–

за Luxaviation SA, от N. Bannasch и M. Zins, адвокати,

–

за люксембургското правителство, от D. Holderer и T. Uri, в качеството на представители,

–

за нидерландското правителство, от M. K. Bulterman и J. Langer, в качеството на представители,

–

за Европейския парламент, от L. Darie и C. Ionescu Dima, както и от A. Tamás, в качеството на представители,

–

за Съвета на Европейския съюз, от K. Michoel и A. Westerhof Löfflerová, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от J.‑F. Brakeland и A. C. Becker, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 16, параграф 3 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78), изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. (ОВ L 140, стр. 63, наричана по-нататък „Директива 2003/87“).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Luxaviation SA и ministre de l’Environnement (министър на околната среда, Люксембург) по повод на спазването от Luxaviation на задълженията му за връщане на квоти за емисии на CO2 за 2015 г.

3

Съображения 5—7 от Директива 2003/87 гласят:

4

Текстът на член 4 от тази директива е следният:

„Държавите членки следва да се погрижат след 1 януари 2005 г. в никоя инсталация да не се извършва никаква дейност, включена в приложение I, в резултат на която да се отделят указаните във връзка с тази дейност емисии, освен ако нейният оператор не притежава разрешително, издадено от компетентен орган в съответствие с членове 5 и 6 […]“.

5

Съгласно член 6, параграф 2 от посочената директива:

„Разрешителните за емисии на парникови газове съдържат следните елементи:

[…]

6

Член 11, параграф 2 от същата директива гласи:

„Най-късно до 28 февруари всяка година компетентният орган определя количеството квоти, които се разпределят за тази година […]“.

7

Член 12 от същата директива, който се отнася до прехвърлянето, връщането и отмяната на квоти, предвижда в параграф 3:

„[…] Държавите членки гарантират, че до 30 април всяка година операторът на всяка инсталация връща определен брой квоти, различни от квотите, издадени съгласно глава II, равен на общото количество емисии, изпуснати от тази инсталация през предходната календарна година […], както и че те са отменени впоследствие. […]“.

8

Освен с предвиденото в член 16, параграф 2 от Директива 2003/87 публикуване на името на неизправните оператори, неизпълнението на това задължение се санкционира и с налагането на глобата, предвидена в параграф 3 от същия член, съгласно който:

„Държавите членки гарантират, че от всеки оператор или оператор на въздухоплавателно средство, който до 30 април всяка година не върне достатъчно квоти за покриване на своите емисии през предходната година, се търси отговорност чрез налагане на санкция за извънредно количество емисии. Размерът на санкцията за извънредно количество емисии е 100 EUR за всеки тон еквивалент на въглероден диоксид емисии, за който операторът или операторът на въздухоплавателно средство не е върнал квоти. Заплащането на сумата по санкцията за извънредно количество емисии не освобождава оператора от задължението да върне определено количество квоти, равняващо се на това извънредно количество емисии при връщане на квоти за следващата календарна година“.

9

Съгласно член 16, параграф 1 от Директива 2003/87:

„Държавите членки определят правилата за налагане на санкциите, приложими при нарушение на националните разпоредби, приети съгласно настоящата директива, и предприемат всички необходими мерки, за да гарантират прилагането на тези правила. Предвидените санкции трябва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи. […]“.

10

Член 67 от Регламент (ЕС) № 389/2013 на Комисията от 2 май 2013 година за създаване на Регистър на ЕС съгласно Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и решения № 280/2004/ЕО и № 406/2009/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕС) № 920/2010 и (ЕС) № 1193/2011 на Комисията (ОВ L 122, 2013 г., стр. 1), предвижда в параграфи 1 и 2:

„1.   Операторът или операторът на въздухоплавателни средства предава квоти, като предлага на Регистъра на ЕС:

2.   Квоти за авиационни емисии могат да бъдат предавани само от оператори на въздухоплавателни средства“.

11

Директива 2003/87 е транспонирана в люксембургското право със Закон от 23 декември 2004 г. за въвеждане на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове […] (Mémorial A 2004, стр. 3792).

12

Член 13, параграф 2 bis от този закон в редакцията му, приложима към разглежданата в главното производство наредба от 31 октомври 2016 г. (Mémorial A 2012 г., стр. 4410) (наричан по-нататък „Законът от 23 декември 2004 г.“), гласи:

„Министърът гарантира, че до 30 април всяка година всеки оператор на въздухоплавателно средство връща броя квоти, равен на общото за предходната календарна година количество на емисиите от авиационни дейности, изброени в приложение I, които същият е изпълнил като оператор на въздухоплавателно средство, като това е проверено в съответствие с член 16. Върнатите квоти впоследствие се отменят от министъра“.

13

Член параграф 15 от този закон гласи:

„Всеки оператор на инсталация или на въздухоплавателни средства осъществява мониторинг и докладва на министъра след края на съответната година в съответствие с посочения по-горе Регламент (ЕС) № 601/2012 емисиите, отделени през всяка календарна година от неговата инсталация, или, считано от 1 януари 2010 г. — от въздухоплавателното средство, което операторът експлоатира“.

14

Съгласно член 20, параграфи 3 и 7 от същия закон:

„3.   От всеки оператор или оператор на въздухоплавателно средство, който до 30 април всяка година не върне достатъчно квоти за покриване на своите емисии през предходната година, се търси отговорност чрез налагане на санкция за извънредно количество емисии. Размерът на санкцията за извънредно количество емисии е 100 EUR за всеки тон еквивалент на въглероден диоксид емисии, за който операторът или операторът на въздухоплавателно средство не е върнал квоти. Заплащането на сумата по санкцията за извънредно количество емисии не освобождава оператора или оператора на въздухоплавателно средство от задължението да върне определено количество квоти, равняващо се на това извънредно количество емисии при връщане на квоти за следващата календарна година.

[…]

7.   Без да се засягат предходните разпоредби, имената на операторите и на операторите на въздухоплавателни средства, които нарушават изискването за връщане на достатъчно квоти съгласно член 13, параграф 2bis или параграф 3, се публикуват“.

15

Luxaviation принадлежи към група за въздушен транспорт, която твърди, че разполага с флот от 260 въздухоплавателни средства и че за него работят около 1700 лица. Дружеството започва дейността си през 2013 г. и, считано от същата година, е част от схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове под идентификационен номер 234154. От акта за преюдициално запитване е видно, че то е върнало правилно квотите си за емисии на парникови газове за 2013 г. и 2014 г., и че настоящото дело се отнася до 2015 г.

16

Относно тази последна година Luxaviation изготвя своя доклад за емисии на парникови газове на 5 февруари 2016 г.

17

На 30 март същата година получава следното съобщение за проверката на този доклад по електронен път от адреса „CLIMA-EU-ETS-REGISTRY-PROD@ec.europa.eu“:

„Subject: Emissions approved

The emissions entered for:

23415 (Monitoring Plan for Annual Emissions)

Year(s) 2015

.. have been VERIFIED“.

18

Luxaviation заявява, че на 19 април 2016 г. след извършване на необходимите проверки е регистрирал квотите в люксембургския регистър, преди да осигури прехвърлянето им. Същия ден той извършил изискваните плащания и освободил свързаните с тях сертификати по европейската сметка EU-100‑5023942.

19

Luxaviation поддържа, че по този начин се е убедил, че е завършил процедурата за връщане на квоти, съответстващи на емисиите за 2015 г., която убеденост била подкрепена от получено на 19 април 2016 г. електронно писмо, изпратено от адрес „CLIMA-EU-ETS-REGISTRY-PROD@ec.europa.eu“, със следното съдържание:

„The transaction EU341482 of type 10‑00 Internal Transfer between:

EU-100‑5023709

And:

EU-100‑5023942

Involving:

Unit Type: Aviation, Unit Amount: 6428

... has ended with a status completed“.

20

Както обаче заявява Европейската комисия в писменото си становище, без твърдението ѝ да бъде оспорено, това електронно потвърждение за завършване всъщност е било свързано с придобиването от Luxaviation на квоти от словенско дружество, а не с прехвърляне на квоти в полза на регистъра на Съюза.

21

С писмо от 27 юни 2016 г. министърът на околната среда уведомява Luxaviation, че не е извършило изискваното връщане в определения срок, а именно преди 30 април същата година, приканва го да изложи евентуалното си становище и прилага предложение за постановление, в което се посочва броят на предполагаемите невърнати квоти за емисии за 2015 г., както и размерът на налаганата на това основание глоба.

22

В отговор Luxaviation потвърждава, че е открило това закъснение едва въз основа на писмото на министъра на околната среда. Дружеството отрича да е имало каквото и да е намерение за съзнателно избягване на задълженията си и се позовава на „неизпълнение на задължения от един от служителите му, съответно на компютърна неизправност“. То заявява, че се е доверило на електронното писмо от 19 април 2016 г. и че към тогавашния момент е било твърдо убедено, че правилно е завършило процедурата за връщане. Дружеството добавя, че във всички случаи не е засегнало околната среда.

23

С постановление от 31 октомври 2016 г. министърът на околната среда налага на Luxaviation глоба в размер на 100 EUR за всяка квота, която не е върната в законоустановения срок, или 642800 EUR, които следва да бъдат платени преди 30 ноември 2016 г. Със същото е разпоредено публикуването на наименованието на Luxaviation на уебсайта на администрацията на околната среда.

24

На 29 ноември 2016 г. Luxaviation подава жалба срещу това постановление пред Tribunal administratif (Административен съд, Люксембург), която е отхвърлена с решение от 28 февруари 2018 г., след което на 6 април 2018 г. подава въззивна жалба пред Cour administrative (Административен съд, Люксембург).

25

Пред тази юрисдикция Luxaviation поддържа по-специално че е имало убеждението, че добросъвестно е завършило процедурата по връщане. Освен това дружеството изтъква, че глобата застрашава икономическото му оцеляване.

26

То се позовава и на нарушение на принципите на равенство и на свободна конкуренция, тъй като френските оператори се ползвали от съдействие от страна на компетентните национални органи при изпълнението на задължението им за връщане.

27

Накрая, дружеството повдига въпроса за съответствието на глобата с фиксиран размер с принципа на пропорционалност. Липсата на механизми за предупреждение, припомняне и по-ранно връщане в люксембургското право противоречала на принципа на пропорционалност, доколкото люксембургските органи не въвели никакъв междинен етап, за да съдействат на операторите при изпълнение на задълженията им и санкцията с фиксиран размер се прилага „автоматично, незабавно и без разглеждане на конкретните обстоятелства“, на които се дължи липсата на връщане на квотите.

28

При тези обстоятелства Cour administrative (Административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

29

Съгласно член 99 от Процедурния правилник на Съда, когато отговорът на поставения преюдициален въпрос се налага недвусмислено от съдебната практика или отговорът на този въпрос не оставя място за разумно съмнение, Съдът може във всеки един момент да се произнесе с мотивирано определение по предложение на съдията докладчик и след изслушване на генералния адвокат.

30

Тази разпоредба следва да се приложи по настоящото дело.

31

Най-напред следва да се припомни тълкуването, възприето от Съда в решение от 17 октомври 2013 г., Billerud Karlsborg и Billerud Skärblacka (C‑203/12, наричано по-нататък „решение Billerud, EU:C:2013:664).

32

В точка 32 от това решение Съдът приема, че член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска оператор, който най-късно до 30 април на текущата година не е върнал квотите за еквивалент на въглероден диоксид, съответстващи на емисиите му за предходната година, да избегне налагането на предвидената в този член глоба за извънредно количество емисии, дори когато към тази дата разполага с достатъчен брой квоти. Това тълкуване отчита по-специално факта, че наложеното с Директива 2003/87 задължение не трябва да се разглежда като просто задължение за притежаване (към 30 април на текущата година) на квоти, покриващи емисиите за предходната година, а като задължение за връщане на посочените квоти най-късно на 30 април, за да могат те да бъдат отменени в регистъра на Съюза, чието предназначение е да гарантира точната отчетност на квотите (решение Billerud, т. 30), тъй като общата структура на Директива 2003/87 се основава на строгата отчетност на издаването, притежаването, прехвърлянето и отмяната на квоти, която изисква прилагането на система от регистри, уредена с отделен регламент на Комисията (решение Billerud, т. 27).

33

Предвид тези особености Съдът приема, че предвидената в Директива 2003/87 глоба с фиксиран размер за извънредно количество емисии не може да се счита за противоречаща на принципа на пропорционалност, поради това че националният съд не може да промени нейния размер. Всъщност с оглед на необходимостта да се даде бърз отговор на голямата загриженост за опазване на околната среда, законодателят на Съюза е счел, че предвиденото в член 12, параграф 3 от Директива 2003/87 задължение за връщане и налаганата в случай на неизпълнение на това задължение глоба с фиксиран размер по член 16, параграф 3 от тази директива са необходими при преследване на легитимната цел за установяване на ефективна схема за търговия с квоти еквивалент на въглероден диоксид, за да не се стигне дотам някои оператори или посредници на пазара да са принудени да заобикалят или да манипулират схемата, като злоупотребяват с цените, количествата, сроковете или сложните финансови продукти, за чието възникване способства пазарната среда. Освен това от Директива 2003/87 следва, че операторите разполагат с четири месеца, за да се подготвят да върнат квотите за предходната година, което им дава разумен срок, за да изпълнят задължението си за връщане (решение Billerud, т. 38—40).

34

Поставените по настоящото дело въпроси трябва да се разгледат с оглед на тази съдебна практика.

35

С третия въпрос, който следва да се разгледа най-напред, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 20 и 47 и член 49, параграф 3 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат глобата с фиксиран размер, предвидена в член 16, параграф 3 от Директива 2003/87, да не бъде съпроводена с никаква възможност за изменение от националния съд.

36

Що се отнася най-напред до член 20 от Хартата, следва да се припомни, че прогласеното в него равенство пред закона е общ принцип на правото на Съюза, който изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако разграничаването им не е обективно обосновано (вж. в този смисъл решение от 11 юли 2006 г., Franz Egenberger, C‑313/04, EU:C:2006:454, т. 33).

37

Съгласно практиката на Съда разликата в третирането е обоснована, когато се основава на обективен и разумен критерий, т.е. когато е свързана с допустима от закона цел на разглежданото законодателство и когато е съразмерна на целта на съответното третиране (решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique и Lorraine и др., C‑127/07, EU:C:2008:728, т. 47).

38

Както обаче бе припомнено в точка 33 от настоящото определение, член 16, параграф 3 от Директива 2003/87 установява обективно и разумно разграничение с оглед на целта за въвеждане на обща ефективна система за квоти между, от една страна, операторите, които са изпълнили задължението си за връщане, и от друга страна, тези, които са се отклонили от него.

39

По този начин да се позволи на националния съд да измени размера на глобата, с която се санкционират операторите от тази втора категория, и следователно да третира по различен начин операторите, които обективно са поставени в едно и също положение на неизпълнение на задължението си за връщане, не само че изобщо не следва от принципа на равенство пред закона, но дори би било в противоречие с него.

40

По-нататък, що се отнася до член 47 от Хартата, дори да се приеме, че запитващата юрисдикция счита, че той би трябвало да позволява да се постави под въпрос валидността на Директива 2003/87, доколкото тя би възпрепятствала съответните лица да оспорят размера на наложената им глоба, следва да се припомни, че Съдът вече се е произнесъл по този въпрос в решение Billerud, а след това и в определение от 17 декември 2015 г., Bitter (C‑580/14, EU:C:2015:835), и е постановил, че заложената в член 16 от тази директива система за санкции не противоречи на принципа за пропорционалност.

41

Накрая, що се отнася до член 49, параграф 3 от Хартата, съгласно който тежестта на наказанията не трябва да бъде несъразмерна спрямо престъплението, във всички случаи е достатъчно да се направи препращане към съображенията, които вече са изложени от Съда в решение Billerud с оглед на принципа на пропорционалност.

42

При това положение на третия въпрос следва да се отговори, че членове 20 и 47 и член 49, параграф 3 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат глобата с фиксиран размер, предвидена в член 16, параграф 3 от Директива 2003/87, да не бъде съпроводена с никаква възможност за изменение от националния съд.

43

С първия въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 41 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска установяването от държавите членки на механизми за предупреждение, припомняне и по-ранно връщане, които да позволят на добросъвестните оператори да бъдат напълно информирани за задължението си за връщане и по този начин да не поемат никакъв риск от налагане на глоба на основание член 16, параграф 3 от Директива 2003/87, да представлява само възможност, но не и задължение за държавите членки.

44

Най-напред следва да се припомни, че член 41 от Хартата, озаглавен „Право на добра администрация“, предвижда в параграф 1, че всеки има право засягащите го въпроси да бъдат разглеждани от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза безпристрастно, справедливо и в разумен срок.

45

От текста на този член ясно следва, че той е адресиран не до държавите членки, а само до институциите, органите, службите и агенциите на Съюза (вж. в този смисъл решение 21 декември 2011 г., Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, т. 28).

46

Следователно във всички случаи операторът, на когото се налага глоба по член 16, параграф 3 от Директива 2003/87, не може да черпи от член 41, параграф 2 от Хартата право да получава съдействие за административните си постъпки с оглед на годишното връщане на квотите (вж. в този смисъл решение от 17 юли 2014 г., YS и др., C‑141/12 и C‑372/12, EU:C:2014:2081, т. 67).

47

Несъмнено прогласеното в тази разпоредба право на добра администрация е проявление на общ принцип на правото на Съюза (решение от 8 май 2014 г., N., C‑604/12, EU:C:2014:302, т. 49). С първия си въпрос обаче запитващата юрисдикция не търси тълкуване на този общ принцип, а иска да се установи дали член 41 от Хартата може да установи за компетентния орган на държава членка задължение за въвеждане на индивидуално наблюдение на изпълнението на задълженията за връщане.

48

В точка 41 от решение Billerud обаче се уточнява, че държавите членки могат да установят механизми за предупреждение, припомняне и по-ранно връщане, които да позволят на добросъвестните оператори да бъдат напълно информирани за задължението си за връщане и по този начин да не поемат никакъв риск от налагане на глоба. Както е видно от преписката пред Съда по делото, по което е постановено решение Billerud, някои национални законодателства предвиждат такива механизми и поверяват на компетентните органи отговорността да подпомагат операторите в действията им относно схемата за търговия с квоти за парникови газове.

49

Ето защо на първия въпрос следва да се отговори, че член 41 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не се прилага към положение, при което следва да се прецени дали държавите членки имат задължение, а не само възможност, да установят механизми за предупреждение, припомняне и по-ранно връщане, които да позволят на добросъвестните оператори да бъдат напълно информирани за задължението си за връщане и по този начин да не поемат никакъв риск от налагане на глоба на основание член 16, параграф 3 от Директива 2003/87.

50

С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали принципът на защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска предвидената в член 16, параграф 3 от Директива 2003/87 глоба да бъде наложена в случай, в който компетентните органи не са предупредили оператора преди изтичането на срока за връщане, въпреки че са направили това през предходната година, макар да не са били длъжни.

51

В това отношение следва да се припомни, че принципът на защита на оправданите правни очаквания е следствие от принципа на правна сигурност, който изисква по-специално правните норми да бъдат ясни, точни и предвидими, що се отнася до тяхното действие, особено когато могат да имат неблагоприятни последици за физическите лица и за предприятията. Всеки частноправен субект може да се позовава на това следствие, когато компетентният орган, като му е предоставил конкретни уверения, е породил у него основателни надежди (вж. в този смисъл решение от 17 октомври 2018 г., Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, т. 50 и 51).

52

От представената пред Съда преписка обаче не е видно люксембургските власти да са предоставили на жалбоподателя по главното производство конкретни уверения по смисъла на припомнената в предходната точка съдебна практика. В това отношение фактът, че през предходната година посочените органи са припомнили на оператора, както е било допустимо да направят, че все още не е върнал квотите си, въпреки че срокът за връщане е щял скоро да изтече, сам по себе си не може да представлява такива конкретни уверения.

53

Ето защо на втория въпрос следва да се отговори, че принципът на защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкува в смисъл, че допуска предвидената в член 16, параграф 3 от Директива 2003/87 глоба да бъде наложена в случай, в който компетентните органи не са предупредили оператора преди изтичането на срока за връщане, въпреки че са направили това през предходната година, макар да не са били длъжни.

54

С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали понятието „наличие на непреодолима сила“ по смисъла на точка 31 от решение Billerud се прилага в случай като разглеждания в главното производство.

55

В това отношение следва да се припомни, че е възможно дори при липсата на специална разпоредба да се признае наличието на непреодолима сила, когато сочената от правните субекти външна причина има до такава степен непреодолими и неизбежни последици, че за въпросните субекти е обективно невъзможно да изпълнят задълженията си (решение Billerud, т. 31).

56

В посочената точка 31 Съдът уточнява, че националният съд трябва да прецени дали въпреки дължимата грижа, която е могъл да положи, за да спази определените срокове, операторът се е сблъскал с външни за него, извънредни и непредвидими обстоятелства, които надхвърлят обикновените вътрешни неуредици.

57

Следователно във висящото пред нея дело запитващата юрисдикция трябва да направи такава преценка. При все това, за да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, следва да се отбележи, че посочените от Luxaviation обстоятелства, припомнени в точка 22 от настоящото определение обстоятелства, сами по себе си не са достатъчни, за да се приеме, че е налице непреодолима сила.

58

Ето защо на четвъртия въпрос трябва да се отговори, че запитващата юрисдикция следва да прецени дали понятието „наличие на непреодолима сила“ по смисъла на точка 31 от решение Billerud се прилага в случай като разглеждания в главното производство.

59

С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (шести състав) реши: