1. 

В настоящото преюдициално производство по член 267 ДФЕС Centrale Raad van Beroep (Апелативен съд по дела в областта на социалната сигурност и публичната служба, Нидерландия) поставя на Съда три въпроса относно тълкуването на член 14, параграф 2, буква a) от Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, изменен с Регламент № 1606/98 на Съвета от 29 юни 1998 г. ( 2 ) (наричан по-нататък „Регламент № 1408/71“), и на член 13, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност ( 3 ), изменен с Регламент (ЕС) № 465/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 г. ( 4 ) (наричан по-нататък „Регламент № 883/2004“).

2. 

Това преюдициално запитване e предизвикано от спор между AFMB Ltd (наричано по-нататък „AFMB“), дружество, установено в Кипър, и много шофьори на товарни автомобили за международни превози, от една страна, и от друга страна, Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Управителен съвет на социалноосигурителния институт; наричан по-нататък „RSVB“) във връзка с решението му, че за посочените шофьори е приложимо социалноосигурителното законодателство на Нидерландия, а не това на Кипър. Това административно решение е оспорено от AFMB, което, за да обоснове прилагането на законодателството на Кипър, се позовава на сключените с тези шофьори трудови договори, в които AFMB изрично е посочено като „работодател“, независимо от факта, че въпросните шофьори обичайно са на разположение на нидерландските транспортни предприятия, с които AFMB сключило споразумения за управление на автомобилен парк.

3. 

Изясняването на спорния въпрос, а именно кой, по смисъла на член 13, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 883/2004, би трябвало да се счита за „работодател“ в главното производство — AFMB или нидерландските предприятия — не е маловажно, доколкото така може да се определи приложимото национално социалноосигурително законодателство, за да се гарантира, че шофьорите на товарни автомобили за международни превози, имат право на достъп до националните социалноосигурителни системи, независимо от факта, че са били наети на работа в държави членки, различни от държавата им на произход. В този контекст обаче не трябва да се забравя отражението върху единния пазар на Европейския съюз, и по-специално върху принципите на свободно движение и на свободна конкуренция, което може да има прилагането на националното законодателство на държава членка със социални разходи, евентуално по-ниски от тези в държавата членка, в която наетото лице обичайно пребивава или работи. Като се има предвид, че в настоящия стадий на развитието си правото на Съюза само координира националните схеми за социална сигурност, а не ги хармонизира ( 5 ), разликите между тях може да бъдат значителни. Ето защо не може да се изключи възможността в определени случаи това, което дадена държава членка счита за законосъобразно конкурентно предимство, свързано със седалището на предприятието, друга държава членка да разглежда като злоупотреба с посочените в Договорите основни свободи. Това са само няколко примера за особено деликатните аспекти, които следва да се вземат предвид при анализа на правните въпроси, които са в основата на спора.

4.

Регламент № 1408/71 е приет на 14 юни 1971 г. и влиза в сила на 1 октомври 1972 г. Оттогава посоченият регламент е изменян многократно. Той се прилага и по отношение на държавите от Европейската асоциация за свободна търговия (наричана по-нататък „ЕАСТ“) съгласно Споразумението за европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) ( 6 ) и двустранните споразумения, сключени съответно ( 7 ) с Конфедерация Швейцария ( 8 ).

5.

Дял II от Регламент № 1408/71, озаглавен „Определяне на приложимото законодателство“, съдържа членове 13—17.

6.

Член 13, параграф 1 от Регламент № 1408/71, озаглавен „Общи правила“, гласи:

„Съгласно членове 14в и 14е, лицата, за които се прилага настоящият регламент, са подчинени на законодателството само на една-единствена държава членка. Това законодателство се определя в съответствие с разпоредбите в настоящия дял“.

7.

Член 13, параграф 2 от посочения регламент предвижда:

„Съобразно разпоредбите на членове от 14 до 17:

[…]“.

8.

Член 14, параграф 1 от посочения регламент, озаглавен „Особени правила, приложими за други лица, освен моряците, които са наети на платена работа“, гласи:

„Разпоредбите на член 13, параграф 2, буква а) се прилагат при съблюдаване на следните изключения и обстоятелства:

[…]“.

9.

Член 14, параграф 2 от същия регламент предвижда:

„Лице, което е обичайно заето на работа на територията на две или повече държави членки, е подчинено на законодателството, което се определя по следния начин:

[…]“.

10.

Регламент № 1408/71 е отменен с Регламент № 883/2004, който е приет на 29 април 2004 г. и влиза в сила на 1 май 2010 г. Той се прилага за държавите от ЕАСТ съгласно Споразумението за ЕИП ( 9 ) и съгласно двустранните споразумения, сключени съответно с Конфедерация Швейцария ( 10 ).

11.

Дял II от Регламент № 883/2004, озаглавен „Определяне на приложимото законодателство“, обхваща членове 11—16.

12.

Член 11, параграф 1 от този регламент, озаглавен „Общи правила“, гласи:

„Лицата, за които се прилага настоящият регламент, са подчинени на законодателството само на една държава членка. Това законодателство се определя в съответствие с настоящия дял“.

13.

Член 12, параграф 1 от посочения регламент, озаглавен „Специални правила“, предвижда:

„Лице, което осъществява дейност като наето лице в държава членка от името на работодател, който обичайно осъществява дейността си в нея, и което е командировано от този работодател в друга държава членка, за да осъществява там дейност от името на същия работодател, продължава да е подчинено на законодателството на първата държава членка, при условие че предвидената продължителност на тази работа не превишава 24 месеца и че не е изпратено да замества друго командировано лице“.

14.

Член 13, параграф 1 от посочения регламент гласи:

„Лице, което обичайно осъществява дейност като наето лице в две или повече държави членки, е подчинено:

15.

Член 90, параграф 1 от Регламент № 883/2004, озаглавен „Отмяна“, гласи:

„Регламент [№ 1408/71] се отменя от датата на прилагане на настоящия регламент.

Въпреки това, Регламент [№ 1408/71] остава в сила и продължава да има правно действие за целите на:

[…]

16.

Както вече беше посочено, преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между AFMB и много шофьори на тежкотоварни автомобили за международни превози и пребивават в Нидерландия, от една страна, и RSVB, от друга страна, във връзка с издаването на „удостоверения A1“ ( 11 ) в периода 2 октомври 2013 г.—9 юли 2014 г., за които RSVB удостоверява, че за въпросните работници се прилага социалноосигурителното законодателство на Нидерландия. Посочените в тези удостоверения периоди се различават във всеки отделен случай, но нито един от тях не започва преди 1 октомври 2011 г. и не приключва след 26 май 2015 г. (наричани по-нататък „спорните периоди“).

17.

RSVB счита, че тъй като са наели шофьорите на работа, разполагат с тях изцяло и за неопределен срок, упражняват фактически спрямо тях работодателската власт и на практика поемат разходите за заплати, нидерландските транспортни предприятия трябва да се считат за техни „работодатели“ за целите на прилагането на нормите на Съюза за координация на системите за социална сигурност.

18.

AFMB оспорва тази преценка, като по същество изтъква, че то трябва да се счита за „работодател“ поради сключените с шофьорите трудови договори, в които изрично е договорено прилагането на кипърското право и поради което трябва да се приеме, че е приложимо социалноосигурителното законодателство на Кипър.

19.

В няколко решения от юли 2014 г. RSVB счита, че оплакванията, формулирани от името на AFMB срещу решенията от октомври 2013 г., са необосновани.

20.

С решение от 25 март 2016 г. Първоинстанционният съд на Амстердам (Нидерландия) отхвърля като неоснователни жалбите, подадени от името на AFMB срещу посочените по-горе решения от юли 2014 г.

21.

Запитващата юрисдикция, пред която понастоящем е висящо съдебното производство, счита, че решаването на спора в главното производство зависи, наред с останалото, и от тълкуването на правилата на Съюза относно координацията на системите за социална сигурност. Тя иска да получи разяснения относно това кой е „работодателят“ на въпросните шофьори през спорните периоди — установените в Нидерландия транспортни предприятия или AFMB — и така да определи държавата членка, чието социалноосигурително законодателство трябва да се прилага.

22.

В този контекст Centrale Raad van Beroep (Апелативен съд по дела в областта на социалната сигурност и публичната служба) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

23.

Актът за преюдициално запитване е от 20 септември 2018 г. и постъпва в секретариата на Съда на 25 септември 2018 г.

24.

Страните в главното производство, нидерландското, чешкото, френското, кипърското, унгарското, австрийското правителство и правителството на Обединеното кралство, както и Европейската комисия, представят писмени становища в указания съгласно член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз срок.

25.

В хода на съдебното заседание от 17 септември 2019 г. представителите ad litem на страните в главното производство, нидерландското, френското, кипърското и австрийското правителство, както и Комисията, представят становища.

26.

За да се разберат по-добре поставените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси, както и предизвикателствата, пред които е изправена тя в главното производство, в самото начало следва да се припомнят целите и функционирането на правилата на Съюза в областта на координацията на системите за социална сигурност.

27.

Както следва от съображения 1 и 45 от Регламент № 883/2004 — с който се осъвременяват и опростяват съдържащите се в Регламент № 1408/71 правила, като същевременно се запазва целта — същият има за цел да координира националните системи за социална сигурност на държавите членки, за да гарантира ефективното упражняване на правото на свободно движение на хора и така да допринася за подобряването на жизнения стандарт и условията за заетост на лицата, които се движат в рамките на Съюза ( 12 ).

28.

Разпоредбите от дял II („Определяне на приложимото законодателство“) от тези регламенти, сред които са и разпоредбите, за които по настоящото дело от Съда е поискано тълкуване, представляват пълна и единна система от стълкновителни правни норми, чиято цел е да подчинят движещите се в рамките на Съюза работници на социалноосигурителната система само на една държава членка, за да се избегне припокриване на приложимите национални законодателства и усложненията, които могат да възникнат от това, но и за да не се допусне лицата, попадащи в приложното поле на тези регламенти, да бъдат лишени от защита в областта на социалната сигурност, ако спрямо тях не е приложимо нито едно законодателство ( 13 ).

29.

Поради това законодателството на Съюза относно координацията на системите за социална сигурност предвижда обективни критерии за определяне на националните законодателни разпоредби, приложими по отношение на работник в трансгранично положение. Член 11, параграф 3, буква a) от Регламент № 883/2004 установява общия принцип на „lex loci laboris“, според който работникът е подчинен на законодателството на държавата членка, в която извършва дейност като наето лице. Целта на този общ принцип е всички работници, които са наети в една и съща страна, да попадат под действието на същото социалноосигурително законодателство и да получават едни и същи социалноосигурителни обезщетения ( 14 ). Само по този начин може да се избегнат нежелани форми на конкуренция чрез разходите за заплати и оттам, натиск върху националните схеми за социална сигурност.

30.

Все пак много изключения от този принцип намират приложение в специални случаи, предвидени в следващите разпоредби и по-специално в член 13, параграф 1, буква a) от Регламент № 883/2004, от който следва, че лице, което обичайно осъществява дейност като наето лице в две или повече държави членки, е подчинено на законодателството на държавата членка на пребиваване, ако то осъществява значителна част от дейността си в тази държава членка. Когато обаче това лице не осъществява значителна част от дейността си в държавата членка на пребиваване, член 13, параграф 1, буква б) от посочения регламент предвижда прилагането на законодателството на държавата членка, в която се намира седалището или мястото на дейност на предприятието или работодателя, ако лицето е наето от едно предприятие или работодател.

31.

Видно от акта за преюдициално запитване ( 15 ) националният съд счита, че в главното производство се прилага член 13, параграф 1, буква б) от Регламент № 883/2004 с мотива, че шофьорите обичайно осъществяват дейността си в две или повече държави — членки на Съюза или на ЕАСТ. Както посочва запитващата юрисдикция шофьорите работят отчасти, но не предимно в своята страна на пребиваване, а именно Нидерландия, и не осъществяват в тази страна значителна част от релевантната дейност. Оттук тя стига до извода, че законодателството на Нидерландия не може да бъде прието за приложимо въз основа на предвидената в член 13, параграф 1, буква a) от посочения регламент привръзка към страната на пребиваване, а само въз основа на предвидената в член 13, параграф 1, буква б) привръзка към страната по седалището на работодателя. Запитващата юрисдикция обяснява, че качеството на работодател е от решаващо значение за произнасянето по спора в главното производство, доколкото седалището на AFMB е в Кипър. Според мен тази преценка не може да се постави под въпрос, като се има предвид, че националният съд трябва да установи фактите по главното производство и да приложи по отношение на тях релевантните разпоредби на правото на Съюза.

32.

Тъй като евентуалното прилагане на член 13, параграф 1, буква б) от Регламент № 883/2004 е в сърцевината на спора в главното производство, тази разпоредба следва да се разгледа много подробно. Според нея привръзката за определяне на приложимото национално законодателство е седалището на работодателя. В този контекст установявам, че законодателят не е възпроизвел текста на предишния член 14, параграф 2, буква a) от Регламент № 1408/71, който съдържаше специална разпоредба, приложима за член на екипажа на предприятие, който за чужда сметка извършва услуги по международен автомобилен превоз на пътници или на стоки, и в която също се предвиждаше прилагането на националното законодателство на държавата членка по седалището на работодателя. Отбелязвам, че въпреки тази разлика в текста целта на двете разпоредби е напълно еднаква ( 16 ). Всъщност изглежда, че законодателят просто се е отказал от по-подробния текст на действалата по-рано разпоредба, която се отнася за специалния случай на международен автомобилен транспорт, и е възприел разпоредба с по-обща формулировка. Формулировката на новата разпоредба вече е достатъчно широка, за да включва не само международния автомобилен транспорт, но и други дейности, осъществявани като наето лице, в две или повече държави членки. Изглежда запитващата юрисдикция си е давала сметка за това, тъй като е задала първия си преюдициален въпрос, позовавайки се на двете разпоредби. Оттук следва, че фактите по делото могат да попаднат в приложното поле на двете разпоредби. Поради това ми се струва, че по принцип е възможно да се направи общо тълкуване на член 14, параграф 2, буква a) от Регламент № 1408/71 и на член 13, параграф 1, буква б) от Регламент № 883/2004.

33.

Независимо от идентичната законодателна цел на тези два регламента се оказва, че е необходимо да се разгледа въпросът за приложението им ratione loci и ratione temporis, тъй като някои от представилите становища държави членки изразяват съмнения относно допустимостта на първия преюдициален въпрос, буква а), който се отнася до тълкуването на Регламент № 1408/71.

34.

Както беше посочено при припомнянето на фактите в основата на спора в главното производство, следва да се констатира, първо, че AFMB е учредено на 10 май 2011 г., и второ, че спорните периоди, в които шофьорите упражняват професионална дейност, обхващат времето от 1 октомври 2011 г. до 26 май 2015. С други думи, всички тези събития са настъпили след 1 май 2010 г. — датата на влизане в сила на Регламент № 883/2004 в Съюза. При това положение на пръв поглед изглежда, че по главното производство трябва да се приложи само посоченият регламент.

35.

Считам обаче, че тълкуването на Регламент № 883/2004 би могло да допринесе и за по-добро разбиране на Регламент № 1408/71, още повече че известно време той е продължил да бъде в сила в държавите — членки на ЕАСТ ( 17 ), където се предполага, че шофьорите също са работили през спорните периоди. Общото тълкуване, дадено от Съда на разпоредбите на двата регламента, би могло да предостави полезни насоки по други подобни дела от приложното поле на един от двата регламента, като по този начин се гарантира еднообразното им прилагане на територията на Съюза и на държавите от ЕАСТ ( 18 ). В този контекст трябва да се приеме, че първият преюдициален въпрос, буква а), с който от Съда се иска да се произнесе и относно тълкуването на Регламент № 1408/71, е допустим.

36.

С оглед изложените по-горе съображения анализът ми ще се отнася по-специално до разпоредбите на Регламент № 883/2004, а когато ми се струва необходимо, ще посочвам и съответните разпоредби от Регламент № 1408/71. Изложените по-нататък бележки са релевантни за еквивалентните разпоредби на двата регламента ( 19 ).

37.

С първия си преюдициален въпрос — на който поради изложените по-горе причини следва да се отговори общо относно аспектите, свързани с двата посочени в него регламента —запитващата юрисдикция иска да установи по същество кой по смисъла на член 13, параграф 1, буква б) от Регламент № 883/2004 ( 20 ) е работодател на наетия да извършва международни превози шофьор на тежкотоварен автомобил, когато той е изцяло на разположение на транспортно предприятие, което на практика поема разходите за неговата заплата и упражнява спрямо него фактически работодателската власт, но шофьорът е сключил трудовия си договор с друго предприятие, което изплаща заплатата съгласно споразумение с транспортното предприятие.

38.

Правото на Съюза не определя понятието „работодател“. В регламентите за координация на системите за социална сигурност също няма изрично препращане към правото на държавите членки с оглед определяне на смисъла и обхвата на това понятие. Съгласно постоянната практика на Съда, както от изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза, така и от принципа за равенство, следва, че при такова положение разглежданото понятие трябва да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Европейския съюз ( 21 ), което трябва да се установи, като се вземе предвид контекстът на разпоредбата, в която е използвано това понятие, и преследваната от регламентите за координация цел ( 22 ).

39.

Струва ми се, че самостоятелното тълкуване е още по-съществено, като се има предвид, че понятието „работодател“ е привръзка към прилагане на стълкновителната норма, чиято цел е да определи за приложимо право социалноосигурителното законодателство на една-единствена държава. Очевидно тази цел няма да бъде постигната, ако различия в законодателствата на държавите членки водят до различни правни режими.

40.

Запитващата юрисдикция иска да установи дали следва да се основава само на трудовия договор, на няколко обективни критерия, или да съчетае двете възможности, за да определи кой се явява „работодател“ при обстоятелства като тези в главното производство. Според мен би било твърде формалистично да се вземе предвид само наличието на договорно отношение. Има основателни причини за отхвърляне на такъв подход, по-специално опасността от заобикаляне чрез изкуствени правни конструкции на закрилата, предоставена от регламентите за координация. Ето защо изглежда по-разумно да се избере подход, който надлежно отчита действителното положение на работниците в единния пазар, както и сложните съвременни трудови правоотношения. Всъщност разнообразието на възможните частноправни конструкции между ползвателя и доставчика на услуга, който на свой ред може сам да предостави услугата, да прибегне до подизпълнител или до командирован служител или до други средства, за да изпълни договорните си задължения, изисква по-гъвкав подход при анализа. Ето защо ми струва, че най-правилният подход е „работодателят“ да се установи въз основа на проверка на всички релевантни обстоятелства за всеки отделен случай и като се използват обективни критерии. Такъв подход би предотвратил опасността основните свободи на единния пазар да се използват като инструмент за постигане на определени цели или за заобикаляне на задължения.

41.

Струва ми се, че практиката на Съда в областта на социалната сигурност, трудовите правоотношения и международното частно право предлага множество отправни точки в подкрепа на диференциран подход. В изложението по-долу ще се опитам да установя няколко критерия, които да бъдат от полза при извършване на посочената проверка за всеки отделен случай.

42.

Държа да подчертая, че съдебната практика изглежда обръща повече внимание на ролята на „работника“, отколкото на тази на „работодателя“. Всъщност в нея има сравнително малко информация, въз основа на която да се изведат характерните за неговата роля особености. Разбира се, очевидно не е възможно да се анализират правата и задълженията на наето лице, ако не се познават тези на работодателя, като се има предвид, че в крайна сметка двамата са обвързани от трудово правоотношение.

43.

Следователно, за да се изясни ролята на „работодателя“, най-напред трябва да се припомни общото определение на трудовото правоотношение в съдебната практика. Според постоянната съдебна практика основната характеристика на трудовото правоотношение е обстоятелството, че през определен период от време дадено лице полага труд в полза на друго лице и под негово ръководство, срещу което получава възнаграждение ( 23 ). Предвид това следва да се установят разработените от Съда критерии, за да се определи наличието на отношение на власт и подчинение между работника и работодателя, което е характерно за трудовото правоотношение в посочените по-горе три области от правото на Съюза.

44.

От съдебната практика в областта на социалната сигурност следва, че решаващо е действителното трудово положение на работника, а не само договорните отношения. За да се определи отношението на власт и подчинение, което е характерно за трудовото правоотношение, се вземат предвид всички релевантни обективни обстоятелства по делото.

45.

Според постоянната съдебна практика прилагането на системата от стълкновителни норми на регламентите за координация зависи само от обективното положение на работника, установено от всички релевантни данни по делото ( 24 ). По-конкретно в решение от 4 октомври 2012 г., Format ( 25 ), Съдът указва как да се определи приложимото национално социалноосигурително законодателство, ако наетото лице работи в две или повече държави членки. По същото дело Съдът е постановил, че при необходимост „освен текста на договорните документи“ следва да се вземат предвид и различни други „фактори като начина, по който договорите между съответния работодател и работник в миналото са били изпълнявани на практика, обстоятелствата по тяхното сключване и най-общо характерните особености и условията на извършваните от съответното предприятие дейности, доколкото тези фактори могат да хвърлят светлина върху действителното естество на въпросната работа“. Съдът добавя, че „независимо от формулировката на договорните документи, [националният орган, който трябва да извърши посочената проверка е длъжен] да базира своите констатации върху действителното положение на заетото лице“ ( 26 ).

46.

Струва ми се, че решение от 17 декември 1970 г., Manpower ( 27 ), относно командироването на работници от агенция за временна заетост, е от особено значение в настоящия контекст, доколкото в него Съдът установява полезни критерии. От това решение може да се стигне до извода, че по смисъла на регламентите за координация за „работодател“ може да се счита страната, отговорна за наемането на работника, за плащането на заплатата му, както и за налагането на наказание и за уволнението му ( 28 ). Това показва, че Съдът взема предвид действителното трудово положение и не се основава само на трудовия договор.

47.

Анализът на съдебната практика в областта на трудовите правоотношения позволява също да се заключи, че работодателят се определя чрез всички релевантни обективни обстоятелства по делото. От тази гледна точка не е задължително страната, с която работникът формално е сключил трудов договор, да е „работодателят“.

48.

В решение Danosa ( 29 ), което се отнася до тълкуването на Директива 92/85/ЕИО ( 30 ), Съдът, първо, припомня посочената по-горе ( 31 ) основна характерна особеност на трудовото правоотношение, която се изразява в отношението на власт и подчинение, в рамките на което работникът подлежи на контрол ( 32 ), като по-нататък пояснява, че „правната квалификация по националното право и формата на това правоотношение, както и естеството на правната връзка между тези две лица, не [са] решаващи [в това отношение]“ ( 33 ).

49.

Ще посоча също решение Albron Catering ( 34 ), което се отнася до тълкуването на Директива 2001/23/ЕО ( 35 ) и в което Съдът е постановил, че работодател може да бъде и предприятието, в което работниците в действителност са командировани „въпреки отсъствието на договорни отношения с тези работници“ ( 36 ).

50.

На последно място, що се отнася до отношението на власт и подчинение, характерно за всяко трудово правоотношение, следва да се посочи решение Haralambidis ( 37 ), в което се разглежда въпросът дали ръководител на пристанищна администрация се явява „работник“ по смисъла на член 45, параграф 1 ДФЕС. Съдът отговаря утвърдително, като приема, че италианският министър на инфраструктурата и транспорта упражнява правомощия на ръководство и контрол, както и при необходимост санкционни правомощия по отношение на въпросния ръководител ( 38 ). Що се отнася до правното естество на отношението между тези две лица Съдът припомня постоянната си практика, че „публично или частноправната същност на правоотношението на заетост не е определяща“ ( 39 ).

51.

Съдът застъпва тезата за преценка на всички обстоятелства в конкретния случай и при тълкуването на стълкновителните норми в областта на частното право. Съгласно тази съдебна практика, за да се определи конкретно мястото, където служителят изпълнява задълженията си към своя работодател, националният съд трябва да вземе предвид набор от признаци.

52.

В решение Voogsgeerd ( 40 ), в което се тълкуват разпоредбите на Конвенцията за приложимото право към договорните задължения, открита за подписване в Рим на 19 юни 1980 г. (наричана по-нататък „Римската конвенция“) ( 41 ), Съдът приема, че за да прецени дали дадено предприятие действително се явява работодател, националният съд трябва да съобрази „всички обективни обстоятелства, които сочат, че действителното положение е различно от това, което следва от текста на договора“ ( 42 ).

53.

В решение Koelzsch ( 43 ), което също се отнася до тълкуването на разпоредбите на Римската конвенция и както настоящото дело е свързано с работа в транспортния сектор, Съдът е приел, че националният съд трябва да отчете всички обстоятелства, които характеризират дейността на работника или служителя, и по-конкретно „в коя държава се намира мястото, от което работникът или служителят осъществява своята транспортна дейност, получава инструкциите за своята дейност и организира работата си, както и мястото, където се намират неговите оръдия на труда“ ( 44 ). Националният съд „трябва също да провери кои са местата, където главно се извършва транспортът, местата на разтоварване на стоките, както и мястото, където работникът или служителят се прибира след осъществяване на дейността“ ( 45 ).

54.

За определяне на мястото, където служителят изпълнява задълженията си към своя работодател, релевантно е и решение от 14 септември 2017 г., Nogueira и др. ( 46 ), което тълкува Регламент (ЕО) № 44/2001 на Съвета от 22 декември 2000 година относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела ( 47 ) в сектора на въздушния транспорт на пътници. В това решение Съдът потвърждава валидността на посочените по-горе признаци, които се прилагат за трудовите правоотношения в транспортния сектор и които националните юрисдикции трябва да вземат предвид ( 48 ). Според него основаният на определени признаци метод „позволява да бъдат отразени по-добре действителните правоотношения — тъй като налага да се вземат предвид всички характеризиращи дейността на работника или служителя обстоятелства“ ( 49 ). Във връзка с това е важно да се подчертае предупреждението, което отправя Съдът за опасността привръзката към прилагане на правото на Съюза „да се използва като средство за постигане на определени цели или за осъществяване на стратегии за заобикаляне“ ( 50 ).

55.

Наскоро в решение от 11 април 2019 г., Bosworth и Hurley ( 51 ), Съдът тълкува Конвенцията относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела ( 52 ) и по-специално понятието „работник“. След като припомня отношението на власт и подчинение, което е в основата на всяко трудово правоотношение, както и необходимостта да се установи наличието на такова отношение във всеки отделен случай в зависимост от всички данни и всички обстоятелства, които характеризират отношенията между страните, Съдът постановява, че „липсата на формален договор не е пречка за наличието на трудово правоотношение“ по смисъла на релевантните разпоредби на посочената конвенция ( 53 ).

56.

След като бяха установени редица полезни критерии, за да се определи кой е работодателят в трудовото правоотношение, на второ място, те следва да се приложат към обстоятелствата в главното производство. Макар запитващата юрисдикция да трябва да извърши необходимите фактически проверки и ако е необходимо, да приложи член 13, параграф 1, буква б) от Регламент № 883/2004 ( 54 ) към спора, с който е сезирана, това не променя факта, че Съдът трябва да тълкува правото на Съюза с оглед фактическото и правното положение, така както е описано от запитващата юрисдикция, за да ѝ предостави полезна информация за разрешаването на спора, с който е сезирана ( 55 ).

57.

Най-напред държа да отбележа, че договорното правоотношение, което формално сочи AFMB като работодател на шофьорите, служи само за ориентир. При това положение изглежда оправдано да се постави под въпрос качеството на работодател, на което се позовава AFMB — поне що се отнася до правилата за координация в областта на социалната сигурност — в случай че то не отразява действителното трудово правоотношение, което следва да се провери по-нататък въз основа на фактите по делото.

58.

Както посочва запитващата юрисдикция ( 56 ), както преди, така и през спорните периоди, заинтересованите лица са работили като шофьори, наети да извършват международни автомобилни превози, и са управлявали само товарни превозни средства, използвани за сметка и на риск на установени в Нидерландия транспортни предприятия. През спорните периоди тези шофьори на практика са изцяло и за неопределен срок на разположение на посочените транспортни предприятия, в които повечето от тях са били наети преди тези периоди.

59.

Както отбелязва запитващата юрисдикция ( 57 ), след формалната намеса на AFMB през октомври 2011 г., що се отнася до текущата търговска дейност, в правоотношението между работниците и първоначалните им, установени в Нидерландия, работодатели, не се променя нищо или почти нищо. Всъщност последните продължават да вземат решенията за назначаване на персонал, за основните условия на труд, за дейността и уволнение на работници. Изглежда, че не самото AFMB е наемало шофьорите, а установените в Нидерландия транспортни предприятия са прехвърляли работниците си на подчинение на AFMB. Впрочем като пример за правомощията на установените в Нидерландия транспортни предприятия да контролират основните условия на труд, запитващата юрисдикция посочва ( 58 ) практиката на AFMB да уволнява незабавно шофьорите, които вече не били необходими на посочените предприятия.

60.

Що се отнася до разходите за заплати, трябва да се приеме, че дори AFMB да е плащало директно заплатите на шофьорите, то явно е било финансирано от установените в Нидерландия предприятия, които според представената от запитващата юрисдикция информация ( 59 ) са дължали определени суми на AFMB по сключени с него споразумения. При все това, дори AFMB да не може да се счита чисто и просто за „пощенска кутия“, то може да се разглежда като вид администратор на трудовите възнаграждения, но не като истински работодател. В описанието на фактическата обстановка ( 60 ) запитващата юрисдикция дори счита, че AFMB е работодател „почти само по документи“. Тези сведения, както и текстът на първия преюдициален въпрос, навеждат на мисълта, че ръководните и контролни правомощия по отношение на шофьорите са предоставени на установените в Нидерландия предприятия.

61.

Предвид изложеното по-горе и без това да се отразява на фактическата преценка, която следва да извърши запитващата юрисдикция, считам, че по смисъла на член 13, параграф 1, буква б) от Регламент № 883/2004 за „работодатели“ на шофьорите, за които става въпрос в главното производство, трябва да се считат само установените в Нидерландия транспортни предприятия.

62.

Следователно към положение като разглежданото в главното производство е приложимо социалноосигурителното законодателство на държавата на транспортното предприятие, наело на работа заинтересованото лице, на което на практика и за неопределен срок това лице е изцяло на разположение, което упражнява спрямо него фактически работодателската власт и на практика поема разходите за заплата, тоест в конкретния случай Нидерландия.

63.

В светлината на тези съображения на първия преюдициален въпрос следва да се отговори, че член 13, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 883/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че при обстоятелства като тези в главното производство за работодател на наетите да извършват международни превози шофьори на тежкотоварни автомобили се счита транспортното предприятие, наело на работа заинтересованото лице, на което то практика и за неопределен срок е изцяло на разположение и което упражнява спрямо него фактически работодателската власт и на практика поема разходите за заплата, освен ако не следва друго от фактическите проверки, които запитващата юрисдикция следва да извърши.

64.

С втория си преюдициален въпрос, поставен при условията на евентуалност, запитващата юрисдикция иска главно да установи дали, ако AFMB трябва да се счита за „работодател“, специалните условия при командироване на работници по член 14, параграф, 1, буква a) от Регламент № 1408/71 и член 12 от Регламент № 883/2004 са приложими изцяло или частично по аналогия и в главното производство. Посочването на възможна аналогия се обяснява с факта, че страните в главното производство не оспорват неприлагането на тези разпоредби в главните производства.

65.

Като се има предвид, че предлагам на първия въпрос да се отговори в смисъл, че само установените в Нидерландия предприятия трябва да се считат за „работодатели“, според мен Съдът не следва да се произнася по втория въпрос. Ако Съдът стигне до друг извод, считам, че той ще трябва да отговори отрицателно на този въпрос поради съображенията, които ще изложа по-долу.

66.

Както при анализа ми във връзка с първия въпрос, ще се съсредоточа върху тълкуването на член 12 от Регламент № 883/2004, тъй като той съдържа по същество същата разпоредба като член 14, параграф, 1, буква a) от Регламент № 1408/71 въпреки минималните разлики в текста им ( 61 ).

67.

Според мен член 12 от Регламент № 883/2004 не може да намери приложение, тъй като в главното производство не става въпрос за същинско „командироване“, а по-скоро за това, че за неопределен срок AFMB „предоставя на разположение“ работници на установените в Нидерландия предприятия.

68.

Необходимостта от това ясно разграничение е очевидна с оглед тълкуването на понятието „командироване“ в съдебната практика. В решение FTS ( 62 ) Съдът е постановил, че изключенията от принципа, според който заетото лице се подчинява на законодателството на държавата на заетостта, предвидени в посочените по-горе разпоредби, могат да се приложат в случай на предприятие, осигуряващо временна работа, само ако са изпълнени две условия: първото условие, което се отнася до необходимата връзка между, от една страна, предприятието, командировало работника в държава членка, различна от тази, в която е установено, и от друга страна, командирования работник, изисква по време на командироването на този работник да се запази органичната връзка между него и предприятието. Второто условие, свързано с отношението, съществуващо между това предприятие и държавата членка, в която то е установено, изисква предприятието обичайно да извършва значителна дейност на територията на същата държава членка ( 63 ).

69.

За да се установи наличието на такава органична връзка, съгласно съдебната практика ( 64 ) от решаващо значение е въз основа на всички обстоятелства да се стигне до извода, че работникът се намира под работодателската власт на посоченото предприятие. Това условие задължително предполага осигуряващото временна работа предприятие да разполага с правомощия на ръководство и контрол и при необходимост, за налагане на наказания на работника. С други думи, осигуряващото временна работа предприятие трябва да осъществява правомощия, обикновено запазени за „работодателя“. В отговора на първия въпрос обаче вече беше установено, че в главното производство тази роля се пада на установените в Нидерландия транспортни предприятия ( 65 ). Освен това от материалите по делото е видно, че връзката между шофьорите и AFMB се свежда главно до плащане на заплати и внасяне на социалноосигурителните вноски на кипърския орган. Впрочем следва да се посочи, че тази информация не се оспорва от AFMB в становището му. Поради това ми се струва, че в случая първото условие не е изпълнено.

70.

Що се отнася до второто условие, най-напред следва да се приеме — подобно на няколко от участниците в производството — че то не фигурира в член 13, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 883/2004 ( 66 ). Предвидената в тези разпоредби привръзка е просто мястото на установяване на работодателя. При това считам, че е проблематично чрез тълкуване да се въвежда допълнително условие, което поставя изискването за „значителна дейност на територията на тази държава членка, в която е установено [предприятието]“, въпреки еднозначния текст на посочените разпоредби. Не бива да се забравя, че първоначално въпросното условие е установено от съдебната практика във връзка с различна разпоредба, а именно член 14, параграф 1, буква a) от Регламент № 1408/71 ( 67 ), който съответства на член 12, параграф 1 от Регламент № 883/2004, който понастоящем е в сила. Да се приложи такова условие по отношение на друга разпоредба, без да се отчита спецификата ѝ, би означавало да се нарушат пределите на приложното поле на разпоредбата, предвидена в член 13, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 883/2004. Към това се добавя фактът, че неотдавна Съветът е отхвърлил предложение за законодателно изменение в този смисъл, както посочва в становището си Комисията ( 68 ). Независимо от съмненията, които предизвиква практическото прилагане на този подход, отбелязвам, че самата запитваща юрисдикция е затруднена да приложи предложеното условие за „основна дейност“, като се има предвид липсата на информация в това отношение. Всъщност от акта за преюдициално запитване е видно, че въз основа на материалите по делото тя не може да прецени дали AFMB отговаря на това условие ( 69 ). Ето защо не виждам как този подход би могъл да е от значение за решаването на настоящите спорове в главното производство.

71.

Поради изложените по-горе съображения предлагам на втория преюдициален въпрос да се отговори отрицателно.

72.

С третия си преюдициален въпрос, поставен при условията на евентуалност спрямо предходния, запитващата юрисдикция иска да установи дали обстоятелства като тези в главните производства — ако AFMB бъде счетено за „работодател“ и ако не се прилагат специалните условия при командироване на работници — могат да се окачествят като положение на злоупотреба с правото на Съюза ( 70 ).

73.

Като се имат предвид отговорите, предложени на първия и втория въпрос, ще разгледам третия въпрос само за изчерпателност, в случай че Съдът отговори другояче на първите два въпроса.

74.

Съгласно постоянната съдебна практика правните субекти не могат да се позовават на нормите на Съюза с цел измама или злоупотреба ( 71 ). Това се отнася и за нормите на правните актове на Съюза, включени в Споразумението за ЕИП ( 72 ) и в двустранните споразумения с Конфедерация Швейцария. За да се установи наличието на злоупотреба, са необходими обективен и субективен елемент ( 73 ). От една страна, за да се установи обективният елемент, е необходимо от определена съвкупност от обективни обстоятелства да следва, че въпреки формалното спазване на предвидените в правната уредба на Съюза условия целта, преследвана с тази правна уредба, не е постигната ( 74 ). От друга страна, за подобна констатация е необходим субективен елемент в смисъл, че от множество обективни обстоятелства трябва да е видно, че основната цел на съответните операции е получаването на недължимо предимство ( 75 ). Всъщност забраната на злоупотребите е ирелевантна, когато за извършването на съответните операции може да има причина, различна от простото получаване на предимство.

75.

Прочитът на акта за преюдициално запитване ( 76 ) предполага критичен преглед на правната конструкция, създадена от AFMB и договорните му партньори, предприятията за автомобилен транспорт, установени извън Кипър. По-конкретно, запитващата юрисдикция има съмнения относно съвместимостта с правото на Съюза на правна конструкция, при която дружество може да избере конкретно седалище по същество с цел персоналът му да бъде подчинен на социалноосигурителното законодателство на държава — членка на Съюза или на ЕАСТ, в която се удържат сравнително ниски социалноосигурителни вноски.

76.

Преди да се отговори на поставения въпрос, следва да се припомни, че Съдът не може сам да прецени дали дадено поведение трябва да се счита за злоупотреба. Националният съд следва да провери дали в главното производство е налице фактическият състав на злоупотреба съгласно правилата за доказване по националното право ( 77 ). Когато се произнася по преюдициалното запитване, Съдът обаче може да направи уточнения, чиято цел е да направляват националния съд при прилагането на правото на Съюза ( 78 ).

77.

След задълбочена проверка на фактическата обстановка и що се отнася до обективния елемент, ми се струва, че за целите на прилагането на член 13, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 883/2004 условията, свързани с качеството „работодател“ на AFMB, са изпълнени само формално в главното производство. Както беше посочено по-горе ( 79 ), AFMB се сдобива с това качество само чрез усложнена частноправна конструкция, макар договорните му партньори да осъществяват действителния контрол спрямо наетите лица, което в рамките на трудово правоотношение обикновено е прерогатив на работодателя ( 80 ). Освен това AFMB е можело да се позове на основните свободи на вътрешния пазар, за да се установи в Кипър и оттам да предоставя услуги — във връзка с администрирането на заплатите и социалноосигурителните вноски — на установени в Нидерландия предприятия. Благодарение на всички тези фактори AFMB успява да се представя официално за „работодател“ пред компетентните социалноосигурителни органи и както изглежда, да бъде признато за такъв в някои държави членки ( 81 ).

78.

Според мен евентуалното признаване на AFMB за „работодател“ от компетентните национални органи и издаването впоследствие на удостоверения A1 въз основа на информацията, съдържаща се в материалите в главното производство, би било неправилно прилагане на член 13, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 883/2004, доколкото би довело до прилагане за шофьорите на кипърското, а не на нидерландското социалноосигурително законодателство — въпреки че действителните работодатели са установени в Нидерландия ( 82 ). Такъв резултат би противоречил на законодателната цел в основата на стълкновителните норми, която е да позволи на националните органи да определят лесно, тоест въз основа на обективни, ясни и предварително определени критерии, действителния работодател на работника, седалището му или мястото му на дейност и по този начин в крайна сметка да определят приложимата в даден случай система за социална сигурност. Впрочем отбелязвам, че независимо от относителната простота на стълкновителните правни норми несъответствието между привидното и действителното положение по настоящото дело може да въведе в заблуждение компетентните национални органи и поради това трябва да се приеме, че то може да навреди на правилното функциониране на установения от законодателя на Съюза механизъм за координация на системите за социална сигурност.

79.

Що се отнася до субективния елемент, отбелязвам, че според Съда, за да се установи наличието на втория елемент, който е свързан с намерението на операторите, може по-специално да се вземе предвид чисто изкуственият характер на операциите ( 83 ). Струва ми се, че в случая субективният елемент личи от явното намерение на AFMB и на договорните му партньори да заобиколят нидерландското социалноосигурително законодателство с цел оптимизиране на икономическата си дейност ( 84 ). Както вече беше посочено ( 85 ), преди да бъдат наети на работа от AFMB, по-голямата част от въпросните шофьори са наети лица, установени в Нидерландия. Изглежда, че целта на формалното им наемане на работа от AFMB е била да избегнат прилагането на нидерландското законодателство, което по принцип би било приложимо на основание член 13, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 883/2004.

80.

Както обаче подчертава Съдът в практиката си ( 86 ), предвидените в регламентите за координация стълкновителни норми са наложени императивно на държавите членки и не може да се приеме, че социалноосигурените лица, които са обхванати от приложното поле на тези норми, могат да се противопоставят на действието им, разполагайки с избор да се отклонят от тях. Задължителният характер на посочените норми гарантира правилното функциониране на установения механизъм за координация. Все пак изглежда абсолютно необходимо и други участници, включително работодателите, които обикновено заплащат част от социалноосигурителните вноски, също да спазват прилагането им.

81.

Освен ако не следва друго от преценката, която запитващата юрисдикция следва да извърши, изглежда, че прилагането на тази правна конструкция е довело до влошаване на социалната закрила на шофьорите, докато бившите работодатели са извлекли печалби от разходите за заплати. Изглежда, че именно такава е била целта на AFMB, ако се вземат предвид различни изявления на ръководителите му, посочени от запитващата юрисдикция ( 87 ), които са публикувани на интернет страницата на AFMB, в които те се хвалят с посочените предимства, а именно че са постигнали икономии от разходите за заплати, като същевременно са запазили действителния контрол по отношение на шофьорите.

82.

Поради това въз основа на наличната информация съм склонен да заключа, че е налице злоупотреба с право.

83.

Ако запитващата юрисдикция прецени, че двата елемента, които характеризират злоупотребата с право, са налице, тя е длъжна да изведе произтичащите от това последици, като откаже да приложи член 13, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент (ЕО) № 883/2004 ( 88 ) по случаите в главното производство. Поради това AFMB не може да се позове на претендирания статут на работодател, за да поиска от RSVB да обяви приложимостта на кипърското законодателство по отношение на въпросните шофьори ( 89 ).

84.

С оглед на всичко изложено на третия преюдициален въпрос следва да се отговори, че описаните в акта за преюдициално запитване факти и обстоятелства сочат, че е налице злоупотреба с право. Поради това AFMB не може да се позовава на член 13, параграф 1, буква б) от Регламент № 883/2004, за да докаже привръзка с кипърското социалноосигурително право.

85.

В светлината на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Centrale Raad van Beroep (Апелативен съд по дела в областта на социалната сигурност и публичната служба, Нидерландия) преюдициални въпроси по следния начин: