1.

Банковият съюз е едно от най-важните достижения в процеса на европейска интеграция от въвеждането на единната валута. Въпреки огромната му техническа сложност правната му рамка бе постигната изключително бързо в отговор на голямата финансова криза от 2008 г.

2.

Държавите членки са преотстъпили на институциите на Съюза компетентност по отношение на пруденциалния надзор над кредитните институции и тяхното преструктуриране, когато са изправени пред трудности във връзка с финансовата стабилност. Европейската централна банка (наричана по-нататък „ЕЦБ“) е получила по-голямата част от правомощията за упражняване на тази компетентност, прехвърлена от държавите членки, чиито национални надзорни органи обаче продължават да бъдат основен елемент на Единния надзорен механизъм (наричан по-нататък „ЕНМ“) за банковите институции.

3.

Разпоредбите на Съюза, уреждащи ЕНМ, установяват различни административни процедури с участието на ЕЦБ и националните надзорни органи. Тези процедури не са новост в правото на Съюза: те вече съществуват, например, във връзка със структурните фондове в областта на селското стопанство или при назначаването на членове на Европейския парламент. В банковия съюз към тях се прибягва много по-интензивно и често отколкото в други области.

4.

Настоящият спор предоставя на Съда възможност да се произнесе за първи път (освен ако греша) по една от тези нови процедури, която регламентира издаването на разрешение за придобиване или увеличаване на квалифицирани дялови участия в кредитни институции.

5.

Проблемът, който следва да се изясни във връзка с отправеното преюдициално запитване, е кой трябва да упражнява съдебен контрол върху актовете, издадени в рамките на тази процедура. По-конкретно се поставя въпросът дали определени предложения или проекти на решения, представени от националните надзорни органи на ЕЦБ, могат да бъдат обжалвани пред националните юрисдикции, или обратно, тяхното съдържание и последващото окончателно решение на ЕЦБ могат да бъдат преразглеждани единствено от Съда на Европейския съюз.

6.

По отношение на процедурата, в рамките на която са издадени обжалваните пред запитващата юрисдикция решения, се прилагат следните разпоредби на правото на Европейския съюз:

7.

Съгласно член 22 („Уведомяване за планирани придобивания и оценяването им“):

„1.   Държавите членки изискват от всяко физическо или юридическо лице, или от такива лица, действащи съгласувано („кандидат-приобретател“), които са взели решение или да придобият пряко или непряко квалифицирано дялово участие в кредитната институция, или пряко или непряко да увеличат такова квалифицирано дялово участие, в резултат на което делът на правата им на глас или на държания от тях капитал би достигнал или надвишил 20 %, 30 % или 50 % или кредитната институция би станала тяхно дъщерно предприятие („планирано придобиване“), да уведомят писмено преди придобиването компетентните органи за кредитната институция, в която те искат да придобият или увеличат квалифицирано дялово участие, като посочат размера на предвиденото участие и предоставят относимата информация, определена в съответствие с член 23, параграф 4. […]

2.   Компетентните органи потвърждават писмено на кандидат-приобретателя получаването на уведомлението съгласно параграф 1 или на допълнителна информация съгласно параграф 3, своевременно и във всички случаи в срок от два работни дни след получаването им.

[…]

3.   В рамките на срока за извършване на оценка, но не по-късно от петдесетия работен ден от този срок, компетентните органи могат при нужда да отправят искане за допълнителна информация, която е необходима за приключване на оценката. Това искане се отправя в писмена форма и в него се посочва необходимата допълнителна информация.

[…] Компетентните органи могат по своя преценка да отправят още искания за допълване или изясняване на информацията, но те не водят до спиране на срока за извършване на оценка.

[…]

5.   Ако компетентните органи решат да се противопоставят на планираното придобиване, в срок от два работни дни след извършване на оценката и в рамките на срока за извършване на оценка, те уведомяват кандидат-приобретателя в писмена форма, като представят мотивите си. По искане на кандидат-приобретателя мотивите за решението могат да бъдат публично оповестени по подходящ начин, при спазване на разпоредбите на националното право. Това не възпрепятства държавите членки да разрешат на компетентните органи да публикуват тази информация, без това да е поискано от кандидат-приобретателя.

6.   Ако компетентните органи не се противопоставят в писмена форма на планираното придобиване в рамките на срока за извършване на оценка, планираното придобиване се смята за одобрено.

7.   Компетентните органи могат да определят максимален срок за извършване на планираното придобиване и ако е уместно, да удължат този срок.

8.   Държавите членки не могат да налагат по-строги изисквания от определените в настоящата директива за уведомяване на компетентните органи или за одобряване от тяхна страна на преките или косвените придобивания на права на глас или на капитал.

[…]“.

8.

В член 23 („Критерии за оценка“) се посочва:

„1.   За да гарантират стабилно и разумно управление на кредитната институция, в която се планира придобиване, и като отчитат възможното влияние на кандидат-приобретателя върху кредитната институция, при разглеждане на уведомлението по член 22, параграф 1 и на информацията по член 22, параграф 3 компетентните органи преценяват доколко е подходящ кандидат-приобретателят, както и разумността на планираното придобиване от финансова гледна точка, в съответствие със следните критерии:

[…]

2.   Компетентните органи могат да се противопоставят на планираното придобиване само ако са налице основателни причини за това съгласно критериите по параграф 1 или ако представената от кандидат-приобретателя информация е непълна.

[…]“.

9.

Съгласно член 119 („Включване на холдинги в консолидирания надзор“), параграф 1:

„1.   Държавите членки приемат всички необходими мерки за включване, когато това е уместно, на финансовите холдинги и финансовите холдинги със смесена дейност в консолидирания надзор“.

10.

Съгласно съображение 11:

„[…] следва да се създаде банков съюз, основан на всеобхватна и подробна единна нормативна уредба за финансовите услуги на вътрешния пазар като цяло и съставен от единен надзорен механизъм, нова регулаторна рамка за гарантиране на депозитите и нова рамка за преструктуриране. […]“. В рамките на ЕНМ този регламент възлага на ЕЦБ конкретни правомощия за упражняване на пруденциален надзор над кредитните институции.

11.

Член 1 („Предмет и обхват“) гласи:

„С настоящия регламент на ЕЦБ се възлагат конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции, с цел да се допринесе за сигурността и стабилността на кредитните институции и стабилността на финансовата система в рамките на Съюза и отделните държави членки при пълно зачитане и задължение за полагане на грижа за единството и интегритета на вътрешния пазар на основата на равнопоставено третиране на кредитните институции с оглед да се избегне регулаторният арбитраж.

[…]

Настоящият регламент не засяга отговорностите и свързаните с тях правомощия на компетентните органи на участващите държави членки да изпълняват задачи по надзора, които не са възложени на ЕЦБ с настоящия регламент“.

12.

Член 4 предвижда:

„1.   В рамките на член 6 и съгласно параграф 3 от настоящия член, ЕЦБ е единственият орган, компетентен да извършва за целите на пруденциалния надзор следните задачи във връзка с всички кредитни институции, установени в участващите държави членки:

[…]

[…]

3.   За изпълнението на задачите, които са ѝ възложени по силата на настоящия регламент, и с цел да гарантира високи стандарти на надзор, ЕЦБ прилага цялото приложимо право на Съюза, а когато то се състои от директиви — националното законодателство за транспониране на тези директиви. Когато приложимото право на Съюза се състои от регламенти и когато понастоящем тези регламенти изрично предвиждат възможност за избор от страна на държавите членки, ЕЦБ прилага и националното законодателство, с което се упражнява този избор.

[…]“.

13.

Съгласно член 6, параграф 2 както ЕЦБ, така и националните компетентни органи (наричани по-нататък „НКО“) спазват задължението за добросъвестно сътрудничество и задължението за обмен на информация, като, без да се засяга правомощието на ЕЦБ да получава пряко или да има пряк достъп до информация, докладвана непрекъснато от кредитните институции, НКО предоставят по-конкретно на ЕЦБ цялата информация, необходима за изпълнението на задачите, възложени на ЕЦБ по силата на посочения регламент.

14.

Член 15 („Оценка на придобиването на квалифицирани дялови участия“) гласи следното:

„1.   Без да се засягат освобождаванията по член 4, параграф 1, буква в), всяко известие за придобиване на квалифицирано дялово участие в кредитна институция, установена в участваща държава членка, или всяка информация във връзка с такова придобиване се подава в националните компетентни органи на държавата членка, в която е установена кредитната институция, в съответствие с изискванията на приложимото национално право въз основа на правните актове, посочени в член 4, параграф 3, първа алинея.

2.   Националният компетентен орган прави оценка на предлаганото придобиване и препраща на ЕЦБ известието заедно с предложение за решение за противопоставяне или непротивопоставяне на придобиването въз основа на критериите, указани в правните актове по член 4, параграф 3, първа алинея, […], и подпомага ЕЦБ в съответствие с член 6.

3.   ЕЦБ решава дали да се противопостави на придобиването въз основа на критериите за оценка, установени в приложимото право на Съюза, и при спазване на процедурата и сроковете, указани в него“.

15.

Рамковият регламент за ЕНМ, приет в съответствие с член 4, параграф 3 от Регламента за ЕНМ, урежда рамката за сътрудничество в ЕНМ между ЕЦБ и НКО.

16.

В член 85 („Уведомления до НКО за придобиване на квалифицирани дялови участия“) е посочено:

„1.   НКО, който получи уведомление за намерение за придобиване на квалифицирано дялово участие в кредитна институция, установена в тази участваща държава членка, уведомява ЕЦБ за уведомлението не по-късно от пет работни дни след потвърждението за получаването му в съответствие с член 22, параграф 2 от Директива 2013/36/ЕС.

2.   НКО уведомява ЕЦБ, ако трябва да спре срока за оценка поради искане за допълнителна информация. НКО изпраща тази допълнителна информация на ЕЦБ в срок до 5 работни дни след получаването ѝ от НКО.

3.   НКО уведомява ЕЦБ и за датата, до която решението за противопоставяне или непротивопоставяне на придобиването на квалифицирано дялово участие трябва да бъде съобщено на заявителя съгласно съответното национално право“.

17.

Член 86 („Оценка на евентуални придобивания“) гласи:

„1.   НКО, който е уведомен за намерение за придобиване на квалифицирано дялово участие в кредитна институция, оценява дали евентуалното придобиване отговаря на всички условия, установени в съответното право на Съюза и съответното национално право. След тази оценка НКО изготвя проект на решение за ЕЦБ за противопоставяне или непротивопоставяне на придобиването.

2.   НКО представя на ЕЦБ проекта на решение за противопоставяне или непротивопоставяне на придобиването най-малко 15 работни дни преди изтичането на срока за оценка, определен от съответното право на Съюза“.

18.

В член 87 („Решение на ЕЦБ относно придобиване“) е посочено:

„ЕЦБ решава дали да се противопостави или не на придобиването въз основа на оценката си на планираното придобиване и проекта на решение на НКО. Прилага се правото на изслушване, уредено в член 31“.

19.

Член 19 от TUB предоставя на Banca d’Italia правомощието да издава разрешения за придобиване на привилегировани дялови участия във финансови институции. По-конкретно в параграф 5 се уточнява, че тези разрешения се издават, когато са налице „условията, целящи да се гарантира стабилно и разумно управление на банката, като се оценява качеството на потенциалния приобретател и финансовата стабилност на проекта за придобиване въз основа на следните критерии: репутация на потенциалния приобретател по смисъла на член 25“.

20.

Съгласно член 25 („Капиталови участия“), параграф 1 притежателите на дяловите участия по член 19 следва да отговарят на изискванията за добра репутация и на критериите за компетентност и почтеност, които гарантират стабилно и разумно управление на банката ( 7 ).

21.

Член 2, параграф 8 от Законодателен декрет № 72 от 2015 г. предвижда временно продължаване на прилагането на съществуващите дотогава правила относно изискванията за добра репутация на притежателите на дялови участия във финансови институции.

22.

Тези правила се съдържат в Постановление № 144 на Министерския съвет от 18 март 1998 г. ( 8 ), в чийто член 1 се уточнява, че осъдителните присъди се отразяват отрицателно върху репутацията и водят до неизпълнение на изискването.

23.

Член 2 от Постановление № 144 от 1998 г. установява временно, че „по отношение на участниците в капитала на банка към датата на влизане в сила на настоящото постановление на Министерския съвет, неизпълнението на изискванията по член 1, които не са били предвидени в съществуващата дотогава нормативна уредба, не засяга, ако те са установени преди тази дата, притежаваните вече дялови участия“.

24.

По отношение на смесените финансови холдинги член 63 от TUB налага на членовете с квалифицирано дялово участие същите задължения като наложените на членовете с квалифицирано дялово участие в банковите институции. Член 67 bis, параграф 2 от TUB посочва, че Banca d’Italia и Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (наричан по-нататък „IVASS“) трябва съвместно да гарантират спазването на тези задължения, когато въпросните дружества са със седалище в Италия и са изцяло или отчасти в ръководството на италиански финансови конгломерати.

25.

В италианското административно производство се предвижда т.нар. „giudizio di ottemperanza“ (производство за изпълнение на съдебно решение), в рамките на което Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) е формулирал преюдициалните въпроси.

26.

Съгласно член 21 septies, параграф 1 от Закон № 241 от 7 август 1990 г. ( 9 )„административен акт […], приет в нарушение или чрез заобикаляне на силата на пресъдено нещо […], е нищожен“.

27.

Съгласно член 112, параграф 1 от Административнопроцесуалния кодекс ( 10 )„постановените от административните юрисдикции мерки подлежат на изпълнение от публичните администрации и от другите страни“.

28.

Параграф 2 от тази разпоредба гласи:

„Дело за изпълнение на съдебно решение може да бъде заведено за прилагането на:

[…]

[…]“.

29.

Съгласно член 114, параграф 4, буква b) от Административнопроцесуалния кодекс съдът, който разглежда делото за изпълнение на съдебно решение, в случай че уважи жалбата, „обявява за нищожни евентуалните актове, които нарушават или заобикалят силата на пресъдено нещо“.

30.

Член 2909 от италианския Граждански кодекс предвижда, че констатациите, съдържащи се в решение със сила на пресъдено нещо, се налагат във всичките им елементи на страните, техните наследници и правоприемници.

31.

От средата на 90-те години г‑н Berlusconi притежава чрез дъщерното дружество Fininvest квалифицирано дялово участие от над 30 % в Mediolanum SpA (наричано по-нататък „дружество Mediolanum“). То е котиран на борсата финансов холдинг със смесена дейност, който контролира финансовата група Mediolanum, в която участва Banca Mediolanum SpA, 100 % собственост на дружество Mediolanum.

32.

С присъда № 35729/13 Corte Suprema di Cassazione (Върховен касационен съд, Италия) осъжда г‑н Berlusconi за извършена данъчна измама на лишаване от свобода за срок от четири години (от които три години условно) и му налага съпътстващото наказание забрана за упражняване на обществени функции и оперативно ръководство на юридически лица за срок от две години. Присъдата влиза в сила на 1 август 2013 г.

33.

След приемането на Законодателен декрет № 53 от 4 март 2014 г. ( 11 ) Fininvest (от името на г‑н Berlusconi) подава молба за издаване на разрешение за притежаване на квалифицирани дялови участия в дружество Mediolanum.

34.

С решение № 976145/14 от 7 октомври 2014 г. Banca d’Italia, заедно с IVASS, отхвърля молбата, след като преценява, че г‑н Berlusconi не отговаря на изискването за репутация, предвидено относно притежаването на квалифицирани дялови участия в инвестиционни посредници.

35.

Освен че не уважава молбата, Banca d’Italia разпорежда преустановяване на правото на глас и продажбата на дяловете (надвишаващи законоустановения праг от 9.999 %) в дружеството Medionalum. Тя обаче приема предложението на Fininvest за учредяване на тръст, на който да се прехвърлят спорните дялови участия и определя на Fininvest двадесетдневен срок, в който да уведоми за приемането на формулираните условия за участие в тръста.

36.

Г‑н Berlusconi оспорва решението пред Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия), който отхвърля жалбата с решение № 7966/2015 от 5 юни 2015 г.

37.

Г‑н Berlusconi подава въззивна жалба срещу това решение (а Fininvest насрещна въззивна жалба) пред Consiglio di Stato (Държавен съвет). Banca d’Italia се позовава в това производство на отпадане на правен интерес за въззивните жалбоподатели след сливането чрез „обратно придобиване“ между дружеството Medionalum и Banca Mediolanum.

38.

Действително в хода на въззивното производство управителните съвети договарят сливане чрез „обратно придобиване“ на дружеството Mediolanum от Banca Mediolanum ( 12 ). На 26 май 2015 г. Banca d’Italia е уведомена за проекта за сливане с цел получаване на разрешение в съответствие с член 57 от TUB. Вследствие на това Fininvest става притежател на квалифициран дял във финансова институция ( 13 ).

39.

С решение № 7969932/21 от 21 юли 2015 г. Banca d’Italia разрешава предложеното сливане. В известие от 23 юли 2015 г. тя потвърждава решението от 7 октомври 2014 г., като уточнява, че посоченото в него задължение за отчуждаване следва да се разбира като „отнасящо се до акциите на Banca Mediolanum, които след сливането ще бъдат предоставени [на Fininvest] в замяна на акциите на [дружеството] Mediolanum“.

40.

С решение № 882/2016 от 3 март 2016 г. Consiglio di Stato (Държавен съвет) уважава жалбите на Berlusconi и Fininvest и отменя решението на Banca d’Italia от 7 октомври от 2014 г. ( 14 ).

41.

Според Consiglio di Stato (Държавен съвет) решението от 7 октомври 2014 г. е незаконосъобразно поради нарушаване на принципа за недопускане на обратното действие, доколкото то разширява действието на правилата за оценка на квалифицирани дялови участия, въведени от Директива 2007/44/ЕО ( 15 ) в Директива CRD, спрямо участия, предшестващи влизането му в сила. Директива 2007/44 се прилага за бъдещите участия, докато член 2 от Постановление № 144 от 1998 г. се отнася до „вече притежавани участия“ ( 16 ). Тъй като обстоятелствата са настъпили преди влизането в сила на новата уредба, изискванията за добра репутация не могат да се прилагат спрямо Fininvest.

42.

В известие № 491595/16 от 4 април 2016 г. Banca d’Italia посочва на вниманието на ЕЦБ, че в резултат на сливането на Banca Mediolanum SpA и дружеството Mediolanum, г‑н Berlusconi е придобил статут на акционер в кредитната институция Banca Mediolanum чрез дъщерното си дружество Fininvest. Същата добавя, че след решението на Consiglio di Stato (Държавен съвет) от 3 март 2016 г. както задължението за прехвърляне на дяловите участия, надвишаващи 9,999 % от капитала на посочената банка, така и свързаното с него преустановяване на правото на глас, престават да пораждат правно действие. Ето защо според Banca d’Italia Fininvest трябва да подаде молба за разрешение във връзка с квалифицираното си дялово участие в Banca Mediolanum в съответствие с член 22 и сл. от Директива CRD IV и член 19 и сл. от TUB.

43.

Следвайки указанията на ЕЦБ (известие от 24 юни 2016 г.), на 14 юли 2016 г. Banca d’Italia изисква от Fininvest да подаде молба за разрешение в срок от 15 дни. След като това изискване не е изпълнено, на 3 август 2016 г. Banca d’Italia открива служебно административна процедура, като уточнява, че по силата на член 4 от Регламента за ЕНМ вземането на решения в тази област е от компетентността на ЕЦБ.

44.

След получаване на документацията от Fininvest Banca d’Italia изпраща на ЕЦБ в приложение на член 15, параграф 2 от Регламента за ЕНМ предложение за решение с неблагоприятно становище относно репутацията на купувачите, като приканва ЕЦБ да се противопостави на придобиването.

45.

Съветът по пруденциален надзор към ЕЦБ се съгласява с доводите на Banca d’Italia и приема проект за решение, което изпраща на Fininvest и на г‑н Berlusconi за становище. След като тези процедурни изисквания са изпълнени, Съветът приема решение от 25 октомври 2016 г. ( 17 ), по което впоследствие Управителният съвет на ЕЦБ не повдига възражение.

46.

В това решение ЕЦБ приема, че са налице сериозни съмнения относно добрата репутация на приобретателите на участие в Banca Mediolanum. Като се има предвид, че г‑н Berlusconi, мажоритарен акционер и реален собственик на Fininvest, е непрекият приобретател на участието в Banca Mediolanum и че е бил осъден с влязла в сила присъда на лишаване от свобода за срок от четири години за извършена данъчна измама, ЕЦБ преценява, че той не отговаря на изискването за добра репутация, наложено от националното законодателство на притежателите на квалифицирани участия. Освен това г‑н Berlusconi е извършил други нарушения и е получил и други осъдителни присъди, също както и други членове на ръководните органи на Fininvest.

47.

Въз основа на гореизложеното ЕЦБ стига до заключението, че приобретателите на квалифицираното участие в Banca Mediolanum не отговарят на изискването за добра репутация и че са налице сериозни съмнения относно способността им да гарантират стабилно и разумно управление на финансовата институция в бъдеще. В резултат на това ЕЦБ се противопоставя на придобиването от Fininvest и от г‑н Berlusconi на квалифицираното участие в Banca Mediolanum.

48.

Fininvest и г‑н Berlusconi оспорват решението на ЕЦБ от 2016 г. пред три юрисдикции:

49.

Banca d’Italia твърди, че националната юрисдикция не е компетентна да се произнесе по тази жалба, насочена срещу подготвителни актове, които не съдържат решение, а подготвят приемането на решение, което е от изключителната компетентност на ЕЦБ. Крайното решение на тази институция на Съюза може да бъде предмет на контрол единствено от страна на Съда.

50.

След като съединява исковете на г‑н Berlusconi и на Fininvest, Consiglio di Stato (Държавен съвет) преценява, че няма конкретни прецеденти в практиката на Съда по въпроса за разпределянето на правомощия между националната юрисдикция и Съда на ЕС при спорове за незаконосъобразността на актовете на НКО, издадени в рамките на такъв вид процедура. Освен това според него въпросът е обективно спорен, тъй като включва елементи както на една-единствена процедура (тезата на Banca d’Italia), така и на съставна процедура (тезата на г‑н Berlusconi и Fininvest). Във всички случаи той изтъква, че фазата от процедурата, която се провежда пред националния орган, не приключва с правнообвързващ акт за европейския орган, който трябва да вземе окончателното решение.

51.

В този контекст Consiglio di Stato (Държавен съвет) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

„Трябва ли разпоредбите на член 263, първа, втора и пета алинея във връзка с член 256, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз да се тълкуват в смисъл, че съдът на ЕС е компетентен да разгледа жалба, подадена срещу актове за започване на административна процедура, подготовка и необвързващо предложение, издадени от компетентния национален орган (като тези, конкретизирани в §1 от настоящото определение), в рамките на производство, предвидено в членове 22 и 23 от Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г., член 1, параграф 5, член 4, параграф 1, буква в) и член 15 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 г., членове 85, 86 и 87 от Регламент (ЕС) № 468/2014 на Европейската централна банка от 16 април 2014 г., както и членове 19, 22 и 25 от италианския Testo unico bancario (Банков кодекс), или посочените разпоредби трябва да се тълкуват в смисъл, че компетентен в такъв случай е националният съд?

По-специално, може ли да се приеме, че съдът на ЕС е компетентен да се произнесе, когато срещу такива актове е предявена не обща жалба за отмяна, а иск за обявяване на нищожност поради твърдяно нарушаване или заобикаляне на силата на пресъдено нещо на решение № 882/2016 от 3 март 2016 г. на Consiglio di Stato, постановено в производство за изпълнение на съдебно решение по смисъла на член 112 и сл. от италианския Codice del processo amministrativo (Административнопроцесуален кодекс), тоест в един специфичен институт на националното правораздаване, а именно решението, което предполага тълкуване и определяне, съгласно разпоредбите на националното право, на обективните предели на силата на пресъдено нещо на такова решение?“.

52.

Поставените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси изискват, както се е аргументирала Комисията, известно преформулиране, за да може Съдът да отговори по подходящ начин.

53.

По принцип съгласно постоянната съдебна практика Съдът не е компетентен да контролира в рамките на жалбите за отмяна по член 263 ДФЕС законосъобразността на актовете, издадени от националните органи ( 19 ).

54.

Ето защо следва да се приеме, че с първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали изключителната компетентност, която член 263 ДФЕС предоставя на Съда, за да упражни контрол за законосъобразността на актовете на Съюза, не допуска националните юрисдикции да упражняват контрол за законосъобразността на националните актове за започване на административна процедура, подготовка и необвързващо предложение, издадени от НКО в рамките на процедурата по член 4, параграф 1, буква в) и член 15 от Регламента за ЕНМ, и на членове 85, 86 и 87 от Рамков регламент за ЕНМ, която приключва с правнообвързващо решение на ЕЦБ.

55.

С втория преюдициален въпрос, който е субсидиарен спрямо предходния, запитващата юрисдикция иска да се установи дали Съдът е компетентен да упражнява контрол за законосъобразността на националните актове, подготвящи крайното решение на ЕЦБ, когато срещу такива актове е предявена не „обща жалба за отмяна“, а (специфичен) иск за обявяване на нищожност поради твърдяно нарушение или заобикаляне на силата на пресъдено нещо на решение на национален съд, постановено в хода на „giudizio di ottemperanza“ (производство за изпълнение на съдебно решение).

56.

Преди да анализирам двата преюдициални въпроса, смятам за необходимо:

57.

Най-общо правото на Съюза се прилага от органите на държавите членки. Когато те действат чрез административни процедури от вътрешното право, издадените от тях актове подлежат на преразглеждане от националните съдии, които имат възможност да сезират Съда с преюдициално запитване. В малък брой области, обикновено от изключителната компетентност на Съюза, административното прилагане на правото на Съюза е пряко и се осъществява от неговите институции, органи или агенции, които провеждат собствени процедури под съдебния контрол на Общия съд и на Съда.

58.

Все повече са случаите, в които правото на Съюза се прилага чрез процедури, в които участват институции, органи или агенции както на Съюза, така и на държавите членки ( 20 ). Те не са общо уредени ( 21 ) в правото на Съюза, въпреки че са широко анализирани в правната доктрина ( 22 ).

59.

До момента ( 23 ) Съдът се е произнасял казуистично и неизчерпателно по отношение на съдебния контрол върху тези съставни процедури, както и върху актовете, с които те приключват, подхождайки към определянето на компетентния съд с оглед на оспорваните актове ( 24 ). Разглеждането на подобни процедури в областта на банковия съюз ще представлява важен момент в тази съдебна практика ( 25 ).

60.

Най-общо, за да се определи кой съд е компетентен, трябва да се установи кой притежава реалното правомощие за вземане на решение в сложната административна процедура. Съгласно това правило националните съдилища разглеждат законосъобразността на административните актове, издадени от националните органи, когато последните се произнасят с окончателно решение в такъв вид процедури. Съответно Съдът на Европейския съюз се произнася по административни актове на институциите на ЕС, с които приключват съставните процедури.

61.

Това правило обаче може да не бъде толкова ясно в две хипотези, при които в този вид процедури:

62.

Втората хипотеза не предполага особени трудности: съдебният контрол е възложен на националните съдилища, като във всеки случай те имат задължението да отправят до Съда преюдициално запитване за преценка на валидността, когато приемат, че актът на Съюза може да бъде невалиден ( 26 ).

63.

Обратно, в първата хипотеза проблемите са по-деликатни. Да се определи кой съд (националният или този на Съюза) е компетентен да упражни съдебния контрол, ще зависи от характеристиките на разглежданата процедура. По-конкретно от разпределението на правомощията за вземане на решение в рамките на въпросната процедура. Въз основа на този критерий анализът на практиката на Съда позволява да се разграничат две хипотези:

64.

Решение Oleificio Borelli/Комисия ( 27 ) се отнася до съставна административна процедура, в която правомощието за вземане на решение е възложено на националните органи. Съдът приема, че даден проект може да се ползва от помощ от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието само ако получи благоприятно становище от държавата, на чиято територия трябва да бъде изпълнен. Следователно при отрицателно становище Комисията не може нито да продължи процедурата по разглеждане на проекта, нито на по-силно основание да упражни контрол върху редовността на така изразеното становище.

65.

Съдът заключава, че не е компетентен да се произнася по законосъобразността на акт, постановен от национален орган, дори когато този акт е част от процес на вземане на решения в Общността, в който институциите на Съюза са правнообвързани с него. Нередовността, която евентуално опорочава националното становище, не може да засегне валидността на решението на Комисията, с което тя отказва поисканата помощ ( 28 ).

66.

По този начин Съдът отхвърля възможността акт на Съюза да бъде засегнат от незаконосъобразността на национален акт в рамките на сложна процедура, в която правомощието за вземане на решение принадлежи на националния орган. Това привидно нелогично решение е оправдано от необходимостта да не се допусне възможността административни актове на Съюза да бъдат обявявани за невалидни вследствие на отмяна от национални съдии на национални административни актове поради нарушаване на национални разпоредби.

67.

За да се избегнат пропуски в съдебния контрол в такива случаи, Съдът твърди, че националните юрисдикции трябва да се произнесат по законосъобразността на национален акт, като при необходимост отправят преюдициално запитване, прилагайки същите условия като предвидените за всеки окончателен акт, приет от същия национален орган, който може да накърни правата на трети лица ( 29 ).

68.

Съдът разширява същата тази доктрина спрямо съставните процедури, в които правомощието за вземане на решение принадлежи на националните органи, когато става въпрос за управлението на структурните фондове, защитата на географските наименования или назначаването и освобождаването на членове на Европейския парламент. На някои от тях ще се спра по-нататък.

69.

В решение Liivimaa Lihaveis ( 30 ) Съдът посочва, че „наръчник“ за програма, приет от комитет за наблюдение в рамките на оперативна програма, уредена в Регламент (ЕО) № 1083/2006 ( 31 ) и целяща да насърчи европейското териториално сътрудничество между две държава членки, не представлява акт на институция, орган, служба или агенция на Съюза, поради което Съдът не е компетентен да прецени неговата валидност. Този административен акт обаче подлежи на обжалване пред националните юрисдикции, които могат да отправят преюдициално запитване, за да проверят съвместим ли е той с правото на Съюза ( 32 ).

70.

Областта на защитата на географските наименования също предлага примери за съставни административни процедури, в които преобладаваща роля имат националните органи ( 33 ). В решение Carl Kühne и др. ( 34 ) Съдът посочва, че разпределението на правомощия между Комисията (която регистрира заявеното наименование) и националните органи (които предварително са се произнесли по заявката, преценявайки дали са изпълнени изискванията на регламента) предпоставя, че евентуална незаконосъобразност на националния административен акт няма да засегне законосъобразността на Регламент № 590/1999 ( 35 ).

71.

Както в решение Borelli Съдът добавя, че националните юрисдикции следва да се произнесат по законосъобразността на заявка за регистрация при същите условия на контрол като предвидените за всеки окончателен акт, приет от същия национален орган, който може да накърни правата, които трети лица черпят от правото на Съюза, а следователно и да обявят за допустима жалба, подадена с тази цел, макар вътрешните процесуални норми да не предвиждат това в подобни случаи ( 36 ).

72.

За избирането на членовете на Европейския парламент също са предвидени съставни процедури, в които преимуществена роля имат националните органи. След като разграничава съответните правомощия на Парламента и на националните органи при проверката на пълномощията на членовете на Европейския парламент, Съдът посочва, че националните органи трябва да обявят резултатите в приложение на националните разпоредби, които са в съответствие с правото на Съюза. Следователно по силата на член 12 от Акта от 1976 г. Европейският парламент е длъжен да се запознае с извършеното обявяване, без да е компетентен да се отклони от него на основание на твърдените нередности, засягащи този национален акт ( 37 ).

73.

Съдът се е произнесъл също така и по съставните административни процедури, при които правомощието за вземане на крайно решение се предоставя на институциите на Съюза, а националните органи участват в предварителните или подготвителните фази.

74.

В тези случаи отговорността за постановяване на окончателния акт, с който приключва процедурата, е на институцията на Съюза, поради което съдебният контрол върху него задължително трябва да бъде упражнен от Общия съд и от Съда. Освен това актовете на националните органи в тези процедури имат чисто подготвителен характер, поради което преразглеждането им от националните юрисдикции или от Съда обикновено не се налага ( 38 ).

75.

В решение Нидерландия/Комисия ( 39 ) Съдът прави разграничение между съставните процедури, в които правомощие за вземане на решение имат институциите на Съюза, и такива, в които участието на националните органи е определящо. По-конкретно той посочва, че общата организация на пазарите в сектора на бананите не се основава на децентрализирано управление на тарифните квоти, което да предполага правомощие за вземане на решения на държавите членки ( 40 ).

76.

Друга съставна процедура, при която правомощие за вземане на крайно решение имат институциите на Съюза, е анализираната в решение Greenpeace France и др. ( 41 ), по-конкретно става въпрос за издаването на разрешение за вид генетично модифицирана царевица в приложение на Директива 90/220 ( 42 ). Съдът приема, че ако дадена национална юрисдикция установи, че в резултат на допуснати нередности при разглеждането на уведомлението от страна на компетентния национален орган, което е предвидено в член 12, параграф 1 от Директива 90/220, органът не е могъл да предаде надлежно на Комисията преписката с положително становище по смисъла на параграф 2 от посочената разпоредба, въпросната юрисдикция не може да упражни контрол върху валидността на акта на Комисията — правомощие, което е запазено за Съда по косвен начин чрез преюдициално запитване за преценка на валидността ( 43 ).

77.

Накрая в решение Швеция/Комисия ( 44 ) Съдът разглежда друг вид съставна процедура, при която контролът се упражнява от органите на Съюза. Става въпрос за заявление за достъп до документи на институциите, когато тези документи произхождат от държавите членки, както предвиждат членове 4 и 5 от Регламент № 1049/2001 ( 45 ). Институцията на Европейския съюз приема решение, с което отказва или разрешава достъп до искания документ след разрешение на държавата членка, от която произхожда документът.

78.

Съдът приема, че това е процедура, в която участват институцията на Общността и държавата членка с цел да се определи дали достъпът до документ следва да бъде отказан съгласно някое от материалните изключения, посочени в член 4, параграфи 1—3 от посочения регламент.

79.

При тези условия Съдът посочва, че „правомощие на общностния съд е да извърши контрол, по искане на заинтересованото лице, получило отказ за достъп от съответната институция, дали този отказ може правомерно да се основава на въпросните изключения, независимо дали отказът произтича от направената от самата институция преценка на изключенията или от тази на държавата членка. Остава да се отбележи, че по отношение на посоченото заинтересовано лице намесата на държавата членка не засяга общностния характер на решението, което впоследствие е отправено до него от сезираната институция в отговор на заявлението за достъп, свързано с държан от нея документ“ ( 46 ).

80.

Със (задължителното) разрешение за квалифицирани участия се цели да се гарантира достъп до банковия сектор само на физически или юридически лица, които не излагат на риск доброто му функциониране. По-специално оценката има за предмет да се провери дали кандидат-приобретателят се ползва с добра репутация и притежава необходимата финансова стабилност, така че институцията, в която ще придобие дялови участия, да продължи да отговаря на пруденциалните изисквания. Оценката спомага също да се предотврати финансирането на операцията със средства, произхождащи от незаконни дейности.

81.

Член 2, точка 8 от Регламента за ЕНМ препраща към определението за „квалифицирано дялово участие“ съгласно член 4, параграф 1, точка 36 от Регламент (ЕС) № 575/2013 ( 47 ). Такова е „пряко или непряко дялово участие в предприятие, което представлява 10 % или повече от капитала или от правата на глас или което осигурява възможност за упражняване на значително влияние върху управлението на това предприятие“.

82.

Член 22 от Директива CRD IV налага задължението да се получи разрешение за придобиване или увеличаване ( 48 ) на квалифицирани дялови участия. Всички надзорни органи в Съюза както от държавите, които са част от банковия съюз, така и от тези, които не са, следва да се придържат към процедурата за издаване на разрешение.

83.

Член 23 от Директива CRD IV хармонизира съществените критерии за оценка на придобиването или увеличаването на квалифицирано дялово участие ( 49 ). Тази хармонизация обаче е частична, тъй като Директивата не разработва конкретните елементи за изпълнението на всеки един от тези критерии, които следва да се преценят, като се приложат националните разпоредби.

84.

С цел да се уеднакви практиката на държавите европейските надзорни органи приемат през 2016 г. „Съвместни насоки за пруденциална оценка на придобивания и увеличения на квалифицираните участия във финансовия сектор“ ( 50 ). По отношение на банковите институции правното основание на тези насоки се съдържа в член 16, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1093/2010 ( 51 ), съгласно който с цел налагане на последователни, ефикасни и ефективни надзорни практики в рамките на ЕСФН и осигуряване на общо, еднакво и последователно прилагане на правото на Съюза Европейският банков орган издава насоки и препоръки, чиито адресати са компетентните органи или финансовите институции.

85.

Въпреки че Насоките са необвързващи правни актове, държавите се ангажират да направят всичко възможно, за да се придържат към тях (и към препоръките) чрез техниката, позната като „comply or explain“ ( 52 ). Според представената в хода на съдебното заседание информация италианските органи са включили Насоките от 2016 г. в решение на Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (Междуведомствен комитет по кредити и спестявания), прието през 2017 г.

86.

Процедурата за издаване на този вид разрешение е уредена в член 4, параграф 1, буква в), член 6, параграф 4 и член 15 от Регламента за ЕНМ, допълнени с членове 85—87 от Рамковия регламент за ЕНM.

87.

Съгласно член 4, параграф 1, буква в) във връзка с член 6, параграф 4 от Регламента за ЕНМ ЕЦБ има изключителната компетентност да оценява и взема решение относно придобиването и увеличаването на квалифицирани дялови участия във всички финансови институции, обхванати от единния надзорен механизъм, независимо дали са повече или по-малко значими и са под прекия надзор на ЕЦБ или НКО.

88.

Това обстоятелство подчертава, че Регламентът за ЕНМ създава „напълно интегриран надзорен механизъм“, при който ключовите процеси са идентични най-общо за всички кредитни институции, независимо дали са „значими“ или „по-малко значими“, и в които участват както ЕЦБ, така и НКО.

89.

Общите административни процедури, установени с Регламента за ЕНМ, се прилагат по отношение на разрешенията за достъп до банковата дейност или за тяхното отнемане, както и за оценяване на придобиванията и увеличаванията на квалифицирани дялови участия.

90.

По-конкретно ЕЦБ упражнява правомощието си за контрол върху придобиването и увеличаването на квалифицирани дялови участия по реда на член 15 от Регламента за ЕНМ, допълнен с членове 85—87 от Рамковия регламент за ЕНМ. В следваната за целта процедура ЕЦБ участва като институция, която взема решения, а НКО като инстанции, натоварени с подготовката на решенията.

91.

Процедурата се осъществява по следния начин ( 53 ):

92.

Процедурата за издаване на разрешение за придобиване или увеличаване на квалифицирани дялови участия във финансови институции е съставна, както изложих по-горе, тъй като в нея участва ЕЦБ като орган, който взема решения, и НКО като инстанции, натоварени с подготовката на решенията. На първо място, ще разгледам въпросите, свързани с правомощието за вземане на решения, а след това ще се спра на съдебния контрол върху крайното решение, което трябва да се постанови в рамките на тази процедура.

93.

Участието на НКО след подаване на заявлението се свежда до проверка спазени ли са условията за разрешаване на операцията, установени от правото на Съюза и от националното законодателство. Задачата им приключва с представянето на ЕЦБ на проект или предложение за решение, което в никакъв случай не обвързва тази институция.

94.

След предложението започва фазата на вземане на решение в съставната процедура, вече под пълната отговорност на ЕЦБ, която в крайна сметка трябва да разреши или да отхвърли заявлението за придобиване или увеличаване на квалифицираното участие. Според мен става въпрос за изключителна компетентност на ЕЦБ да взема решения, което се подкрепя от следните причини.

95.

На първо място, член 87 от Рамковия регламент за ЕНМ предвижда, че „ЕЦБ решава дали да се противопостави или не на придобиването въз основа на оценката си на планираното придобиване и проекта на решение на НКО“. Както посочва Banca d’Italia, от тази разпоредба следва, че ЕЦБ има пълно право да преценява фактическите и правните обстоятелства към момента на вземане на крайното си решение. Предложението, което ѝ изпраща НКО, е само един елемент от преценката, но не непременно единственият. Няма пречка ЕЦБ да извърши самостоятелни действия на разследване и проучване ( 54 ) и да стигне до заключение, което е различно от необвързващото предложение на НКО ( 55 ).

96.

Проектът на НКО, повтарям, не обуславя от правна гледна точка последващото решение на ЕЦБ. В зависимост от собствените му достойнства той може да повлияе повече или по-малко върху решението, но подобен характер е общ и за други формалности (например необвързващо становище), в която и да било процедура. НКО няма никакво специфично правомощие за вземане на решение извън това да провежда първата фаза на процедурата след подадено заявление за разрешение. Следователно не става въпрос за процедура на съвместно вземане на решения между НКО и ЕЦБ, каквото изглежда е разбирането на г‑н Berlusconi в писменото му становище.

97.

На второ място, възможно е ЕЦБ да промени крайното си решение, като се отклони от прието вече предложение на НКО, след намеса на Административния съвет за преглед ( 56 ), ако жалбата на потенциалния приобретател е изцяло или частично уважена ( 57 ). Освен това ЕЦБ може да включи в крайното си решение условия за разрешаването на придобиването или увеличаването на квалифицирано участие, които не са посочени в предложението на НКО.

98.

На трето място, обстоятелството, че началната фаза на процедурата се провежда пред НКО, не означава, че ЕЦБ няма отношение към нея. Член 85, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ предвижда, че НКО, на които е изпратено уведомление за намерение за придобиване на квалифицирано дялово участие в кредитна институция, уведомяват ЕЦБ не по-късно от пет работни дни след потвърждението за получаването му. Освен това съгласно член 6, параграф 2 от Регламента за ЕНМ както ЕЦБ, така и НКО спазват задължението за добросъвестно сътрудничество и задължението за обмен на информация.

99.

На четвърто място, НКО не уведомява заявителя за проекта на решение, представен на ЕЦБ, което потвърждава неговия характер на чисто вътрешен акт, подготвящ крайното решение на ЕЦБ, без правно значение за заявителя или за трети страни ( 58 ).

100.

На пето място, процедурата за издаване на решение за придобиване или увеличаване на квалифицирани дялови участия се различава от други подобни процедури, като тази за издаването на лиценз за извършване на банкова дейност. При нея НКО има съгласно член 14, параграф 2 от Регламента за ЕНМ ( 59 ) правото самостоятелно да взема решение за отхвърляне на заявлението за лиценз, за което уведомява заявителя и което поражда правни последици за него и за трети лица. Става въпрос за окончателен акт, по отношение на който съдебният контрол може да бъде упражняван от националните юрисдикции, с възможност за отправяне на преюдициално запитване до Съда. Обратно, при процедурата за издаване на разрешение за придобиване на квалифицирани участия НКО нямат такива правомощия.

101.

На шесто място, съгласно член 22, параграф 6 от Директива CRD IV, ако компетентните органи не се противопоставят в писмена форма на планираното придобиване в рамките на срока за извършване на оценка, планираното придобиване се смята за одобрено. В случай на бездействие от страна на НКО с цел да се предотврати действието на този вид мълчаливо съгласие ЕЦБ може да се намеси (по силата на член 9, параграф 1, трета алинея от Регламента за ЕНМ) ( 60 ), като изиска от НКО да се произнесе по заявлението за издаване на разрешение за придобиване или увеличаване на квалифицирано участие. Това подчертава участието на ЕЦБ в процедурата от самото ѝ начало, както и това, че ЕЦБ е институцията, която упражнява изключителен контрол върху нея.

102.

След като беше уточнено, че разрешението за придобиване или увеличаване на квалифицирани дялови участия във финансови институции се издава в рамките на сложна процедура, при която приемането на окончателно решение е от изключителната компетентност на ЕЦБ, следва да се изясни въпросът за съдебния контрол върху приетите в рамките на тази процедура решения.

103.

За да се определи приложимият режим на съдебен контрол, както съдебната практика по дело Borelli, така и съдебната практика по дело Швеция/Комисия отчитат конкретното разпределение на правомощия между националните органи и институциите на Съюза. Когато правомощието за вземане на решения принадлежи на националните органи, се прилага съдебната практика по дело Borelli, ако е в ръцете на органа на Съюза, се прилага съдебната практика по дело Швеция/Комисия.

104.

ЕНМ е сложна и многостепенна структура, съставена от ЕЦБ и НКО, в която ЕЦБ заема ключова позиция, поема отговорността за функционирането на системата и контролира съвкупността от задачи в рамките на механизма ( 61 ). За изпълнението на тези цели ЕЦБ разполага с изключителни правомощия в рамките на ЕНМ. Участието на НКО се подчинява на логиката за децентрализираното упражняване на тези правомощия, а не на разпределение на характерни правомощия между ЕЦБ и националните органи ( 62 ).

105.

В процедурата по издаване на разрешение за квалифицирани дялови участия ЕЦБ притежава изключителното правомощие за вземане на крайното решение, както при повечето сложни административни процедури на банковия съюз. В съответствие с това изключителната компетентност за упражняване на съдебен контрол върху упражняването на това концентрирано правомощие трябва да имат Общият съд и Съдът ( 63 ).

106.

Според мен това твърдение е трудно оспоримо. В действителност Fininvest е предявило жалба за отмяна, делото по която е висящо пред Общия съд (T‑913/16), срещу решението на ЕЦБ, с което тя отказва придобиването на квалифицираното участие в Banco Mediolanum.

107.

Подготвителният характер на актовете на НКО в началната фаза на процедурата потвърждава, при необходимост, изключителния съдебен контрол от страна на Съда както върху решенията за разрешаване на придобивания или увеличавания на квалифицирани участия в банкови институции, така и върху предложенията, които предхождат тези решения.

108.

Съгласно постоянната практика на Съда може да се оспорва единствено валидността на актове, приети от институциите на Съюза, независимо от тяхното естество или форма, чиято цел е да породят задължително правно действие, което може да засегне интересите на жалбоподателя, като измени съществено правното му положение. Ето защо, когато става въпрос за актове или решения, които се изготвят в рамките на няколко етапа, на обжалване подлежат само актовете, които определят окончателно позицията (обикновено на Комисията или на Съвета) в края на тази процедура. Обратно, не подлежат на обжалване междинните или предварителните мерки, чиято цел е да подготвят окончателното решение ( 64 ).

109.

Тази съдебна практика може да бъде приложена върху процедури, при които подготвителната, чисто спомагателна дейност е извършена от национален орган. Когато приетият от този орган акт се свежда до предложение, което по дефиниция няма характер на решение, подобен акт е лишен от възможността да породи правни действия, за да повлияе върху правната сфера на което и да било физическо или юридическо лице. Следователно е лишен от характера, който би позволил самостоятелното му оспорване. Освен това евентуалните пороци, допуснати при изготвянето на предложението, може да бъдат посочени при обжалването на крайното решение, заимствало съдържанието на предложението.

110.

В обобщение националните юрисдикции не могат да се произнасят по чисто подготвителни актове, издадени от НКО, които са били част от съставна процедура, в която изключителната компетентност за вземане на решение е възложена на ЕЦБ. В противен случай националните съдилища биха поели на практика материалния контрол върху решения, които не се вземат от НКО, а от ЕЦБ, което освен това би могло да доведе до парадоксални положения ( 65 ).

111.

Ето защо смятам, че съдебното преразглеждане на всички актове, приети в рамките на процедурата по издаване на разрешение за придобиване и увеличаване на квалифицирани участия в банкови институции, следва да се осъществява от съдебните органи на Съюза, а не от националните.

112.

Едно такова предоставяне на правораздавателна компетентност, разбира се, не е лишено от трудности. За да се гарантира правото на ефективна съдебна защита на засегнатите лица, юрисдикциите на Съюза следва да изяснят, когато са сезирани с такова възражение, дали подготвителните актове на НКО, чието съдържание впоследствие е възприето от ЕЦБ, страдат от такива пороци, можещи да доведат до тяхната отмяна, които са опорочили непоправимо цялата процедура.

113.

От тази гледна точка евентуалната незаконосъобразност на предложението на Banca d’Italia следва да бъде преценена от Общия съд при разглеждането на жалбата за отмяна на крайното решение на ЕЦБ (дело T‑913/16), тъй като тази институция разполага с правото да прецени дали да приеме, или да не приеме предложението на НКО.

114.

Това разрешение освен това е в съответствие с разпоредбата на член 4, параграф 3 от Регламента за ЕНМ ( 66 ). С нея на ЕЦБ се поверява прилагането на националното законодателство, чрез което се транспонират директиви и, по изключение, регламенти в областта на банковия съюз, подкрепяйки разпростирането на съдебния контрол от страна на Съда върху такива хипотези ( 67 ).

115.

Въз основа на горните доводи смятам, че член 263 ДФЕС:

116.

От отговора, който препоръчвам на първия въпрос, логично следва отговорът на втория въпрос. След като се признава изключителната компетентност на Общия съд и на Съда да упражняват съдебен контрол върху актовете, приети в тези процедури, като се отказва такава на националните юрисдикции, обстоятелството, че националните юрисдикции биха могли да се произнесат чрез „giudizio di ottemperanza“ или чрез всякакъв друг процесуален способ, предвиден във вътрешното право, е ирелевантно.

117.

Всъщност определянето на компетентността е неизбежна предпоставка за валидността на последващото съдебно действие. Ако даден съд не е компетентен, той просто не може да действа нито чрез процесуален, нито чрез какъвто и да било друг способ. „Giudizio de ottemperanza“ е един от тези способи, чрез които италианската процесуална система цели да се зачита характерът на сила на пресъдено нещо на предварително съдебно решение ( 68 ).

118.

Г‑н Berlusconi и Fininvest прибягват към този способ, позовавайки се на решението от 3 март 2016 г. на Consiglio di Stato (Държавен съвет) като основание за отмяната на предложението за решение, изпратено на ЕЦБ от Banca d’Italia в хода на процедурата по издаване на разрешение. Ако, както вече заявих, обаче италианските съдилища нямат компетентност да се произнасят по издадени от НКО подготвителни актове, посоченият по-горе довод би трябвало да се изложи пред Общия съд (както е станало по дело T‑913/16), а не пред националните съдилища.

119.

Затова смятам, че не е възможно да се прави позоваване на процесуалната автономия на италианската държава, за да се обоснове, че (евентуалната) сила на пресъдено нещо на решението от 3 март 2016 г. предоставя на национален съдебен орган правомощие да контролира законосъобразността на действията на Banca d’Italia, подготвящи крайното решение на ЕЦБ.

120.

Ето защо не мисля, че Съдът трябва да отиде по-далече, като участва в непредрешен дебат относно отражението на въпросното съдебно решение в този случай. Изцяло при условията на евентуалност обаче ще обясня защо според мен не би била налице нито субективна, нито обективна идентичност (необходими, за да се прецени силата на пресъдено нещо) между спора, приключил с решението от 3 март 2016 г., и настоящия.

121.

По отношение на обективната идентичност:

122.

По отношение на субективната идентичност:

123.

Освен това придобиванията на квалифицирани участия са различни, приложимата правна уредба е различна, а също е различна и процедурата, в рамките на която вземането на решение понастоящем е от изключителната компетентност на ЕЦБ.

124.

Ето защо, след като не е налице нито обективна, нито субективна идентичност между спора, приключил с влязло в сила решение на Consiglio di Stato (Държавен съвет) от 3 март 2016 г., и висящия понастоящем, трудно би могло да се приеме прилагането на принципа за силата на пресъдено нещо.

125.

На последно място и при условията на евентуалност спрямо посоченото по-горе, не би могло да се прави позоваване на принципа за силата на пресъдено нещо, за да се гарантира изпълнението на решения, постановени в явно нарушение на разпоредбите на правото на Съюза ( 71 ), като такива, които биха могли да се отразят върху изключителната компетентност на ЕЦБ да разрешава придобиването на квалифицирани дялови участия.

126.

Въз основа на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) преюдициални въпроси по следния начин: