1.

Може ли в законодателните актове, които приема, законодателят на Съюза да използва международни стандарти, разработени от частна организация (в случая стандарти ISO ( 2 )), без да публикува съдържанието им в Официален вестник на Европейския съюз и без да предвижда пряк и безплатен достъп до това съдържание за гражданите на Европейския съюз, като се има предвид, че тази организация може да предостави тези стандарти срещу заплащане на такса за претендираните от нея авторски права?

2.

Такъв по същество е единият от въпросите, поставени от Rechtbank Rotterdam (Районен съд Ротердам, Нидерландия), по които Съдът следва да се произнесе в настоящото дело.

3.

Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между Stichting Rookpreventie Jeugd (Фондация за предотвратяване на тютюнопушенето сред младите хора, Нидерландия, наричана по-нататък „фондацията“) и петнадесет други субекта (наричани по-нататък заедно „жалбоподателите в главното производство“), от една страна, и Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (държавен секретар по здравеопазването, благосъстоянието и спорта, Нидерландия, наричан по-нататък „държавният секретар“), от друга страна.

4.

В този контекст запитващата юрисдикция иска по-точно да се установи дали условията за достъп до съдържанието на стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40/ЕС ( 3 ), в който се предвижда метод за измерване на съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари с филтър, са в съответствие с изискванията за публикуване по член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС ( 4 ) и с принципа на прозрачност, който наред с други е залегнал в основата на тази разпоредба.

5.

В края на изложението си ще предложа на Съда да постанови, че член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС не изисква съдържанието на разглежданите стандарти ISO да бъде публикувано в Официален вестник. Освен това ще посоча причините, поради които считам, че условията за достъп до съдържанието на тези стандарти не са в противоречие с общите принципи, намерили израз в тази разпоредба.

6.

Член 12 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 ( 5 ) предвижда:

„1.   Институциите следва, доколкото е възможно, да правят документите пряко достъпни за обществото в електронен формат или чрез регистър в съответствие с правилата на въпросните институции.

2.   По-конкретно, законодателните документи, т.е. документите, които са изготвени или получени по време на процедурите по приемане на актове, които са правно обвързващи във или за държавите членки, следва [при спазване на] членове 4 и 9 да бъдат пряко достъпни.

[…]“.

7.

Съгласно член 4, параграф 2 от този регламент:

„Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:

8.

Член 6, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1025/2012 ( 6 ) предвижда:

„Националните органи за стандартизация насърчават и улесняват достъпа на МСП до стандартите и до процесите, свързани с тяхното разработване, за да се постигне по-високо равнище на участие в системата за стандартизация, например чрез:

[…]

[…]“.

9.

Съгласно член 10, параграф 6 от този регламент:

„Когато даден хармонизиран стандарт отговаря на изискванията, които цели да изпълни и които са определени в съответното законодателството на Съюза за хармонизация, Комисията незабавно публикува данните за такъв хармонизиран стандарт в [Официален вестник] или чрез други средства в съответствие с условията, определени в съответния акт на законодателството на Съюза за хармонизация“.

10.

Съображение 11 от Директива 2014/40 гласи:

„За измерването на съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в цигарите (наричано по-нататък „равнище на емисиите“) следва да се […] използват съответните международно признати ISO стандарти. […]“.

11.

Съгласно член 3, параграф 1 от тази директива:

„Максималното равнище на емисиите от цигари, пуснати на пазара или произведени в държавите членки (максималното равнище на емисиите), не надвишава:

12.

Член 4, параграф 1 от посочената директива предвижда:

„1.   Съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари се измерва въз основа на стандарт ISO 4387 за катрана, стандарт ISO 10315 за никотина и стандарт ISO 8454 за въглеродния оксид.

Точността на измерванията на катран, никотин и въглероден оксид се определя в съответствие със стандарт ISO 8243“.

13.

С писма от 31 юли и 2 август 2018 г. жалбоподателите в главното производство искат от Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (нидерландски орган за безопасност на храните и стоките, Нидерландия, наричан по-нататък „NVWA“) да гарантира, че предлаганите на потребителите в Нидерландия цигари с филтър отговарят, при употреба по предназначение, на максималните равнища на емисиите на катран, никотин и въглероден оксид по член 3, параграф 1 от Директива 2014/40, и евентуално да приложи принудителна административна мярка, по силата на която да бъдат изтеглени от пазара изделията, които не са в съответствие с тези изисквания ( 7 ).

14.

С решение от 20 септември 2018 г. NVWA отхвърля искането за прилагане на принудителна административна мярка, отправено от единия от жалбоподателите в главното производство — фондацията, чиято цел е предотвратяването на тютюнопушенето сред младите хора. Последният, както и останалите жалбоподатели в главното производство подават срещу това решение жалби по административен ред пред държавния секретар.

15.

На 31 януари 2016 г. държавният секретар отхвърля жалбата на фондацията като неоснователна, а тази на другите жалбоподатели в главното производство — като недопустима.

16.

Жалбоподателите в главното производство обжалват последното решение по съдебен ред пред запитващата юрисдикция. Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (Сдружение на нидерландските производители на цигари и тютюн, Нидерландия, наричано по-нататък „VSK“) е поискало да встъпи в главното производство като трета страна. Това искане е уважено.

17.

В това производство фондацията по същество изтъква, че посоченият в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 метод за измерване на равнищата на катран, никотин и въглероден оксид в цигарите с филтър не е обвързващ. Според нея тези емисии трябвало да се измерват, по-специално като се вземе предвид употребата по предназначение на тези изделия, и по-точно това че с пръстите и устните си пушачите частично запушвали малките дупчици в цигарения филтър. Съответно въпросните емисии в действителност били по-високи, отколкото този метод позволявал да се определи ( 8 ). При това положение било наложително да се прибегне до друг метод, който да закриля по-добре здравето на потребителите ( 9 ).

18.

Държавният секретар, подкрепен в това отношение от VSK, оспорва тези доводи и поддържа, че член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 има задължителен характер. Поради това националните органи не можели по свое усмотрение да се отклоняват от предвидения в тази разпоредба метод. Във всеки случай законодателят на Съюза бил този, който трябвало да реши дали да измени посочената разпоредба, или не.

19.

С оглед на тези доводи запитващата юрисдикция иска да се установи, на първо място, дали обстоятелството, че стандартите ISO, въз основа на които се измерва съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигарите с филтър, не са публикувани в Официален вестник и могат да се получат от ISO само срещу заплащане, е съвместимо по-специално с режима на публикуване по член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС, както и с принципа на прозрачност.

20.

На второ място, тя се пита дали методът за измерване на равнищата на емисиите, предвиден в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, е обвързващ и дали тази разпоредба е валидна с оглед на целите на същата тази директива и на други правни норми от по-висок ранг ( 10 ).

21.

При тези обстоятелства с акт от 20 март 2020 г., постъпил в Съда на 24 март 2020 г., Rechtbank Rotterdam (Районен съд Ротердам) решава да спре производството и да постави на Съда по-специално следния преюдициален въпрос ( 11 ):

„Налице ли е съвместимост с член 297, параграф 1 ДФЕС […] и със залегналия в основата му принцип на прозрачност, при положение че методът за измерване по член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 се основава на стандарти ISO, които не са свободно достъпни?“.

22.

Фондацията, VSK, нидерландското правителство, Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия представят писмени становища пред Съда. По настоящото дело не е проведено съдебно заседание за изслушване на устните състезания. Страните и заинтересованите субекти обаче отговарят писмено на въпросите, които Съдът поставя на 9 февруари 2021 г.

23.

В съответствие с искането на Съда настоящото заключение ще се фокусира върху първия преюдициален въпрос.

24.

С този въпрос, който се подразделя на две части, запитващата юрисдикция иска от Съда, от една страна, да уточни дали член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС изисква публикуването в Официален вестник на посочените в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 стандарти ISO и от друга страна, да се произнесе дали условията за достъп до съдържанието на тези стандарти (които, не само не са публикувани в Официален вестник, но и общественият достъп до тях се предоставя от ISO само срещу заплащане, а институциите на Съюза не правят съдържанието им пряко и безплатно достъпно) са съвместими с принципа на прозрачност.

25.

В самото начало държа да подчертая, че доколкото Съдът в случая е сезиран с въпрос, който в крайна сметка засяга достъпа до съдържанието на закона, т.е. възможността на гражданите да се запознаят с него, за отговора на този въпрос според мен очевидно трябва да се изходи от принципа, че в едно демократично общество всеки гражданин трябва да има свободен достъп до съдържанието на закона. Това е един от основните стълбове на правовата държава ( 12 ).

26.

Този принцип на свободен достъп до съдържанието на закона според мен трябва да бъде гарантиран по поне две причини. Първата е изведена от максимата, че „всеки е длъжен да познава закона“, която задължително предполага, че законът не може да се противопоставя на правните субекти, преди те да са имали възможност да се запознаят с него. Втората произтича от необходимостта гражданите в широк смисъл да могат да правят справки с всички приети от публичните органи актове, които уреждат обществения живот, за да може да се осигури тяхното зачитане ( 13 ) и ефективното упражняване на правата, които са им предоставени в едно демократично общество ( 14 ). Това впрочем е и самата същина на действията на жалбоподателите в главното производство: с жалбата си пред запитващата юрисдикция тези субекти, чиято обща цел е предотвратяването на тютюнопушенето, искат да се установи, че член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 налага метод за измерване, който според тях не закриля в достатъчна степен здравето на потребителите.

27.

Следва ли от този принцип, че стандартите ISO, които са посочени в законодателен акт на Съюза, какъвто в случая е Директива 2014/40 ( 15 ), трябва да бъдат публикувани в Официален вестник или поне че институциите на Съюза са длъжни да гарантират прекия и безплатен достъп на обществеността до тяхното съдържание?

28.

В това отношение трябва, най-напред, да уточня, че нито една разпоредба от правото на Съюза не урежда конкретно изискванията за публикуване, на които международни стандарти като разглежданите стандарти ISO трябва да отговарят, когато са посочени в подобен законодателен акт. По-специално член 10, параграф 6 от Регламент № 1025/2012, който съдържа ясни задължения, що се отнася до публикуването на хармонизирани стандарти ( 16 ), не обхваща стандартите ISO. В този контекст ми се струва важно да се има предвид, че настоящото преюдициално запитване не се отнася до това дали в Официален вестник трябва да се публикува пълният текст на други — национални, хармонизирани или европейски — технически стандарти ( 17 ), и дали тяхното съдържание трябва да е свободно достъпно за обществеността. Въпросът в случая касае само международните стандарти, и по-специално стандартите ISO, разработени от частна организация, чиито средства идват по-специално от продажбата на стандартите, които създава ( 18 ).

29.

По-нататък, както ще подчертая по-долу в изложението си, отговорът на първия преюдициален въпрос според мен зависи от това как ще се използват стандартите ISO, към които препраща законодателният акт на Съюза.

30.

Няколко аспекта ми се струват релевантни в това отношение. В настоящото дело ще се спра на три от тях. Първо, необходими ли са разглежданите стандарти за запознаването със „съществените изисквания“ на законодателния акт, в който са посочени, или същите са технически и акцесорни спрямо тези изисквания? Второ, целят ли тези стандарти да налагат задължения на предприятията, за чиито изделия или дейности се отнасят? Трето, в случай че същите тези стандарти са технически и акцесорни и не целят да налагат задължения на такива предприятия, от което следва (както ще обясня в раздел Б от настоящото заключение), че те не трябва да се публикуват в Официален вестник по силата на член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС, обстоятелството, че институциите на Съюза не предвиждат по-благоприятни условия за достъп от вече предвидените от ISO, възпрепятства ли непропорционално възможността на обществеността да се запознае с тях, а оттам и общите принципи, залегнали в основата на последната разпоредба (раздел В)?

31.

Добавям, че последният аспект ми се струва по-маловажен в случаите, в които посочените в даден законодателен акт стандарти ISO очевидно наподобяват форма на кодифициране на техническите познания от и за специалистите ( 19 ). Обратно, колкото по-близо е стандартът до област, в която гражданите вероятно ще искат да упражнят правата, които са им предоставени в едно демократично общество (например, както е в случая, в областта на здравето и защитата на потребителите), толкова по-сериозно трябва да се взема предвид този аспект и да се поставя въпросът дали съдържанието на стандарта не трябва да е свободно достъпно за обществеността.

32.

Припомням, че съгласно член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС законодателните актове се публикуват в Официален вестник.

33.

В настоящия случай според мен трябва да се разгледат две хипотези. Или въпросните стандарти ISO могат сами по себе си да се разглеждат като „законодателни актове“ и тогава е ясно, че по силата на тази разпоредба се налага публикуването на пълното им съдържание (раздел 1); или тези стандарти не може да се считат за отговарящи на това определение, поради което следва да се постави въпросът дали на основание на посочената разпоредба съдържанието им все пак трябва да се публикува, доколкото същите са „елементи“ на законодателен акт (а именно на Директива 2014/40) (раздел 2).

34.

Съгласно член 289, параграф 3 ДФЕС понятието „законодателни актове“ обхваща „[п]равните актове, приети по законодателна процедура“. Съдът е постановил, че съгласно тази разпоредба даден правен акт може да бъде квалифициран като „законодателен акт“ на Съюза само ако е приет на основание на разпоредба на Договорите, която изрично препраща или към обикновената законодателна процедура по член 289, параграф 1 ДФЕС и член 294 ДЕФС, или към специална законодателна процедура по член 289, параграф 2 ДФЕС ( 20 ).

35.

В случая всички участници в настоящото производство, с изключение на жалбоподателите в главното производство, считат, че сами по себе си стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, не могат да се разглеждат като „законодателни актове“.

36.

Споделям това становище без затруднения.

37.

Всъщност е очевидно, че тези стандарти — които, както правилно припомня Комисията, са разработени от частна структура, а именно ISO ( 21 ) — не са били предмет на собствена законодателна процедура, обикновена или специална, т.е. на процедура, конкретно насочена към приемането им от законодателя на Съюза на основание на разпоредба на Договорите.

38.

Обстоятелството, че след приемането им от ISO посочените стандарти са избрани от законодателя на Съюза в хода на законодателната процедура, довела до приемането на Директива 2014/40, като метод за измерване на равнищата на емисиите от цигарите с филтър и за проверка дали същите са под максималните стойности по член 3, параграф 1 от тази директива, според мен също не позволява да се заключи, че те самите са били „приети“ като „законодателни актове“ с тази процедура. Всъщност единствената цел на последната е приемането на посочената директива.

39.

Предвид тези обстоятелства и тъй като от горепосочените разпоредби на Договора за функционирането на ЕС ясно личи, че авторите на същия са възприели формален подход ( 22 ), според който „законодателните актове“ се квалифицират като такива само ако са приети по обикновената или по специална законодателна процедура, ми се струва очевидно, че за разглежданите стандарти ISO не може да се счита, че те сами по себе си спадат към тази категория актове ( 23 ).

40.

От предходния подраздел следва, че в контекста на настоящото дело само за Директива 2014/40 — която е публикувана в Официален вестник — може да се счита, че отговаря на определението за „законодателен акт“ по смисъла на член 289, параграф 3 ДФЕС. Ако се възприеме изразът, използван от нидерландското правителство, стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от тази директива, не са нищо повече евентуално от „елементи“ на този законодателен акт.

41.

Трябва ли по силата на член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС в Официален вестник да се публикува пълният текст на тези елементи? Според мен не.

42.

В това отношение отбелязвам, че в заключението си по дело Heinrich ( 24 ), което се отнася до случай на непубликуване в Официален вестник на приложение към регламент ( 25 ), генералният адвокат Sharpston подчертава, че непубликуването на такова приложение е равносилно на „публикуването на рамката [на акта] без същественото съдържание“ и представлява „опорочено и неадекватно публикуване“, което не отговаря на изискванията по член 297, параграф 2 ДФЕС (относно публикуването на незаконодателните актове, приети под формата на регламенти, директиви и решения).

43.

Подкрепям този анализ, който ми изглежда приложим и по отношение на режима на публикуване на законодателните актове, предвиден в член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС. Според мен последната разпоредба се обезсмисля, ако в Официален вестник трябва да се публикува само рамката, формализираща приемането на такъв акт, но не и пълното му „съществено съдържание“.

44.

Както ще обясня по-нататък, публикуването в Официален вестник обаче според мен не се изисква от посочената разпоредба, когато, както в случая, „елементите“, посочени в една или няколко разпоредби на законодателния акт, са стандарти ISO, които представляват обикновени технически и акцесорни уточнения спрямо „съществените изисквания“ на този акт (първи критерий), и не целят да наложат задължения на предприятията, за чиито изделия или дейности се отнасят такива стандарти (втори критерий).

45.

Под „съществени изисквания“ разбирам правилата, които в даден законодателен акт на Съюза, имащ за предмет да определи предварителните условия за пускането в обращение на вътрешния пазар на изделия (както в случая цигарите с филтър), се отнасят именно до тези условия и по този начин отразяват сърцевината на политическия избор, който законодателят е направил, за да изпълни целите си ( 26 ).

46.

С оглед на това определение считам, че въпросът дали посочени в такъв законодателен акт стандарти ISO трябва да бъдат публикувани в Официален вестник, зависи от начина, по който същите са свързани с такива „съществени изисквания“ и съответно се доближават до „същественото съдържание“ на акта. По-конкретно, според мен следва да се направи разграничение между хипотезата, при която такива стандарти са технически и акцесорни спрямо тези съществени изисквания, и хипотезата, при която такива стандарти са необходими за изясняването на техния обхват или разбирането на съдържанието им.

47.

В случая констатирам, на първо място, че стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, са използвани за детайлното техническо описание на метода, въз основа на който се измерва съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари с филтър.

48.

На второ място, от връзката между тази разпоредба и член 3, параграф 1 от същата директива следва, че докато тези стандарти се отнасят само до метода за измерване, който се прилага, за да се провери спазването на установените в последната разпоредба максимални равнища на емисиите, последните отразяват сърцевината на политическия избор, който законодателят на Съюза е направил, за да изпълни целите си за защита на потребителите, и по-специално за защита на здравето ( 27 ). Към това се прибавя обстоятелството, от една страна, че цигарите с филтър, обхванати от Директива 2014/40, не могат да бъдат пускани на пазара, ако посочените равнища са превишени (с други думи, тези равнища са предварително условие за пускането на тези изделия на пазара), и от друга страна, че последните, които са изрично посочени като стойности в член 3, параграф 1 от тази директива ( 28 ), са достъпни за всеки гражданин на Съюза, независимо от тези стандарти.

49.

От горното правя извода, че в контекста на прилагането на Директива 2014/40 за „съществени изисквания“ според мен следва да се считат не разглежданите стандарти ISO, а максималните равнища на емисиите по член 3, параграф 1 от тази директива. В допълнение, стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от същата директива, са акцесорни спрямо тези изисквания.

50.

По-нататък ще покажа, че този извод се потвърждава и от обстоятелството, че същите тези стандарти не налагат задължение на производителите и вносителите на цигари с филтър (втори критерий).

51.

Относно втория критерий е важно да се припомни, че в рамките на Съюза „стандартите“ изобщо са определени като „технически спецификации, приети от признат орган за стандартизация […], съответствието с [които] не е задължително“ ( 29 ). Следователно те по принцип не са предназначени да налагат задължения на предприятията, за чиито изделия се отнасят.

52.

След това уточнение и с оглед на предходния раздел признавам, че в хипотезата, при която законодателят на Съюза използва стандарти ISO, за да налага задължения на тези предприятия, такива стандарти по принцип трябва да се причислят към категорията на „съществените изисквания“ ( 30 ) и следователно да бъдат публикувани в Официален вестник ( 31 ). Всъщност спазването им се превръща в предварително условие за пускането на съответните изделия в обращение на вътрешния пазар ( 32 ).

53.

В случая считам, че с изброените в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 стандарти ISO не се цели да се налагат задължения на производителите и вносителите на цигари с филтър.

54.

Вярно е, че като е приемал тази разпоредба, законодателят на Съюза не изглежда да е имал предвид ( 33 ) емисиите от цигарите с филтър да могат да се измерват от лабораториите, натоварени с контрола на тези емисии съгласно член 4, параграф 2 от тази директива, въз основа на метод, различен от предвидения от разглежданите стандарти ISO.

55.

Въпреки това и отчитайки този обвързващ за контролиращите лаборатории характер ( 34 ), считам, че единственото действително задължение, което в случая имат производителите и вносителите на цигари с филтър, е тези емисии да отговарят на максималните равнища по член 3, параграф 1 от посочената директива. Самите вносители и производители не са длъжни да прилагат метода за измерване, предвиден с изброените в член 4, параграф 1 от същата директива стандарти ISO.

56.

Освен това, тъй като съответствието на посочените изделия винаги трябва да се оценява само спрямо тези максимални равнища на емисиите, смятам за възможно тези вносители и производители да се уверят, дори без да са запознати със съдържанието на разглежданите стандарти ISO, че тези максимални стойности са спазени, и съответно да предлагат на пазара изделия, които са в съответствие с тези съществени изисквания.

57.

С оглед на гореизложеното считам, че тези стандарти не целят да налагат задължения на производителите и вносителите на цигари с филтър, което потвърждава техния технически и акцесорен характер спрямо „съществените изисквания“, които пък от своя страна са определени в член 3, параграф 1 от Директива 2014/40 и са обвързващи за посочените производители и вносители.

58.

Анализът на двата критерия, установени в точка 44 от настоящото заключение, ме навежда на извода, че стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, остават извън обхвата на правилото за публикуване в член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС. Всъщност спрямо максималните равнища на емисиите по член 3, параграф 1 от тази директива, които са „съществени изисквания“ на този акт, тези стандарти остават технически и акцесорни елементи, които според мен не трябва да бъдат публикувани в Официален вестник.

59.

Ще добавя, че когато изпълняват тези два критерия, посочените стандарти според мен се използват от законодателя на Съюза по начин, който в крайна сметка се доближава до предвидения за приетите съгласно директиви от т.нар. „нов подход“ ( 35 )хармонизирани стандарти, за които законодателят е счел, че е достатъчно да се публикуват отпратки за тях в Официален вестник.

60.

В това отношение уточнявам, че в решение James Elliott Construction ( 36 ), което се отнася до такъв хармонизиран стандарт ( 37 ), Съдът, след като отбелязва, че правните последици от такъв стандарт са обусловени от предварителното публикуване на отпратките за него в Официален вестник, посочва, че е компетентен да тълкува съдържанието му въз основа на преюдициално запитване. Той изобщо не обръща внимание на обстоятелството, че в Официален вестник не е публикувано пълното съдържание на хармонизираните стандарти.

61.

В това отношение отбелязвам, че Съдът не пропуска, включително в преюдициалните производства, да постави под въпрос схващанията относно тълкуването на правото на Съюза, които му се струват съмнителни ( 38 ). В случая обаче той не прави това, и то въпреки че неизпълнението на приложимите изисквания за публикуване може пряко да засегне възможността от този стандарт да произтекат правни последици ( 39 ).

62.

С оглед на всички тези съображения считам, че на първата част от първия преюдициален въпрос следва да се отговори в смисъл, че непубликуването в Официален вестник на пълното съдържание на стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, не е в разрез с член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС.

63.

С втората част от първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали условията за достъп до съдържанието на разглежданите стандарти ISO са в съответствие с принципа на прозрачност, който наред с други е залегнал в основата на член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС.

64.

Анализът ми на тази проблематика ще бъде структуриран по следния начин. Най-напред ще уточня как следва да се разбира принципът на прозрачност, който запитващата юрисдикция посочва в своя въпрос. Ще обясня, че според мен тази юрисдикция всъщност има предвид принципа на свободен достъп до съдържанието на закона, чието значение вече припомних в точка 25 от настоящото заключение. След това ще посоча, че въпросът, който следва да се разгледа на този етап, е дали институциите на Съюза трябва да предвидят по-благоприятни условия за достъп от вече предвидените от ISO (която налага заплащането на такса от лицата, желаещи да получат достъп до съдържанието на разработените от нея стандарти), т.е. да направят така, че тези стандарти да са пряко и безплатно достъпни за всички. Ще подчертая, че отговорът на този въпрос зависи от това дали условията за достъп до съдържанието на тези стандарти, от една страна, са обосновани, и от друга страна, не възпрепятстват непропорционално възможността на обществеността да се запознае с тях.

65.

Понятието „прозрачност“ не присъства буквално в разпоредбите на Договорите. Авторите им са избрали израза „принцип на откритост“ в член 1, параграф 2 ДЕС, в който се посочва, че решенията се вземат при възможно най-голямо зачитане на този принцип и възможно най-близо до гражданите, и в член 15, параграф 1 ДФЕС, в който се предвижда, че „[з]а да се насърчи доброто управление и да се осигури участието на гражданското общество“, институциите, органите, службите и агенциите на Съюза работят при възможно най-голямо зачитане на посочения принцип.

66.

Съдът тълкува принципа на откритост в смисъл, че той е провъзгласен по общ начин в посочените разпоредби и че намира конкретен израз по-специално в „правото на достъп“ до документите, което е предвидено в член 15, параграф 3 ДФЕС, в член 42 от Хартата и в Регламент № 1049/2001 ( 40 ).

67.

Съображение 2 от този регламент свързва прозрачността с правото на достъп до документи ( 41 ). Според моето разбиране това право не стои в основата, а допълва задължението за публикуване, вече предвидено в член 297 ДФЕС, като изисква институциите да правят достъпни за обществеността някои категории документи, попадащи извън обхвата на последната разпоредба ( 42 ).

68.

В този контекст ми се струва, че прозрачността следователно има отношение по-скоро към възможността за гражданите да осъществят контрол върху цялата информация, която съставлява основата на определен законодателен акт ( 43 ), отколкото към възможността за достъп до съдържанието на самия законодателен акт и на „елементите“ на този акт, която е в сърцевината на разглежданата в настоящото дело проблематика.

69.

С оглед на гореизложеното ми се струва, че с втората част от първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция всъщност иска от Съда да тълкува не принципа на прозрачност, а принципа на свободен достъп до съдържанието на закона. Според мен е ясно, че този принцип — който, разбира се, не фигурира в текстовете на Договорите или в Хартата, но се налага като основен стълб на принципа на правовата държава, закрепен в член 2 ДЕС — е залегнал в основата на член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС. Всъщност какъв по-силен и конкретен израз на посочения принцип може да се намери от задължението за публикуване на съдържанието на закона?

70.

Според мен, когато тази разпоредба не налага публикуването в Официален вестник на елементите, посочени в разпоредбите на даден законодателен акт (каквито в случая са стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40), същият този принцип изисква от институциите на Съюза да гарантират възможно най-широк достъп до тези елементи за всички граждани. В този смисъл всяко ограничение на възможността на гражданите да се запознаят свободно с тях трябва, от една страна, да бъде обосновано, и от друга страна, да не възпрепятства непропорционално тази възможност.

71.

Както посочих в точка 26 от настоящото заключение, принципът на свободен достъп до съдържанието на закона съществува по две причини. От една страна, той е следствие от принципа на правната сигурност, който изисква правните норми да бъдат ясни, точни и предвидими като последици, за да могат заинтересованите лица да се ориентират в правните положения и отношения, свързани с правния ред на Съюза ( 44 ). От друга страна, като гарантира на гражданите свободен достъп до съдържанието на закона, т.е. до всички приети от публичните органи текстове, които уреждат обществения живот, той им позволява да упражняват демократичните си права. Никой не може оспорва закона и да иска той да се развива, ако не е имал възможност да се запознае с него.

72.

Настоящото дело се отнася до това второ измерение на принципа на свободен достъп до съдържанието на закона. Всъщност то е започнато именно в контекст, в който субекти, очевидно запознали се със съдържанието на посочените в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 стандарти ISO, оспорват предвидения с тези стандарти метод, за да издействат изтегляне на продукти, считани от тях за несъответстващи, и в крайна сметка искат да поставят под въпрос избора на законодателя на Съюза да се основе на посочените стандарти.

73.

В следващия подраздел ще обясня причините, поради които смятам, че в случая условията за достъп до съдържанието на посочените в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 стандарти ISO, а именно обстоятелството, че институциите на Съюза не предвиждат за широката общественост по-благоприятни условия за достъп от вече предвидените от ISO, са обосновани и не възпрепятстват непропорционално възможността ѝ да се запознае с тях.

74.

В случая платеният достъп до съдържанието на разглежданите стандарти ISO е обоснован от обстоятелството, че те са разработени от частна организация (ISO), чиито финансови средства идват по-специално от продажбата на стандартите, които разработва. Доброто функциониране на тази организация се основава на възможността ѝ да получи възвръщаемост на инвестицията си, като трябва по-специално да се отбележи, че поради своята сложност и технически характер въпросните стандарти предполагат сериозно мобилизиране на човешките и материалните ресурси на ISO. Освен това, доколкото тази организация претендира за авторски права върху стандартите, които приема, ако същите станат пряко и безплатно достъпни, това би било равносилно на отхвърляне на съществуването на такива права.

75.

За членовете на ISO (т.е. за националните органи по стандартизация) също е важно да могат да продават тези стандарти, тъй като задържат значителна част от печалбите от тези продажби ( 45 ).

76.

С оглед на тези обстоятелства е очевидно, че безвъзмездността на стандартите в резултат от евентуално задължение за институциите на Съюза да предвидят пряк обществен достъп до тях би довела до спад ( 46 ) на инвестициите на тези органи по стандартизация в изследвания и в развойна дейност.

77.

Впрочем в това отношение според мен е безспорно, че стандартите ISO заемат важно място в нормативния пейзаж на Съюза, по-специално тъй като множество европейски стандарти са разработени въз основа на тях ( 47 ) и Европейският комитет по стандартизация (CEN) и ISO са сключили споразумение ( 48 ) за техническо сътрудничество, което по същество дава предимство на стандартите ISO пред европейските такива ( 49 ). Използването на международните стандарти, и в частност на стандартите ISO, се налага и с оглед на Споразумението за техническите пречки пред търговията (ТПТ) ( 50 ), страни по което са всички членове на Световната търговска организация (СТО), в това число и Съюзът.

78.

Към това се добавя обстоятелството, че в по-широк смисъл стандартизацията се възприема от законодателя като политически инструмент ( 51 ) за подкрепа на законодателството и политиките на Съюза ( 52 ).

79.

Макар традиционно да се представят като форма на кодифициране на познанията от и за специалистите ( 53 ), стандартите всъщност са от особена важност за развитието на вътрешния пазар. Нарастващото им значение за международната търговия също се признава ( 54 ). Освен че имат съществени предимства за икономиката (по-специално по отношение на конкурентоспособността на предприятията ( 55 ) и улесняването на търговията ( 56 )), те присъстват навсякъде в ежедневието ( 57 ) и в много области на обществената политика ( 58 ).

80.

С оглед на тези съображения считам, че обстоятелството, че институциите на Съюза не предвиждат условия за достъп до съдържанието на стандартите ISO, които да са по-благоприятни от наложените от ISO (и от някои национални органи по стандартизация), е обосновано от необходимостта тази организация и тези органи да финансират разработването на стандартите и дейностите си, от една страна, и от значението на тези стандарти за законодателството на Съюза, от друга страна. Остава все пак да разгледам дали тежестта, която съответните цени пораждат за гражданите, засяга непропорционално възможността им да се запознаят с това съдържание.

81.

В това отношение припомням, най-напред, че всеки гражданин на Съюза може да получи достъп до съдържанието на разработените от ISO стандарти. Единствената пречка пред този достъп е от финансово естество, тъй като предоставянето на това съдържание от тази организация е обвързано с условието да се заплатят наложените от нея такси за достъп.

82.

По-нататък, според мен трябва по-специално да се подчертаят следните аспекти.

83.

На първо място, тежестта, която се носи от гражданина, трябва да се съизмери с интереса на законодателя на Съюза да има ефективна и ефикасна система за стандартизация, която не само да осигурява гъвкава и прозрачна основа, но и да е финансово жизнеспособна ( 59 ).

84.

В това отношение уточнявам, че обстоятелството, че стандартите са разработени от частни субекти (като ISO), носи предимства, които обосновават избраната от законодателя на Съюза в различни регламенти и директиви законодателна техника на препращане към тези стандарти. Сред тези предимства се нареждат високата им степен на експертност, способността им бързо да се приспособяват към новите технически предизвикателства и гъвкавостта на процедурите им, която позволява по-специално частното участие ( 60 ).

85.

На второ място, тази тежест трябва да се съизмери и с интереса на специалистите да не допуснат законодателят на Съюза да се откаже от използването на тези стандарти поради възмездния им характер. По този въпрос Комисията подчертава, че доколкото е обичайна практика участниците на съответния пазар да бъдат представлявани в организациите по стандартизация ( 61 ), в интерес на последните е законодателството на Съюза да използва стандартите, които са разработени от тези частни субекти, а не да определя самостоятелно тези технически спецификации.

86.

Все пак интересът на специалистите ми се струва по-маловажен в дело като разглежданото в главното производство, тъй като въпросните стандарти засягат области, и по-специално здравето и защитата на потребителите, в които, както посочих в точка 31 от настоящото заключение, гражданите е доста вероятно да искат да упражнят правата си. В този случай институциите на Съюза според мен трябва специално да се уверят, че гражданите разполагат с възможно най-широк достъп до съдържанието на тези стандарти.

87.

На трето място и в това отношение ще добавя, че макар по-специално от член 6, параграф 1 от Регламент № 1025/2012 да се вижда, че законодателят на Съюза не е предвидил достъпът до стандартите (изобщо) да трябва задължително да е безплатен, това не променя факта, че по силата на тази разпоредба националните органи по стандартизация са длъжни да насърчават и улесняват този достъп за малките и средните предприятия (МСП) ( 62 ). Така посочена разпоредба вече сама по себе си отразява търсенето на справедливо равновесие между стремежа към максимално улесняване на този достъп и признанието, че възмездният характер на стандартите продължава да е съществен елемент от системата за стандартизация на Съюза.

88.

Макар тези задължения да не са изрично разширени по начин, че да улесняват достъпа на широката общественост, ми се струва, че това на практика може да се случи ( 63 ). По-конкретно, това, че съдържанието на стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, могат да се получат от ISO само срещу заплащане, не означава, че е невъзможно да се случи безплатно запознаване с тях чрез други средства.

89.

В това отношение Парламентът и VSK правилно отбелязват, че в случая нидерландският орган по стандартизация позволява безплатна справка със съдържанието на разглежданите стандарти ISO ( 64 ). Тази възможност се предвижда и от други национални органи по стандартизация ( 65 ).

90.

На четвърто и последно място, сумите, които трябва да се заплатят от гражданите на Съюза ( 66 ), желаещи да получат достъп до съдържанието на тези стандарти и подали заявка за това до ISO или до националните органи по стандартизация, според мен при всички положения не са прекомерни ( 67 ).

91.

С оглед на всички гореизложени съображения считам, че принципът на свободен достъп до съдържанието на закона не изисква нито напълно да се гарантира пряк и безплатен достъп до стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, нито същите да се публикуват в Официален вестник. Условията за достъп до тези стандарти не възпрепятстват непропорционално възможността на обществеността да се запознае с тях и отразяват справедливото равновесие между изискванията на този принцип, от една страна, и различните заложени интереси, от друга страна.

92.

Накрая ще добавя, че прилаганата от нидерландския орган по стандартизация политика на безплатни справки (от която следва, че ако се предположи, че са подали заявка в този смисъл, жалбоподателите в главното производство са могли безплатно да се запознаят със съдържанието на същите тези стандарти) ( 68 ) ми се струва напълно похвална ( 69 ), още повече че не отнема възможността на националните органи по стандартизация да продават стандартите ISO на всеки, който би желал да ги изтегли или да получи копие. Според мен тази политика трябва да се разшири в рамките на възможното и дори да бъде насърчена от законодателя на Съюза посредством формално решение, което да допълни гаранциите, установени с член 6, параграф 1 от Регламент № 1025/2012.

93.

С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на първия преюдициален въпрос, поставен от Rechtbank Rotterdam (Районен съд Ротердам, Нидерландия), както следва:

„Условията за достъп до стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия и за отмяна на Директива 2001/37/ЕО, не нарушават нито член 297, параграф 1, трета алинея ДФЕС, нито залегналия в основата на тази разпоредба принцип на свободен достъп до съдържанието на закона“.