1.

Очевидно е, че официални документи, като паспорти с биометрични данни, лични карти, свидетелства за управление на моторно превозно средство и разрешения за пребиваване, следва да се изготвят при спазване на специални условия за поверителност и сигурност. Това е така, защото издаването на подобни документи е израз на упражняването на основните функции на държавата. Те се употребяват непрекъснато в ежедневието и доверието на всички в автентичността и точността им са от сериозно значение. Следователно сигурността на доставките, защитата срещу фалшифициране, както и отговорното боравене с тези документи, включително с обработените при изготвянето им данни, са основен приоритет, а злоупотребите следва ефективно да се предотвратяват ( 2 ).

2.

В настоящия случай Съдът обаче ще трябва да изясни дали тези съображения оправдават изготвянето на такива документи да се възлага единствено на конкретно, считано за ползващо се с особено доверие предприятие, без никаква процедура по възлагане на обществена поръчка.

3.

По-конкретно, Европейската комисия упреква Австрия, че като възлага изготвянето на защитени документи единствено на — преди държавното, а сега приватизирано дружество — Österreichische Staatsdruckerei GmbH, тя не спазва разпоредбите на правото на Съюза относно възлагането на обществени поръчки.

4.

Освен в конкретния случай настоящият спор е от значение също и с оглед на яснотата, която за пореден път Съдът ще внесе, по отношение на свободата на държавите членки да се отклоняват от правото на Съюза, когато се позовават на посочените в член 346, параграф 1 ДФЕС основни интереси на националната сигурност. В момент, когато заплахата, свързана с международния тероризъм и организираната престъпност, както и въпросът за ефективния контрол на миграционни потоци повсеместно са във фокуса на обществения интерес, този случай придобива изключителна актуалност.

5.

В правото на Съюза уредбата на настоящия случай се съдържа, от една страна, в разпоредбите на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС и член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС (предишни членове 43 ДЕО и 49 ДЕО и член 296, параграф 1, буква а) ДЕО) и от друга, в някои норми от вторично право в директиви 92/50/ЕИО ( 3 ) и 2004/18/EО ( 4 ), като първата директива е в сила до 31 януари 2006 г., а последната е релевантна за всички по-късни периоди.

6.

За възлагането на обществени поръчки с предмет „Полиграфически услуги и услуги по възпроизвеждане на записани носители срещу възнаграждение или по договор“ както Директива 92/50, така и Директива 2004/18 принципно предвиждат провеждане на процедура по възлагане на обществена поръчка в съответствие с разпоредбите на правото на Съюза. Това следва от член 3, параграф 1, член 11, параграф 1, член 8 и член 15, параграф 2 във връзка с точка 15 от приложение IА към Директива 92/50, съответно от член 20 във връзка с точка 15 от приложение II A към Директива 2004/18.

7.

Както Директива 92/50, така и Директива 2004/18 обаче изключват от обхвата на приложното си поле обществени поръчки, които представляват държавна тайна или изискват специални мерки за сигурност.

За Директива 92/50 това следва от член 4, параграф 2, който гласи:

„Настоящата директива не се прилага към обществени поръчки за услуги, когато те представляват държавна тайна, или когато изпълнението на обществената поръчка трябва да е придружено със специални мерки за сигурност в съответствие със законите, подзаконовите актове и административните разпоредби, които са в сила в заинтересованата държава членка, или когато защитата на основните интереси на тази държава членка изисква това“ [неофициален превод].

Разпоредба с по същество еднакво съдържание е включена в член 14 от Директива 2004/18:

„Настоящата директива не се прилага към обществени поръчки, когато те представляват държавна тайна или когато изпълнението на обществената поръчка трябва да е придружено със специални мерки за сигурност в съответствие със законите, подзаконовите актове и административните разпоредби, които са в сила в заинтересованата държава членка, или когато защитата на основните интереси на тази държава членка изисква това“.

8.

Причината за това изключение от приложното поле на установената в правото на Съюза процедура по възлагане обществени поръчки за услуги е пояснена в съображение четиринадесет от Директива 92/50:

„[…] в областта на услугите трябва да се прилагат същите дерогация, както тези в Директива 71/305/ЕИО и Директива 77/62/ЕИО по отношение на държавната сигурност, държавната тайна или предимството на други правила за възлагане на обществени поръчки, като тези по международни договори, по отношение на дислоцирането на войски или правилата на международните организации“.

9.

В съображение 22 от Директива 2004/18 това изключение по отношение на държавната сигурност и държавната тайна е доразвито по следния начин:

„Следва да се предвиди, че в някои случаи е възможно въздържане от прилагане на мерките за координиране на процедури въз основа на мотиви, свързани с държавната сигурност, държавната тайна или поради прилагането на специфични правила относно възлагането на поръчки, които произтичат от международни споразумения, отнасящи се до разполагането на войски, или приложими за международни организации“.

10.

В допълнение следва да се посочи член 10 от Директива 2004/18, който в изменената му чрез Директива 2009/18/ЕО ( 5 ) редакция предвижда следното относно „поръчки в областта на отбраната и сигурността“:

„Настоящата директива се прилага — при условията на [член 346 ДФЕС] — относно обществени поръчки, възлагани в областта на отбраната и сигурността, с изключение на поръчките, спрямо които се прилага Директива 2009/81/ЕО […].

Настоящата директива не се прилага за поръчките, за които не се прилага Директива 2009/81/ЕО по силата на членове 8, 12 и 13 от нея“.

11.

Съгласно нейния член 13, буква а), озаглавен „Специфични изключения“, Директива 2009/81 на свой ред не се прилага за „поръчки, за които прилагането на правилата на настоящата директива би задължило държава членка да предостави информация, чието разкриване според нея противоречи на основните интереси на сигурността ѝ“.

12.

Съгласно член 72, параграф 1 срокът за транспониране на Директива 2009/81 е изтекъл на 21 август 2011 г.

13.

Специално за паспорти и лични карти освен това следва да се посочи и Регламент № 2252/2004 ( 6 ). Най-напред, за предмета на този регламент е показателно съображение 4 от него, което съдържа следните пояснения:

„Настоящият регламент се ограничава с хармонизацията на отличителните знаци за сигурност, включително и биометричните идентификатори за паспорти и документи за пътуване на държавите членки. Властите и органите, оправомощени да имат достъп до съхраняваните данни за документи, следва да се определят съгласно националното законодателство — при спазване на съответните разпоредби в законодателството на Общността, законодателството на Европейския съюз или на международни споразумения“.

14.

По-нататък, в член 3 от Регламент № 2252/2004 е уредено следното:

„1.   В съответствие с процедурата, посочена в член 5, параграф 2[ ( 7 )], може да бъде прието решение спецификациите, посочени в член 2[ ( 8 )], да бъдат секретни и да не се публикуват. В този случай те се съобщават само на органите, определени от държавите членки, отговорни за отпечатването, и на надлежно оправомощени лица от държавата членка или от Комисията.

2.   Всяка държава членка посочва един орган, отговарящ за отпечатването на паспортите и документите за пътуване. Тя съобщава името на този орган на Комисията и на останалите държави членки. Същият орган може да бъде посочен от две или повече държави членки. Всяка държава членка има право да промени посочения от нея орган. Тя съответно информира Комисията и останалите държави членки за това“.

15.

Österreichische Staatsdruckerei ( 9 ) e частноправно дружество с ограничена отговорност (GmbH). Единственият съдружник в дружеството с ограничена отговорност е Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, чиито акции са регистрирани на фондовата борса и се държат от частни лица.

16.

Според съществуващото към 12 септември 2014 г. в Австрия фактическо и правно положение ( 10 ) изготвянето на паспорти с чип, временни паспорти, разрешения за пребиваване, лични карти, свидетелства за управление на моторно превозно средство във формат на кредитна карта, свидетелства за регистрация (на моторно превозно средство) във формат на кредитна карта и разрешения за употреба на пиротехнически изделия се възлагат на Staatsdruckerei.

17.

Съгласно член 1a, второ изречение и член 2, параграф 2, точка 1 от Staatsdruckereigesetz 1996 ( 11 ) (Закон за държавната печатница от 1996 г.) държавната печатница поема по-специално „изготвянето на печатни продукти за федералните органи, при чийто производствен процес е необходимо да се съблюдават правила за поверителност или да се спазват специални мерки за сигурност (печатни продукти със защитни елементи)“. По-нататък в член 2, параграф 3 от Staatsdruckereigesetz 1996 е установено, че федералните органи следва да възлагат изготвянето на въпросните печатни продукти „единствено на [държавната печатница]“ ( 12 ).

18.

Под заглавие „Контрол по отношение на печатните продукти със защитни елементи“ член 6, параграф 1 от Staatsdruckereigesetz 1996 освен това определя, че търговските и производствените дейности, свързани с изготвянето, обработката и складирането на печатни продукти със защитни елементи подлежат на контрол от федералния министър, който отговаря за съответния печатен продукт със защитни елементи. Съгласно член 6, параграф 2 от същия закон при изготвянето, обработката и складирането на печатни продукти със защитни елементи държавната печатница е длъжна да приложи всички мерки за сигурност, които са необходими за предотвратяването на злоупотреби. Накрая, съгласно член 6, параграф 3 от посочения закон държавната печатница е длъжна да осигури на министъра, който отговаря за съответния печатен продукт със защитни елементи, достъп до търговските помещения и до съответната търговска документация, в необходимия за контрола обхват.

19.

С официално уведомително писмо от 6 април 2011 г. Комисията обръща внимание на Австрия, че счита за проблематично на държавната печатница да се възлагат директно обществени поръчки за услуги по отпечатването на официални документи, що се отнася до съвместимостта на такова възлагане с разпоредбите на ДФЕС и на директиви 92/50 и 2004/18. Конкретно към онзи момент става въпрос за паспорти с чип, временни паспорти, разрешения за пребиваване, лични карти, свидетелства за управление на моторно превозно средство във формат на кредитна карта, разрешения на хартиен носител и във формат на кредитна карта, разрешения за употреба на пиротехнически изделия, свидетелства за правоспособност за водач на кораб, формуляри на документа за сигурност и безопасност, винетни стикери за наркотични вещества и свидетелства за управление на мотопеди.

20.

В отговора си от 7 юни 2011 г. Австрия се позовава на защитата на основен интерес на националната сигурност. Опазването на поверителна информация, гарантирането на автентичността и точността на въпросните документи, сигурността на снабдяването и гарантирането на защитата на чувствителни данни оправдавали възлагането на поръчките за отпечатване изключително на държавната печатница. Това било така, защото само в държавната печатница били осигурени съответните мерки за сигурност във връзка с организацията, техническата обезпеченост и защитеността на помещенията, за да се изпълнят тези поръчки. С писма от 17 юли 2012 г. и от 28 март 2013 г. Австрия допълва изложението си по тези въпроси.

21.

На 11 юли 2014 г. Комисията издава мотивирано становище. В него Комисията подчертава, че било напълно възможно да се организира процедура за възлагане на обществена поръчка по такъв начин, че в нея да участват само предприятия, които са специализирани в изготвянето на документи при спазване на специални изисквания за сигурност, и те да бъдат контролирани по съответен начин.

22.

На 10 септември 2014 г. Австрия отговаря на мотивираното становище. Държавата членка се позовава по същество отново на интересите, свързани с нейната национална сигурност, и подчертава, че изпълнението на поръчките за отпечатване били тясно свързани с обществения ред и с институционалното функциониране на държавата. Прякото им възлагане на държавната печатница било оправдано предвид необходимостта да се обезпечи снабдяването и да се осигурят производствени условия, които гарантират спазването на специални условия за поверителност и сигурност. Спрямо други предприятия, различни от държавната печатница, спазването на изискванията за сигурност можело да бъде наложено само със способите на гражданското право, докато по отношение на държавната печатница държавните органи на Австрия имали специални контролни правомощия по закон.

23.

В хода на досъдебното производство Комисията последователно се отказва от възраженията си по отношение на свидетелствата за управление на мотопеди, разрешенията на хартиен носител, свидетелствата за правоспособност за водач на кораб, формулярите на документа за сигурност и безопасност и винетните стикери за наркотични вещества, тъй като някои от тези документи са премахнати, а изготвянето на други е било предмет на възлагане на обществена поръчка ( 13 ). Тя поддържа обаче възраженията си в останалата им част и посочва, че Австрия следва да докаже необходимостта да възлага спорните поръчки за отпечатване директно на държавната печатница.

24.

На 4 април 2016 г. Комисията предявява настоящия иск по член 258, параграф 2 ДФЕС пред Съда. В него тя моли да се установи, че:

25.

От своя страна Република Австрия моли Съда:

26.

След писмената фаза, на 7 юни 2017 г. Съдът провежда устна фаза на производството по иска на Комисията.

27.

Към настоящия момент предметът на спора на настоящото производство по неизпълнение на задължения вече е ограничен до изготвянето на паспорти с чип, временни паспорти, лични карти, разрешения за пребиваване, свидетелства за управление на моторно превозно средство във формат на кредитна карта, разрешения във формат на кредитна карта и разрешения за употреба на пиротехнически изделия. За сметка на това още в хода на досъдебното производство Комисията се отказва от възраженията си по отношение на изготвянето на разрешения на хартиен носител, свидетелства за правоспособност за водач на кораб, винетни стикери за наркотични вещества, формуляри на документа за сигурност и свидетелства за управление на мотопеди.

28.

Искът на Комисията е основателен, ако и доколкото по силата на правото на Съюза са съществували определени условия за възлагането на спорните поръчки за печатни услуги (вж. по този въпрос непосредствено следващия раздел А), които Австрия не е спазила и които тя не е можела да избегне, като се позовава на основни интереси на националната сигурност (вж. по този въпрос по-долу раздел Б).

29.

Само за пълнота на изложението следва да се посочи, че в настоящия случай не може да се приложи съдебната практика за т.нар. „вътрешни“ сделки ( 14 ), тъй като Република Австрия вече не упражнява върху държавната печатница контрол, аналогичен на упражнявания върху собствените си служби. Всъщност става въпрос на дружество, което е изцяло субект на частното право и се притежава изцяло от частни лица.

30.

Разглежданите поръчки за печатни услуги съвсем безспорно са обществени поръчки за услуги по смисъла на приложимите в релевантния период разпоредби от правото на Съюза относно възлагането на обществени поръчки. Конкретно за периода от 31 януари 2006 г. това произтича от точка 15 от приложение IА към Директива 92/50, а за периода след това — от точка 15 от приложение II А към Директива 2004/18, съгласно които „[п]олиграфически услуги и услуги по възпроизвеждане на записани носители срещу възнаграждение или по договор“ съответно спадат към категорията на приоритетните услуги. За такива услуги и двете директиви предвиждат подробни изисквания за процедурите по възлагане на обществени поръчки, които следва да се приложат.

31.

Страните са единни по въпроса, че всички разглеждани поръчки за печатни услуги, с изключение на тази за изготвянето на разрешенията за употреба на пиротехнически изделия, са на стойност надхвърляща установените прагове за обществени поръчки за услуги по двете директиви 92/50 и 2004/18.

32.

Поради това — като оставим настрана въпроса за защитата на основни интереси на националната сигурност, който предстои да бъде разгледан по-долу ( 15 ) — за всички тези поръчки принципно е важало задължението за провеждане на процедура по възлагане на обществена поръчка съгласно изискванията на вторичното право на Съюза. Това следва от член 3, параграф 1, член 11, параграф 1, член 8 и член 15, параграф 2 във връзка с точка 15 от приложение IA към Директива 92/50 и от член 20 във връзка с точка 15 от приложение II А към Директива 2004/18.

33.

За разлика от това, що се отнася до поръчката за отпечатването на разрешенията за употреба на пиротехнически изделия, чиято стойност е изчислена само на 56000 EUR и следователно е била значително по-ниска от определените в директиви 92/50 и 2004/18 прагове за обществени поръчки за услуги, във вторичното право не съществува задължение за провеждане на процедура по възлагане обществена поръчка.

34.

Действително това не означава, че такива обществени поръчки изобщо не попадат в обхвата на прилагането на правото на Съюза. Според постоянната практика на Съда ( 16 ) основните свободи на европейския вътрешен пазар — в настоящия случай свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги (т.е. членове 43 ДЕО и 49 ДЕО за периода преди1 декември 2009 г. и членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС от 1 декември 2009 г.) — и в частност произтичащото от тях задължение за прозрачност, все пак изискват и при възлагането на обществени поръчки за услуги, чиято стойност е под действащите прагове, да се осигури подходяща степен на публичност, доколкото тези поръчки са от сигурен трансграничен интерес.

35.

В настоящия случай Комисията и Австрия спорят обаче дали по отношение на разглежданата поръчка за отпечатване на разрешенията за употреба на пиротехнически изделия действително е бил налице именно такъв сигурен трансграничен интерес.

36.

Както Австрия основателно изтъква, ниската стойност на поръчката предполага, че не е налице сигурен трансграничен интерес. Действително трябва да се съгласим с Комисията, че наличието или липсата на такъв сигурен трансграничен интерес не зависи само от стойността на поръчката; по-скоро е задължително да се направи цялостен анализ на всички релевантни обстоятелства на конкретния случай ( 17 ). Според мен обаче в настоящия случай и при такъв цялостен анализ не проличава сигурен трансграничен интерес.

37.

Действително пазарът за изготвяне на защитени от фалшифициране документи като цяло се отличава с висока степен на специализация и международна обвързаност. При това положение не е изключено дори по-малки поръчки от дадена държава членка да предизвикат сериозен трансграничен интерес другаде в Европейския съюз или в Европейското икономическо пространство (ЕИП). В настоящия случай обаче Комисията не е пояснила в достатъчна степен доколко е налице сигурен трансграничен интерес именно по отношение на отпечатването на австрийски разрешения за употреба на пиротехнически изделия, от които по неоспорените данни на Австрия се изготвят около 400 броя годишно на цена от 35 EUR за брой.

38.

Изтъкнатото от Комисията в тази връзка обстоятелство, че държавната печатница на свой ред е получавала поръчки за изготвяне на визи и паспорти от няколко чужди държави, не е достатъчно показателно. Това е така, защото за разлика от разрешенията за употреба на пиротехнически изделия, визи и паспорти се отпечатват в значително по-голям брой и съобразно единни за Европейския съюз правила. Поради това трансграничният интерес към поръчки за отпечатване на визи и паспорти е значително по-голям и не е сравним с интереса към поръчки за отпечатване на разрешения за употреба на пиротехнически изделия.

39.

В обобщение, може да се констатира, че изтъкнатите от Комисията обстоятелства не доказват извън всяко съмнение наличието на трансграничен интерес към отпечатването на разрешения за употреба на пиротехнически изделия. Следователно в това отношение Комисията не е изпълнила задължението си за доказване ( 18 ). Поради това в настоящия случай не може да се приеме, че по силата на първичното право на Съюза Австрия е била задължена да осигури минимална степен на публичност, преди да възложи обществената поръчка за отпечатването на разрешения за употреба на пиротехнически изделия. Следователно от гледна точка на правото на Съюза Австрия е можела да възложи разглежданата поръчка пряко на държавната печатница, без преди това да вземе предвид и други предприятия като възможни изпълнители.

40.

По отношение на иска на Комисията, в частта му, която не се отнася до разрешенията за употреба на пиротехнически изделия, сега остава да се анализира дали и доколко несъмнено чувствителният характер на спорните поръчки за отпечатване може да доведе до положение, при което, в отклонение от изложените току-що по-горе задължения съгласно правото на Съюза, Австрия е можела да възложи тези поръчки пряко на държавната печатница, без преди това по какъвто и да е начин да вземе предвид и други предприятия като възможни изпълнители.

41.

В тази връзка Австрия посочва член 4, параграф 2 от Директива 92/50 и член 14 от Директива 2004/18. По този въпрос Австрия не се позовава на усилено обсъждания между страните член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС (предишен член 296, параграф 1, буква а) ДЕО). Това е потвърдено по време на съдебното заседание ( 19 ). Все пак смятам, че е подходящо по-долу да разгледам и член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС, тъй като всички разглеждани разпоредби от посочените директиви се основават на тази норма и са в тясна връзка с нея.

42.

Член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС изяснява на равнището на първичното право, че никоя държава членка не е задължена да предоставя информация, чието разкриване тя смята за противоречащо на основните интереси на нейната сигурност. За разлика от буква б) от този член още от формулировката на буква а) следва, че тя не е ограничена до секторите оръжия, муниции и военни материали, а че тя най-общо защитава основните интереси на сигурността на държавите членки и поради това може да бъде приложена и по отношение на обществени поръчки, които не са свързани с военни цели, като разглежданите в настоящия случай поръчки за отпечатване ( 20 ). Когато държава членка отказва да обяви търг за възлагане на обществена поръчка или да я оповести по друг начин, в крайна сметка тя лишава заинтересованите членове на обществото от релевантна информация по отношение на предстояща обществена поръчка. Следователно по този начин по смисъла на член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС тя се отклонява от съществуващо си в тази област задължение съгласно правото на Съюза да предоставя информация.

43.

Във вторичното право предоставената в член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС възможност за отклонение от правото на Съюза относно възлагането на обществени поръчки е конкретизирана веднъж в член 13, буква а) от Директива 2009/81 и също така в член 4, параграф 2 от Директива 92/50, както и в член 14 от Директива 2004/18. В двете последно споменати директиви се посочва с по същество еднакво формулирани текстове, че разпоредбите на тези директиви не се прилагат към обществени поръчки,

44.

В тази насока Австрия се позовава само на последните две хипотези, посочени в член 4, параграф 2 от Директива 92/50 и в член 14 от Директива 2004/18, т.е. на обстоятелството, че според нея изпълнението на спорните поръчки за отпечатване трябва да е придружено със специални мерки за сигурност (втора хипотеза) и че защитата на основните интереси на държавата изисква това (трета хипотеза). За сметка на това Австрия не твърди, че поръчките за отпечатване евентуално представляват държавна тайна (първа хипотеза).

45.

В същината си разпоредбите на член 4, параграф 2 от Директива 92/50, на член 14 от Директива 2004/18 и на член 346, параграф 1 ДФЕС са израз на един и същ правен възглед, а именно че за целите на защитата на основни интереси на тяхната сигурност на държавите членки е разрешено да се отклоняват от задълженията, които всъщност са им наложени от правото на Съюза. Поради това е препоръчително всички тези изключения да бъдат разгледани заедно, като обширната практика на Съда по отношение на член 346, параграф 1 ДФЕС — по-конкретно по отношение на буква б) от този член — може да служи и като ориентир за разбирането на член 4, параграф 2 от Директива 92/50 и на член 14 от Директива 2004/18.

46.

Основните интереси на националната сигурност са понятие от правото на Съюза, което следва да се тълкува самостоятелно. То обхваща както външната, така и вътрешната сигурност на държавите членки ( 21 ).

47.

Прието е, че на всяка държава членка следва да се предостави широко право на преценка по отношение на определянето на основните интереси на нейната сигурност ( 22 ); това е видно още от употребата на думите „каквито счита за необходими“ в член 346, параграф 1 ДФЕС.

48.

Все пак разпоредбите от правото на Съюза относно защитата на основни интереси на националната сигурност не може да се тълкуват в смисъл, че овластяват държавите членки да се отклоняват от задълженията си съгласно разпоредбите на правото на Съюза единствено като се позовават на тези интереси ( 23 ). Всъщност във всеки конкретен случай държавите членки следва подробно да изложат какви точно интереси на тяхната сигурност са засегнати и доколко спазването на определени произтичащи от правото на Съюза задължения би противоречало именно на тези интереси на тяхната сигурност.

49.

В настоящия случай Австрия посочва по убедителен начин, че издаването на въпросните официални документи засяга основни функции на държавата ( 24 ). Така например паспортите и личните карти служат за доказване на самоличността, на гражданството и на възрастта на лицата. В практиката представянето на такива документи осигурява на притежателите им не на последно място правото на участие в избори, свободата им да пътуват, да пребивават в други държави членки на Европейския съюз или в други страни по договора за ЕИП и там евентуално да започнат курс на обучение или да упражняват доходоносна дейност. Свидетелството за управление на моторно превозно средство дава информация относно правото на притежателя му да управлява моторни превозни средства и следователно да участва активно в движението по пътищата; при дадени обстоятелства то може да бъде признато дори като документ за самоличност.

50.

Както Австрия правилно изтъква, при отпечатването на тези и на подобни документи трябва да се следи, първо, да са гарантирани тяхната автентичност и защита срещу фалшифициране, второ, мерките за сигурност, предприети във връзка с изготвянето им, да не стават достояние на неоторизирани лица, трето, да се осигури надеждно снабдяване на държавните органи с въпросните документи и четвърто, да се осигури висока степен на защита на личните данни, които се обработват при изготвянето на документите.

51.

Дори ако възприемем разбирането на Комисията и се усъмним дали и доколко по-специално последно посоченият аспект за защитата на личните данни може да се разглежда като въпрос на националната сигурност ( 25 ), то все пак не може да се оспори, че във всеки случай всички останали посочени аспекти — автентичност и защита срещу фалшифициране на официални документи, защита на мерките за сигурност, предприети във връзка с изготвянето им, и осигуряването на надеждно снабдяване — могат да засегнат основни интереси на националната сигурност.

52.

Ето защо Австрия принципно може да се позовава на основните интереси на своята сигурност и на необходимите за нейната защита мерки, както те са посочени в член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС, в член 4, параграф 2 от Директива 92/50 и в член 14 от Директива 2004/18. От решаващо значение за произнасянето по настоящия случай обаче е въпросът дали тези интереси на националната сигурност и мерки за националната сигурност могат да оправдаят пълен отказ от предвидените в правото на Съюза процедури по възлагане на обществени поръчки. По-долу предстои да разгледам този въпрос.

53.

Тъй като член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС предоставя възможност за отклонения от основните свободи, които са от основополагащо значение в структурата на Договорите, става въпрос за изключение, което трябва да се тълкува стриктно ( 26 ). Същото важи по отношение на член 4, параграф 2 от Директива 92/50 и член 14 от Директива 2004/18, които на свой ред предвиждат изключения от приложното поле на разпоредбите от правото на Съюза относно възлагането на обществени поръчки и заедно с това, в крайна сметка, и изключения от основните свободи, предвидени в Договорите ( 27 ).

54.

Когато се ползва от тези изключения, съответната държава членка, дори когато ѝ е предоставено широко право на преценка по отношение на интересите на сигурността, не е напълно независима, а подлежи на контрола на Съда. По-специално тази държава членка е длъжна да докаже, че предприетите от нея мерки са необходими за защитата на основните интереси на нейната сигурност ( 28 ). Следователно в крайна сметка засегнатата държава членка трябва да се подложи на проверка на пропорционалността.

55.

Австрия се позовава по същество на три довода, за да аргументира тезата си, че прякото възлагане на спорните поръчки за отпечатване на държавната печатница било оправдано: първо, защитата на основни интереси на нейната сигурност изисквала централизирано изпълнение на поръчките за отпечатване чрез възлагането им на едно-единствено предприятие; второ, при изпълнението на засягащите интересите на нейната сигурност поръчки за отпечатване се налагало да се осъществява ефективен държавен контрол и трето, самият изпълнител трябвало да се ползва с доверие. Както ще изложа по-долу, в конкретния случай никой от тези доводи не издържа на по-прецизна проверка.

56.

Австрия се позовава, на първо място, на необходимостта от централизирано изпълнение на спорните поръчки за отпечатване от едно-единствено предприятие. По този начин се улеснявал контролът на австрийските власти върху надлежното изпълнение на поръчките при спазване на необходимите мерки за поверителност и сигурност. Към това се добавяло, че се намалявал рискът тези мерки за сигурност да станат достояние на неоторизирани лица или чувствителна информация (например заготовки за паспорти или на разрешения за пребиваване) да попадне в ръцете на неоторизирани лица.

57.

Възможно е в случай като настоящия централизираното изпълнение на поръчките действително да се разглежда като принос към защитата на основни интереси на националната сигурност — а евентуално и като принос към защитата на личните данни — по причините, изтъкнати от Австрия. В крайна сметка обаче доводът за централизирането може да обясни само защо винаги само едно-единствено предприятие (а не едновременно няколко) получава спорните поръчки за отпечатване. За разлика от това с позоваването на изискването за централизиране не може по убедителен начин да се обоснове защо с оглед на защитата на основни интереси на националната сигурност се счита за необходимо поръчките да бъдат възлагани винаги само на едно и също предприятие — а именно на държавната печатница.

58.

Посоченият от Австрия в подкрепа на нейните доводи член 3, параграф 2 от Регламент № 2252/2004 също не води до друго заключение. Действително е вярно, че тази разпоредба задължава държавите членки да посочат компетентен орган, отговарящ за отпечатването на паспорти и документи за пътуване. В разпоредбата обаче не се споменава нищо за начина, по който държавите членки да направят избора на този компетентен орган. По-специално тя по никакъв начин не възпрепятства предварителното провеждане на процедура по възлагане на обществена поръчка при спазване на залегналите в правото на Съюза условия. Това потвърждава и погледът върху цялостния контекст, в който се вписва посочената разпоредба. Съгласно неговото съображение 4 Регламент № 2252/2004 всъщност се ограничава с хармонизацията на отличителните знаци за сигурност за паспорти и документи за пътуване, докато посочването на оправомощените от държавите членки власти и органи изрично е поставено в зависимост от евентуално релевантните разпоредби от правото на Съюза. Към точно тези разпоредби в законодателството на Съюза, чието спазване Регламент № 2252/2004 не отменя, не на последно място спадат разпоредбите в областта на обществените поръчки, произтичащи както от уредбата на основните свободи, както и от директиви 92/50 и 2004/18.

59.

На второ място, Австрия изтъква значението на ефективния държавен контрол върху изготвянето на въпросните документи. По тази причина също било оправдано спорните поръчки за отпечатване да се възлагат на държавната печатница.

60.

По този въпрос следва да се отбележи, че чувствителният характер на тези поръчки за отпечатване несъмнено може да наложи извършването на строги, включително и внезапни административни проверки на предприятието, на което са възложени поръчките. В тази връзка обаче Австрия може да предприеме само мерки, които действително са необходими за гарантиране на ефективността на тези проверки. Подход, който води до предварителното изключване на всички други потенциални оференти, освен държавната печатница, от процедурата по възлагане на обществена поръчка, надхвърля необходимото за постигането на законосъобразната цел на ефективния контрол.

61.

Австрия възразява, че според действащата правна уредба — по конкретно, според член 6, параграф 3 от Staatsdruckereigesetz 1996 — нейните органи разполагали с правомощия за упражняване на държавен контрол само по отношение на държавната печатница, но не и по отношение на други дружества. По-специално в случай на проблем с чуждестранни дружества срещу тях можело евентуално да се предприемат гражданскоправни мерки, но не и мерки с публичноправен характер.

62.

Това възражение обаче не е убедително. Действително не може да се оспори, че по-специално правомощията за държавен контрол може да са необходими за защитата на основни интереси на националната сигурност, тъй като те са по-ефективни от правата на упражняване на контрол, определени с договор от чисто гражданскоправен характер. Само по себе си това обстоятелство обаче не оправдава цялостното пренебрегване на съществуващите в правото на Съюза изисквания за възлагане на обществени поръчки и предпочитането от самото начало на едно определено предприятие като изпълнител — държавната печатница.

63.

Всъщност съответната държава членка — в случая: Австрия — има задачата да постигне възможно най-хармоничен баланс между обусловените от интересите на нейната сигурност потребности от контрол, от една страна, и задълженията си, произтичащи от законодателството на Съюза, от друга страна. В този контекст са съвсем възможни по-малко ограничителни мерки по отношение на правото в областта на обществените поръчки, които биха позволили и на други дружества, освен държавната печатница, да кандидатстват за спорните поръчки за отпечатване:

64.

На трето място, Австрия изтъква, че спорните поръчки за отпечатване били възложени на държавната печатница, тъй като между това предприятие и компетентните държавни органи съществували особени отношения на доверие.

65.

Вярно е, че в интерес на защитата на основните интереси на сигурността на държава членка може да е необходимо да се ограничи кръгът на евентуалните кандидати за възлагането на обществената поръчка до онези дружества, които се категоризират като особено надежди и ползващи се с доверие.

66.

Само че положение, при което държава членка почти произволно категоризира като особено надеждно и ползващо се с доверие едно-единствено предприятие — още повече когато се касае за бившия държавен и понастоящем приватизиран „исторически“ доставчик на услуги в дадена област — според принципа „добре познат и доказал се“, докато предварително отрича, че всички останали дружества са надеждни и че се ползват с доверие, или най-малкото се съмнява в това, би било в явно нарушение най-общо на основната цел на европейския вътрешен пазар и на правото в областта на обществените поръчки в частност ( 30 ).

67.

Това става ясно не на последно място при сравнение с обществените поръчки, свързани с отбраната и сигурността, които също засягат изключително чувствителна материя, и все пак по правило се възлагат с процедура по възлагане на обществена поръчка, при спазване на разпоредбите от правото на Съюза ( 31 ). По специално Съдът вече се е произнасял, че необходимостта да се предвиди задължение за поверителност по никакъв начин не пречи на провеждането на процедура за възлагане на поръчка ( 32 ). Нормите в правото на Съюза относно възлагането на обществени поръчки предоставят на възлагащите органи достатъчна свобода да предвидят необходимите предпазни мерки за поверителност и сигурност в чувствителни области, било то в процедурата до избора на най-подходящия изпълнител или по-късно, на етапа на изпълнението на поръчката.

68.

Всъщност нищо не пречи на възлагащия орган при възлагането на чувствителни обществени поръчки, като разглежданите в случая поръчки за изготвяне на официални документи, да поставя особено високи изисквания относно годността и надеждността на изпълнителите, да формулира условията на процедурата по възлагане на обществена поръчка и договорите за услуга по съответен начин, както и да изисква от кандидатите необходимите доказателства. Освен това на изпълнителите може да бъдат поставяни условия във връзка с изпълнението на поръчките за отпечатване, които не на последно място може да обхващат мерки за защита на личните данни, за опазване на поверителността и за гарантиране на сигурността, както и административните проверки, които изпълнителят е длъжен да търпи, включително проучване на всички сътрудници, заети с изпълнението на поръчката. Всичко това обаче не превръща изготвянето на официални документи в поръчка intuitu personae, която следва да се извърши само от съвсем конкретно лице.

69.

В съдебното заседание Австрия освен това повдига въпроса, че чуждестранните дружества не можели да излязат напълно от обхвата на правомощията на органите на съответната си държава по произход и че донякъде дори били задължени да сътрудничат на тамошните тайни служби, и то включително когато изпълняват обществени поръчки в място на стопанска дейност на територията на страната. Поради това такива дружества не били подходящи за изпълнители на чувствителни поръчки за отпечатване като разглежданите в настоящия случай.

70.

Както вече съм посочвала другаде ( 33 ), известни отклонения от предвидените в правото на Съюза процедури за възлагане на обществени поръчки действително може да се обоснове с това, че дадена държава членка не иска автоматично да разкрива съществена за сигурността информация пред чуждестранни или контролирани от чуждестранни лица предприятия, особено ако става дума за предприятия или лица от трети държави. Държавата членка може също по законен начин да се предпазва от зависимост от трети държави или от предприятия от трети държави по отношение на снабдяването си с чувствителни стоки.

71.

В съответствие с установената практика на Съда дадена мярка е подходяща за постигането на търсената цел единствено ако действително отговаря на грижата за постигането на тази цел по съгласуван и систематичен начин ( 34 ). Доколкото е видно, в настоящия случай Австрия не е предприела никакви мерки, които биха могли ефективно да предотвратят държавната печатница да попадне под контрола на чуждестранни акционери или да стане дъщерно дружество на чуждестранно юридическо лице. Австрийската държава нито си е осигурила право на глас под формата на специална акция („златна акция“) ( 35 ) по съображения, свързани с политиката по сигурността, нито е наложила някакви свързани с политиката по сигурността ограничения за продажбата на акции от държавната печатница.

72.

При тези обстоятелства не съществува никакво обусловено от политиката по сигурността оправдание за категоричния отказ на Австрия да вземе предвид като изпълнители и други предприятия, освен своя „исторически“ доставчик на услуги, било то от Австрия или от останалите държави, страни по договора за ЕИП.

73.

От изложеното дотук може да се заключи, че искът на Комисията следва да се отхвърли в частта, която се отнася до възлагането на обществени поръчки за отпечатване на разрешения за употреба на пиротехнически изделия. По отношение на всички останали части от предмета на спора обаче искът ѝ следва да се уважи изцяло и да се установи, че Австрия е извършила твърдяното от Комисията нарушение на Договора.

74.

В общия случай съгласно член 138, параграф 3, първо изречение от Процедурния правилник [на Съда], ако всяка от страните, както в случая, е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Съгласно второто изречение от тази разпоредба обаче Съдът може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.

75.

Според предложеното от мен решение Комисията постига успех с голяма част от иска си, докато доводите на Австрия убеждават само по отношение на малка част от предмета на спора, а именно по отношение на разрешенията за употреба на пиротехнически изделия. Предвид това в настоящия случай ми се струва оправдано Австрия да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и три четвърти от направените от Комисията съдебни разноски, а Комисията да понесе една четвърт от собствените си съдебни разноски.

76.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да постанови следното решение: