1

С жалбата си Европейската комисия иска отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 24 октомври 2018 г., RQ/Комисия (T‑29/17, EU:T:2018:717, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което Общият съд отменя Решение C (2016) 1449 окончателен на Комисията от 2 март 2016 г. относно искане за снемане на съдебния имунитет на RQ (наричано по-нататък „спорното решение“).

2

Съгласно член 11, буква а) от Протокол (№ 7) за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз (OВ С 83, 2010 г., стр. 266, наричан по-нататък „Протокол № 7“):

„На територията на всяка държава членка, независимо от тяхното гражданство, длъжностните лица и другите служители на Съюза:

3

Член 17 от Протокол № 7 предвижда:

„Привилегиите, имунитетите и улесненията се предоставят на длъжностните лица и на другите служители на Съюза единствено в интерес на Съюза.

Всяка институция на Съюза се задължава да отнеме имунитета, предоставен на длъжностно лице или на друг служител, когато институцията счита, че отнемането на този имунитет не противоречи на интересите на Съюза“.

4

Съгласно член 18 от Протокол № 7:

„Институциите на Съюза, за целите на прилагането на настоящия протокол, си сътрудничат с компетентните органи на съответните държави членки“.

5

Член 23 от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“) гласи:

„Привилегиите и имунитетите, с които се ползват длъжностните лица им се предоставят единствено в интерес на Съюза. При условията на [Протокол № 7] длъжностните лица не се освобождават от изпълнението на техните частноправни задължения или от спазването на действащите закони и полицейски разпоредби.

При възникване на спор относно неговите привилегии и имунитети засегнатото длъжностно лице незабавно уведомява органа по назначаването.

[…]“.

6

Член 90, параграф 2 от Правилника гласи:

„Всяко лице, за което се прилага настоящият правилник, може да отнесе до органа по назначаването жалба срещу всеки акт, който нарушава неговите интереси, бил той под формата на решение на органа по назначаването или неприемането от негова страна на мярка, предвидена от настоящия правилник. Срокът за подаване на жалбата е три месеца. […]

[…]

Органът по назначаването уведомява заинтересованото лице за взетото от него мотивирано решение в срок от четири месеца от датата на подаване на жалбата. Липсата на отговор след изтичане на този срок се счита за мълчалив отказ, който подлежи на обжалване по реда на член 91“.

7

Обстоятелствата по спора са изложени в точки 1—18 от обжалваното съдебно решение и за целите на настоящото производство могат да бъдат обобщени по следния начин.

8

През 2012 г. производител на тютюневи изделия подава оплакване до Комисията, в което се съдържат сериозни твърдения за участие на член на Комисията в опити за корупция. Европейската служба за борба с измамите (OLAF), на която по това време е RQ е генерален директор, започва административно разследване, за да направи необходимите проверки.

9

Въз основа на доказателствата, събрани през първата фаза на разследването, OLAF преценява, че е удачно да поиска от свидетел да проведе телефонен разговор с лице, за което се твърди, че е участвало в предполагаемия опит за корупция, за да събере допълнителни доказателства.

10

Този телефонен разговор се провежда на 3 юли 2012 г. Със съгласието и в присъствието на RQ, свидетелят провежда разговора по мобилен телефон в помещенията на OLAF. Телефонният разговор е записан от OLAF и подробно описан в окончателния доклад от разследването.

11

След приключване на административното разследване пред белгийски съд е подадена тъжба, в която се твърди по-специално че е извършено незаконно подслушване на телефонен разговор. За да може да проведе разследване по тъжбата, компетентният белгийски съдия-следовател иска от Комисията да снеме имунитета на RQ, за да бъде разпитан в качеството на обвиняем. След като Комисията иска допълнителни уточнения, белгийският федерален прокурор ѝ съобщава някои обстоятелства от воденото от OLAF разследване, които биха могли да се считат за белег за наказуемо незаконно подслушване на телефонен разговор.

12

При тези обстоятелства на 2 март 2016 г. Комисията уважава искането на белгийския съд и приема спорното решение, с което снема съдебния имунитет на RQ на основание член 17, втора алинея от Протокол № 7 във връзка с фактическите твърдения за подслушване на телефонен разговор.

13

От мотивите на спорното решение е видно, че според Комисията компетентните национални органи са ѝ предоставили много ясни и точни сведения, които позволяват да се приеме, че изложените срещу RQ обвинения обосновават образуването на досъдебно производство срещу него и че при това положение отказът за снемане на имунитета на RQ би бил в противоречие с принципа на лоялно сътрудничество с националните органи.

14

RQ е уведомен за спорното решение на 11 март 2016 г. На основание член 90, параграф 2 от Правилника той подава административна жалба срещу това решение, която е отхвърлена от органа по назначаването на 5 октомври 2016 г.

15

На 17 януари 2017 г. RQ подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на спорното решение и на решението от 5 октомври 2016 г.

16

С обжалваното съдебно решение Общият съд отменя спорното решение.

17

Най-напред, в точка 45 от обжалваното съдебно решение, той отхвърля повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост на жалбата, изведено от това, че тъй като решенията за снемане на имунитета на длъжностните лица и на служителите на Съюза не променят правното им положение, спорното решение не било увреждащ акт.

18

В това отношение в точка 37 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва по-специално че „[о]бстоятелството, че привилегиите и имунитетите[, предоставени с Протокол № 7] са предвидени в обществен интерес на Съюза, обосновава предоставеното на институциите право да снемат имунитета, ако това е необходимо, но не означава, че тези привилегии и имунитети са предоставени изключително на Съюза, а не и на неговите длъжностни лица, другите му служители и членовете на Парламента. Следователно [Протокол № 7] създава в полза на посочените лица субективно право, чието спазване се гарантира от системата на способите за обжалване, установена с Договора“.

19

В точка 38 от обжалваното съдебно решение Общият съд добавя, че „решение за снемане на имунитета на длъжностно лице или служител води до промяна в неговото правно положение поради простия факт на премахването на тази защита, като възстановява статута му на лице, за което се прилагат общите правила, установени от правото на държавите членки, и с това го излага, без да е необходимо да се прилагат други правила с опосредяващ характер, на установени от тези общи правила мерки, по-конкретно на задържане и съдебно преследване“.

20

Що се отнася до съществото на спора, Общият съд разглежда, на първо място, петото основание от жалбата на RQ, изведено от нарушение на правото на защита. Това основание се състои от три части: първата е нарушение на правото на изслушване, втората — неспазване на презумпцията за невиновност и на задължението за безпристрастност, и третата — нарушение на задължението за полагане на грижа. По съображенията, изложени в точки 52—76 от обжалваното съдебно решение, Общият съд уважава първата част от това основание и вследствие на това отменя спорното решение, без да разглежда останалите части от посоченото основание и останалите основания на жалбата.

21

В точка 52 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня постоянната съдебна практика, съгласно която „във всяко производство, което може да завърши с акт, увреждащ лицето, срещу което е образувано, спазването на правото на защита, и по-конкретно правото на лицето да бъде изслушано, представлява основен принцип на правото на Съюза и трябва да бъде гарантирано дори при липсата на каквато и да е правна уредба относно съответното производство“. В точки 55 и 56 от това съдебно решение той уточнява, че пак съгласно постоянната практика на Съда основните права, каквото е зачитането на правото на защита, могат да бъдат предмет на ограничения, при условие че ограниченията са предвидени в закон, зачитат основното съдържание на съответното основно право, действително отговарят на преследваните с разглежданата мярка цели от общ интерес и не съставляват с оглед на преследваната цел прекомерна и недопустима намеса.

22

В точка 57 от обжалваното съдебно решение, след като отбелязва, че е безспорно, че RQ не е бил изслушан преди приемане на спорното решение, Общият съд посочва, че трябва да се провери дали извършеното в случая ограничение на правото на изслушване отговаря на посочените по-горе условия.

23

След като в точка 58 от обжалваното съдебно решение посочва, че Комисията е обосновала това ограничение на правото на изслушване с необходимостта да се опази тайната на воденото от белгийските органи следствие, както изисква белгийското право, на което се позовават тези органи, Общият съд констатира, че принципът на следствената тайна е закрепен в белгийското право и в точка 63 от това решение приема, че липсата на предварително изслушване на засегнатото лице принципно може да бъде обективно обоснована със следствената тайна в съответствие с член 52 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

24

По-нататък Общият съд разглежда въпроса дали неизслушването на RQ е необходимо и пропорционално с оглед на опазването на следствената тайна и на правилното провеждане на наказателното производство. В точки 66 и 67 от обжалваното съдебно решение той подчертава, че ако един национален орган се противопостави на това на заинтересованото лице да бъдат съобщени точно и изчерпателно основанията на искането за снемане на имунитета, като се позове на съображения, свързани със следствената тайна, в сътрудничество с националните органи и съгласно принципа на лоялно сътрудничество Комисията трябва да приложи мерки, които позволяват да се претеглят, от една страна, зачитането на правото на заинтересоването лице да бъде изслушано преди приемането на увреждащ го акт, и от друга страна, оправдания стремеж за опазване на следствената тайна.

25

В точка 69 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че от преписката, с която разполага, не се установява Комисията да е извършила такова претегляне при приемането на спорното решение. В това отношение той се основава на три обстоятелства, посочени в точки 70—72 от това съдебно решение. Първо, той отбелязва, че Комисията не е поискала да узнае от националните органи мотивите, поради които предварителното изслушване на жалбоподателя крие рискове за опазването на следствената тайна. Второ, той посочва, че белгийските органи не са посочили никаква сериозна опасност заинтересованото лице да засегне правилното провеждане на разследването, която може да оправдае факта, че това лице не е било информирано за искането за снемане на имунитета му. Трето, той подчертава непълнотата на отговорите на белгийските власти на искането на Комисията да изслуша RQ във връзка с исканията им за снемане на имунитета и констатира, че при всички положения Комисията не е поискала от тях да изготвят неповерителен вариант на тези искания, който да бъде съобщен на RQ.

26

Освен това в точка 76 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че не може да се изключи напълно възможността, че спорното решение е щяло да има различно съдържание, ако правото на RQ да бъде изслушан бе зачетено, тъй като той е щял да може да изложи надлежно гледната си точка относно снемането на имунитета му, и по-специално относно интереса на Съюза и запазването на необходимата му независимост в качеството му на длъжностно лице на поста генерален директор на OLAF.

27

Комисията иска от Съда:

28

RQ иска от Съда:

29

В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква три основания. Първото основание е грешка при прилагане на правото, която Общият съд допуснал като приел, че спорното решение представлява увреждащ акт. Второто основание, изтъкнато при условията на евентуалност, е грешка при прилагане на правото, допусната от Общия съд при тълкуването и прилагането на член 41, параграф 2, буква а) от Хартата и на член 4, параграф 3 ДЕС. Третото основание, изтъкнато при условията на евентуалност спрямо предходното, е грешка при прилагане на правото, допусната от Общия съд при квалифицирането на „поведението“ на Комисията.

30

С първото си основание Комисията поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че решенията за снемане на имунитета, каквото е спорното решение, увреждат длъжностните лица на Съюза и подлежат на обжалване пред юрисдикциите на Съюза.

31

На първо място, Комисията изтъква, че Общият съд неправилно е приел, че може да се позове на установена съдебна практика, при положение че този правен въпрос никога не е бил поставян пред Съда.

32

По-конкретно Комисията поддържа, от една страна, че в решение от 16 декември 1960 г., Humblet/État belge (6/60-IMM, EU:C:1960:48), Съдът не се е произнесъл по въпроса дали решение за снемане на имунитета е увреждащ акт, доколкото е основал съображенията си на член 16 от Протокола за привилегиите и имунитета на ЕОВС. Тази разпоредба обаче нямала еквивалент в Протокол № 7.

33

От друга страна, що се отнася до решения от 15 октомври 2008 г., Mote/Парламент (T‑345/05, EU:T:2008:440), и от 17 януари 2013 г., Gollnisch/Парламент (T‑346/11 и T‑347/11, EU:T:2013:23), тази институция подчертава, че те се отнасят до членове на Европейския парламент, а не до длъжностни лица на Съюза. Имунитетът на членовете на Парламента обаче не бил от същото естество и нямал същия обхват като имунитета на длъжностните лица и другите служители на Съюза.

34

На второ място, Комисията счита, че от текста, контекста и целта на член 17 от Протокол № 7 следва, че решението за снемане на имунитета на длъжностно лице не го уврежда, тъй като променя не правното положение на съответното длъжностно лице, а само на Съюза и на държавата членка, която е поискала снемането.

35

Всъщност от този член следвало — което се потвърждава както от определение от 13 юли 1990 г., Zwartveld и др. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, т. 19), така и от член 343 ДФЕС — че защитата на съдебния имунитет е учредена в полза на самия Съюз и че по правило имунитетът трябва да бъде снет, освен ако снемането не противоречи на интересите на Съюза. Също така член 23 от Правилника — единствената разпоредба от Правилника, в която се говори за привилегиите и имунитетите на длъжностните лица — потвърждавал, както личи от самата му формулировка, че тези привилегии и имунитети „се предоставят единствено в интерес на Съюза“.

36

Освен това целта на член 17 от Протокол № 7 била да се защити самия Съюз в крайни случаи, когато изпълнението на задачите му би било застрашено от действията на националните юрисдикции.

37

Затова Комисията упреква Общия съд, че е приел, че Протокол № 7 поражда субективни права в полза на посочените лица. По отношение на съответното длъжностно лице обаче решението за снемане на неговия съдебен имунитет трябвало да се счита за подготвителен акт, който само отстранявал процесуална пречка за нормалното провеждане на национално съдебно производство. Единствено постановената от националния съд окончателна присъда — в случай че длъжностното лице бъде осъдено — можела да има действителни последици за правното положение на това лице. Впрочем посоченото длъжностно лице все още можело да оспори валидността на решението за снемане на имунитета в рамките на националното производство и в случай на съмнение националната юрисдикция била длъжна да отправи преюдициално запитване до Съда. Комисията счита, че такова решение е аналогично на решение на OLAF за започване на разследване срещу длъжностно лице или за изпращане, след провеждането на разследване, на нейния окончателен доклад на националните съдебни органи. Съгласно постоянната съдебна практика такива актове имали подготвителен характер и не можели да бъдат предмет на жалба за отмяна.

38

При това положение Комисията счита, че съдържащото се в точка 38 от обжалваното съдебно решение съображение на Общия съд, че решение за снемане на имунитета на длъжностно лице или служител променя правното му положение поради простия факт на премахването на защитата срещу образуването от органите на държавите членки на наказателни производства, от която той се ползва по силата на член 11 от Протокол № 7, се основава на погрешно разбиране на имунитета като субективно право.

39

RQ счита, че първото основание за обжалване трябва да се отхвърли като недопустимо. Според него Комисията повтаря същите доводи като изложените в първоинстанционното производство и в действителност цели просто преразглеждане на подадената пред Общия съд жалба, което не било от компетентността на Съда.

40

При условията на евентуалност, RQ счита, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е квалифицирал спорното решение като увреждащ акт.

41

Най-напред трябва да се посочи, че противно на твърдяното от RQ, първото основание е допустимо.

42

Всъщност, когато жалбоподателят оспорва тълкуването или прилагането на правото на Съюза от Общия съд, разгледаните в първоинстанционното производство правни въпроси могат отново да бъдат обсъдени в производството по обжалване Наистина, ако жалбоподателят не може да основе жалбата си пред Съда на вече изложени пред Общия съд основания и доводи, производството по обжалване отчасти би се обезсмислило (решение от 20 септември 2016 г., Mallis и др./Комисия и ЕЦБ, C‑105/15 P—C‑109/15 P, EU:C:2016:702, т. 36 и цитираната съдебна практика).

43

С първото си основание обаче Комисията оспорва тълкуването и прилагането на правото на Съюза от Общия съд, въз основа на които той е приел, противно на изложените пред него доводи на Комисията, че спорното решение представлява увреждащ акт за RQ, който може да бъде предмет на жалба за отмяна.

44

Що се отнася до разглеждането по същество на първото основание на Комисията, следва да се припомни, че увреждащи по смисъла на член 90, параграф 2 от Правилника актове или мерки са само тези, които произвеждат задължителни правни последици, които могат да засегнат пряко и непосредствено интересите на жалбоподателя, като изменят съществено правното му положение (решение от 14 септември 2006 г., Комисия/Fernández Gómez, C‑417/05 P, EU:C:2006:582, т. 42; вж. в този смисъл решения от 21 януари 1987 г., Stroghili/Сметна палата, 204/85, EU:C:1987:21, т. 6 и 9 и от 14 февруари 1989 г., Bossi/Комисия, 346/87, EU:C:1989:59, т. 23).

45

Както обаче посочва Общият съд в точка 38 от обжалваното съдебно решение, решение за снемане на имунитета на длъжностно лице, каквото е спорното решение, променя правното положение на това лице поради простия факт на премахването на защитата, предоставена на посоченото длъжностно лице с предвидения в член 11, буква а) от Протокол № 7 съдебен имунитет, като възстановява статута му на лице, за което се прилагат общите правила, установени от правото на държавите членки, и с това го излага, без да е необходимо да се прилагат други правила с опосредяващ характер, на установени от тези общи правила мерки, по-конкретно на задържане и съдебно преследване.

46

При това положение, доколкото съдебният имунитет на длъжностно лице на Съюза, предоставен с член 11, буква а) от Протокол № 7, се снема с решение на органа по назначаването на неговата институция, което изменя по този начин правното му положение, Комисията неправилно поддържа, че Общият съд не е могъл да приеме разрешение, аналогично на възприетото в решение от 15 октомври 2008 г., Mote/Парламент (T‑345/05, EU:T:2008:440).

47

Несъмнено привилегиите и имунитетите, признати на Съюза с Протокол № 7, имат функционален характер, тъй като целят да се избегне създаването на пречки за функционирането и независимостта на Съюза, което означава по-специално че привилегиите, имунитетите и улесненията, предоставени на длъжностните лица и другите служители на Съюза, са изключително в интерес на последния (определение от 13 юли 1990 г., Zwartveld и др., C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, т. 19 и 20).

48

Това не променя факта, че решение за снемане на имунитета на длъжностно лице на Съюза променя съществено положението на това лице, като го лишава от възможността да се ползва от този имунитет, и следователно представлява увреждащ го акт.

49

Освен това от припомнената в точка 44 от настоящото решение съдебна практика следва, че една мярка се квалифицира като „увреждащ акт“ по отношение на длъжностно лице не само когато нарушава или засяга предоставено му субективно право, но по-общо, когато променя съществено правното му положение.

50

От това следва, че въпросът дали член 11, буква а) от Протокол № 7 поражда „в полза на посочените лица субективно право“, както посочва Общият съд в точка 37 от обжалваното съдебно решение, е без значение за квалифицирането на решение за снемане на имунитета на длъжностно лице като увреждащ акт. Същото важи и за тълкуването от Общия съд в точка 42 от обжалваното съдебно решение на решение от 16 декември 1960 г., Humblet/État belge (6/60-IMM, EU:C:1960:48).

51

Следва да се отхвърли и доводът на Комисията, че решението за снемане на имунитета на длъжностно лице трябва да се квалифицира като „подготвителен акт“, тъй като, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 61 от заключението си, промяната в правното положение на заинтересованото лице произтича от приемането на решение като спорното. То слага край на производството по снемане на имунитета на съответното длъжностно лице, като не се предвижда приемането на последващ акт от институцията, към която принадлежи това длъжностно лице, който то би могло да оспори.

52

Съображението, изложено в точка 38 от обжалваното съдебно решение, въз основа на което Общият съд приема, че решение за снемане на имунитета на длъжностно лице или на служител на Съюза променя правното му положение, е достатъчно, за да обоснове квалифицирането на спорното решение като увреждащ акт по смисъла на член 90, параграф 2 от Правилника.

53

Следователно трябва да се счете, че в точки 37 и 42 от обжалваното съдебно решение се съдържат мотиви, изложени по съображения за изчерпателност, така че частта от доводите на Комисията, която се отнасят до тези мотиви, трябва да се отхвърли като неотносима (вж. в този смисъл решения от 29 април 2004 г., Комисия/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, т. 68 и от 29 ноември 2012 г., Обединено кралство/Комисия, C‑416/11 P, непубликувано, EU:C:2012:761, т. 45).

54

С оглед на гореизложените съображения първото основание трябва да се отхвърли по същество.

55

С второто си основание Комисията поддържа, че като е приел в точки 66 и 67 от обжалваното съдебно решение, че тя е била длъжна да претегли правото на изслушване на съответното длъжностно лице, от една страна, и следствената тайна, от друга, Общият съд е тълкувал неправилно правото на изслушване. Тя изтъква по същество, че възприетото от Общия съд широко тълкуване на правото на изслушване „води до необоснована системна намеса на институциите на Съюза в правомощията на съдебните органи на държавите членки“.

56

В това отношение Комисията подчертава, че е водила кореспонденция с националните органи относно имунитета на RQ само по изключение, предвид факта, че по време на искането за снемане на имунитета той е заемал длъжността генерален директор на OLAF. Тя подчертава, че „в обичайната си практика“ не води кореспонденция с националните органи или със съответното длъжностно лице, за да спази стриктно условието за поверителност, свързано със следствената тайна. Изискваното от обжалваното съдебно решение претегляне на наличните интереси поставяло под въпрос постоянната практика на институциите и органите на Съюза.

57

Освен това тя изтъква, че макар да изисква такова претегляне, Общият съд не уточнява последиците от него, по-специално когато съответната институция счете, че интересът от изслушване на съответното длъжностно лице има предимство пред зачитането на следствената тайна. Така Общият съд не уточнявал дали съответната институция може в нарушение на националното право да реши да изслуша заинтересованото лице, или трябва на това основание да откаже да снеме имунитета му.

58

Комисията добавя, че изискването за претегляне на интересите, посочено в точки 66 и 67 от обжалваното съдебно решение, нарушава принципите на взаимно доверие и на лоялно сътрудничество. Ако националните органи възразят срещу искането на Комисията да изслуша съответното длъжностно лице, последната не може да контролира или да замени преценката на националните органи със собствената си преценка по въпрос от националното наказателно право. Тези доводи се подкрепяли от определение от 13 юли 1990 г., Zwartveld и др. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, т. 18).

59

Накрая, Комисията изтъква безполезността на предварително изслушване на съответното длъжностно лице, тъй като институцията е длъжна да снеме имунитета му, освен ако това противоречи на интересите на самия Съюз. Длъжностното лице обаче не можело да определя или да оказва влияние върху интересите на Съюза през призмата на индивидуалното си положение.

60

RQ твърди главно че второто основание е недопустимо, тъй като с него Комисията само повтаря основанията, изтъкнати в първоинстанционното производство.

61

При условията на евентуалност, RQ поддържа, че това основание трябва да се отхвърли по същество.

62

По същите съображения като изложените в точка 42 от настоящото решение следва да се отхвърли повдигнатото от RQ възражение за недопустимост на второто основание.

63

Всъщност с второто основание Комисията по същество упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точки 66 и 67 от обжалваното съдебно решение, че тя е трябвало да извърши претегляне между правото на изслушване на длъжностното лице, за снемането на чийто имунитет за целите на провеждане на наказателно разследване е отправено искане, от една страна, и следствената тайна, от друга страна. В този контекст Комисията може да изтъква пред Съда доводи, които вече е изложила пред Общия съд и които са били отхвърлени от него.

64

Що се отнася до разглеждането по същество на второто основание, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда зачитането на правото на защита е основен принцип на правото на Съюза (решение от 22 ноември 2012 г., M., C‑277/11, EU:C:2012:744, т. 81 и цитираната съдебна практика).

65

Що се отнася по-специално до правото на изслушване във всяко производство, то е неразделна част от посочения основен принцип и понастоящем е закрепено не само в членове 47 и 48 от Хартата, които гарантират зачитането на правото на защита и правото на справедлив съдебен процес във всяко съдебно производство, но и в член 41 от същата, който гарантира правото на добра администрация (решение от 22 ноември 2012 г., M., C‑277/11, EU:C:2012:744, т. 82 и цитираната съдебна практика).

66

Всъщност съгласно член 41, параграф 2, буква а) от Хартата правото на добра администрация включва по-специално правото на всяко лице да бъде изслушано, преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него.

67

Както следва от самия ѝ текст, тази разпоредба е с общо приложение. От това следва, че правото на изслушване трябва да се зачита във всяко производство, което може да доведе до приемане на увреждащ акт, дори когато приложимата правна уредба не предвижда изрично такова формално изискване. Също така посоченото право гарантира на всяко лице възможността да изрази надлежно и ефективно становището си в хода на административното производство и преди приемането на всяко решение, което може да засегне неблагоприятно интересите му (вж. в този смисъл решение от 22 ноември 2012 г., M., C‑277/11, EU:C:2012:744, т. 84—87 и цитираната съдебна практика).

68

При това положение, след като правилно е констатирал, че спорното решение представлява увреждащ акт за съответното длъжностно лице — както следва от отхвърлянето на първото основание за обжалване — в точки 52—54 от обжалваното съдебно решение Общият съд е счел, без да допуска грешка при прилагане на правото, че преди да приеме решение за снемане на имунитета на това длъжностно лице, Комисията е била длъжна да го изслуша.

69

Несъмнено, както бе припомнено в точка 47 от настоящото решение, имунитетът на длъжностните лица и на служителите на Съюза по Протокол № 7 има функционален характер и служи единствено за защита на интересите на Съюза, като предотвратява възникването на пречки за функционирането и независимостта му.

70

Макар обаче това обстоятелство да може да послужи за рамка на доводите, които съответното длъжностно лице може с основание да изтъкне, за да убеди институцията, в която работи, да не снема имунитета му, противно на поддържаното от Комисията, то не може да оправдае факта, че това длъжностното лице изобщо не е било изслушано преди снемане на имунитета му. Такова решение би било в пряко противоречие с постоянната съдебна практика, припомнена в точка 67 от настоящото решение.

71

Като се има предвид това, следва да се отбележи и че член 52, параграф 1 от Хартата допуска ограничения на упражняването на признатите с нея права, включително на правото на изслушване, закрепено в член 41. Член 52, параграф 1 от Хартата обаче изисква всяко ограничение да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на съответното основно право. Освен това той изисква, при спазване на принципа на пропорционалност, това ограничение да е необходимо и действително да отговаря на признати от Съюза цели от общ интерес.

72

В случая в точка 61 от обжалваното съдебно решение Общият съд е констатирал, че в разпоредбите на белгийския Code d’instruction criminelle (Наказателно-процесуален кодекс) е установен принципът на следствената тайна, като същевременно се уточнява, че изключения от него се предвиждат в закон.

73

Освен това в точка 59 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че в държавите членки, в които е въведено, опазването на следствената тайна е свързан с обществения ред принцип, който цели не само да защити разследването — за да се избегнат измамнически съглашения и опити за укриване на доказателства и улики — но и да предпази заподозрените или обвиняемите, чиято вина не е доказана.

74

С оглед на тези обстоятелства в точка 63 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че липсата на предварително изслушване на длъжностно лице, за което е отправено искане за снемане на имунитета с оглед на провежданото срещу него наказателно разследване, „принципно може да бъде [...] обоснован[а] със следствената тайна в съответствие с член 52 от Хартата“, тъй като, както отбелязва Общият съд в точка 65 от това решение, „по правило фактът, че заинтересованото лице не е изслушано, преди да бъде снет неговият имунитет, може да гарантира следствената тайна“.

75

При анализа на пропорционалността и необходимостта от такава мярка в точка 66 от обжалваното съдебно решение Общият съд подчертава, че когато „в надлежно обосновани случаи един национален орган се противопостави на това на заинтересованото лице да бъдат съобщени точно и изчерпателно основанията на искането за снемане на имунитета, като се позове на съображения, свързани със следствената тайна, в сътрудничество с националните органи […] Комисията трябва да приложи мерки, които да съвместят, от една страна, оправдания стремеж за опазване на следствената тайна, и от друга страна, необходимостта на частноправния субект да бъде в достатъчна степен гарантирано зачитането на неговите процесуални права като правото да бъде изслушан“.

76

Така в точка 67 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че Комисията е трябвало да претегли зачитането на правото на изслушване на длъжностното лице, за снемането на чийто имунитет е отправено искане, и изтъкнатите от националните органи съображения, така че да осигури както защитата на правата на съответното длъжностно лице и интересите на Съюза в съответствие с Протокол № 7, така и ефикасното и спокойно провеждане на националното наказателно производство.

77

Противно на твърдяното от Комисията, тези мотиви на Общия съд не са опорочени от грешка при прилагане на правото.

78

Макар, както следва от обжалваното съдебно решение, Общият съд да не е изключил възможността една институция да приеме решение за снемане на имунитета, без да изслуша съответното лице, тази възможност трябва да се използва само в изключителни, надлежно обосновани случаи.

79

Всъщност не може да се презумира, че при всяко наказателно разследване систематично се предполага, че е налице опасност от опити за укриване на доказателства и улики от страна на засегнатите лица или от измамливи съглашения между тях, което да е основание те да не бъдат предварително уведомени за провеждането на разследване срещу тях.

80

От това следва, че в точка 66 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно е приел, че преди да заключи, че е налице изключителен случай, който обосновава снемането на имунитета на съответното лице, без предварителното му изслушване, Комисията трябва, при спазване на принципа на лоялно сътрудничество със съответните национални органи, да приложи мерки, които позволяват едновременно да се зачете правото на изслушване на заинтересованото лице и да не се застрашат интересите, които следствената тайна цели да защити.

81

Противно на твърдяното от Комисията, задължението да се извърши такова претегляне не е в противоречие с принципите на взаимно доверие и на лоялно сътрудничество между Комисията и националните органи.

82

Всъщност посоченото в точка 66 от обжалваното съдебно решение претегляне позволява на Комисията да спази както процесуалните изисквания, които може да са наложени на съответните национални органи, така и, доколкото е възможно, правото на изслушване на заинтересованото лице. В изключителни случаи то позволява на Комисията и да обоснове невъзможността да изслуша заинтересованото лице, преди да снеме имунитета му с интересите, които такова изслушване би застрашило.

83

Освен това, що се отнася до довода на Комисията, изложен в точка 57 от настоящото решение, че Общият съд е пропуснал да уточни какъв би трябвало да е отговорът на искане за снемане на имунитета, в случай че след извършване на предвиденото в точка 67 от обжалваното съдебно решение претегляне Комисията счете, че правото на изслушване на заинтересованото лице има предимство пред следствената тайна, достатъчно е да се отбележи, че след като е счел, че в случая не е било извършено необходимото претегляне на интересите, Общият съд не е следвало да се произнася по тази хипотеза.

84

От гореизложеното следва, че второто основание трябва да се отхвърли.

85

С третото си основание Комисията поддържа, че като е преценил неправилно процедурата, следвана от Комисията при приемането на спорното решение, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че тя не е спазила изискването за претегляне на наличните интереси, както се изисква в точки 66 и 67 от обжалваното съдебно решение.

86

По-конкретно Комисията счита, че дори да се предположи, че изискването за такова претегляне е основателно, трябва да се приеме, че в случая тя при всички положения е извършила необходимата проверка. Тя поддържа, че е приела спорното решение едва след като е разменила няколко писма с белгийските органи, получила е подробни обяснения от белгийския прокурор, разгледала е на място преписката по наказателното производство и накрая се е консултирала със специалист по белгийско наказателно право.

87

Освен това Комисията упреква Общия съд, че в точка 71 от обжалваното съдебно решение е посочил изисквания, които са непропорционални по отношение на мерките, които Комисията е трябвало да предприеме, за да зачете правото на RQ да бъде изслушан. Тези мерки щели системно да водят до неправомерно вмешателство от страна на институциите на Съюза във функционирането на националното наказателно правосъдие.

88

Накрая, Комисията оспорва съдържащото се в точка 76 от обжалваното съдебно решение съображение, че не можело да се изключи напълно, че решението на Комисията е щяло да има различно съдържание, ако RQ бе получил възможност да изрази надлежно становището си относно интереса на Съюза и относно запазването на необходимата му като генерален директор на OLAF независимост. Всъщност според Комисията, от една страна, качеството на RQ на генерален директор на OLAF не било релевантно, тъй като RQ подал жалбата си в лично качество, и от друга страна, положението на съответното длъжностно лице не можело да определя или влияе върху преценката на интереса на Съюза, която е от изключителната компетентност на институциите.

89

RQ счита, че това основание се отнася до фактически преценки на Общия съд и поради това трябва да се отхвърли като недопустимо. При условията на евентуалност, RQ поддържа, че това основание трябва да се отхвърли по същество.

90

Доводите, изтъкнати от Комисията в подкрепа на третото основание за обжалване, по същество се състоят от две части.

91

С първата част от това основание Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 74 от обжалваното съдебно решение е приел, че липсата на изслушване на RQ преди приемането на спорното решение надхвърля необходимото за постигане на целта да се гарантира следствената тайна и следователно не зачита основното съдържание на правото на изслушване, установено в член 41, параграф 2, буква а) от Хартата.

92

Следва да се отбележи, че с този довод Комисията не оспорва преценката на фактите от Общия съд, а тяхната правна квалификация. По-конкретно тя твърди, че в точка 74 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно е приел — въз основа на преписката, с която е разполагал — че тя е нарушила правото на RQ да бъде изслушан на и така е допуснал грешка при прилагане на правото.

93

Следователно, противно на твърдяното от RQ, първата част от третото основание е допустима. Всъщност, когато Общият съд е установил или преценил фактите, Съдът е компетентен да упражни контрол върху правната квалификация на тези факти и правните последици, които Общият съд е извел от тях (решение от 6 април 2006г., General Motors/Комисия, C‑551/03 P, EU:C:2006:229, т. 51 и цитираната съдебна практика).

94

Що се отнася до разглеждането по същество на тази първа част, следва да се отбележи, че в точка 69 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че в случая Комисията не е извършила посоченото в точки 67 и 68 от това решение претегляне на интересите.

95

Той основава преценката си на констатациите, изложени в точки 70—72 от обжалваното съдебно решение, че първо, Комисията не е поискала от компетентните белгийски органи да посочат мотивите, поради които изслушването на RQ, преди евентуалното снемане на имунитета му, би създало рискове за опазването на следствената тайна, или да изготвят неповерителен вариант на исканията си за снемане на имунитета, която да бъде съобщена на RQ. Второ, тези органи не са посочили никакво обстоятелство, като например риск от укриване на RQ или от унищожаване на доказателства от негова страна, което би могло да обоснове несъобщаването на искането за снемане на имунитета му. Накрая, трето, отговорите на белгийските органи на исканията на Комисията били непълни и не позволявали да се разбере защо отказват на Комисията да изслуша RQ във връзка с искането за снемане на имунитета му.

96

С оглед на тези фактически констатации, които не могат да бъдат оспорени на етапа на обжалването, освен в случай на изопачаване на фактите и доказателствата, каквото в случая Комисията изобщо не твърди (вж. в този смисъл решение от 18 март 2010 г., Trubowest Handel и Makarov/Съвет и Комисия, C‑419/08 P, EU:C:2010:147, т. 30 и 31 и цитираната съдебна практика), Общият съд е могъл, без да допусне грешка при прилагане на правото, да приеме в точка 74 от обжалваното съдебно решение, че фактът, че жалбоподателят не е бил изслушан преди приемането на спорното решение, надхвърля необходимото за постигането на преследваната цел и следователно нарушава правото на изслушване, установено в член 41, параграф 2, буква а) от Хартата.

97

В този контекст Комисията не може да упреква Общия съд, че е пренебрегнал факта, че тя е водела кореспонденция с компетентните белгийски органи. Всъщност този обмен на кореспонденция е бил взет предвид от Общия съд, който обаче при суверенната си преценка на фактите е счел, че противно на твърдяното от Комисията, получените от нея вследствие на този обмен обяснения са непълни и недостатъчно подробни.

98

Освен това, за да оспори основателността на преценката на Общия съд, Комисията не може да се позове на факта, че е разгледала на място преписката по наказателното производство и се е консултирала със специалист по белгийско наказателно право. Дори обаче да се предположи, че са доказани, тези факти при всички положения не са достатъчни, за да се установи, че е било зачетено правото на изслушване на RQ. Всъщност Комисията не твърди, че е посочила пред Общия съд доказателства, които се е запознала при разглеждане на преписката по националното наказателно производство или в рамките на консултацията с белгийския специалист, и които са могли да обосноват липсата на предварително изслушване на RQ.

99

Накрая, Комисията не може да се позове и на довода, изложен в точка 87 от настоящото решение, че по същество в точка 71 от обжалваното съдебно решение Общият съд е наложил непропорционални изисквания за снемане на имунитета на длъжностно лице, без предварително да го изслуша, тъй като тези изисквания са щели да доведат до намеса на институциите на Съюза във функционирането на наказателното правосъдие на държава членка.

100

В това отношение следва да се отбележи, че в точка 71 от обжалваното съдебно решение Общият съд — макар да посочва примерно редица обстоятелства, при които може да се пристъпи към снемане на имунитета на длъжностно лице, без предварителното му изслушване — констатира главно че в процедурата, довела до приемането на спорното решение, белгийските органи не са представили достатъчно доказателства, които могат да обосноват такава процедура.

101

Не може обаче да се приеме, че задължението на Комисията да поиска от националните органи да ѝ предоставят достатъчно доказателства за сериозното засягане на правото на изслушване, като например посочените от Общия съд, е непропорционално. Това важи в още по-голяма степен, с оглед на факта, че противно на твърдяното от Комисията, по естеството си предоставянето на такива доказателства не води до намеса в процедурата на съответната държава членка, която също като Комисията е обвързана от задължението за лоялно сътрудничество, предвидено в член 4, параграф 3 ДЕС, съгласно който Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите.

102

Ето защо първата част от третото основание трябва да се отхвърли като неоснователна.

103

Що се отнася до втората част от това основание, най-напред следва да се отбележи, че с нея Комисията не оспорва направената от Общия съд преценка на фактите, а поддържа, че той по същество е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 76 от обжалваното съдебно решение, че не може да се изключи, че спорното решение е щяло да има различно съдържание, ако на RQ бе предоставена възможност да изложи становището си относно снемането на имунитета му.

104

Така по същите съображения като посочените за първата част на третото основание, втората част на това основание е допустима.

105

Що се отнася до разглеждането по същество на тази втора част, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда нарушението на правото на защита, и по-специално на правото на изслушване, налага отмяна на взетото в съответното административно производство решение само ако при липсата на това нарушение производството би довело до различен резултат (решения от 3 юли 2014 г., Kamino International Logistics и Datema Hellmann Worldwide Logistics, C‑129/13 и C‑130/13, EU:C:2014:2041, т. 79 и цитираната съдебна практика, както и от 14 юни 2018 г., Makhlouf/Съвет, C‑458/17 P, непубликувано, EU:C:2018:441, т. 42 и цитираната съдебна практика).

106

В това отношение Съдът уточнява, че не може да се изисква от жалбоподателя, който се позовава на нарушение на правото си на защита, да доказва, че решението на съответната институция на Съюза е щяло да има различно съдържание, а само че такава хипотеза не е напълно изключена (решение от 1 октомври 2009 г., Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Съвет, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, т. 94 и цитираната съдебна практика).

107

Освен това преценката на този въпрос трябва да се извърши в зависимост от специфичните за всеки конкретен случай фактически и правни обстоятелства (вж. в този смисъл решение от 10 септември 2013 г., G. и R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, т. 40).

108

В това отношение следва да се припомни, че както следва от член 17 от Протокол № 7 и от член 23 от Правилника, привилегиите и имунитетите на длъжностните лица и на служителите на Съюза се предоставят изключително в интерес на последния.

109

Целта на имунитета, предоставен на длъжностно лице на Съюза, както произтича от тези разпоредби, трябва обаче да се вземе предвид, за да се прецени отражението на евентуалното нарушение на правото на изслушване върху законосъобразността на решение за снемане на този имунитет.

110

Впрочем в този смисъл и Европейският съд по правата на човека посочва в решение относно парламентарния имунитет, че именно с оглед на изискванията за запазване на институционалната цел на такъв имунитет следва да се прецени отражението, което прилагането му оказва върху правата на заинтересованото лице (ЕСПЧ, 3 декември 2009 г., Kart с/у Турция, CE:ECHR:2009:1203JUD000891705, § 95).

111

От това следва, че съображенията, свързани с личното положение на засегнатото от искане за снемане на имунитета длъжностно лице, които това лице най-добре може да изтъкне, ако бъде изслушано във връзка с това искане, са без значение, за да се отговори на посоченото искане. В това отношение от значение са само съображенията, свързани с интереса на службата.

112

Следователно длъжностно лице, което е подало жалба срещу решение за снемане на неговия имунитет, не може само абстрактно да изтъкне нарушение на правото му на изслушване в подкрепа на искането си за отмяна на такова решение. То трябва да докаже, че не може да се изключи напълно, че решението на съответната институция на Съюза е щяло да има различно съдържание, ако бе получило възможност да изтъкне доводи и обстоятелства, свързани с интереса на службата.

113

От обжалваното съдебно решение обаче не личи Общият съд да е проверил дали RQ е изложил доводи в тази насока.

114

Всъщност от прочита на първоинстанционната преписка, изпратена на Съда в съответствие с член 167, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, е видно, че в точка 76 от обжалваното съдебно решение Общият съд само е възпроизвел почти дословно едно неясно твърдение от жалбата на RQ, относно доводите, които е щял да може да изтъкне, ако бе изслушан преди приемането на спорното решение.

115

Освен това твърдение, RQ не е представил в писменото си становище пред Общия съд никаква информация — която е щял да може да представи, ако бе изслушан преди приемането на спорното решение — относно интерес на службата, който би могъл да обоснове запазването на имунитета му.

116

При тези обстоятелства трябва да се констатира, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че нарушаването на правото на изслушване на RQ обосновава отмяната на спорното решение, въпреки че последният не е доказал, че не може да се изключи напълно, че решението на Комисията е щяло да има различно съдържание, ако бе получил възможност да упражни правото си на изслушване.

117

Ето защо втората част от второто основание следва да се уважи, а обжалваното съдебно решение — да се отмени.

118

Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, в случай на отмяна на решението от Общия съд, Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.

119

В случая фазата на производството позволява да се постанови окончателно решение по делото, що се отнася до първата част от петото основание от жалбата на RQ, изведена от нарушение на правото на изслушване.

120

Всъщност от съображенията, изложени при анализа на второто и третото основание за обжалване, е видно, че макар Комисията да не е зачела правото на RQ да бъде изслушан преди приемане на спорното решение, подобно нарушение не може да обоснове отмяната на това решение, тъй като RQ не е доказал, че не може да се изключи напълно, че посоченото решение е щяло да има различно съдържание, ако не бе допуснато на това нарушение.

121

Следователно първата част от петото основание на жалбата на RQ, изведено от нарушение на правото на изслушване, трябва да се отхвърли.

122

В останалата част фазата на производството не позволява да се постанови окончателно решение по делото, тъй като Общият съд не е разгледал останалите основания и оплаквания, изтъкнати от RQ в подкрепа на жалбата му.

123

Следователно делото трябва да се върне на Общия съд за ново разглеждане.

124

Тъй като делото трябва да се върне на Общия съд за ново разглеждане, Съдът не следва да се произнася по съдебните разноски, направени в настоящото производство по обжалване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши: