1.

При предоставянето на услуги, свързани с международни автомобилни превози на товари в Европейския съюз, не се прилагат квоти или ограничения по отношение на обема или честотата на услугите ( 2 ). За разлика от това каботажният превоз, който може да бъде определен като предоставяне на услуги, свързани с вътрешни автомобилни превози на товари, подлежи на ограничения, когато се извършва от превозвачи, установени извън държава членка. Въпреки че за предоставянето на каботажни услуги от превозвачи, установени извън държава членка, не се прилагат квоти, съгласно член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 на тези превозвачи се разрешава да извършат само до три каботажни превоза непосредствено след международен превоз от друга държава членка или от трета държава. Освен това тези три превоза трябва да се извършат в срок от седем дни от разтоварването при международния превоз.

2.

На национално равнище правилото по член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009, известно като правилото „три за седем“ ( 3 ), се тълкува по различен начин ( 4 ). Проблематично се оказва по-специално отчитането на каботажните превози.

3.

Предмет на разглеждане в настоящия случай са датските национални разпоредби, които предвиждат, че един каботажен превоз може да има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, но не и двете.

4.

Европейската комисия от своя страна счита, че каботажният превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. Поради това тя предявява пред Съда иск на основание член 258, втора алинея ДФЕС с цел да се установи, че като отказва да счита превоз с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване за един каботажен превоз, Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по Регламент № 1072/2009.

5.

Бих искал да отбележа, че макар каботажните превози да представляват много малък дял от вътрешните автомобилни превози на товари в Дания ( 5 ), а обемът на незаконните каботажни превози да е незначителен ( 6 ), тълкуването на правилото „три за седем“ може все пак да е от значение за тази държава членка, тъй като Дания изглежда е особено засегната от т.нар. систематичен каботаж, при който „през повечето време превозвачите извършват вътрешни превози в друга държава — членка на ЕС“. Това изглежда се дължи на относително високите възнаграждения на водачите в Дания ( 7 ) и вероятно на географските особености на тази държава членка.

6.

Член 2 от Регламент № 1072/2009 предвижда:

„За целите на настоящия регламент:

[…]

[…]“.

7.

Член 8 от Регламент № 1072/2009 гласи:

„1.   Всеки превозвач, осъществяващ превози за чужда сметка или срещу възнаграждение, който е притежател на лиценз на [Съюза] и чийто водач, ако е гражданин на трета държава, притежава атестация за водач, има право съгласно условията, посочени в настоящата глава, да извършва каботажни превози.

2.   След доставката на товарите, превозвани при входящия международен превоз, на посочените в параграф 1 превозвачи на товари се разрешава да извършват с едно и също превозно средство или — в случай на състав от превозни средства — с моторното превозно средство от състава, до три каботажни превоза непосредствено след международен превоз от друга държава членка или от трета държава до приемащата държава членка. Последното разтоварване по време на каботажен превоз преди напускане на приемащата държава членка се извършва в срок от седем дни от последното разтоварване в приемащата държава членка по време на входящия международен превоз.

В срока, посочен в първа алинея, превозвачите на товари могат да извършат някои или всички каботажни превози, разрешени съгласно същата алинея, във всяка държава членка, при условие че те са ограничени до един каботажен превоз на държава членка в рамките на три дни след влизането без товар на територията на същата тази държава членка.

[…]“.

8.

Точка 3 от Насоките относно правилата за каботажните автомобилни превози в Регламент № 1072/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари ( 8 ) (наричани по-нататък „Насоките за каботажните превози“), които Trafikstyrelsen (Служба по транспорта) публикува на уебсайта си на 21 май 2010 г., гласи:

„Каботажен превоз означава вътрешен превоз на пратка от вземането на товара до доставянето му на получателя, както е посочено в товарителницата. Превозът може да има няколко места за натоварване или няколко доставки.

[…]“.

9.

С писма от 9 септември и от 2 октомври 2013 г. в рамките на пилотна процедура на ЕС ( 9 ) Комисията иска от Кралство Дания да предостави информация относно националната правна уредба, свързана с каботажните превози. Кралство Дания отговаря с писма от 18 ноември и от 12 декември 2013 г.

10.

Тъй като не е удовлетворена от тези отговори, на 11 юли 2014 г. Комисията изпраща на Кралство Дания официално уведомително писмо, в което твърди по-специално че тази държава членка е нарушила членове 2 и 8 от Регламент № 1072/2009. По мнение на Комисията Насоките за каботажните превози, съгласно които каботажен превоз може да има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, но не и двете, не са съвместими с посочените разпоредби, които не предвиждат максимален брой места за натоварване или разтоварване.

11.

С писмо от 9 септември 2014 г. Кралство Дания представя становището си по официалното уведомително писмо.

12.

На 25 септември 2015 г. Комисията изпраща на Кралство Дания мотивирано становище. Комисията посочва по-конкретно че определението за каботажен превоз, който има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, противоречи на член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009.

13.

С писмо от 25 ноември 2015 г. Кралство Дания излага съображенията си по мотивираното становище.

14.

Комисията не е убедена от доводите на Кралство Дания и на 25 октомври 2016 г. предявява настоящия иск.

15.

Комисията иска от Съда да установи, че Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по член 2, параграф 6 и член 8 от Регламент № 1072/2009 и да осъди Кралство Дания да заплати съдебните разноски.

16.

Кралство Дания иска от Съда да отхвърли иска на основание, че не е нарушило разпоредбите на Регламент № 1072/2009, отнасящи се до каботажните превози. Кралство Дания иска още Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

17.

Писмени становища представят Комисията и Кралство Дания. В съдебното заседание от 11 октомври 2017 г. и Кралство Дания, и Комисията излагат устни становища.

18.

Комисията твърди, че Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по член 2, параграф 6 и член 8 от Регламент № 1072/2009, като е допуснало каботажен превоз да има или няколко места на натоварване, или няколко места на разтоварване, но не и двете.

19.

Първо, според Комисията член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 не предвижда максимален брой места за натоварване и/или за разтоварване в рамките на един и същ каботажен превоз. Поради това един превоз можел да има неограничен брой места за натоварване и/или места за разтоварване. Следователно Насоките за каботажните превози, съгласно които каботажен превоз може да има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, но не и двете, добавяли ново условие към тези, които са установени в Регламент № 1072/2009. Този регламент ограничавал всъщност броя на каботажните превози, които могат да се извършат след международен превоз. Той не ограничавал броя на местата за натоварване и/или местата за разтоварване при каботажен превоз.

20.

Второ, Комисията поддържа, че определението на каботажен превоз е уредено изчерпателно в член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009. Следователно държавите членки не разполагали със свобода на преценка в това отношение. Можело да съществува само едно тълкуване на понятието за каботажен превоз. Това тълкуване се съдържало в документ под формата на въпроси и отговори (наричан по-нататък „въпросите и отговорите“) ( 10 ), приет от Комисията и публикуван на уебсайта на нейната генерална дирекция „Мобилност и транспорт“. Този документ имал обвързващ характер за всички държави членки. В това отношение било ирелевантно обстоятелството, че Комитетът по автомобилен транспорт, който се състои от представители на държавите членки, не е гласувал документа, тъй като не се изисквало гласуване.

21.

Трето, Комисията признава, че Комитетът по автомобилен транспорт първоначално е приел само че каботажният превоз може да има „няколко места за натоварване или няколко места за доставяне“. Тази позиция обаче била приета на заседанието на този комитет от 17 ноември 2009 г., т.е. преди влизането в сила на Регламент № 1072/2009. След като членове 8 и 9 от Регламент № 1072/2009 започнали да се прилагат, считано от 14 май 2010 г. ( 11 ), възникнали проблеми, свързани с определението за каботажен превоз. Ето защо този въпрос бил поставен отново на обсъждане на заседанието на Комитета по автомобилен транспорт от 25 октомври 2010 г. На заседанието представителите на държавите членки постигнали съгласие. Те стигнали до извода, че каботажен превоз може да има „няколко места за натоварване, няколко места за доставка или дори няколко места за натоварване и доставка, според случая“. Впоследствие това тълкуване на понятието за каботажен превоз било публикувано от Комисията под формата на гореспоменатите въпроси и отговори.

22.

Четвърто, според Комисията не може да се твърди, че допускането на възможността каботажен превоз да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване е в противоречие с целта на Регламент № 1072/2009 и с обстоятелството, че каботажът има временен характер. Това било така, тъй като този временен характер се гарантирал от установеното в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 правило „три за седем“.

23.

Пето, Комисията изтъква, че противно на твърдяното от Кралство Дания, тълкуването на понятието за каботажен превоз, дадено в Насоките за каботажните превози, не е в съответствие с принципа на пропорционалност. Недопускането на превозвачи, установени извън държава членка, да извършват каботажни превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване ограничавало неправомерно възможностите на тези превозвачи да извършват каботажни превози. За разлика от това с допускането на възможността превозвачи, установени извън държава членка, да извършват превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване се избягвали празните курсове и се повишавала ефективността на транспорта.

24.

Кралство Дания поддържа, че като е допуснало каботажен превоз да има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, но не и двете, не е нарушило член 2, параграф 6 и член 8 от Регламент № 1072/2009.

25.

Кралство Дания твърди, че Регламент № 1072/2009 не урежда изчерпателно каботажните превози, тъй като в отнасящите се до каботажа разпоредби на този регламент липсва яснота. Следователно държавите членки можели да приемат мерки за прилагането на тези разпоредби, при условие че те са в съответствие с принципа на пропорционалност.

26.

Първо, според Кралство Дания липсва яснота по отношение на съдържащото се в Регламент № 1072/2009 определение за каботажни превози. В този регламент не се посочвало колко места за натоварване и/или места за разтоварване може да има един каботажен превоз. Поради това не можело да се определи кога е достигнато ограничението от три каботажни превоза по член 8, параграф 2 от същия регламент. За тази липса на яснота свидетелствали и други обстоятелства, а именно: i) че първоначално Комисията споделя становището на Кралство Дания и променя мнението си едва на заседанието на Комитета по автомобилен транспорт от 25 октомври 2010 г.; ii) че самата Комисия признава в доклад от 2014 г. ( 12 ), че определението за каботажен превоз в Регламент № 1072/2009 е неясно и трябва да бъде изменено и iii) че държавите членки тълкуват по различен начин това понятие.

27.

Второ, според Кралство Дания Насоките за каботажните превози са подходящи за постигането на целта, преследвана с Регламент № 1072/2009. Целта на този регламент била да не се допуска превозвачи, установени в друга държава членка, да извършват постоянна каботажна дейност в приемащата държава членка. Ако каботажен превоз имал няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване, голям брой курсове можели да се считат за един каботажен превоз. Установеното в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 ограничение за три каботажни превоза щяло да бъде лишено от съдържание. Извършването на каботажните превози вече нямало да е „временно“, както се изисква от член 2, параграф 6 от посочения регламент.

28.

Трето, Кралство Дания твърди, че Насоките за каботажните превози не надхвърлят необходимото за постигането на целта на Регламент № 1072/2009. По-специално, те не изисквали каботажният превоз да има едно място за натоварване и едно място за разтоварване. Освен това датското право не предвиждало ограничение по отношение на броя на изпращачите и упълномощените лица. Следователно Насоките за каботажните превози били в съответствие с принципа на пропорционалност.

29.

Най-напред, ще изясня, че член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 не уреждат въпроса дали каботажен превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. След това, ще премина към въпроса дали посочените разпоредби предоставят на държавите членки свобода на преценка относно приемането на мерки за тяхното прилагане. Тъй като според мен случаят е именно такъв, ще направя преценка на пропорционалността на Насоките за каботажните превози. Накрая, ще се спра на въпроса за правната сила на публикуваните от Комисията на нейния уебсайт въпроси и отговори, в които тя излага своето тълкуване на понятието за каботажен превоз.

30.

Следва да се отбележи, че в член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 не се споменават места за натоварване или места за разтоварване. Тази разпоредба само подчертава „временния“ характер на каботажните превози.

31.

В член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 също не се споменават места за натоварване или места за разтоварване. В тази разпоредба се посочва, че могат да се извършат максимум три каботажни превоза след международен превоз ( 13 ). Вярно е, че в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 се уточнява, че каботажният превоз може да има няколко места за разтоварване. В действителност съгласно последното изречение на първата алинея от тази разпоредба„[п]оследното разтоварване по време на каботажен превоз […] се извършва в срок от седем дни от последното разтоварване […] по време на входящия международен превоз“ ( 14 ). В член 8, параграф 2 от посочения регламент обаче не се уточнява дали освен това каботажният превоз може да има няколко места за натоварване. Следователно тази разпоредба не посочва дали един превоз може да има няколко мета за натоварване и няколко места за разтоварване.

32.

С други думи, член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 всъщност не уреждат въпроса дали каботажният превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване.

33.

Затова пък в Насоките за каботажните превози ясно се посочва, че „превозът може да има няколко места за натоварване или няколко доставки“ ( 15 ), като по този начин се изключват превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. С приемането на Насоките за каботажните превози Кралство Дания ясно урежда и решава този въпрос.

34.

Следователно за изясняването на определението за каботажен превоз и на правилото „три за седем“ по член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 трябва да се установи дали този регламент предоставя на Кралство Дания свобода на преценка относно приемането на Насоките за каботажните превози.

35.

Следва да подчертая, че актът от правото на Съюза, до чийто разпоредби се отнася твърдяното нарушение на Кралство Дания, е регламент, а не директива.

36.

Съгласно член 288, втора алинея ДФЕС регламентите — за разлика от директивите — са задължителни в своята цялост и се прилагат пряко във всички държави членки. Следователно държавите членки не могат да приемат национални мерки, които да възпроизвеждат текста на регламент ( 16 ). Те не могат да приемат и национални мерки, които засягат обхвата на самия регламент ( 17 ) или неговите разпоредби.

37.

Това обаче не означава, че държавите членки не могат да приемат никаква мярка за прилагане на регламенти. Това е така, тъй като привеждането в действие на някои от разпоредбите на регламентите може да налага приемането на мерки за прилагане от държавите членки ( 18 ). С други думи, възможно е регламентите да не уреждат изчерпателно въпроса и да предоставят на държавите членки свобода на преценка при приемането на мерки за тяхното прилагане ( 19 ).

38.

Според постоянната съдебна практика държавите членки могат да приемат мерки за прилагането на даден регламент, ако не създават пречка за пряката му приложимост и не прикриват неговия характер на акт на правото на Съюза; уточнят, че действат при упражняване на предоставената им с този регламент свобода на преценка; и спазват разпоредбите на същия регламент ( 20 ).

39.

Дали съответните разпоредби от разглеждания регламент забраняват, налагат или разрешават на държавите членки да приемат определени мерки за прилагане, и по-специално в последната хипотеза — дали съответната мярка попада в рамките на признатата на всяка държава членка свобода на преценка, следва да се определи въз основа на същите разпоредби, тълкувани с оглед на целите на този регламент ( 21 ).

40.

В настоящия случай нито член 2, параграф 6, нито член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 препращат към националното право. Нито една от тези разпоредби не оправомощава изрично държавите членки да приемат мерки за прилагане по отношение на определението на понятието за каботажен превоз или на правилото „три за седем“. Останалите разпоредби на Регламент № 1072/2009 също не съдържат такава препратка ( 22 ).

41.

При все това държавите членки могат да приемат мерки за прилагане на регламенти, въпреки че не са изрично оправомощени за тази цел ( 23 ).

42.

Например един от посочените в член 3, втора алинея от Регламент (EО) № 1/2005 на Съвета ( 24 ) критерии, които трябва да бъдат спазени при транспортирането на животни, е, че трябва „[…] достатъчна височина [да] [е] предвиден[а] за животните, като се държи сметка за техния размер и предвижданото пътуване“. По отношение на автомобилния транспорт на прасета обаче Регламент № 1/2005 не определя задължителни стойности на вътрешната височина на отделенията, в които тези животни се транспортират. Той освен това не оправомощава изрично държавите членки да въвеждат такива изисквания. Въпреки това е прието, че държавите членки могат да приемат мерки за изпълнение, които определят задължителните стойности на вътрешната височина на отделенията, в които прасетата се транспортират ( 25 ).

43.

По същия начин в член 5 от Регламент (EО, Евратом) № 2988/95 на Съвета ( 26 ) се изброяват санкциите, които „могат“ да бъдат наложени при нарушение на разпоредбите на правото на Съюза, което уврежда бюджета на Съюза ( 27 ). Член 7 от Регламент № 2988/95 предвижда, че тези санкции могат да се налагат на икономическия оператор, който е извършил нарушението, или на лицето, което е задължено да поеме отговорността за нарушението или да гарантира, че то няма да бъде извършено. Регламент № 2988/95 обаче не уточнява нито в какви случаи, нито спрямо кого се налага всяка от изброените в член 5 санкции. Също така той не оправомощава изрично държавите членки да приемат разпоредби в това отношение ( 28 ). Независимо от това е прието, че държавите членки могат, и дори трябва да приемат разпоредби в тази област ( 29 ).

44.

Трябва да отбележа, че според Кралство Дания общата или неточна формулировка на разпоредба на регламент е индиция за това, че са необходими национални мерки за прилагане. Както Съдът е постановил в решение Zerbone, „в случай на затруднения при тълкуването на националната администрация може да се наложи да приеме подробни правила за прилагането на регламент на [Съюза] и същевременно да разсее всички възникнали съмнения“ ( 30 ). В решение Danske Svineproducenter на държавите членки се признава определена свобода на преценка относно определянето на задължителните стойности на височината на вътрешните отделения във връзка с автомобилния транспорт на прасета, тъй като приложимият регламент не е определил „точно“ височината на тези отделения, т.е. не е определил сам задължителните стойности ( 31 ). По подобен начин в решение SGS Belgium на държавите членки се признава правото да приемат мерки за прилагане, които определят санкции, тъй като съответните разпоредби на Регламент № 2988/95 „единствено [са] установ[или] общите правила“ и „не [са] определ[или] нито коя конкретно от изброените в член 5 […] санкции трябва да бъде наложена […], нито на коя категория оператори тя трябва да бъде наложена“ ( 32 ).

45.

В настоящия случай считам, че поради посочените по-нататък причини член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 налагат приемането на национални мерки за прилагане, въпреки че не предвиждат изрично приемането на такива.

46.

Първо, за да се установи дали е достигнато предвиденото в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 ограничение от три каботажни превоза, е необходимо да се определи какво представлява пътуване с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване — един, два или повече каботажни превоза. Докато държавите членки не изяснят този въпрос, ограничението за три каботажни превоза не може да се прилага.

47.

Второ, член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 определя каботажните превози съвсем общо, като посочва единствено че те са „вътрешен превоз“ и че се извършват „временно“. Както отбелязах в точка 44 по-горе, неточната формулировка на тази разпоредба е индиция, че са необходими национални мерки за прилагане.

48.

Трето, различните тълкувания на понятието за каботажен превоз от държавите членки ( 33 ) са показателни за липсата на яснота и точност на текста на член 2, параграф 6, както и на член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009.

49.

Някои държави членки, като Нидерландия ( 34 ) и Швеция ( 35 ), споделят мнението на Комисията, че каботажният превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. Други държави членки, като Дания или — до неотдавна — Финландия, считат, че един превоз не може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване ( 36 ). Някои национални законодателства предвиждат изключения от последната позиция, когато е налице само един договор за превоз на товари, предвиждащ няколко места за натоварване и места за разтоварване, или когато вземането от различни места и/или доставката до различни места се извършва за един и същ изпращач и/или един и същ получател ( 37 ). Трябва да спомена и позицията на органите на Обединеното кралство, които в случай на множество вземания и множество доставки на товари определят броя на превозите „въз основа на броя на извършените вземания или на броя на извършените доставки, в зависимост от това коя от тези стойности е по-ниска“ ( 38 ).

50.

Четвърто, в Доклада относно състоянието на пазара на Съюза в областта на автомобилния транспорт Комисията признава необходимостта от изясняване на понятието за каботажен превоз, като посочва, че „[ц]елта на преразглеждането [на Регламент № 1072/2009] е […] да се пояснят проблематичните [му] разпоредби […], по-специално определението за […] каботаж“ ( 39 ).

51.

Поради това не виждам основания Кралство Дания да бъде упреквано, че е приело национални разпоредби за прилагането на член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009.

52.

Накрая, следва да се подчертае, че този извод не се поставя под въпрос от факта, че през 2017 г. Комисията предлага да се измени определението за каботажни превози с цел да се уточни, че един превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване ( 40 ).

53.

Наистина съгласно член 2, параграф 2 от Предложението на Комисията от 2017 г. член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 следва да се замени със следното: „каботажен превоз“ означава вътрешен превоз за чужда сметка или срещу възнаграждение, извършван временно в приемаща държава членка, който включва превоза от вземането на товарите от един или няколко пункта за натоварване до доставката им в един или няколко пункта за доставка, както е посочено в товарителницата“ ( 41 ).

54.

От обстоятелството, че Комисията е предложила изменение на член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 с цел да се уточни, че каботажният превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване, не следва, че преди приемане на това изменение или при липса на такова държавите членки не могат да разрешат един превоз да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. От посоченото обстоятелство не следва също така, че преди приемане на изменението или при липса на такова държавите членки са длъжни да разрешат един превоз да включва няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. В действителност, както изясних, настоящият член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 всъщност не урежда този въпрос. В Предложението на Комисията от 2017 г. е избрано едно тълкуване. Това предложение с нищо не променя обстоятелството, че настоящото определение за каботажен превоз е формулирано много общо и по този начин предоставя на държавите членки свобода на преценка при избора на едно или друго тълкуване.

55.

Бих искал освен това да припомня, че през 2017 г. Комисията предлага също да отпадне правилото „три за седем“. Докато понастоящем на превозвачи, установени извън държава членка, се разрешава да извършват три каботажни превоза в срок от седем дни от последното разтоварване по време на международен превоз, съгласно Предложението на Комисията от 2017 г. ще им се разрешава да извършват неограничен брой превози в рамките на по-кратък срок, а именно пет дни от последното разтоварване при международен превоз ( 42 ).

56.

Ако член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 бъде изменен в предложения от Комисията смисъл, вече няма да е необходимо да се броят каботажните превози, тъй като няма да има ограничение за броя на превозите, които могат да се извършват в определения срок. В такъв случай въпросът дали един превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване, би се оказал ирелевантен, а предложеното изменение на член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 би било лишено от смисъл.

57.

Във всеки случай искам да отбележа, че Предложението на Комисията от 2017 г. понастоящем се обсъжда и няколко държави членки са изразили несъгласието си ( 43 ). Към момента на изготвяне на настоящото заключение само Комисията счита, че член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 следва да се измени, както е посочено по-горе.

58.

Следователно не трябва да се прави никакъв извод от Предложението на Комисията от 2017 г. за изменение на член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 с цел да се уточни, че един каботажен превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване.

59.

Приемам, че член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 предоставят на държавите членки свобода на преценка относно приемането на мерки за прилагане, които поясняват понятието за каботажен превоз.

60.

Необходимо е все пак приетите от държавите членки мерки за прилагане на член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 да са съобразени с общите принципи на правото на Съюза, в частност с принципа на пропорционалност ( 44 ).

61.

Последният принцип, който обвързва по-специално законодателните и регулаторните органи на държавите членки при прилагането на правото на Съюза, изисква с въведените с дадена разпоредба мерки да може да се постигне преследваната цел и те да не надхвърлят необходимото за нейното постигане ( 45 ).

62.

Според мен Насоките за каботажните превози са в съответствие с принципа на пропорционалност.

63.

Първо, те са подходящи за постигане на преследваните от Регламент № 1072/2009 цели по отношение на каботажа.

64.

Целта на Регламент № 1072/2009 по отношение на каботажа е да се въведе „преходен […] режим“ ( 46 ). „[Д]опълнително[то] отваряне на […] каботажни[те] превози“ и засилената либерализация ще се извършат само „ако е целесъобразно“ с оглед на „ефективността на контрола и развитието на условията на труд в професията, хармонизацията на правилата в областта на, inter alia, изпълнението и таксите за ползване на пътища, както и на социалното законодателство и законодателството в областта на безопасността“ ( 47 ). В това отношение член 17, параграф 3 от Регламент № 1072/2009 възлага на Комисията задачата да оцени дали хармонизирането в тези области „се е развило до степен, която позволява да се разгледа възможността за по-нататъшно отваряне на вътрешните пазари на автомобилен транспорт, включително в сектора на каботажните превози“ ( 48 ).

65.

С други думи, целта на Регламент № 1072/2009 по отношение на каботажните превози не е пълното отваряне на вътрешните пазари за превозвачи, установени извън държава членка. Ето защо съгласно член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 каботажният превоз се разрешава единствено след международен превоз и се ограничава до три превоза в рамките на седем дни след разтоварване при този международен превоз. В това отношение следва да отбележа, че при изготвянето на предложението за бъдещия Регламент № 1072/2009 Комисията разглежда и отхвърля възможността да се разреши на превозвачи, установени извън държава членка, да извършват неограничен брой каботажни превози в срок от един месец ( 49 ). Именно поради това в съображение 13 и член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 се набляга на „временния“ характер на каботажните превози, а в съображение 15 от същия регламент се подчертава, че каботажът не трябва да е „постоянна“ или „продължителна“ дейност.

66.

Допускането на възможността превозвачи, установени извън държава членка, да извършват каботажни превози с неограничен брой места за натоварване и неограничен брой места за разтоварване, може да обезсмисли установеното в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 ограничение от три превоза. Например превозвач, установен извън държава членка, може да натовари в точка А даден товар, да разтовари част от него в точка Б, да натовари в точка В друг товар, да разтовари част от него в точка Г, да натовари друг товар в точка Д, след това да разтовари целия товар в точка Е и все пак да е извършил само един каботажен превоз. Така временният характер на каботажния превоз ще се гарантира единствено от ограничението за седем дни.

67.

Бих искал да подчертая, че както отбелязах в точка 65 по-горе, възможността да се разреши извършването на неограничен брой каботажни превози за определен срок (наистина в рамките на един месец, а не на седем дни), е отхвърлена от Комисията в предложението за бъдещия Регламент № 1072/2009. Такава възможност (предвиждаща по-кратък, петдневен срок) беше предложена едва наскоро в Предложението на Комисията от 2017 г. ( 50 ).

68.

Поради това считам, че разрешаването на каботажни превози с неограничен брой места за натоварване и неограничен брой места за разтоварване противоречи на временния характер на каботажа, предвиден в член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009, на ограничението от три превоза по член 8, параграф 2 и на целта на Регламент № 1072/2009 по отношение на каботажните превози.

69.

Обратно, с изключването на възможността превозвачи, установени извън държава членка, да извършват каботажни превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване, се цели да се гарантира временният характер на каботажа и да се постигне ограничена либерализация на пазара на каботажни превози.

70.

Следователно Насоките за каботажните превози са подходящи за постигане на преследваните от Регламент № 1072/2009 цели по отношение на каботажните превози.

71.

Второ, Насоките за каботажните превози не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел.

72.

Това е така, защото, както твърди Кралство Дания, Насоките за каботажните превози допускат превози с няколко места за натоварване и едно място за разтоварване или превози с едно място за натоварване и няколко места за разтоварване. Те не допускат единствено превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. Както посочва Кралство Дания, това е така и защото Насоките за каботажните превози не ограничават броя на изпращачите или упълномощените лица.

73.

Стигам до извода, че Кралство Дания е разполагало със свобода на преценка относно приемането на Насоките за каботажните превози, че тези насоки са в съответствие с принципа на пропорционалност и че следователно, като ги е приело, Кралство Дания не е допуснало нарушение на задълженията си по член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009.

74.

Този извод не се поставя под въпрос от факта, че Комисията е приела въпросите и отговорите ( 51 ), които е публикувала на уебсайта на генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ и в които посочва, че „каботажен превоз може да има няколко места за натоварване, няколко места за доставка или дори няколко места за натоварване и доставка, според случая“ ( 52 ).

75.

В това отношение Комисията твърди, че тълкуването ѝ на понятието за каботажен превоз, както е формулирано във въпросите и отговорите, е задължително за държавите членки, тъй като техните представители са обсъдили и са постигнали съгласие по това тълкуване на заседанието на Комитета по автомобилен транспорт от 25 октомври 2010 г. и тъй като то е било публикувано на уебсайта на Комисията ( 53 ).

76.

Според мен този довод не може да се приеме. Не може да се счита, че въпросите и отговорите имат обвързващ характер за държавите членки, по следните съображения.

77.

Първо, отбелязвам, че макар, както изтъква Комисията, въпросите и отговорите да са публикувани на уебсайта на генерална дирекция „Мобилност и транспорт“, те не са публикувани в Официален вестник.

78.

Второ, подчертавам, че противно на твърдяното от Комисията, представителите на държавите членки не са постигнали съгласие по възприетото във въпросите и отговорите тълкуване на понятието за каботажен превоз.

79.

В това отношение следва да се подчертае, че нито член 2, параграф 6, нито член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 оправомощават Комисията да приеме акт, който изяснява понятието за каботажен превоз или правилото „три за седем“. Останалите разпоредби на този регламент също не предвиждат такова правомощие.

80.

За разлика от това член 4, параграф 2, трета алинея от Регламент № 1072/2009 предвижда, че Комисията „адаптира“ срока на валидност на лиценза на Съюза, издаден на превозвачи, към техническия прогрес. По същия начин съгласно член 4, параграф 4, втора алинея и член 5, параграф 4 от Регламент № 1072/2009 Комисията „адаптира“ към техническия прогрес съответно приложения I и II и приложение III към този регламент ( 54 ). Член 4, параграф 2, трета алинея, член 4, параграф 4, втора алинея и член 5, параграф 4 от Регламент № 1072/2009 изискват от Комисията, когато „адаптира“ към техническия прогрес съответните елементи, да следва процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 15, параграф 2 от този регламент. Съгласно тази процедура, установена в член 5a, параграфи 1—4 от Решение 1999/468/EО на Съвета ( 55 ), изменено с Решение 2006/512/EО на Съвета ( 56 ), се изисква гласуване на съответния комитет — в настоящия случай Комитета по автомобилен транспорт ( 57 ).

81.

Щом като нито една разпоредба на Регламент № 1072/2009 не оправомощава Комисията да приема актове, които поясняват понятието за каботажен превоз или правилото „три за седем“, никоя от разпоредбите на този регламент не изисква тези актове да бъдат гласувани в Комитета по автомобилен транспорт. Извън съмнение е, че процедурата по регулиране с контрол или всяка друга процедура, която изисква гласуване на този комитет ( 58 ), не се прилага по отношение на приемането на въпросите и отговорите. Това е признато от самата Комисия в писменото ѝ становище ( 59 ).

82.

Освен това съгласно член 2, параграф 2 от Процедурния правилник на Комитета по автомобилен транспорт ( 60 ) в изготвения за всяко заседание дневен ред „се прави разграничение“ между, от една страна, „предложени мерки, за които се иска становището на [този] комитет в съответствие с процедурата по регулиране с контрол“, и от друга страна, „други въпроси, отнесени до [този] комитет за информация или само за обмяна на мнения“.

83.

От материалите по делото е видно, че тълкуването на понятието за каботажен превоз е включено в дневния ред на две заседания на Комитета по автомобилен транспорт. Тези заседания са проведени на 17 ноември 2009 г. и на 25 октомври 2010 г. На всяко от тях този въпрос е само обсъден ( 61 ). Той не е подложен на гласуване ( 62 ). Както твърди в съдебното заседание Кралство Дания, това означава, че този въпрос е един от „другите въпроси“, споменати в член 2, параграф 2 от Процедурния правилник на Комитета по автомобилен транспорт, които са отнесени до този комитет „за информация или само за обмяна на мнения“.

84.

Следователно определението на понятието за каботажен превоз във въпросите и отговорите, по което изобщо не е постигнато съгласие от повечето държави членки, отразява единствено даденото от Комисията тълкуване на това понятие.

85.

В допълнение, искам да отбележа, че ако процедурата по регулиране с контрол беше приложена, само по себе си гласуването на Комитета по автомобилен транспорт в полза на даденото от Комисията тълкуване на понятието за каботажен превоз нямаше да направи това тълкуване обвързващо за държавите членки. Това е така, тъй като съгласно член 5a, параграф 3 от Решение 1999/468, изменено с Решение 2006/512, за тази цел трябва да се приложи друга процедура ( 63 ).

86.

Трето, подчертавам, че в оценката на въздействието от предложението си от 2017 г. самата Комисия признава, че въпросите и отговорите нямат „правнообвързващ характер“ ( 64 ). В съдебното заседание представителят на Комисията потвърждава това ( 65 ).

87.

Ето защо според мен не може да се приеме, че въпросите и отговорите имат обвързващ характер за държавите членки.

88.

От това следва, че Комисията не е доказала, че Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по член 2, параграф 6 и член 8 от Регламент № 1072/2009.

89.

Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да постанови следното решение: