в това предприятие е имало проявления на социално напрежение. В частност, след колективни акции на известен брой ръководители на полети от февруари до май 2019 г. Skeyes многократно е принуждавано да затвори белгийското въздушно пространство поради недостатъчен наличен персонал. В този контекст Skeyes приема мерки, наречени „zero rate“, които означават, че в това пространство не се разрешават никакви излитания, кацания или прелитания.

21.

След затваряне на белгийското въздушно пространство на 16 май 2019 г. поради отсъствието на много ръководители на полети от работното им място, авиокомпанията Ryanair, която извършва полети в Белгия от летищата на Шарлероа (Белгия) и Брюксел (Белгия), подава пред запитващата юрисдикция, Тribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Търговски съд Ено, подразделение на Шарлероа), молба за образуване на производство при условията на изключителна спешност, с която иска на Skeyes да бъде разпоредено да осигури нормалното провеждане на въздушното движение.

22.

С определение от същата дата запитващата юрисдикция уважава молбата на Ryanair и указва на Skeyes, че в противен случай ще му бъде наложена имуществена санкция от 250000 EUR за всеки час, през който въздушното пространство остане затворено. Действието на това определение е ограничено за периода от 16 до 24 май 2019 г. Тъй като Ryanair получава посоченото определение на 16 май 2019 г. в 15,38 ч., към който момент въздушното пространство е било отворено отново, и до 24 май 2019 г. не е имало други нарушения, това определение престава да поражда действие, без прилагане на имуществените санкции.

23.

Skeyes подава възражение като трето лице срещу това определение пред запитващата юрисдикция, като твърди, че тя не е компетентна да разгледа молбата на Ryanair. В това отношение Skeyes твърди главно, че тази юрисдикция не е компетентна да разгледа молбата, отнасяща се до неговата функция на контрольор на белгийското въздушно пространство. Всъщност Ryanair не било носител на субективно право, което да му позволи да подаде такава молба, доколкото регулирането на белгийското въздушно пространство било от изключителните правомощия на Skeyes. При условията на евентуалност то твърди, че в качеството си на белгийско публичноправно дружество то не попада под юрисдикцията на посочения съд, който е търговски съд.

24.

Според акта за преюдициално запитване белгийското право по принцип изключва от юрисдикцията на общите съдилища административните решения. Те са от компетентността на Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия), който се произнася по жалбите за отмяна поради нарушение на съществени процесуални изисквания или изисквания за валидност, поради превишаване или злоупотреба с власт, насочени срещу едностранни актове на административните органи. Въпреки това съдебната власт била компетентна да предотврати или да поправи всяко неправомерно нарушение на субективно право от страна на административен орган при упражняване на неговата оперативна самостоятелност. Следователно наличието на свобода на преценка на този орган не изключвало компетентността на общите съдилища, при условие че искът има за цел възстановяване на субективни права.

25.

Тъй като има съмнения относно евентуалните граници на оперативната самостоятелност, предоставена на доставчиците на аеронавигационно обслужване от Регламент № 550/2004, Тribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Търговски съд Ено, подразделение на Шарлероа) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

26.

Писмени становища са представени от Skeyes, Ryanair, белгийското, испанското и полското правителство, както и от Европейската комисия. Освен това тези страни, с изключение на испанското правителство, излагат устните си становища в съдебното заседание, проведено на 20 октомври 2021 г.

27.

Белгийското правителство твърди, като главно искане, че двата преюдициални въпроси, отправени от запитващата юрисдикция до Съда, са недопустими. Що се отнася до първия преюдициален въпрос, правителството, на първо място, твърди, че тази юрисдикция само възпроизвежда позицията на Skeyes и не определя релевантните национални разпоредби. На второ място, първият преюдициален въпрос е недопустим и поради това че тази юрисдикция не посочва как отговорът на този въпрос ще ѝ позволи да разреши спора, с който е сезирана. Що се отнася до втория въпрос, белгийското правителство, от една страна, поддържа, че той е формулиран прекалено общо, което не позволява да се представят писмени становища, и от друга страна, че този въпрос не отговаря на изискванията на член 94 от Процедурния правилник на Съда.

28.

Смятам, че тези доводи следва да се отхвърлят. Всъщност съгласно постоянната практика на Съда само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Оттук следва, че въпросите, поставени от националните юрисдикции, се ползват с презумпция за релевантност и Съдът може да откаже да се произнесе по тези въпроси само ако се установи, че исканото тълкуване няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, ако проблемът е от хипотетично естество или още ако Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на посочените въпроси ( 7 ).

29.

Настоящият случай обаче очевидно не е такъв, тъй като исканото от запитващата юрисдикция тълкуване на правото на Съюза, и по-специално на разпоредбите на Регламент № 550/2004, е в пряка връзка с предмета на спора в главното производство, поставеният с този спор проблем не е хипотетичен, а реален и Съдът разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените въпроси.

30.

При тези условия считам, че отправените преюдициални въпроси са допустими.

31.

С първия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали Регламент № 550/2004, и по-специално член 8 от него, трябва да се тълкува в смисъл, че въздушен превозвач може да подаде пред националните съдилища иск срещу доставчика на аеронавигационно обслужване ( 8 ) с цел съдебен контрол на твърдяно неизпълнение на задължението за осигуряване на услуги, възложено на последния.

32.

Преди всичко останало отбелязвам, че Регламент № 550/2004 се вписва в контекста на разпоредбите на Регламент № 549/2004 за определяне на рамката за създаването на единно европейско небе ( 9 ). Ето защо считам, че анализът, който следва, не трябва да се ограничава само до Регламент № 550/2004, а е необходимо да се вземат предвид също така както Регламент № 549/2004, така и Регламент № 1008/2008, който установява общи правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Европейския съюз.

33.

За да бъде даден полезен отговор на запитващата юрисдикция, е необходимо най-напред да се разгледа дали цитираните по-горе регламенти предоставят права на въздушните превозвачи — въпрос, по който страните излагат различни становища — (1), и след това да се разгледа въпросът дали евентуалното наличие на такива права предоставя на въздушните превозвачи възможност да подадат иск или жалба срещу решение за затваряне на въздушното пространство, каквото е прието от Skeyes (2).

34.

Необходимо е да се припомни, че въздушните превозвачи, които извършват превози на територията на Съюза, действат въз основа на лицензи, издадени от държавите членки съгласно Регламент № 1008/2008.

35.

В частност член 3, параграф 1, втора алинея от този регламент гласи, че предприятие, което отговаря на изискванията на глава II от посочения регламент, има право да получи оперативен лиценз и това е предварително условие за извършването на дейност в областта на въздушния транспорт.

36.

Член 15, параграф 1 от Регламент № 1008/2008 прогласява свободата на предоставяне на въздухоплавателни услуги, доколкото тази разпоредба гласи, че въздушен превозвач, който има валиден лиценз, има право да предоставя вътрешнообщностни въздухоплавателни услуги.

37.

Следователно правото на оператор, който отговаря на изискванията на Регламент № 1008/2008, да получи лиценз, както и правото да извършва дейности в обхвата на този лиценз, след като го е получил, са права, гарантирани от правото на Съюза.

38.

От друга страна, отбелязвам, че независимо от правата, предоставени от вторичното право на Съюза, въздушните превозвачи се ползват от правата и свободите, предоставени от първичното право на Съюза, по-специално свобода на стопанската инициатива и свободно предоставяне на услуги съгласно член 16 от Хартата и член 56 ДФЕС.

39.

От своя страна доставчиците на аеронавигационно обслужване се определят от държавите членки в съответствие с правото на Съюза. Така правомощията, възложени на тези доставчици, които те упражняват в качеството си на носители на пълномощия на обществен орган, произтичат от разпоредбите, приети от държава членка с оглед на прилагането на член 8 от Регламент № 550/2004.

40.

Следователно доставчиците на аеронавигационно обслужване са длъжни да изпълняват определени задължения в рамките на възложените им задачи, сред които е задължението да гарантират непрекъснатост при осигуряване на услугите за контрол на въздушното движение. В това отношение е необходимо да се припомни, че непрекъснатостта на услугите за контрол на въздушното движение е сред целите на правото на Съюза съгласно член 1 във връзка с член 7, параграф 7 от Регламент № 550/2004 ( 10 ).

41.

По-точно, сред основните цели на единното европейско небе е безопасното и ефикасно осигуряване на аеронавигационно обслужване с оглед адекватен отговор на „изискванията на всички потребители на въздушното пространство“ ( 11 ). В това отношение отбелязвам, че член 2, точка 8 от Регламент № 549/2004 определя като „ползватели на въздушното пространство“„всички въздухоплавателни средства, които оперират като общ въздушен трафик“.

42.

Ето защо е уместно да се отбележи, че възможността един въздушен превозвач да упражни правата и свободите, предоставени му по силата на първичното и вторичното право на Съюза, зависи от изпълнението на задачите, възложени на доставчиците на аеронавигационно обслужване, на първо място сред които е непрекъснатостта при осигуряване на аеронавигационно обслужване.

43.

Целта за непрекъснатост на услугите за контрол на въздушното движение в случая обаче е тясно свързана с безопасността на въздухоплаването. Така, макар въздушните превозвачи да разполагат с конкретни права, към тях се прилагат нормите от правото на Съюза, отнасящи се до безопасността. Това се потвърждава, от друга страна, от разпоредбите на Регламент № 1008/2008, доколкото свободното предоставяне на услуги за въздушен превоз в рамките на Съюза, предвидено в член 15 от този регламент, е поставено в зависимост от член 19, параграф 1 от посочения регламент, според който упражняването на тази свобода е обвързано с изискванията на оперативните правила на Съюза, отнасящи се до безопасността. От друга страна, целта за безопасност на въздухоплаването е във фокуса и на регламенти № 549/2004 ( 12 ) и № 550/2004 ( 13 ).

44.

От това следва, че задължението за осигуряване на аеронавигационно обслужване на доставчиците, на които е възложена тази задача, не е абсолютно и безусловно, и дейностите на определен доставчик могат да бъдат преустановени, но само по обективни причини, на първо място сред които, наред с всичко останало, е безопасността на въздухоплаването. В такъв случай, когато този доставчик е принуден например да прилага мярката „zero rate“ и реално да затвори въздушното пространство за въздушни превозвачи, би могло да се счита, че той вече не е в състояние да извършва дейностите, за които има лиценз.

45.

Необходимо е все пак да се подчертае, че понятието „безопасност на въздухоплаването“ може да бъде концептуално дефинирано само чрез позоваване на обективни обстоятелства, а именно събития, които са извън контрола на въпросния доставчик (като например неблагоприятни метеорологични условия, изригване на вулкан, терористичен акт или война) или които са свързани с постигане на самата цел за безопасност на въздухоплаването (например адаптиране на системите за контрол на въздушното движение или строеж на нови контролни кули или други съоръжения, позволяващи повишаване на безопасността на въздухоплаването). От това следва, че по принцип доставчик на аеронавигационно обслужване не може да се позовава на безопасността на въздухоплаването, за да приеме мярка „zero rate“, когато затварянето на въздушното пространство е продиктувано от „вътрешни“ причини — например организационни причини, довели до недостатъчен брой ръководители на въздушното движение — за които отговорност носи изключително посоченият доставчик. При всяко едно положение, както е обяснено в точка 77 от настоящото заключение, решението на доставчик на аеронавигационно обслужване да затвори въздушното пространство, трябва да подлежи на съдебен контрол дори когато той се позовава на причини, свързани с безопасността на въздухоплаването.

46.

Що се отнася до първата част на първия преюдициален въпрос, запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 8 от Регламент № 550/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на държавите членки да изключат от съдебен контрол твърдяното неизпълнение на задължението за осигуряване на аеронавигационно обслужване от страна на определените доставчици.

47.

Припомням, че както се установява от неговото заглавие, този член се отнася до определянето на доставчиците на аеронавигационно обслужване от държавите членки, като в същото време в параграф 2 от него се уточнява, че последните определят правата и задълженията на определените доставчици на аеронавигационно обслужване. Припомням също така, че посоченият член е правното основание Кралство Белгия да определи Skeyes за изключителен доставчик на аеронавигационно обслужване за гражданското въздухоплаване в Белгия.

48.

В това отношение е необходимо да се уточни, че въпросът, отправен до нас от запитващата юрисдикция, не се отнася нито до самата преценка при определяне на Skeyes за доставчик на аеронавигационно обслужване, нито до контрола на Кралство Белгия спрямо начина, по който Skeyes изпълнява своята задача. Всъщност първият преюдициален въпрос се отнася единствено до възможността за изключване от съдебен контрол на твърдяното неизпълнение на задължението за осигуряване на услуги от страна на доставчика на аеронавигационно обслужване.

49.

Член 8 от Регламент № 550/2004 не съдържа разпоредба, която да задължава или да разрешава на държавите членки да изключат от контрола на националните съдилища споровете между доставчик на аеронавигационно обслужване и ползвателите на въздушното пространство. Всъщност този член няма връзка с контрола на съдилищата на държавите членки спрямо доставчиците на аеронавигационно обслужване и по този начин не създава никакъв „съдебен имунитет“ за последните.

50.

Ето защо, с оглед на горепосоченото считам, че член 8 от Регламент № 550/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че не позволява на държавите членки да изключат от контрола на националните съдилища твърдяното неизпълнение на задължението за осигуряване на услуги от доставчика на аеронавигационно обслужване. От друга страна, отбелязвам, че като изключение от принципа за съдебен контрол позоваването на „съдебен имунитет“ е възможно само доколкото такъв е изрично предвиден, което не е така в разглеждания случай.

51.

Що се отнася до втората част на първия преюдициален въпрос, запитващата юрисдикция иска да разбере по-общо дали Регламент № 550/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че въздушните превозвачи трябва да разполагат с правни средства за защита, за да оспорят твърдяното неизпълнение на задължението на определения доставчик да осигурява аеронавигационно обслужване.

52.

В това отношение Ryanair, испанското и полското правителство изтъкват, че на този въпрос трябва да се отговори утвърдително. От своя страна ответникът, белгийското правителство и Комисията са на обратното мнение.

53.

Ryanair счита, че макар Регламент № 550/2004 да не съдържа никаква разпоредба относно контрола от съдилищата на държавите членки спрямо доставчиците на аеронавигационно обслужване, това мълчание не може да се тълкува в смисъл, че предоставя съдебен имунитет на тези доставчици, спрямо които продължават да се прилагат изискванията на правото на Съюза. Всъщност при прилагане на член 19 ДЕС и на член 47 от Хартата, както и на релевантната практика на Съда във връзка с принципа на ефективна правна защита ( 14 ), в случая Кралство Белгия би трябвало да предвиди възможност за съдебна защита на въздушните превозвачи срещу посочените доставчици в случай на неизпълнение на техните задължения от гледна точка на правото на Съюза.

54.

Полското правителство твърди, че член 8 от Регламент № 550/2004, разглеждан във връзка с член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че гарантира на въздушните превозвачи право на ефективни правни средства за защита, за да поискат преустановяване на смущенията, предизвикани от доставчика на аеронавигационно обслужване, когато те се дължат на причини, за които той носи изключителната отговорност.

55.

От своя страна испанското правителство счита, че ако твърдяното неизпълнение на доставчик на аеронавигационно обслужване в рамките на упражняваната от него задача е изключено от съдебен контрол, произтичащото от административно решение ограничение на правото на ползвател на въздушното пространство като Ryanair да упражнява своята дейност в рамките на свободното предоставяне на услуги, което засяга неговите интереси, би трябвало да се счита за нарушение на правото му на ефективни правни средства за защита.

56.

Обратно, Комисията счита, първо, че нито една разпоредба от Регламент № 550/2004 не предоставя преки права на въздушните превозвачи спрямо доставчиците на аеронавигационно обслужване. Липсата на такива разпоредби била оправдана с оглед на първостепенната цел за безопасност на въздухоплаването, която този регламент преследва и която е несъвместима с евентуалния съдебен контрол на решенията на тези доставчици. Тя твърди, второ, че в случай на евентуално неизпълнение при упражняване на функциите на определените доставчици, компетентните органи на съответната държава членка, които упражняват надзор при упражняването на тези функции от тези доставчици, трябва да предприемат необходимите мерки, за да бъде отстранено това неизпълнение.

57.

Skeyes и белгийското правителство се съгласяват с анализа на Комисията и твърдят, че ползвателите на въздушното пространство могат да се позовават на правото на ефективна съдебна защита по член 47 от Хартата само в случай на нарушение на право или на свобода, гарантирани от правото на Съюза. Според тях регламенти № 549/2004 и № 550/2004 не пораждат субективно право за Ryanair. По-точно тези регламенти не предвиждали нито задължение на доставчиците на аеронавигационно обслужване да осигуряват услуги, нито право на осигуряване на услуги на ползвателите на въздушното пространство.

58.

В това отношение Skeyes и белгийското правителство считат, че дискреционното естество на това пълномощие има последици за вида мерки, които даден съд би могъл да приеме срещу доставчика на аеронавигационно обслужване, предвид принципа на разделение на властите. Според тези две страни този принцип би могъл да не допуска национален съд да приеме вместо този доставчик мерки, които са в обхвата на оперативната самостоятелност на последния ( 15 ). От друга страна, Skeyes и белгийското правителство считат, че въпреки липсата на гарантирани от правото на Съюза права в полза на Ryanair в настоящия случай, в белгийското право на практика съществуват множество средства за осигуряване на съдебен контрол над актовете на Skeyes ( 16 ).

59.

Считам, че Регламент № 550/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че въздушните превозвачи трябва да разполагат с право на защита срещу такова решение като приетото от Skeyes, за да оспорят твърдяното неизпълнение на задължението на този доставчик за осигуряване на аеронавигационно обслужване.

60.

Всъщност най-напред е уместно да се припомни, че член 47 от Хартата прогласява в първа алинея, че всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита в съответствие с предвидените в този член условия. На това право съответства съдържащото се в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС задължение на държавите членки да установят правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза.

61.

Също съгласно постоянната съдебна практика принципът на ефективната съдебна защита представлява основен принцип на правото на Съюза, който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки, който е записан в членове 6 и 13 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. ( 17 ) В това отношение съдилищата на държавите членки са длъжни в приложение на принципа за лоялно сътрудничество, записан в член 4, параграф 3 ДЕС, да гарантират съдебна защита на правата, които правните субекти извеждат от правото на Съюза ( 18 ).

62.

Що се отнася до правните средства, които държавите членки трябва да предвидят, макар Договорът за функционирането на ЕС да е установил определен брой преки искове и жалби, които физическите и юридическите лица могат да предявят при необходимост пред съда на Съюза, нито Договорът за функционирането на ЕС, нито член 19 ДЕС са имали намерение да въведат правни способи за контрол пред националните съдилища върху спазването на правото на Съюза, различни от установените в националното право ( 19 ).

63.

Така, при липса на правна уредба на Съюза в тази област вътрешният правов ред на всяка държава членка трябва да определи компетентните съдилища и да уреди процесуалните правила за средствата за гарантиране на защитата на правата, които правните субекти извеждат от правото на Съюза ( 20 ). Различно щеше да бъде, ако от систематиката на разглеждания национален правов ред произтичаше, че не съществува никакъв способ за защита, който да позволява дори и инцидентно да се гарантира спазването на правата, които правните субекти извеждат от правото на Съюза, или още ако единствената възможност правните субекти да получат достъп до съд е да се окажат принудени да нарушат правото ( 21 ).

64.

В това отношение процесуалните правила относно средствата, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти извеждат от правото на Съюза, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които се отнасят за подобни правни средства за защита от вътрешно естество (принцип на равностойността), и не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правовия ред на Съюза (принцип на ефективността) ( 22 ).

65.

Що се отнася по-конкретно до обезпечителните мерки, следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика, когато е сезиран със спор, който се урежда от правото на Съюза, националният съд трябва да бъде в състояние да наложи обезпечителни мерки, с цел да гарантира пълната ефикасност на последващото съдебно решение относно съществуването на правата, предявени на основание на правото на Съюза ( 23 ).

66.

Преди всичко останало е необходимо да се уточни, че за разлика от делото, по което е постановено решение Unibet ( 24 ), на което Ryanair се позовава по-специално в своето писмено становище, поставеният в настоящия случай въпрос не е за „създаването“ на нов (самостоятелен) способ за правна защита, който не е предвиден във вътрешното право, а по-скоро дали Ryanair може да подаде молба за образуване на производство при условията на изключителна спешност въз основа на вече съществуващ в националното право способ за правна защита.

67.

Всъщност, както отбелязах в точка 24 от настоящото заключение, случаят в главното производство се вписва в особения контекст на разпределението на правомощия между белгийските административни и граждански съдилища по отношение на исковете, подадени от правни субекти срещу административни органи или публични предприятия, на които белгийската държава е предоставила пълномощия на обществен орган, когато са намесени „субективни права“ на въпросните правни субекти.

68.

В това отношение следва да се уточни, че от преюдициалното запитване се установява, че макар Ryanair да е имало възможност да подаде иск пред националните съдилища, под въпрос са поставени както естеството на този иск (а именно дали той се ограничава само до иск за извъндоговорна отговорност пред административен съд, или включва и молба за образуване на производство при условията на изключителна спешност), така и компетентността на запитващата юрисдикция да разгледа този иск, като се има предвид несигурността относно легитимацията на Ryanair да предяви въпросния иск.

69.

Както отбелязах в точка 63 от настоящото заключение, съгласно постоянната съдебна практика вътрешният правов ред на всяка държава членка трябва да определи съдилищата, компетентни да разгледат исковете за гарантиране на защитата на правата, които правните субекти извеждат от правото на Съюза, както и да уреди свързаните с тях процесуални правила. Така разпределението на компетентността между белгийските съдилища за разглеждане на такава молба не е въпрос, който попада в обхвата на правото на Съюза. Всъщност дори съгласно белгийското право и приложимите процесуални норми да е възможно друга юрисдикция да е компетентна да разгледа ефикасно молбата на Skeyes — тоест въз основа на молба за образуване на производство при условията на спешност — това трябва да се определи от вътрешния правов ред ( 25 ).

70.

На второ място, отбелязвам, че доводите на Skeyes и на белгийското правителство се основават на предпоставката, че ако се допусне използването на способ за защита като използвания в главното производство, това би означавало да се признае, че съдебната власт може да замести администрацията, като самата тя упражни въпросното дискреционно правомощие.

71.

Според мен този довод не може да бъде приет.

72.

Всъщност в случая не става въпрос съдебната власт да постави под съмнение оперативната самостоятелност на доставчиците на аеронавигационно обслужване нито да замести администрацията, като самата тя упражни въпросното дискреционно правомощие, а за „контрол“ на националния съд над (доста специфично) решение, прието от администрацията, което би могло да засегне въздушните превозвачи и техните потребители. Така, както е обяснено по-долу, считам, че националният съд трябва да може да извърши този вид преценка, в противен случай въздушните превозвачи като Ryanair биха били лишени от ефективна съдебна защита по смисъла на член 47 от Хартата.

73.

От друга страна, както подчертах в точки 39 и 40 от настоящото заключение, считам, че регламенти № 550/2004 и № 549/2004 целят именно да отговорят на нуждите на ползвателите на въздушното пространство. Така твърдяното неизпълнение на задължение на доставчик на аеронавигационно обслужване в рамките на възложената му задача не може да се изключи от съдебен контрол, тъй като това би засегнало самия предмет на тези регламенти.

74.

На трето място, що се отнася до повдигнатия от Комисията довод, свързан с безопасността, следва да се припомни, че задължението за осигуряване на аеронавигационни услуги не е абсолютно, поради което дейността на определения доставчик може да бъде преустановена по обективни причини, сред които на първо място е безопасността ( 26 ). Въпреки това, както основателно подчертава полското правителство, това не може да се изразява в системно изключване на възможността на въздушните превозвачи да поискат съдебен контрол на решенията на този доставчик при всякакви обстоятелства.

75.

От друга страна, да се позволи на доставчик на аеронавигационно обслужване да ограничи по свое усмотрение въздушното движение, като се позове на съображения за безопасност, когато последните не подлежат на съдебен контрол, би противоречало по дефиниция на целите на единното европейско небе и би ограничило основните права и свободи както на въздушните превозвачи, така и на гражданите на Съюза. Ето защо считам, че въпреки своето първостепенно значение в рамките на функционирането на единното европейско небе, целта за безопасност на въздухоплаването не е изолирано понятие, а трябва да се тълкува с оглед на останалите основни цели на последното, както и в по-общ план, с оглед на останалите основни свободи (като свободата на предоставяне на услуги, свободното движение на стоки и свободното движение на лица в рамките на Шенгенското пространство). Какъв би бил всъщност обхватът на единното европейско небе, ако всяка държава членка може по свое усмотрение да пристъпи към затваряне на своето въздушно пространство?

76.

От друга страна, не виждам по какъв начин признаването на наличие на съдебен контрол — дори под формата на производство при условията на изключителна спешност — би могло да засегне и дори да компрометира безопасността на въздухоплаването. В това отношение считам, че въпросът дали един доставчик на аеронавигационно обслужване може да се позове на оправдания, свързани с безопасността на въздухоплаването, за да затвори въздушното пространство, не е въпрос, свързан с компетентността на дадена юрисдикция, нито дори с допустимостта на съдебен иск. По-скоро това е въпрос по същество, който изисква да бъде подложен на съдебен контрол с цел преценка на мотивите за безопасност, изтъкнати от този доставчик, за да се определи дали затварянето на въздушното пространство е оправдано.

77.

Такова тълкуване е обосновано още повече в настоящия случай, тъй като от мотивите на акта за преюдициално запитване се установява ясно, че мярката „zero rate“ е била приложена поради недостиг на ръководители на полети. В случая прилагането на тази мярка за безопасност е продиктувано от организационни причини, за които отговорност изцяло носи Skeyes, а не в резултат от външни събития, чиято причина би могла да не зависи от действията (или бездействията) на посочения доставчик, като например неблагоприятни метеорологични условия, изригване на вулкан или терористичен акт ( 27 ). Ето защо считам, че макар прекъсването на аеронавигационното обслужване да е приемливо, когато е в резултат от стачка с характер на форсмажорно обстоятелство, не може да се направи същият извод, когато тези колективни акции не са изолирани събития, а изглежда, се повтарят през разглеждания период, без въпросният доставчик да е принуден да вземе необходимите мерки, за да гарантира непрекъснатостта на аеронавигационното обслужване. Във всеки случай крайната преценка във всички тези хипотези трябва да е на националния съд.

78.

Така възприемането на становището на Комисията би означавало един доставчик на аеронавигационно обслужване да бъде изцяло предпазен от повечето съдебни искове, дори и в хипотези, при които — независимо от фактите в настоящия случай — този доставчик би се позовал неоправдано (и дори да злоупотреби) на съображения за безопасност, за да не изпълни своето задължение да осигури аеронавигационно обслужване.

79.

С оглед на гореизложеното считам, че обстоятелството, че даден доставчик може да реши да затвори своето въздушно пространство по свое усмотрение, като се позове на съображения за безопасност, без това решение да подлежи на съдебен контрол, заплашва да компрометира правата и свободите, признати от правото на Съюза на въздушните превозвачи и на техните потребители. Освен това обстоятелството, че такова административно решение се взема при упражняване на оперативна самостоятелност, по принцип не би трябвало да е пречка за съдебния контрол на това решение.

80.

На четвърто и последно място, считам, че не може да бъде споделено предложеното от Комисията разрешение, според което в случай на евентуално неизпълнение при упражняване на функциите на определените превозвачи само националният орган за надзор на доставчиците на аеронавигационно обслужване бил компетентен да се намеси.

81.

Най-напред отбелязвам, че контролът, на който се позовава Комисията, е административен, а не съдебен контрол. Наличието на механизъм за административен контрол на дейностите на доставчик на аеронавигационно обслужване не може да замести съдебния контрол или да лиши въздушния превозвач от ефективна правна защита по смисъла на член 47 от Хартата.

82.

Всъщност за разлика от съдебния контрол, който позволява на един правен субект да сезира съд с твърдение за нарушение на някое от своите права, смисълът и основната цел на този административен контрол не е защита на индивидуалните права на ползвателите на въздушното пространство, а има по-широк характер — да гарантира, че доставчиците на аеронавигационно обслужване изпълняват възложените им от държавите членки задачи. Така съгласно член 7, параграф 7 от Регламент № 550/2004 мисията на националните органи за надзор е да контролират — под страх от анулиране на сертификата, издаден в полза на тези доставчици — „съответствието с общите изисквания и с условията, приложени към сертификатите“ на посочените доставчици. „Общите изисквания“ за осигуряването на аеронавигационно обслужване, които са дефинирани в член 6 от Регламент № 550/2004, се отнасят основно до техническите, организационните и оперативните аспекти, присъщи на ролята на доставчиците на тези услуги, и не изглежда да са пряко свързани с правата на въздушните превозвачи ( 28 ). Ето защо считам, че по своето естество, своята цел и резултата, до който води, този контрол не може нито да се сравни със съдебен контрол, нито да се квалифицира като такъв.

83.

С оглед на гореизложеното предлагам на първия преюдициален въпрос да се отговори, че Регламент № 550/2004, и по-специално член 8 от него, трябва да се тълкува в смисъл, че не разрешава твърдяно неизпълнение на задължението за предоставяне на услуги от доставчика на аеронавигационно обслужване да се изключи от контрола на съдилищата на засегнатата държава членка. Обратно, член 47 от Хартата изисква въздушните превозвачи да имат достъп до ефективни правни средства за съдебна защита, които да им позволяват да искат определеният доставчик да преустанови неизпълнението на задължението за осигуряване на аеронавигационно обслужване съгласно член 8 от Регламент № 550/2004.

84.

С втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция пита Съда относно тълкуването на съображение 5 от Регламент № 550/2004. Тъй като според това съображение правилата за конкуренцията не се прилагат към осигуряването на аеронавигационно обслужване, тази юрисдикция иска да разбере дали посоченото съображение води също така до неприложимост на всички останали правила, които имат косвено влияние върху конкуренцията, като тези, които забраняват пречките пред свободата на стопанската инициатива и свободното предоставяне на услуги.

85.

Както се установява от акта за преюдициално запитване, този въпрос цели да се определи дали въздушен превозвач като Ryanair може да се позове на член 16 от Хартата или на член 56 ДФЕС срещу решенията, приети от Skeyes при упражняване на неговата оперативна самостоятелност.

86.

Преди всичко останало отбелязвам, че в своите писмени становища повечето от страните се съгласяват с факта, че на втория преюдициален въпрос следва да се отговори отрицателно, становище, което споделям по изложените по-долу съображения.

87.

Първо, считам, че отрицателният отговор на втория преюдициален въпрос може да се изведе пряко от самия текст на съображение 5 от Регламент № 550/2004, който посочва единствено правилата на Договора за функционирането на ЕС за конкуренцията, без да споменава други правила, като правилото, което забранява пречките пред свободата на стопанската инициатива и предоставянето на услуги.

88.

От друга страна, от нито една разпоредба от Регламент № 550/2004 не може да се направи извод, че съображение 5 от него има по-широк обхват и би трябвало да се тълкува като пречка за прилагането на други правила от Договора за функционирането на ЕС спрямо доставчиците на аеронавигационно обслужване. Така нито една разпоредба от посочения регламент не позволява изрично да се твърди, че в рамките на своята дейност доставчиците на аеронавигационно обслужване, които са определени в съответствие с разпоредбите на същия регламент и са натоварени с пълномощия на обществен орган, не трябва да спазват член 16 от Хартата и член 56 ДФЕС.

89.

Второ, следва да се подчертае, че дори когато става въпрос за неприложимостта на правилата на конкурентното право, посочена в съображение 5 от Регламент № 550/2004, тя не е абсолютна, а се обосновава с особеностите на осигуряването на аеронавигационно обслужване, което се извършва на изключително основание от доставчик, определен от държавите членки по тяхно усмотрение.

90.

В това отношение съображение 5 от Регламент № 550/2004 само възпроизвежда практиката на Съда, произтичаща от решение SAT Fluggesellschaft ( 29 ), според която дерогацията от прилагане на правилата за конкуренцията е оправдана с липсата на икономически характер на услугите за въздухоплаването поради тяхното приравняване на пълномощия на обществен орган.

91.

Въпреки това е необходимо да се уточни, че неприложимостта на правилата на конкурентното право се ограничава само до упражняването на пълномощията на обществен орган и не обхваща всички услуги, възложени на доставчиците. Така не е изключено за някои услуги даден доставчик на аеронавигационно обслужване да се ползва от неприложимостта на тези правила, но други услуги на същия доставчик да се подчиняват на посочените правила по-специално когато дейностите на този доставчик могат да се отделят от тези, които той упражнява като обществен орган, и които могат да представляват икономическа дейност ( 30 ).

92.

Трето, следва да се припомни, че доставчиците на аеронавигационно обслужване, какъвто е Skeyes, носят задължението да осигурят управлението и гладкото функциониране на въздушното движение във въздушното пространство, за което отговарят. Извън всяко съмнение е, че тази задача е неразривно свързана с използването на това въздушно пространство от ползвателите и с правото на последните да предоставят своите услуги в единното европейско небе, в рамките на свободата на стопанската инициатива и свободното предоставяне на услуги ( 31 ). От това следва, че такъв подход не само изобщо не е обоснован от буквалното и контекстуалното тълкуване на Регламент № 550/2004, но и противоречи както на свободите на движение, така и на самите цели на регламенти № 549/2004 и № 550/2004, свързани с необходимостта да се отговори на нуждите и на търсенето на ползвателите на въздушното пространство ( 32 ).

93.

Накрая отбелязвам, че макар преамбюлът на акт на Съюза да може да уточнява съдържанието на разпоредбите на посочения акт и да представлява важна насока за тълкуване, която може да изясни волята на автора на даден правен акт ( 33 ), въпреки това, както вече беше посочено в точки 87 и 88 от настоящото заключение, Регламент № 550/2004 не съдържа нито една разпоредба, която може да обоснове изключението, посочено във втория въпрос.

94.

С оглед на гореизложеното предлагам на втория преюдициален въпрос да се отговори, че Регламент № 550/2004 не изключва прилагането спрямо определените доставчици на аеронавигационно обслужване на правилата, приложими към публичните предприятия, действащи на пазара на стоки и услуги, като тези, които забраняват пречките пред свободата на стопанската инициатива и предоставянето на услуги.

95.

По гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Тribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Търговски съд Ено, подразделение на Шарлероа, Белгия), по следния начин: