1.

В настоящото преюдициално запитване се повдигат проблеми, сходни с разгледаните от Съда в решение от 25 юни 2020 г. за вятърните генератори в Алтер и Невеле ( 2 ) относно екологичната оценка на плановете и програмите (наричана по-нататък „СEО“).

2.

В представеното от мен заключение по посоченото дело посочвам, че оценката на последиците на определени „проекти“ или на някои „планове и програми“ върху околната среда е един от основните инструменти в правото на Съюза за постигане на високо равнище на нейната защита ( 3 ).

3.

Екологичната оценка на проектите се урежда от Директива 2011/92/ЕС ( 4 ), а тази на плановете и програмите — от Директива 2001/42/ЕО ( 5 ). Двете директиви се допълват, тъй като последната „се опитва да насърчи анализа на въздействието върху околната среда на фазата на стратегическо планиране на действията от страна на националните органи. Затова изследването на въздействието върху околната среда, което тя налага, е по-широко или всеобхватно от свързаното с конкретен проект“ ( 6 ).

4.

Както посочвам тогава, „изхождайки от тази предпоставка, трудността се изразява в това да се уточни докъде могат да достигат изискванията на [стратегическата екологична оценка съгласно Директивата за] СЕО. Ясно е, че тя стои над оценката на отделните проекти, но също така е ясно, че тя не трябва да обхваща цялата уредба на дадена държава членка, която има някакво отражение върху околната среда“ ( 7 ).

5.

Настоящото дело е добър пример за подобна трудност, която, изглежда, все още е налице въпреки разясненията в решение Вятърни генератори в Алтер и Невеле. Необходимо е да се определи още по-ясно кога план или програма съдържа референтна рамка за изготвянето на проекти в обхвата на приложения I и II към Директивата за ОВОС и поради това изисква предварителна СЕО.

6.

Съгласно член 1:

„Целта на настоящата директива е да предостави високо равнище на защита на околната среда и да допринесе за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на планове и програми, с оглед съдействие за устойчиво развитие чрез осигуряване, че в съответствие с настоящата директива, се извършва екологична оценка на определени планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда“.

7.

Съгласно член 2:

„За целите на настоящата директива:

[…]“.

8.

Член 3 предвижда:

„1.   В съответствие с членове 4—9 екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.

2.   [Без да се засягат разпоредбите на] параграф 3 екологична оценка се извършва за всички планове и програми:

3.   Плановете и програмите, предвидени в параграф 2, които определят използването на малки площи на местно ниво, както и незначителните изменения на плановете и програмите, предвидени в параграф 2, изискват екологична оценка само когато държавите членки определят, че е вероятно те да имат съществени последици върху околната среда.

4.   Държавите членки определят дали други планове и програми освен тези, предвидени по параграф 2, които определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проекти, е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.

5.   Държавите членки определят дали плановете и програмите, предвидени по параграфи 3 и 4 е вероятно да имат съществени последици върху околната среда било чрез тяхното разглеждане за всеки случай поотделно, или чрез уточняване на видовете планове и програми, или пък чрез комбиниране на двата подхода. За тази цел държавите членки във всички случаи ще отчитат релевантните критерии, посочени в приложение II, с оглед осигуряване плановете и програмите, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда, да се обхващат от настоящата директива.

[…]“.

9.

Член 2, параграф 7 ( 8 ) гласи:

„(7)   За целите на настоящия закон планове и програми са само плановете и програмите, предвидени във федералното законодателство или в правни актове на Европейския съюз,

[…]“.

10.

Член 35 гласи:

„1.   Стратегическа екологична оценка се извършва на плановете и програмите

2.   Плановете и програмите, които не са посочени в параграф 1, изискват стратегическа екологична оценка само ако определят рамка за вземането на решение относно допустимостта на изброените в приложение 1 проекти или на други проекти и — след предварителна оценка на конкретния случай по смисъла на параграф 4 — е вероятно да имат значително въздействие върху околната среда […].

3.   Плановете и програмите определят рамка за вземането на решение относно допустимостта на проектите, ако съдържат критерии, които са от значение за последващи решения за предоставяне на разрешение, по-специално по отношение на необходимостта, обхвата, местоположението, естеството или операционните условия на проектите или по отношение на използването на ресурси.

[…]“.

11.

Член 20 ( 9 ) предвижда:

„[…]

2.   Части от природата и ландшафта могат да бъдат защитени

[…]

4)   съгласно член 26, като защитени местности,

[…]“.

12.

Член 26 предвижда:

„1.   Защитените местности са зони, определени с акт със задължителна правна сила, в които е необходима специална защита на природата и ландшафта

2.   В защитените местности са забранени всички действия, които променят техния характер или противоречат на специалната цел за тяхната защита, в съответствие по-специално с член 5, параграф 1 и съгласно по-подробните разпоредби“ ( 10 ).

13.

В член 12, параграф 1 ( 11 ) се посочва:

„1.   Защитата на части от природата и ландшафта съгласно член 20, параграф 2, точки 1, 2, 4, 6 и 7 от Закона за защита на природата и опазване на ландшафта се осъществява чрез подзаконови нормативни актове, освен ако в настоящия закон е предвидено друго […]“.

14.

Член 18 предвижда:

„1.   Официално разрешение, изисквано съгласно подзаконов нормативен акт за защита, се заменя с официално разрешение, изисквано съгласно други разпоредби; такова разрешение може да се издаде само ако са налице условията за издаване на разрешението, изисквано съгласно подзаконовия нормативен акт за защита и със съгласието на компетентния орган съгласно законодателството в областта на защитата на природата.

[…]“.

15.

Съгласно член 51:

„1.   Компетентни са:

[…]

[…]“.

16.

Член 1 от Наредбата ( 12 ) гласи: „[…] Защитено е течението на река Ин, включително речният басейн и заливните равнини към него“.

17.

Във връзка с целта за защита член 3 предвижда:

„Целта на защитената местност Inntal Süd е

1)   осигуряване на ефективността на екосистемата; по-специално, запазване, благоприятстване и възстановяване на крайречните гори и езера, както и на условията на живот на приспособените към тях типични видове от фауната и флората и техните биоценози;

2)   опазване на разнообразието, характерните особености и красотата на естествения ландшафт; по-специално укрепване на характера му на речен ландшафт и опазване на земеделския и културен ландшафт;

3)   опазване и оптимизиране на водния режим, за да се благоприятства и непрекъснатостта на река Ин и нейните притоци, както и задържането на повърхностни води;

4)   опазване и запазване за общността на ландшафтните елементи от съществено значение за дейностите за отдих и развлечение, при същевременно зачитане във възможно най-голяма степен на природата и ландшафта, и управление на свързаното с отдиха движение по пътищата“.

18.

Съгласно член 4, отнасящ се до забраните, „в защитената местност са забранени всички действия, които променят нейния характер или противоречат на целта за нейната защита (член 3)“.

19.

Съгласно член 5:

„1.   Разрешение от Landratsamt Rosenheim (административна служба Розенхайм), в качеството на нисшестоящ орган за защита на природата (член 43, параграф 2, точка 3 от BayNatSchG), е необходимо да се издаде на всеки, който възнамерява да извършва в защитена местност дейности по

2.   Без да се засягат други нормативни разпоредби, разрешение се дава, когато предвидената мярка не води до някоя от изброените в параграф 4 последици или когато такива последици могат да бъдат компенсирани посредством допълнителни разпоредби.

[…]“.

20.

По отношение на предоставянето на освобождаване член 7 посочва:

„1.   При условията, предвидени в член 67 от BNatSchG, в отделни случаи може да се предостави освобождаване от забраните по член 4 от настоящата наредба. […]“.

21.

Landkreis Rosenheim (област Розенхайм, Германия) приема Наредбата за Inntal Süd, която влиза в действие, считано от 27 април 2013 г., без да извърши СЕО или предварителна проверка за подобна оценка.

22.

С Наредбата се определя за защитена местност с площ от 4021 хектара, приблизително 650 хектара по-малко от площта, определена от предходните разпоредби от 1952 г. и 1977 г., които са изцяло или частично отменени.

23.

Bund Naturschutz in Bayern e.V. (наричано по-нататък „Bund Naturschutz“) е природозащитно сдружение, участвало в процедурата по изготвяне на Наредбата за Inntal Süd. Недоволно от съдържанието ѝ, то я оспорва пред Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд на провинция Бавария, Германия), който отхвърля жалбата като недопустима.

24.

Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) трябва да се произнесе по ревизионната жалба срещу решението на първата инстанция.

25.

Според запитващата юрисдикция ревизионната жалба била недопустима съгласно националното право. Жалбоподателят нямал активна процесуална легитимация да иска упражняване на контрол за законосъобразност, тъй като не може да се позове на закононарушение. Искането му било недопустимо, тъй като Наредбата за Inntal Süd не представлява решение и съгласно националното право не се изисква извършване на СЕО или на предварителна проверка.

26.

В допълнение запитващата юрисдикция посочва, че отговорът на преюдициалните въпроси можел обаче да доведе до уважаване на претенциите на Bund Naturschutz.

27.

Първите два въпроса имат за цел да се изясни дали съгласно член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО е било задължително да се извърши СЕО по отношение на Наредбата. Ако това е така, жалбата била допустима и следвало да се уважи и по същество: съдът вероятно трябва да обяви Наредбата за Inntal Süd за недействителна, тъй като е пропуснат задължителен за приемането ѝ етап от производството.

28.

Третият въпрос, който се отнася до член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО, също е от значение за решаването на спора. Ако чрез Наредбата за Inntal Süd следва да се определи рамка за даването на съгласие за проекти по смисъла на посочената разпоредба, то съгласно националното право област Розенхайм е трябвало да извърши предварителна проверка на Наредбата и следователно проверка в конкретния случай съгласно член 3, параграф 5 от Директивата за СЕО. В този случай жалбата би била допустима и основателна и Наредбата би следвало да се обяви за недействителна.

29.

При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) поставя следните преюдициални въпроси:

30.

Писмени становища са представили Bund Naturschutz, област Розенхайм, Landesanwaltschaft Bayern, германското, чешкото и ирландското правителство, както и Европейската комисия. С изключение на чешкото правителство, всички те са присъствали в съдебното заседание, проведено на 7 юни 2021 г.

31.

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО трябва да се тълкува в смисъл, че правна уредба като спорната наредба представлява план или програма, за които е налице задължението да се извърши СЕО.

32.

В решение Вятърни генератори в Алтер и Невеле Съдът е постановил по-специално следното:

33.

Нормите, които уреждат обхвата на Директивата за СЕО, се съдържат основно в два взаимосвързани члена:

34.

Член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО разпростира обхвата на задължението за извършване на СЕО спрямо планове и програми, свързани с дейности, които не са чувствителни, но са с голямо въздействие върху околната среда. До такива планове и програми се отнася третият преюдициален въпрос.

35.

Всъщност посочените разпоредби, разглеждани във връзка една с друга, установяват четири условия, които ще анализирам, за да се установи дали местна правна уредба като Наредбата за Inntal Süd е план, или програма от обхвата на член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО.

36.

Запитващата юрисдикция приема, че с оглед на практиката на Съда посочената наредба „представлява план или програма по смисъла на член 2, буква а) от Директивата [за СЕО]“ ( 14 ). Споделям това твърдение, както ще изложа по-долу.

37.

Първото условие, чийто анализ обикновено не поражда тълкувателни проблеми, е нормативният акт да е приет или изготвен от орган на национално, регионално или местно ниво на държава членка.

38.

По настоящото дело никой не оспорва, че Наредбата е приета от германски орган на местно ниво, а именно област Розенхайм.

39.

Съгласно член 2, буква а), второ тире от Директивата за СЕО в обхвата ѝ попадат приети от органите на държава членка планове или програми, които „се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби“.

40.

След решение Inter-Environmentnement Bruxelles и др. планове и програми, чието приемане се урежда от национални законови или подзаконови разпоредби, определящи компетентните за тяхното приемане органи, както и процедурата за изготвянето им, трябва да се разглеждат като планове и програми, „които се изискват“ по смисъла и за прилагането на посочената директива ( 15 ).

41.

По този начин Съдът прави разширително тълкуване на Директива 2001/42, като приема, че тя се прилага за планове и програми, предвидени в национални законови или подзаконови разпоредби, независимо дали тяхното приемане е задължително или факултативно ( 16 ).

42.

По дело Вятърни генератори в Алтер и Невеле посочената съдебна практика е „поставена под въпрос“ и на Съда изрично е предложено да я измени.

43.

По това дело обаче Съдът отказва да измени дотогавашната си практика. Той отново твърди, че „тези цели [на директивата] биха били застрашени, ако член 2, буква а) [от нея] се тълкува в смисъл, че установеното в посочената директива задължение за екологична оценка се отнася само до плановете или програмите, чието приемане е задължително. Всъщност, от една страна, […] приемането на посочените планове или програми често не се изисква по принцип. От друга страна, това тълкуване би дало възможност държава членка лесно да заобикаля това задължение за екологична оценка, като умишлено не предвиди, че компетентните органи са длъжни да приемат такива планове или програми“ ( 17 ).

44.

Следователно член 2, буква а), второ тире от Директивата за СЕО трябва да се тълкува „в смисъл, че трябва да се счита, че плановете и програмите, чието приемане се урежда в национални законови или подзаконови разпоредби, които определят компетентните за приемането им органи и процедурата по изготвянето им, „се изискват“ по смисъла и за целите на прилагане на тази директива“ ( 18 ).

45.

Landesanwaltschaft Bayern отново приканва Съда да измени своята практика ( 19 ), но според мен не излага нови убедителни доводи в подкрепа на тезата си. От своя страна запитващата юрисдикция не повдига никакъв въпрос в тази връзка.

46.

Считам, че след решение Вятърни генератори в Алтер и Невеле въпросът е окончателно решен от Съда (голям състав) и че не е налице основание за преразглеждане на тази съдебна практика.

47.

Според запитващата юрисдикция ( 20 ) Наредбата за Inntal Süd е приета съгласно оправомощаващите разпоредби на BNatSchgG. Поради това тя е наредба, предвидена от законовите разпоредби, макар изготвянето ѝ да не е задължително. Следователно тя отговаря на второто условие, за да бъде план или програма, за които се изисква извършване на СЕО.

48.

В член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО се посочва, че без да се засягат разпоредбите на параграф 3 от посочената разпоредба „екологична оценка се извършва за всички планове и програми […], които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване“.

49.

Според Съда „член 3 от Директива 2001/42 изисква екологична оценка за отделен план или проект, при условие че визираният в тази разпоредба план или програма, е вероятно да има съществени последици върху околната среда […]. По-специално съгласно член 3, параграф 2, буква а) от посочената директива екологична оценка неизменно се извършва за плановете и програмите, които са изготвени за някои сектори и определят рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проектите, изброени в приложения I и II към Директива 2011/92 […]“. ( 21 ).

50.

Става въпрос за чувствителни сектори от екологична гледна точка, както е видно от приложения I и II към Директивата за ОВОС и от Директива 92/43/ЕИО ( 22 ), за които неизменно се извършва СЕО ( 23 ).

51.

Според запитващата юрисдикция Наредбата за Inntal Süd е изготвена за сектор (защита на природата и опазване на ландшафта), който не отговаря на изискванията по член 5 от Директивата за СЕО и поради това не е сред посочените в член 3, параграф 2, буква а) от нея ( 24 ).

52.

В допълнение запитващата юрисдикция посочва, че Съдът се е произнасял в редки случаи относно условието плановете и програмите да „се изготвят“ за определен сектор, поради което иска да се установи:

53.

Несъмнено Съдът не е бил особено взискателен, когато е анализирал посоченото условие, за да реши дали за даден план или програма се изисква СЕО преди приемането им. Достатъчно е планът или програмата да има отношение, да засяга, да се отнася или да има отражение върху един от посочените сектори, за да се приеме, че е изготвен за него, ако той е сред посочените в член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО ( 26 ).

54.

Съдът е тълкувал разширително и чувствителните сектори, изброени в посочения член. По-конкретно:

55.

Според мен няма пречка национални мерки за защитата на природата и ландшафта да се изготвят за чувствителните сектори по член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО дори когато косвено, а не пряко и конкретно имат за цел тяхното опазване. Поради това, ако са изпълнени останалите условия, за съответните планове и програми по принцип ще се изисква СЕО преди приемането им.

56.

В писменото си становище Комисията твърди, че член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО съдържа изчерпателен списък на конкретни сектори, който не може да се разширява и да обхваща други непосочени изрично сектори, тъй като такава е била волята на законодателя ( 31 ).

57.

Решенията на Съда не включват нови чувствителни сектори в този изчерпателен списък. Те се ограничават да тълкуват неограничително посочените в списъка сектори и не изискват планът или програмата да са изготвени пряко и изрично за един или повече от посочените сектори, като е достатъчно те да го засягат, да се отнасят или да имат отражение върху тях.

58.

Споделям направеното от Съда тълкуване и не виждам основание да предлагам промяна в тази насока на съдебната практика.

59.

Текстът на член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО е в подкрепа на това тълкуване на разпоредбата. В текстовете на различни езици е използвана терминология, която сочи, че разпоредбата е приложима за всеки план или програма, изготвени за чувствителните сектори ( 32 ). Формулировката позволява текстът да се тълкува в смисъл, че планът или програмата не трябва да бъдат насочени изрично и само към един от посочените сектори: достатъчно е да го засягат съществено.

60.

Противно на разбирането на германското, ирландското и чешкото правителство, подобно тълкуване не води до необосновано разширяване на обхвата на член 3, параграф 2 от Директивата за СЕО за сметка на параграф 4 от него. Чрез него според мен се избягва възможността държавите членки да заобикалят задължението за извършване на СЕО за планове и програми, които засягат чувствителни сектори, като ги маскират под различна терминология, посочвайки например, че са насочени към защитата на природата и ландшафта.

61.

Всъщност възраженията по този въпрос се дължат на известна терминологична неяснота: защитата на природата и ландшафта не е сектор в същинския смисъл на думата, който може да бъде поставен наравно с конкретно изброените в член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО. Ако такова приравняване беше възможно, би влязло в действие правилото от херменевтиката inclusio unius, exclusio alterius и липсата на посочения предполагаем сектор в изброяването в действителност би се равнявало на неговото изключване.

62.

Изброените в разпоредбата сектори обаче се отнасят до много точно определени области на действие (селско стопанство, риболов, транспорт, енергетика, далекосъобщения и др.), докато защитата на природата и ландшафта е междусекторна цел, която може да мотивира и да обоснове сама по себе си мерки, засягащи непосредствено в по-голяма или по-малка степен всеки един от посочените чувствителни сектори.

63.

Не виждам защо изискванията по член 5, параграф 1 от Директивата за СЕО да биха могли да са „съобразени“ ( 33 ) с плановете и програмите в изброените сектори, но не и с наредба, която е пряко насочена към защитата на природата и ландшафта и косвено влияе върху посочените сектори. Според мен няма пречка да се изготви доклад, в който да се посочат, опишат и оценят вероятните съществени последици върху околната среда от изпълнението на план или програма, чиято цел е защитата на природата и ландшафта ( 34 ).

64.

Като защитава природата и ландшафта в една от определените от законодателството на Бавария зони (обхващащи приблизително 30 % от територията на федералната провинция), Наредбата за Inntal Süd има същевременно отражение върху някои от посочените чувствителни сектори.

65.

Bund Naturschutz посочва нейното въздействие върху „земеползването“ — сектор, изрично посочен в член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО. Наредбата установява по-специално правила относно извършването на строителни работи и осъществяването на селскостопански и лесничейски дейности, поради което връзката със „земеползването“ (включително с „градско и териториално планиране“) изглежда безспорна ( 35 ).

66.

Наредбата установява изискване за предварително административно разрешение за многобройни дейности в защитената зона ( 36 ). Разрешенията защитават почвите срещу определени видове ползване и според мен представляват мерки за земеползване и за градско и териториално планиране: ще повторя, че и двата сектора се посочват в член 3, параграф 1, буква а) от Директивата за СЕО.

67.

По-конкретно член 5 от Наредбата урежда необходимостта от даване на разрешение за строителството на сгради ( 37 ), управлението на водите ( 38 ), опазването на ливадите ( 39 ) или дърводобива ( 40 ) наред с други дейности ( 41 ).

68.

Освен че трябва да бъде изготвен за някои чувствителни сектори, даден план или програма задължително подлежи на СЕО съгласно член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО, ако определя рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проектите, изброени в приложения I и II към Директивата за ОВОС ( 42 ).

69.

Следователно съгласно посочения член, за да подлежат на СЕО:

70.

Съгласно член 1, параграф 2 от Директивата за ОВОС, терминът „проект“ означава:

71.

С думата „проект“ в даденото определение (по-специално в член 1, параграф 2, буква а), първо тире от Директивата за ОВОС) се обозначават работи или намеса, променящи или променяща физическото състояние на обекта ( 43 ).

72.

Съгласно член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС на оценка подлежат проекти, които биха могли да окажат „значително въздействие върху околната среда, наред с другото, поради своя характер, мащаби или местоположение“, както са определени в член 4 от Директивата, препращащ към изброените проекти в приложения I и II към нея ( 44 ).

73.

Съвместният прочит на член 2, параграф 1 и член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС показва, че при проектите, които попадат в приложение I, поради естеството им има вероятност от значително въздействие върху околната среда и те задължително подлежат на ОВОС ( 45 ).

74.

По отношение на проектите, изброени в приложение II, държавите членки определят дали подлежат на ОВОС чрез анализ на всеки отделен случай, или чрез предварително определени прагове или критерии.

75.

Наредбата за Inntal Süd съдържа разпоредби относно дейности, които не попадат в обхвата на посоченото по-горе понятие за проект съгласно Директивата за ОВОС, както и попадащи в него.

76.

В действителност, както посочва Комисията ( 46 ), в обхвата на Наредбата попадат някои дейности, които, макар да подлежат на предварително административно разрешение, не отговарят на понятието за проект ( 47 ). Нито една от тях не включва извършване на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми, нито физическа намеса в естествената околна среда или ландшафта. Следователно те не съответстват на понятието за проект съгласно Директивата за ОВОС и поради това нормата, която ги урежда, не изисква предварителна СЕО.

77.

Същевременно обаче Наредбата за Inntal Süd предвижда необходимостта от разрешение за осъществяването в защитената местност на други дейности, които попадат в списъка на проектите, изброени в приложения I и II от Директивата за ОВОС, като някои от описаните дейности в членове 4 и 5 ( 48 ). Припомням освен това, че такава е и оценката на запитващата юрисдикция ( 49 ).

78.

Както вече изтъкнах, посочените по-горе дейности (подлежащи на разрешение съгласно член 5 от Наредбата) се вписват безпроблемно сред проектите, посочени в приложения I и II към Директивата за ОВОС ( 50 ).

79.

В допълнение член 5, параграф 1, точка 1 от Наредбата визира необходимостта от разрешение за „изграждане, преобразуване или промяна на предназначението на всякакви строителни съоръжения [ ( 51 )] дори когато не се изисква разрешение за строителство“. Такива съоръжения се посочват в няколко вида проекти, указани в приложения I и II към Директивата за ОВОС.

80.

В обобщение, Наредбата за Inntal Süd по принцип би могла да се квалифицира като план или програма, отнасящи се до разрешение за проекти, предвидени в приложения I и II към Директивата за ОВОС, що се отнася до необходимостта от предварителна СЕО.

81.

Следващата стъпка е да се провери дали Наредбата освен това съдържа референтна рамка за бъдещото изготвяне на проекти в обхвата на Директивата за ОВОС.

82.

Съгласно член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО планът или програмата трябва да определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проектите, изброени в приложения I и II към Директивата за ОВОС.

83.

Това е условието, което създава най-много трудности при прилагането на Директивата за СЕО. Както вече съм посочвал, „изискването тези планове и програми да съдържат правната рамка за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проекти със съществени последици върху околната среда [е] ключовият елемент за точното определяне на приложното поле на Директивата за СЕО, без обаче да се засяга прекомерно законодателната дейност на държавите членки“ ( 52 ).

84.

Изразът „които определят рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проекти“ не съдържа никакво препращане към националните правни уредби. Поради това представлява самостоятелно понятие на правото Съюза, което трябва да се тълкува еднакво на неговата територия ( 53 ).

85.

План или програма определят рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проекти в обхвата на Директивата за ОВОС, когато са „акт[ове], ко[и]то, като определя[т] правила и процедури за контрол, приложими за съответния сектор, установява[т] съществена съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и осъществяването на един или повече проекти, които могат да имат значително отражение върху околната среда“ ( 54 ).

86.

По този начин се гарантира извършването на екологична оценка на изискванията, които могат да имат съществени последици върху околната среда ( 55 ) в рамките на поредица от нормативни разпоредби; по аргумент за противното се избягва възможността поединично определени критерии или условия да налагат задължение за извършване на СЕО.

87.

Съдът е уточнил, че „съществена съвкупност от критерии и подробни правила“ трябва да се разбира с оглед на качеството, а не на количеството. Достатъчно е съвкупността да бъде съществена, а не изчерпателна, за да е необходима СЕО на съдържащите я планове или програми. Така се избягват и възможните стратегии за заобикаляне на посочените в Директивата за СЕО задължения например чрез раздробяване на мерките, водещо до намаляване на полезния ефект на тази директива ( 56 ).

88.

Национална правна уредба определя рамката за изготвянето на проектите, предвидени в приложения I и II към Директивата за ОВОС, само ако тази рамка е подходяща за установяването на условия за тези проекти ( 57 ).

89.

Не е необходимо планът или програмата да предвиждат изрично и подробно проектите, но считам, че е наложително те да съдържат достатъчен брой критерии, които да бъдат взети предвид за определянето на съдържанието, изготвянето и изпълнението на проектите.

90.

С други думи, план или програма могат да имат съществени последици върху околната среда и да изискват предварителна СЕО, ако въвеждат разпоредби по отношение на местоположението, естеството, обема, операционните условия или разпределението на ресурсите.

91.

В съответствие с посочената съдебна практика, рамка за даването на съгласие за бъдещо развитие на проекти — поради съдържаща се в тях съществена съвкупност от критерии и условия за тяхното изготвяне — са определяли по-специално:

92.

Следователно плановете и програмите, разгледани от Съда по дела D'Oultremont и др., Inter-Environmentnement Bruxelles и др., и Вятърни генератори в Алтер и Невеле, са създавали рамки за одобряването на проекти и поради това се е изисквало извършване на СЕО преди приемането им.

93.

Такъв ли е случаят с Наредбата за Inntal Süd? Запитващата юрисдикция следва да анализира дали това е така и дали Наредбата съдържа съществен брой приложими критерии за определянето на съдържанието, изготвянето и изпълнението на проекти, предвидени в приложения I и II към Директива 2001/42. В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция, изглежда, предварително приема, че това не е така, като аз по същество споделям нейната гледна точка по съображенията, които ще изложа по-долу.

94.

Запитващата юрисдикция изпитва съмнение дали Наредбата за Inntal Süd действително установява референтна рамка за изготвянето на проекти. Според нея Наредбата „не съдържа специфични разпоредби за разрешаването на проекти [и] не урежда разрешаването на проекти (в конкретен сектор), а служи преди всичко за предотвратяването на проекти или поне за тяхното природосъобразно разработване“ ( 61 ).

95.

Предоставената на Съда информация по делото е в подкрепа на тази преценка.

96.

Първо, Наредбата за Inntal Süd установява (член 4) обща забрана в защитената местност на всички дейности, които променят нейния характер или противоречат на целта за нейната защита. Тази обща забрана, изглежда, съвпада с установената на федерално ниво от член 26, параграф 2 от BNatSchG, като не са налице допълнителни разпоредби, въз основа на които Наредбата може да се квалифицира като план или програма, определящи рамката за изготвянето на проекти.

97.

Второ, несъмнено член 5 от Наредбата за Inntal Süd предвижда издаването на разрешения за осъществяването на дейности в защитената местност и очертава точни предели в някои случаи (например член 5, параграф 1, точка 1, букви а) и c), член 5, параграф 2, буква а) и член 5, параграф 1, точка 9). Повечето забрани и разрешения обаче са от общ характер и са необходими последващи действия, за да се определят непосредствено условията за изготвянето и изпълнението на проекти в обхвата на Директивата за ОВОС.

98.

Както посочва Комисията ( 62 ), неопределеността на разпоредбите на Наредбата води до липсата в нея на специфични критерии и условия за предоставяне на разрешения за проекти. За изготвянето на такива проекти е необходимо да се прибегне до други разпоредби, поради което Наредбата сама по себе си не определя референтната рамка за даването на съгласие за проекти в обхвата на Директивата за СЕО.

99.

Решение CFE не е в противоречие с изложеното от мен, а по-скоро обратното. Спорният акт по посоченото дело е Наредба на правителството на регион Брюксел–столица за определяне на територия от „Натура 2000“ ( 63 ). Тя предвижда превантивни мерки, както и общи и специални забрани, за постигане на установените с нея цели за опазване и закрила. За тази цел посочената наредба е израз на взети решения и се вписва в йерархична система от мерки, насочени към защитата на околната среда, които включват бъдещите планове за управление.

100.

Въпреки преценката на запитващата юрисдикция ( 64 ) Съдът е постановил, че освен ако не следва друго от проверките, които запитващата юрисдикция е трябвало да извърши, „наредба като разглежданата в главното производство, с която държава членка определя [специална защитена зона (СЗЗ)] и установява цели за опазване, както и някои превантивни мерки, не се намира сред „плановете и програмите“, за които е задължителна оценка на последиците върху околната среда“ ( 65 ).

101.

Приликите между член 5 от Наредбата за Inntal Süd и член 15 от белгийската наредба са многобройни.

102.

Накратко, предлагам на Съда да тълкува член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО в смисъл, че в обхвата ѝ не попада наредба, насочена към защитата на природата и ландшафта, която предвижда общи забрани (с възможност за освобождаване) и задължения за разрешение, но не установява достатъчно подробни разпоредби относно съдържанието, изготвянето и изпълнението на проекти, посочени в приложения I и II към Директивата за ОВОС, въпреки че сдържа някои мерки относно указаните в посочените проекти дейности.

103.

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО трябва да се тълкува в смисъл, че наредба като спорната в настоящия случай представлява най-малко план или програма със значително въздействие върху околната среда в други сектори освен предвидените в параграф 2 от посочената разпоредба.

104.

Ще припомня, че член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО разширява нейния обхват. Противно на член 3, параграф 2, той не приема автоматично за даденост, че някои планове и програми имат съществени последици върху околната среда, а изисква това да се определи от държавите членки. Плановете и програмите, върху които разпростира обхвата си, са планове и програми, които определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проекти, но които не са посочени в член 3, параграф 2.

105.

Задължението по член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО (както и задължението по член 3, параграф 2, буква а) зависи от обстоятелството дали съответният план или съответната програма определя рамката за бъдещото издаване на разрешения за осъществяване на проекти ( 66 ).

106.

Тъй като предложих на първите два преюдициални въпроса да се отговори в смисъл, че наредба като разглежданата в случая не определя рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проекти, трябва да направя извода, че тя не попада и в обхвата на понятието за планове и програми в други сектори, за които член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО изисква предварителна СЕО.

107.

Както плановете и програмите в чувствителните сектори съгласно член 3, параграф 2, така и плановете и програмите в други нечувствителни сектори, но с въздействие върху околната среда съгласно член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО, трябва да определят рамката за одобрението и изпълнението на конкретни проекти. Мисля, че по този въпрос има съвпадение между двата вида планове и програми.

108.

Поради това би било непоследователно да се отхвърли, че Наредбата за Inntal Süd съдържа рамка за изпълнението на проекти в чувствителни сектори, и едновременно с това да се приеме, че тя съдържа такава рамка за проекти в нечувствителни сектори.

109.

Landesanwaltschaft Bayern и германското правителство искат Съдът да ограничи действието на своето решение, ако постанови, че за Наредбата за Inntal Süd се изисква предварителна СЕО: той би трябвало да ограничи действието му във времето или — също временно — да отложи последиците, изразяващи се в неприлагането на национално право, което противоречи на имащата предимство Директива за СЕО.

110.

Въз основа на изложеното до настоящия момент застъпвам становището, че не е задължително извършване на СЕО преди приемането на правна уредба като Наредбата за Inntal Süd. При това положение изразените от Landesanwaltschaft Bayern и германското правителство опасения за празнина в правото са безпредметни.

111.

Следователно не е необходимо да се иска ограничаване на действието на тълкувателното решение на Съда или отлагане на последиците, изразяващи се в неприлагането на национална разпоредба, която противоречи на имащата предимство Директива за СЕО.

112.

При все това, ако Съдът не сподели моето виждане и реши, че за правна уредба като Наредбата за Inntal Süd се изисква предварителна СЕО, ще анализирам при условията на евентуалност възможностите за ограничаване на действието на неговото решение.

113.

Запитващата юрисдикция отбелязва, че във Федерална република Германия досега се е приемало, че за защитените природни зони и местности, включително специалните защитени зони съгласно Директива 92/43 ( 67 ), не се е изисквала предварителна СЕО. В допълнение запитващата юрисдикция посочва, че:

114.

Посочените твърдения обаче не са повод за запитващата юрисдикция да иска ограничаване на действието на (бъдещото) решение на Съда. Мълчанието ѝ по този въпрос според мен е съществен белег, че не са налице достатъчно мотиви за обосноваването на такова ограничаване ( 70 ).

115.

Обратно, Landesanwaltschaft Bayern и германското правителство подчертават в съдебното заседание отрицателните последици за защитата на околната среда, до които би довело обявяването за недействителни на определените защитени природни зони и местности, като поддържат изразеното от тях искане в писмената фаза на производството ( 71 ).

116.

За преодоляване на това положение в съдебното заседание Bund Naturschutz предлага Директивата за СЕО да не се прилага за първоначалното определяне на защитените природни зони, което би имало положително въздействие. Директивата трябвало да се прилага само за последващите изменения на посочените зони, доколкото те намаляват равнището на защита на околната среда.

117.

Не споделям такова решение. Директивата за СЕО не прави разграничение между първоначалното одобрение и последващото изменение на планове и програми във връзка с изискването за предварителна СЕО. Освен това Съдът е посочил, че СЕО се прилага и за планове и програми с положително въздействие върху околната среда ( 72 ).

118.

Ще припомня, че според Съда „при отсъствието в посочената директива на разпоредби относно последиците от нарушаването на предвидените в нея процедурни правила държавите членки следва да предприемат в рамките на своята компетентност всички необходими общи или специални мерки, така че за всички „планове“ или „програми“, които могат да имат „съществени последици върху околната среда“ по смисъла на Директива 2001/42, да се извършва екологична оценка в съответствие с предвидените в същата директива процедурни правила и критерии“ ( 73 ).

119.

От постоянната съдебна практика е видно също, че съгласно принципа на лоялно сътрудничество (член 4, параграф 3 ДЕС) държавите членки са длъжни да отстранят незаконосъобразните последици от това нарушение на правото на Съюза. Следователно компетентните национални органи, включително националните юрисдикции, сезирани с жалба срещу приет в нарушение на правото на Съюза вътрешноправен акт, са длъжни в пределите на правомощията си да вземат всички необходими мерки, за да отстранят пропуска да бъде извършена екологична оценка ( 74 ).

120.

Съгласно това общо задължение националната юрисдикция би трябвало да спира действието, да отменя или да не прилага планове или програми, приети без извършването на СЕО в нарушение на Директивата за СЕО, за да приложи принципа на предимство на правото на Съюза. A fortiori, същото би трябвало да се случи и с разрешенията за осъществяване на проекти, които се основават на тези планове или програми ( 75 ).

121.

Решенията на Съда по преюдициални запитвания за тълкуване пораждат действие от момента на влизане в сила на разпоредбата на правото на Съюза, която е предмет на тълкуване ( 76 ).

122.

Съдът допуска само едно изключение от посоченото правило въз основа на присъщия на правния ред на Съюза общ принцип на правна сигурност. За целта е необходимо да са налице добросъвестност на заинтересованите лица и риск от сериозни смущения, като тежестта на доказване се носи от държавата, която се позовава на тях ( 77 ).

123.

Изложените от Landesanwaltschaft Bayern и германското правителство доводи относно приемането на разглежданата наредба според мен не са достатъчни, за да обосноват претенцията им.

124.

След направеното от Съда тълкуване на членове 2 и 3 от Директивата за СЕО в решение от 2012 г., Inter-Environnement Wallonie и Terre wallonne, най-малко е можело да се предвиди, че германските разпоредби, регламентиращи защитените зони, могат да бъдат квалифициране в зависимост от тяхното съдържание като планове и програми, подлежащи на предварителна СЕО, дори такава да не се изисква съгласно националните разпоредби.

125.

Също така е можело да се предвиди възможността Съдът да приеме, че на СЕО подлежат не само плановете и програмите с отрицателно въздействие върху околната среда, но и такива с положително въздействие (като определящите защитените природни зони) ( 78 ).

126.

Липсата на предявени от Комисията искове за установяване на неизпълнение на задължения срещу Федерална република Германия (за неизвършване на СЕО преди приемането на планове или програми за защитените природни зони и местности) сама по себе си не е основание да се твърди, че е налице добросъвестност от страна на германските власти.

127.

Не намирам за убедителни и приведените от посочените органи доводи в подкрепа на тезата, че отмяната на разпоредбите относно защитените природни зони и местности eo ipso би довела до „катастрофални“ последици в Германия, както твърди в съдебното заседание една от встъпилите страни. На тези доводи се противопоставят следните съображения:

128.

Съдът е приел, че по изключение и поради императивни съображения за правна сигурност е възможно временно отлагане на последиците, свързани с неприлагането на национално право, противоречащо на норма на правото на Съюза ( 79 ).

129.

Такова правомощие има единствено Съдът, от чиято практика следва, че:

130.

Между страните по спора има разногласие относно обстоятелството дали германското право допуска възможността да се запази във времето действието на разпоредбите относно защитените природни зони след тяхната отмяна. Според Landesanwaltschaft Bayern отговорът е отрицателен ( 81 ), но според Bund Naturschutz практиката на запитващата юрисдикция допуска такова временно прилагане, ако отмяната е на формални основания ( 82 ).

131.

Запитващата юрисдикция трябва да установи дали разполага с процесуални способи, които ѝ дават възможност временно да запази действието на разпоредбите относно защитените природни зони и местности въпреки тяхната недействителност ( 83 ). В противен случай практиката на Съда относно ограничаването във времето на последиците, свързани с неприлагането на национално право, което противоречи на имаща предимство норма на правото на Съюза, не би могла да се приложи.

132.

В случай че вътрешното германско право допуска това, все пак би трябвало да се провери дали временното запазване на действието на противоречаща на правото на Съюза национална разпоредба е обосновано поради императивно съображение, свързано с опазването на околната среда, и дали са изпълнени останалите условия, произтичащи от решение Inter-Environnement Wallonie Terre wallonne ( 84 ).

133.

Императивното съображение от общ интерес, на което се позовават германските органи, е, че обявяването на посочената наредба и на други сходни наредби за недействителни би довело до намаляване на равнището на защита на околната среда.

134.

Според мен не е напълно доказано, че евентуалната недействителност или обезсилване ( 85 ) на наредбите относно защитените природни зони и местности (поради неизвършване на предварителна СЕО) ще доведе неминуемо до такава празнина в правото, която да се отрази неблагоприятно върху защитата на околната среда. Налице са редица съображения, които могат да се изтъкнат в обратен смисъл:

135.

По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) по следния начин: