1.

В настоящото дело Съдът трябва да се произнесе относно тълкуването на член 54, параграф 1 от Директива 2004/39/ЕО ( 2 ), що се отнася до обхвата на задължението за професионална тайна, наложено на националните органи за надзор на финансовите пазари, както и на понятието „поверителна информация“, което ще му даде възможност да допълни съдебната практика, установена с решение от 12 ноември 2014 г., Altmann и др. ( 3 ).

2.

Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Ewald Baumeister и Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Федерална служба за надзор върху финансовите услуги, Германия, наричана по-нататък „BaFin“) относно решението ѝ да откаже на жалбоподателя в главното производство достъп до някои документи, отнасящи се до дружество Phoenix Kapitaldienst GmbH (наричано по-нататък „Phoenix“).

3.

В резултат от анализа ще предложа на Съда предвид спецификата на надзора на финансовите пазари да възприеме най-широкия възможен обхват на понятията „поверителна информация“ и „професионална тайна“, като постанови, че цялата информация, включително кореспонденцията и изявленията, относно поднадзорно предприятие, която е получена или изготвена от национален орган за надзор на финансовите пазари, попада безусловно в обхвата на понятието „поверителна информация“ по смисъла на член 54, параграф 1, второ изречение от Директива 2004/39 и следователно е защитена от професионалната тайна съгласно член 54, параграф 1, първо изречение от същата.

4.

Съображения 2, 63 и 71 от Директива 2004/39 гласят:

[…]

[…]

5.

Член 17 („Общо задължение по отношение на текущия надзор“) от тази директива предвижда в параграф 1:

„Държавите членки осигуряват, че компетентните органи наблюдават дейността на инвестиционните посредници, за да оценяват изпълнението на оперативните условия, предвидени в настоящата директива. Държавите членки гарантират, че подходящите мерки са налице, за да направят възможно за компетентните органи да получават необходимата информация за оценка на изпълнението на тези задължения от инвестиционните посредници“.

6.

Съгласно член 54 („Професионална тайна“) от същата директива:

„1.   Държавите членки осигуряват, че компетентните органи, всички лица, които работят или са работили за компетентните органи или органите, на които са делегирани задачи съгласно 48, параграф 2, както и одитори и експерти, действащи по указание на компетентните органи, са обвързани от задължението за професионална тайна. Никаква поверителна информация, която те могат да получават при изпълнението на задълженията си, не може да бъде разгласявана пред което и да е лице или орган, освен в обобщена или обща форма, такава, че отделните инвестиционни посредници, пазарните оператори, регулираните пазари или всяко друго лице да не могат да бъдат идентифицирани, без да се засягат случаите, обхванати от наказателното право или другите разпоредби на настоящата директива.

2.   Когато инвестиционен посредник, пазарен оператор или регулиран пазар е обявен в несъстоятелност или е принудително прекратен, поверителната информация, която не засяга трети лица, може да бъде разгласявана в граждански или търговски съдебни производства, ако е необходима за провеждането на производствата.

3.   Без да се засягат случаите, обхванати от наказателното право, компетентните органи, органи или физически или юридически лица, различни от компетентните органи, които получават поверителна информация съгласно настоящата директива, могат да я използват единствено при изпълнението на задълженията си и за упражняването на функциите си, а в случая на компетентните органи — съгласно обхвата на настоящата директива, или в случая на други органи, институции или физически или юридически лица — за целите, за които такава информация им е предоставена и/или в контекста на административни или съдебни производства, които са специфично свързани с упражняването на тези функции. Когато обаче компетентният орган или друг орган, институция или лице, което предава информацията, изрази съгласие, органът, който получава информацията, може да я използва за други цели.

4.   Всяка поверителна информация, която се получава, обменя или предава съгласно настоящата директива, е предмет на разпоредбите за професионална тайна, установени в този член. Независимо от това този член не препятства компетентните органи да обменят или предават поверителна информация в съответствие с настоящата директива и с други директиви, приложими към инвестиционни посредници, кредитни институции, пенсионни фондове, [предприятия за колективно инвестиране в прехвърлими ценни книжа (ПКИПЦК)], застрахователни и презастрахователни посредници, застрахователни предприятия, регулирани пазари или пазарни оператори, или по друг начин – със съгласието на компетентния орган или друг орган, институция или физическо или юридическо лице, което е съобщило информацията.

5.   Този член не препятства компетентните органи да обменят или предават поверителна информация, която е получена от компетентния орган на друга държава членка в съответствие с националното право“.

7.

Член 56 („Задължение за сътрудничество“) от Директива 2004/39 предвижда в параграф 1:

„Компетентните органи на различни държави членки си сътрудничат един с друг, когато това е необходимо за целите на изпълнението на задълженията съгласно настоящата директива, като използват правомощията си, независимо дали са изложени в настоящата директива или в националното право.

Компетентните органи предоставят помощ на компетентните органи на други държави членки. По-специално те обменят информация и си сътрудничат във всякакви дейности, свързани с разследване и надзор.

[…]“.

8.

Приложимите германски правни норми са залегнали в Informationsfreiheitsgesetz (Закон за достъпа до информация) от 5 септември 2005 г. ( 4 ), изменен със закона от 7 август 2013 г. ( 5 ) (наричан по-нататък „IFG“), както и в Kreditwesengesetz (Закон за кредитното дело) от 9 септември 1998 г. ( 6 ), изменен със закона от 4 юли 2013 г. ( 7 ) (наричан по-нататък „KWG“).

9.

Член 1, параграф 1 от IFG гласи:

„Всеки има право да иска от органите на федералната държава да му бъде предоставен достъп до официална информация в съответствие с разпоредбите на този закон“.

10.

Съгласно член 3 („Защита на особени обществени интереси“) от IFG:

„Право на достъп до информация не е налице:

1.   когато съобщаването на информацията може да има отрицателни последици за

[…]

[…]

4.   когато информацията попада в обхвата на задължение за запазване в тайна или за поверителност по силата на правна норма или на обща административна разпоредба относно материалната и организационна защита на класифицирана информация или на задължение за опазване на професионална или специална служебна тайна“.

11.

Член 5 от IFG гарантира „[з]ащитата на личните данни“, а член 6 от този закон урежда „[з]акрилата на интелектуалната собственост, търговската и деловата тайна“.

12.

Член 9 („Задължение за поверителност“) от KWG предвижда в параграф 1:

„Лицата, наети на работа от [BaFin], доколкото работата им е свързана с прилагането на този закон, нямат право да разкриват или използват без разрешение факти, които са им станали известни при изпълнение на служебните им задължения и запазването на които в тайна е в интерес на институцията или на трето лице, и по-специално търговските и производствените тайни, дори когато работното им правоотношение е прекратено или вече не изпълняват тези задължения. Разпоредбите на [Bundesdatenschutzgesetz (федералния Закон за защита на данните) от 20 декември 1990 г. ( 8 )], които кредитните институции и проверяваните предприятия трябва да спазват, не се засягат от настоящата разпоредба […]“.

13.

Г‑н Baumeister е сред инвеститорите, увредени вследствие на измамните действия на дружеството Phoenix. През 2005 г. по отношение на последното се открива производство по несъстоятелност, след като се установява, че моделът му на финансиране се базира на пирамидална схема, съставляваща измама.

14.

На основание член 1, параграф 1 от IFG г‑н Baumeister подава молба за достъп до някои свързани с Phoenix документи, а именно становището от специален одит, доклади на одиторите, документи за вътрешно ползване, доклади и кореспонденция, получени или изготвени от BaFin в рамките на надзорната дейност, отнасяща се до това дружество. BaFin отхвърля тази молба.

15.

На 12 март 2008 г. Verwaltungsgericht (Административен съд, Германия) разпорежда на BaFin да предостави достъп до поисканите документи, стига те да не съдържат производствени или търговски тайни.

16.

В хода на производството по въззивно обжалване на 28 април 2010 г. Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Германия) изисква преписката да бъде представена, за да провери основателността на мотивите за отказ, посочени от BaFin. На 26 юли 2010 г. в качеството си на върховен надзорен орган Bundesministerium der Finanzen (федерално министерство на финансите, Германия) отказва да предаде поисканите документи.

17.

На 12 януари 2012 г. Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд) приема, че отказът е незаконосъобразен. С определение от 5 април 2013 г. специализиран състав на Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) отхвърля жалбите срещу определението от 12 януари 2012 г., подадени от ответника и федералното министерство на финансите. В паралелно производство, в което федералното министерство на финансите представя по-подробна декларация за блокиране с дата от 24 октомври 2011 г., отнасяща се до отделните части от преписката, с определение от 5 април 2013 г., постановено по жалба на жалбоподателя в съответното производство, като изменя определението на специализирания състав на Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд) от 9 март 2012 г., специализираният състав на Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) приема, че отказът да се представи преписката е не изцяло, а частично незаконосъобразен.

18.

На 29 ноември 2013 г. Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд) постановява, че г‑н Baumeister има право на достъп до исканите от него документи по силата на член 1, параграф 1 от IFG. Обратно на поддържаното от BaFin, достъпът не може да бъде отказан по общ начин на основание член 9 от KWG във връзка с член 3, точка 4 от IFG. Според Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд) от защита следва да се ползват само производствени и търговски тайни, подлежащи на индивидуално и конкретно установяване, както и личните данни на трети лица съгласно член 5, параграф 1 от IFG. В случая обаче BaFin не е доказала в достатъчна степен наличието на такава подлежаща на защита информация, а просто твърди общо, че такава е налице.

19.

Освен това за Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд) от правото на Съюза не следва друго разрешение, доколкото то не изисква надзорният орган да има абсолютно задължение за поверителност, което във всички случаи да води до изключване на задължението за предоставяне на достъп до документите. Правото на жалбоподателя не влиза в разрез и с евентуалните права на Phoenix като несъстоятелен длъжник или с тези на синдика в производството по несъстоятелност.

20.

BaFin подава ревизионна жалба срещу това решение пред Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), който е запитващата юрисдикция в настоящото производство. Последната счита, че нейното предстоящо решение зависи от разглеждането на няколко въпроса, свързани с тълкуването на Директива 2004/39, които не са били изяснени от Съда в решение от 12 ноември 2014 г., Altmann и др. ( 9 ).

21.

В тази връзка Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) отбелязва, че Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд) тълкува предоставената от член 9, параграф 1 от KWG защита твърде ограничително в две насоки.

22.

От една страна, член 9, параграф 1 от KWG не обхваща само производствените и търговските тайни, които са посочени единствено като пример, както и личните данни, а общо всички факти и обстоятелства, които не са общоизвестни и са достъпни само за ограничен кръг от лица и от запазването на чиято поверителност са заинтересовани поднадзорното предприятие или трето лице. Случаят е такъв не само при производствени и търговски тайни, оповестяването на които може да засегне конкурентното положение на действащо на пазара предприятие, но и по-специално при оповестяването на информация за предприятие в производство по несъстоятелност (например относно каналите на дистрибуция и данните за клиенти), която има имуществена стойност и може да бъде осребрена в полза на кредиторите.

23.

От друга страна, член 9, параграф 1 от KWG защитава допълнително, отвъд предвиденото в неговия текст, изявления и информация, чието запазване в тайна е единствено в интерес на BaFin. Този извод следва от преследваната с Директива 2004/39 цел за ефективен контрол върху дейността на инвестиционните дружества. Ето защо професионалната тайна, предвидена в член 54, параграф 1 от Директива 2004/39, трябва да обхваща и документите, за които се прилага т.нар. „пруденциална тайна“.

24.

Според запитващата юрисдикция тълкуването на член 54, параграф 1 от Директива 2004/39 повдига и други въпроси, които трябва да бъдат разгледани.

25.

Най-напред посочената юрисдикция се пита дали член 9, параграф 1 от KWG следва да се тълкува в съответствие с правото на Съюза в смисъл, който разширява обхвата на задължението за поверителност и позволява квалифицирането на частите от преписката като „поверителни“ или не само по външни характеристики.

26.

Съдебната практика по понятието „професионална тайна“ съгласно правото на Съюза не дава никакво основание да се приеме, че в понятията за поверителна информация и професионална тайна се придава определящо значение на произхода на информацията, без да се прави никаква друга преценка на информацията за предприятието, или пък без същата да се класифицира с оглед на нейното съдържание и на последиците, по-специално икономически, от евентуалното ѝ оповестяване. В тази насока запитващата юрисдикция посочва трите установени от Общия съд на Европейския съюз условия по дела в областта на правото на конкуренция, за да може определена информация да се ползва от защита като професионална тайна. Поради особеностите на надзора върху финансовите пазари обаче, при който е необходимо основаващо се на доверие сътрудничество между поднадзорните кредитни институции и надзорните органи, според запитващата юрисдикция би било възможно да не се изисква наличието на причинена от оповестяването вреда и на интерес, който обективно да заслужава защита.

27.

По-нататък, в случай че толкова общи критерии за установяване на частите от преписката, които попадат в обхвата на професионалната тайна, се окажат несъвместими с Директива 2004/39, следва да се изясни какви изисквания произтичат от тази директива за установяването на наличието на професионална тайна.

28.

По-специално, с оглед на практиката на Съда по Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията ( 10 ) запитващата юрисдикция се пита, от една страна, дали трябва да бъде доказано по убедителен начин, че в конкретния случай с достъпа до информация се уврежда заслужаващ защита интерес, и от друга страна, дали в областта на финансовия надзор съществува презумпция, еквивалентна на въведената с Регламент № 1049/2001, че оповестяването на документите, разменени между Европейската комисия и предприятията, по принцип накърнява защитата на целите, преследвани с дейностите по разследване, както и защитата на търговските интереси на съответните предприятия.

29.

Накрая се поставя въпросът колко време информацията остава в обхвата на професионалната тайна. Според запитващата юрисдикция необходимостта от защита на поверителната информация би следвало да намалява с времето. Същевременно, особеностите на надзора върху финансовите пазари биха могли да съставляват основание за различна преценка, която произтича единствено от квалификация като търговска тайна, направена първоначално, т.е. при предаване на информацията на надзорния орган.

30.

От друга страна, ако трябва да се отчитат измененията в отношенията, които настъпват с течение на времето, запитващата юрисдикция иска да установи дали може да се презумира, че след известно време отпада актуалността на дадена информация, която ѝ придава икономическа стойност в условията на конкурентен пазар. В този аспект тя се позовава на Известието на Комисията относно правилата за достъп до преписката на Комисията при производства в областта на правото на конкуренция ( 11 ), потвърдено в практиката на Общия съд. От тази практика следва, че сведенията, които датират от поне пет години, не са тайни и поради това трябва да се считат за исторически, освен когато съответното лице докаже, че независимо от тяхната старост тези сведения все още представляват съществени елементи от пазарното му положение или това на трети лица.

31.

При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

При отрицателен отговор на втория въпрос:

32.

Най-напред следва да се отбележи, че някои законодателни актове на Съюза, освен анализирания, също съдържат разпоредби във връзка със задължението за професионална тайна, които наподобяват член 54 от Директива 2004/39. По отношение на осъществяващите надзор органи на държавите членки това важи по-специално за член 102 от Директива 2009/65/ЕО ( 12 ) и член 53 от Директива 2013/36/ЕС ( 13 ), както и, по отношение на европейските надзорни органи, за член 70 от Регламент (ЕС) № 1093/2010 ( 14 ) и за член 70 от Регламент (ЕС) № 1095/2010 ( 15 ).

33.

Съдът обаче никога не се е произнасял относно самото определение за професионална тайна, нито относно границите на понятието „поверителна информация“ в рамките на системата за надзор на финансовите пазари ( 16 ).

34.

Както отбелязва Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) в акта за преюдициално запитване, Съдът все пак е имал повод да се произнесе относно правото на достъп до административни документи на институциите на Европейския съюз, както и относно правото на достъп до документи, издадени в рамките на правото на конкуренция.

35.

Във връзка например с правото на достъп до документи, притежавани от Комисията в рамките на производства в областта на конкуренцията, Съдът по-специално е имал случай да уточни, че оповестяването на информация, свързана с процедурите за нарушение на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, е принцип ( 17 ), както и че дори при възражение от страна на заинтересованото предприятие тази информация все пак може да бъде съобщена, ако не представлява търговска тайна ( 18 ) или друга поверителна информация, ако оповестяването ѝ се налага поради наличие на първостепенен интерес ( 19 ) или ако поради естеството си тази информация не се ползва от закрила като професионална тайна. Това тълкуване обаче няма нито за цел, нито за последица да забрани на Комисията да публикува информация относно фактическия състав на нарушението на член 101 ДФЕС, която не се ползва от защита срещу публикуване на друго основание. Съдът също така посочва, че в рамките на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер решенията относно нарушения по принцип се публикуват, освен ако това би накърнило защитата на дейността по инспектиране и разследване ( 20 ).

36.

От посочената съдебна практика следва, че в рамките на производствата по прилагане на правилата за конкуренция по принцип информацията се публикува и достъпът до нея е широк, освен ако се докаже, че тази информация се ползва от защита като професионална тайна. Същата логика е възприета по отношение на правото на достъп до документи на институциите на Съюза ( 21 ).

37.

Макар подобно тълкуване да е напълно основателно в областта на правото на достъп до някои документи на институциите на Съюза или на правото на конкуренция, то не би могло да се пренесе в специфичната област на системата за надзор на финансовите пазари. Необходимо е да се отчете спецификата в уредбата на надзора на финансовите пазари, която според мен не допуска никаква аналогия с други режими, предвидени в правото на Съюза, противно на твърденията в писменото становище по-специално на Комисията. В случая следва да се отчетат особеностите на дейността по надзор на финансовите пазари и на съдържанието на член 54 от Директива 2004/39, който установява принципа на професионална тайна, както и практическите последици по отношение на системата за надзор на финансовите пазари от включването в обхвата на правото на достъп на документите, притежавани от надзорните органи на държавите членки. В тази област е наистина невъзможно да се правят аналогии с други области от правото на Съюза, тъй като информацията, събирана в рамките на системата за надзор на финансовите пазари, е напълно различна от тази, която притежават институциите на Съюза в други области, както от гледна точка на нейния обем, на евентуалното ѝ приложение или последици, така и от гледна точка на целта, с която същата се събира.

38.

Видно от наименованието им, основна задача на органите за надзор на финансовите пазари са надзорът и контролът на предприятията, извършващи дейност на финансовите пазари. За да изпълняват успешно тази задача, надзорните органи трябва да имат достъп до информация за контролираните от тях предприятия. Тази информация може да бъде получена или по силата на правомощията за упражняване на принуда, предоставени на тези органи от националната правна уредба, или чрез доброволното ѝ предаване от страна на поднадзорните предприятия, като предпочитание се отдава на втория метод, основан на сътрудничеството между тези предприятия и надзорните органи. Това необходимо сътрудничество между поднадзорните субекти и компетентните органи обосновава задължението за професионална тайна, наложено на органите, тъй като в негово отсъствие необходимата за надзора на финансовите пазари информация би била предоставяна на компетентните органи неохотно и дори по принуда ( 22 ).

39.

В исторически план значението на задължението за професионална тайна нараства поради все по-активната в международен план финансова дейност и необходимостта от улесняване на обмена на информация между компетентните органи на различните държави членки с цел осъществяване на ефективен надзор на трансграничните операции в рамките на вътрешния пазар ( 23 ). За целта законодателят на Съюза се заема с уредбата на изискванията относно поверителността на обмена на информация още в Първа директива 77/780/ЕИО ( 24 ), въвеждайки принципа на професионална тайна, който дотогава се е уреждал само от националното право. Въпреки че въведената в този смисъл правна уредба е променена с Директива 2004/39, както и с последващи актове, задълженията за професионална тайна и поверителност, предвидени в член 54 от нея, все пак до голяма степен са останали непроменени ( 25 ).

40.

Ето защо въпросът изцяло се свежда до определяне на широчината на спектъра, обхващащ информацията, която трябва да бъде квалифицирана като „поверителна“ и да бъде защитена като професионална тайна в рамките на особената система за надзор на финансовите пазари, и то при положение че член 54 от Директива 2004/39 въвежда общо задължение за професионална тайна, като едновременно с това установява изрични и изчерпателни изключения от нея ( 26 ).

41.

Следователно възприетата от законодателя на Съюза логика в областта от интерес по настоящото дело се основава на принципната забрана за оповестяване, за разлика от предвиденото в областта на правото на конкуренция или на достъпа до документи на институциите на Съюза, тъй като в тези два случая водещо е правото на достъп до документите, от което има предвидени изключения ( 27 ). Обратно, съображенията на законодателя на Съюза в областта на надзора на финансовите пазари са диаметрално противоположни на залегналите в правото на достъп до административни документи на институциите на Съюза и в правото на конкуренция ( 28 ), където се изхожда от принципното положение на прозрачността. При това положение с оглед на произнасянето по главното производство може да се приеме, че законодателят на Съюза е поставил принципа на прозрачност на втори план за сметка на доброто функциониране на финансовите пазари.

42.

Тази особена рационалност се обосновава с оглед на задачата на Директива 2004/39, видно от съображение 2 от същата, да се изгради интегриран и хармонизиран финансов пазар, който гарантира висока степен на защита на инвеститорите и позволява на инвестиционните посредници да предоставят услуги в целия Европейски съюз ( 29 ).

43.

Така член 54 от Директива 2004/39 гарантира безпрепятствения обмен на информация, в резултат от което и наблюдаваните предприятия, и компетентните органи могат да разчитат на това, че разменената поверителна информация ще остане такава ( 30 ).

44.

При липсата на еднакво тълкуване на случаите, в които е разрешено разгласяването на информация на трети лица, тази цел би била компрометирана — нещо, което би било в разрез със съображение 2 от Директива 2004/39 ( 31 ). Ето защо член 54, параграф 1 от тази директива налага на надзорните органи забрана за оповестяване на притежаваната от тях информация, освен в обобщена или анонимизирана форма, която не позволява идентифициране ( 32 ). Впрочем Съдът е имал възможност да подчертае този принцип в решение от 12 ноември 2014 г., Altmann и др. ( 33 )

45.

Същевременно, въпреки че обстоятелствата в основата на спора, предмет на главното производство, са идентични с тези по делото, по което е постановено решение Altmann и др. ( 34 ), последното се отнася единствено до обхвата на изключенията от задължението за професионална тайна, предвидени в член 54, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/39, когато поверителната информация е относно дружество в ликвидация, което е осъществявало измами и редица негови ръководители са били осъдени и наказани с лишаване от свобода. По делото, предмет на главното производство, от Съда е поискано в същия контекст за първи път да разгледа квалификацията „поверителна информация“ и обхвата на професионалната тайна по смисъла на член 54, параграф 1 от Директива 2004/39.

46.

В тази насока следва да се отбележи, че органите за надзор на финансовите пазари изпълняват надзорна функция в общ интерес. За целта те трябва да имат на разположение документи, съдържащи съществена информация за положението, развитието и устойчивостта на поднадзорното предприятие.

47.

Ето защо събирането и обменът на тази информация трябва да се правят при условията на поверителност, тъй като информацията е необходима за и пряко свързана с надзорната дейност. За да изпълняват успешно функцията си, надзорните органи се нуждаят от пълна, вярна и надеждна информация. Ефективната и ефикасна надзорна дейност изисква поднадзорните предприятия да бъдат напълно прозрачни в отношенията си с компетентните органи. Предпоставка за това е поверителното третиране на информацията за тези предприятия, така че разпоредбите относно професионалната тайна да не бъдат лишени от действие. Следователно изложените причини могат да обосноват легитимното ограничаване на основното право на достъп до документи ( 35 ), притежавани от компетентните органи, за да се осигурят правилното функциониране и стабилността на системата за надзор на финансовите пазари. В този смисъл характеристиките, функциите или задачите на тези органи трябва да намират отражение във възможността да се получи достъп до притежаваните от тях документи и информация.

48.

В рамките на системата за надзор на финансовите пазари, за да се обезпечи по най-подходящ начин изпълнението на функциите на националните надзорни органи, те трябва да се ползват с доверието на поднадзорните предприятия ( 36 ). Напомням, че те ще предоставят надеждна и вярна информация с по-голяма готовност, ако считат, че информацията по принцип ще попадне под защитата на поверителността.

49.

В допълнение, налице е идентично изискване за доверие между самите национални надзорни органи, понеже законодателят на Съюза е предвидил, че те действат в мрежа ( 37 ). Това означава, че обменът на информация помежду им трябва да се опира на гарантираната поверителност на информацията, която получават и притежават в рамките на надзорните си функции.

50.

Освен това необходимото доверие е част и от превантивния аспект на функциите, изпълнявани от органите за надзор на финансовите пазари, който изисква те да разполагат с информация, попадаща в обхвата на професионалната тайна и поверителността. Превантивната функция, упражнявана от надзорните органи, всъщност предполага действията по събиране и проучване да се осъществяват при условията на поверителност, тъй като всяко оповестяване поради самото си естество може да породи сериозни последици, дори когато става дума за информация, която на пръв поглед изглежда от минимален интерес, но реално е важна за функционирането на финансовите пазари и на тяхната система за надзор.

51.

Дори понякога чувствителният характер на определена информация, притежавана от надзорните органи, да не е съвсем очевиден, нейното оповестяване може да наруши стабилността на финансовите пазари. Информация, получена или изготвена от органите за надзор на финансовите пазари, която поначало изглежда безобидна, може в крайна сметка да се окаже от основно значение в особения контекст на функциониране на тези пазари, както и за опериращите на тях предприятия, обект на надзор.

52.

Ето защо, ако не се гарантира стриктна поверителност на информацията, с която разполагат националните надзорни органи, има опасност от правна несигурност и дестабилизиране на системата за надзор на финансовите пазари ( 38 ). Поради това е необходима особена бдителност с оглед на риска от финансова катастрофа при разрушаване на връзката на доверие, характеризираща функционирането на финансовия пазар и на неговата система за текущ надзор ( 39 ). Всичко, което би могло да се възприеме като слабост в защитата на информацията, поради подкопаване на доверието, би могло да навреди на системата за надзор, а всеки пробив в защитата на поверителността на притежаваната от компетентните органи информация би могъл да наруши правилното ѝ функциониране. Оповестяването на тази информация би могло да дестабилизира съответното предприятие, както и да доведе до подкопаване на доверието в надзорните органи от страна на операторите на финансовите пазари, които им позволяват да изпълняват функциите си, като им съобщават съответната информация.

53.

Действително, може да се окаже, че националните надзорни органи разполагат с публична информация, доколкото са я получили в изпълнение на задължение за публично оповестяване, предвидено от правото на Съюза, например на задължението за оповестяване по членове 2 и 3 от Първа директива 68/151/ЕИО ( 40 ). Дори в този случай обаче считам, че тези органи не следва да изпълняват функцията на „едно гише“, поради което според мен не са задължени да удовлетворяват молби за достъп до подобна публична информация.

54.

Накратко, считам, че професионалната тайна, която е закрепена като принцип в член 54 от Директива 2004/39, не търпи изменения в зависимост от естеството на притежаваната от надзорните органи информация. Цялата информация, с която те разполагат, трябва да се счита за поверителна, тъй като функцията им не е да поддържат връзки с обществеността, а само да упражняват надзор над предприятията, които осъществяват дейност на финансовите пазари, допринасяйки по този начин за тяхната стабилност и регулиране.

55.

Освен това уточнявам, че според мен изразите „професионална тайна“ и „поверителна информация“, използвани в член 54, параграф 1 от Директива 2004/39, се припокриват. В този смисъл двете формулировки трябва да се считат за тавтологични, тъй като в действителност имат само един предмет и изразяват една и съща идея.

56.

Напомням впрочем, че във връзка с Първа директива 77/780, като подчертава важността на защитата на професионалната тайна, още в решение от 11 декември 1985 г., Hillenius, Съдът възприема широко разбиране за поверителността на информацията, притежавана от националните органи за надзор на кредитните институции ( 41 ), съгласявайки се със заключението на генералния адвокат Slynn ( 42 ), който препоръчва да не се прави разграничение между различни видове информация и предлага на Съда да постанови, че задължението за професионална тайна обхваща по-специално свидетелските показания.

57.

Допускането във всеки отделен случай на конкретна и индивидуална преценка от страна на органите, получаващи молби за достъп до притежавани от тях документи, би рискувало да разпокъса системата за надзор и би могло да доведе до разлики в третирането в зависимост от субективната преценка на националния орган във връзка с конкретната молба за достъп до документи. Напомням, че изискването за еднакво прилагане на Директива 2004/39 и целта за хармонизация, която то преследва, са съображения за въвеждането на единна преценка относно поверителния характер на информацията, получавана и изготвяна от надзорните органи, както и следователно по-скоро за наличието на общ принцип на поверителност, а не толкова в подкрепа на преценка относно приложимостта на професионалната тайна във всеки конкретен случай. В главното производство този общ принцип трябва да обоснове неоповестяването на исканата от г‑н Baumeister информация, за да не се дестабилизира системата за надзор на финансовите пазари и да не бъде застрашена нейната ефективност.

58.

В тази насока следва да се почерпи основание от съображение 5 от Директива 2004/39, което насърчава интегритета и ефективността на финансовата система и предпоставя наличието на принцип на поверителност в рамките на системата за надзор на финансовите пазари. Това предполага, че е възможно да се възприеме по-скоро широко определение относно поверителността и професионалната тайна. Възможно е да се почерпи основание и от съображение 8 от Директива (ЕС) 2016/943 ( 43 ), която цели да избегне разпокъсването на вътрешния пазар ( 44 ) и отслабването на общия възпиращ ефект на съответните правила относно търговската тайна в рамките на вътрешния пазар. Освен това съображение 14 от тази директива сочи наличието на законен интерес от запазване като цяло на поверителността на информацията и подчертава съществуването на основано на закона очакване у заинтересованите лица за защита на тази поверителност.

59.

Ето защо, независимо от писменото становище на нидерландското правителство и насоките, предоставени от съдебната практика в области, различни от надзора на финансовите пазари, следва да се подчертае, че еднаквото прилагане на Директива 2004/39 би било застрашено, ако на държавите членки се остави свободата да преценяват обхвата на професионалната тайна и границите на понятието „поверителна информация“ или ако всеки надзорен орган може да преценява субективно коя информация може да бъде оповестена след конкретна и индивидуална проверка на всяка молба за достъп до документи, която освен това би довела до значително работно натоварване за съответните органи, на които ще се налага да се произнасят относно различни конкуриращи се интереси ( 45 ).

60.

Във връзка с това трябва да се приеме, че самият законодател на Съюза е взел своето решение и е установил баланс между евентуалните конкуриращи се интереси, като е въвел, както беше посочено по-горе ( 46 ), като общ принцип неоповестяването на информацията, получена и изготвена от органите за надзор на финансовите пазари, но едновременно с това е предвидил изчерпателни изключения ( 47 ), които с оглед на тази си характеристика трябва да се тълкуват стриктно.

61.

В този аспект считам, че нито Съдът е компетентен да замести вече направената от законодателя на Съюза преценка, установявайки сам критериите и конкретния ред за определяне на обстоятелствата, характеризиращи обхвата на професионалната тайна, нито пък националните орани за надзор на финансовите пазари могат да бъдат натоварени с търсенето на такъв деликатен баланс, тъй като в противен случай би се стигнало до казуистика, дестабилизираща хармонизираната система за надзор, докато възприетата от законодателя на Съюза логика намира пропорционален баланс между различните конкуриращи се интереси.

62.

Накрая, обръщайки отново поглед към главното производство, според мен от представените пред Съда становища се установява, че положението на г‑н Baumeister понастоящем не съответства на никое от изключенията, предвидени в член 54 от Директива 2004/39. Освен това, макар в съдебното заседание да стана ясно, че акцентът на спора, предмет на главното производство, е определянето на съдебните разноски, се питам как получаването на притежавана от BaFin поверителна информация би могло да бъде полезно в тази насока.

63.

С оглед на изложените обстоятелства случаят, предмет на главното производство, не би могъл да даде на Съда повод да установи изключение от принципа на поверителност и от задължението за професионална тайна, обхващаща цялата информация, получена и изготвена от националните органи за надзор на финансовите пазари.

64.

Ето защо в особения контекст на надзора на финансовите пазари следва да се възприеме по-широко понятие за поверителността на информацията, притежавана от надзорните органи, така че нейното оповестяване да е възможно само в случаите, предвидени в член 54 от Директива 2004/39. Всъщност общият принцип, установен от законодателя на Съюза, е в полза на професионалната тайна, а изключенията от този принцип на поверителност могат да се тълкуват само стриктно и са допустими единствено, ако са изрично предвидени от разпоредбите на Директива 2004/39. В този смисъл, извън изрично изброените в тези разпоредби случаи, органите за надзор на финансовите пазари са задължени да спазват професионалната тайна, при това без ограничение във времето.

65.

С оглед на всички изложени дотук съображения следва да се приеме, че цялата информация, включително кореспонденцията и изявленията, относно поднадзорно предприятие, която е получена или изготвена от национален орган за надзор на финансовите пазари, попада безусловно в обхвата на понятието „поверителна информация“ по смисъла на член 54, параграф 1, второ изречение от Директива 2004/39 и следователно е защитена от професионалната тайна съгласно член 54, параграф 1, първо изречение от същата.

66.

По изложените дотук съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия), по следния начин:

„Цялата информация, включително кореспонденцията и изявленията, относно поднадзорно предприятие, която е получена или изготвена от национален орган за надзор на финансовите пазари, попада безусловно в обхвата на понятието „поверителна информация“ по смисъла на член 54, параграф 1, второ изречение от Директива 2004/39/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно пазарите на финансови инструменти, за изменение на Директиви 85/611/EИО и 93/6/EИО на Съвета и Директива 2000/12/EО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 93/22/EИО на Съвета, и следователно е защитена от професионалната тайна съгласно член 54, параграф 1, първо изречение от тази директива“.