EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62015CJ0360
Judgment of the Court (Grand Chamber) of 30 January 2018.#College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort v X BV and Visser Vastgoed Beleggingen BV v Raad van de gemeente Appingedam.#Requests for a preliminary ruling from the Hoge Raad der Nederlanden and Raad van State.#Reference for a preliminary ruling — Services in the internal market — Directive 2006/123/EC — Scope — Article 2(2)(c) — Exclusion of electronic communications services and networks — Article 4(1) — Concept of ‘service’ — Retail trade in goods — Chapter III — Freedom of establishment of service providers — Applicability in purely internal situations — Article 15 — Requirements to be evaluated — Territorial restriction — Zoning plan prohibiting the activity of retail trade in goods other than bulky goods in geographical zones situated outside the city centre — Protection of the urban environment — Authorisation of electronic communications services and networks — Directive 2002/20/EC — Financial payments attached to rights to install facilities for a public electronic communications network.#Joined Cases C-360/15 and C-31/16.
Решение на Съда (голям състав) от 30 януари 2018 г.
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort срещу X BV и Visser Vastgoed Beleggingen BV срещу Raad van de gemeente Appingedam.
Преюдициални запитвания, отправени от Hoge Raad der Nederlanden и Raad van State.
Преюдициално запитване — Услуги на вътрешния пазар — Директива 2006/123/ЕО — Приложно поле — Член 2, параграф 2, буква в) — Изключване на електронните съобщителни услуги и мрежи — Член 4, точка 1 — Понятието „услуга“ — Търговия на дребно със стоки — Глава III — Свобода на установяване за доставчиците — Приложимост в изцяло вътрешни положения — Член 15 — Изисквания, които подлежат на оценка — Териториално ограничение — Общ устройствен план, забраняващ търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в географски зони извън центъра на града — Опазване на градската среда — Разрешаване на електронни съобщителни мрежи и услуги — Директива 2002/20/ЕО — Парични налози, свързани с правото на изграждане на инфраструктури за обществена електронна съобщителна мрежа.
Съединени дела C-360/15 и C-31/16.
Решение на Съда (голям състав) от 30 януари 2018 г.
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort срещу X BV и Visser Vastgoed Beleggingen BV срещу Raad van de gemeente Appingedam.
Преюдициални запитвания, отправени от Hoge Raad der Nederlanden и Raad van State.
Преюдициално запитване — Услуги на вътрешния пазар — Директива 2006/123/ЕО — Приложно поле — Член 2, параграф 2, буква в) — Изключване на електронните съобщителни услуги и мрежи — Член 4, точка 1 — Понятието „услуга“ — Търговия на дребно със стоки — Глава III — Свобода на установяване за доставчиците — Приложимост в изцяло вътрешни положения — Член 15 — Изисквания, които подлежат на оценка — Териториално ограничение — Общ устройствен план, забраняващ търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в географски зони извън центъра на града — Опазване на градската среда — Разрешаване на електронни съобщителни мрежи и услуги — Директива 2002/20/ЕО — Парични налози, свързани с правото на изграждане на инфраструктури за обществена електронна съобщителна мрежа.
Съединени дела C-360/15 и C-31/16.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2018:44
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
30 януари 2018 година ( *1 )
„Преюдициално запитване — Услуги на вътрешния пазар — Директива 2006/123/ЕО — Приложно поле — Член 2, параграф 2, буква в) — Изключване на електронните съобщителни услуги и мрежи — Член 4, точка 1 — Понятието „услуга“ — Търговия на дребно със стоки — Глава III — Свобода на установяване за доставчиците — Приложимост в изцяло вътрешни положения — Член 15 — Изисквания, които подлежат на оценка — Териториално ограничение — Общ устройствен план, забраняващ търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в географски зони извън центъра на града — Опазване на градската среда — Разрешаване на електронни съобщителни мрежи и услуги — Директива 2002/20/ЕО — Парични налози, свързани с правото на изграждане на инфраструктури за обществена електронна съобщителна мрежа“
По съединени дела C‑360/15 и C‑31/16
с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд, Нидерландия) (C‑360/15) и от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) (C‑31/16) с актове от 5 юни 2015 г. и 13 януари 2016 г., постъпили в Съда съответно на 13 юли 2015 г. и 18 януари 2016 г., в рамките на производства по дела
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort
срещу
X BV (C‑360/15),
и
Visser Vastgoed Beleggingen BV
срещу
Raad van de gemeente Appingedam (C‑31/16),
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, A. Tizzano, заместник-председател, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça (докладчик), C. G. Fernlund и C. Vajda, председатели на състави, Aл. Арабаджиев, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas и S. Rodin, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 14 февруари 2017 г.,
като има предвид становищата, представени:
– |
за College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort, от J. de Groot и P. Fruytier, advocaten, |
– |
за Visser Vastgoed Beleggingen BV, от I. Haverkate, advocaat, |
– |
за X BV, от M. Robichon-Lindenkamp, advocaat, |
– |
за Raad van de gemeente Appingedam, от H. Wessels, H. Mulder, J. Seerden, R. Louwes и H. Pot, в качеството на представители, |
– |
за нидерландското правителство, от H. S. Gijzen, K. Bulterman и J. Langer, в качеството на представители, |
– |
за чешкото правителство, от T. Müller, M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители, |
– |
за германското правителство, от T. Henze и K. Stranz, в качеството на представители, |
– |
за Ирландия, от E. Creedon, M. Browne, G. Hodge и A. Joyce, в качеството на представители, подпомагани от N. Butler, SC, и C. Keeling, BL, |
– |
за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от C. Colelli и de P. Gentili, avvocati dello Stato, |
– |
за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител, |
– |
за Европейската комисия, от H. Tserepa-Lacombe, както и от L. Malferrari и F. Wilman, в качеството на представители, |
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 18 май 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
1 |
Преюдициалнитe запитвания се отнасят до тълкуването на Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50), както и на членове 34—36 ДФЕС и 49—55 ДФЕС. |
2 |
Запитванията са представени в рамките на два спора, първият от които между College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort (колегия на кмета и заместник кметовете на община Амерсфорт, Нидерландия) (наричана по-нататък „колегията“) и Х BV относно изплащането на такси (leges) във връзка с прокарването на оптични кабели за обществена електронна съобщителна мрежа, а вторият между Visser Vastgoed Beleggingen BV (наричано по-нататък „Visser“) и Raad van de gemeente Appingedam (общински съвет — Апингедам, Нидерландия) относно правилата, включени в общ устройствен план, съгласно които някои географски зони, намиращи се извън центъра на града, се отреждат изключително за търговия на дребно с обемисти стоки. |
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2002/21/ЕО
3 |
Член 1 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (ОВ L 108, 2002 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г. (ОВ L 337, 2009 г., стр. 37) (наричана по-нататък „Рамковата директива“), е озаглавен „Обхват и цели“ и параграф 1 от него гласи: „Настоящата директива установява хармонизирана рамка за регулирането на електронните съобщителни услуги, електронните съобщителни мрежи, прилежащите към тях съоръжения и услуги и някои аспекти на крайното оборудване за улесняване на достъпа за ползватели с увреждания. Тя установява задачите на националните регулаторни органи и установява съвкупност от процедури за осигуряване на хармонизирано прилагане на регулаторната рамка в ц[eлия Съюз]“. |
4 |
Член 2 от тази директива, озаглавен „Определения“, предвижда: „За целите на настоящата директива: […]
[…]“. |
5 |
Съгласно член 11 от споменатата директива, озаглавен „Право на преминаване“: „1. Държавите членки гарантират, че когато компетентен орган разглежда:
компетентната власт:
[…] 2. Държавите членки гарантират, че когато държавните или местни органи запазват собственост или контрол върху предприятия, опериращи с обществени електронни съобщителни мрежи и/или обществено достъпни електронни съобщителни услуги, е налице ефективно структурно разделение между звеното, отговорно за предоставяне на правата, посочени в параграф 1, и дейностите, свързани със собствеността или контрола. […]“. |
6 |
Член 12 от същата директива, озаглавен „Съвместно разполагане и използване на мрежови елементи и прилежащи съоръжения за доставчици на електронни съобщителни мрежи“, предвижда в параграфи 1 и 4: „1. Когато предприятие, предоставящо електронни съобщителни мрежи, има право съгласно националното законодателство, да инсталира съоръжения върху, над или под обществен или частен имот, или може да се възползва от процедура за отчуждаване или ползване на имот, националните регулаторни органи, като се съобразяват напълно с принципа на пропорционалност, са в състояние да налагат съвместно използване на тези съоръжения или имоти, включително inter alia сгради или подстъпи към сгради, електрически инсталации на сгради, мачти, антени, кули и други поддържащи конструкции, канали, кабелопроводи, люкове, кутии. […] 4. Държавите членки гарантират, че компетентните национални органи може да изискват от предприятията да предоставят необходимата информация по искане на компетентните органи, която да позволи на тези органи, съвместно с националните регулаторни органи, да бъдат в състояние да изготвят подробен опис на естеството, наличността и географското разположение на съоръженията, посочени в параграф 1, и да предоставят този опис на заинтересованите страни“. |
Директива 2002/20/ЕО
7 |
Съображение 1 от Директива 2002/20/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (ОВ L 108, 2002 г., стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183) (наричана по-нататък „Директивата за разрешение“), гласи: „Резултатите от общественото допитване за прегледа през 1999 г. на регулаторната рамка за електронните комуникации, отразен в съобщението на Комисията от 26 април 2000 г., и изводите на Комисията в нейните съобщения за петия и шестия доклад за изпълнението на регулаторния пакет за далекосъобщенията потвърждават необходимостта от по-хармонизирано и по-облекчено регулиране на достъпа до пазара на електронни съобщителни мрежи и услуги на територията на [Съюза]“. |
8 |
Член 1 от Директивата за разрешение, озаглавен „Цел и приложно поле“, предвижда: „1. Целта на настоящата директива е да създаде вътрешен пазар на електронните съобщителни мрежи и услуги чрез хармонизация и опростяване на правилата и условията за разрешение, за да се улесни тяхното предоставяне на територията на ц[елия Съюз]. 2. Настоящата директива се прилага за разрешителните за предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги“. |
9 |
Член 2 от тази директива, озаглавен „Определения“, предвижда в параграф 1: „За целите на настоящата директива се прилагат определенията, определени в член 2 от [Рамковата директива]“. |
10 |
Член 4 от Директивата за разрешение, озаглавен „Минимален списък на правата, произтичащи от общото разрешение“, посочва в параграф 1: „Предприятията, които имат разрешение съгласно член 3, имат право:
|
11 |
Съгласно член 12 от Директивата за разрешение, озаглавен „Административни такси“: „1. Всички административни такси, наложени върху предприятията, които предоставят услуга или мрежа по общото разрешение, или на които е било предоставено право на използване:
2. Когато налагат административни такси, националните регулаторни власти публикуват годишни прегледи на административните си разходи и общия размер на събраните такси. В светлината на разликата между общия размер на таксите и административните разходи се внасят съответните корекции“. |
12 |
В съответствие с член 13 от тази директива, озаглавен „Такси за права за използване и права за изграждане на инфраструктура“: „Държавите членки могат да разрешат на съответните компетентни органи да налагат такси за правата за ползване на радиочестоти или номера или правата за изграждане на инфраструктура в случаите на обществена или частна собственост, които отразяват потребността от гарантиране на оптималното използване на тези ресурси. Държавите членки гарантират, че такива такси са обективно обосновани, прозрачни, недискриминационни и пропорционални на предназначената им цел, като вземат предвид целите, посочени в член 8 от [Рамковата директива]“. |
Директива 2006/123
13 |
Съображения 2, 5, 7, 9, 19, 20, 33, 40 и 76 от Директива 2006/123 гласят:
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
|
14 |
Член 1 от Директива 2006/123, озаглавен „Предмет“, предвижда в параграф 1: „Настоящата директива установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите“. |
15 |
Съгласно член 2 от тази директива, озаглавен „Обхват“: „1. Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка. 2. Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности: […]
[…]
[…] 3. Настоящата директива не се прилага в областта на данъчното облагане“. |
16 |
Член 3 от Директива 2006/123, озаглавен „Отношения с други разпоредби на правото [на Съюза]“, предвижда в параграф 3: „Държавите членки прилагат разпоредбите на настоящата директива в съответствие с правилата на Договора [за функционирането на ЕС] за правото на установяване и свободното движение на услуги“. |
17 |
Член 4 от тази директива, озаглавен „Определения“, гласи: „За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
[…]“. |
18 |
Глава III, „Свобода на установяване за доставчиците“, от Директива 2006/123 включва членове 9—15. |
19 |
Член 9 от тази директива, озаглавен „Разрешения“, предвижда в параграф 1: „Държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим, освен ако не са изпълнени следните условия:
|
20 |
Член 10 от същата директива, озаглавен „Условия за предоставяне на разрешение“, предвижда в параграф 1: „Разрешителните режими се основават на критерии, които изключват възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин“. |
21 |
Член 13 от Директива 2006/123, озаглавен „Процедура по издаване на разрешения“, предвижда в параграф 2: „Процедурите и формалностите по издаване на разрешения не могат да имат възпиращо действие и да усложняват или забавят ненужно предоставянето на услугата. Те са лесно достъпни и всички разноски, които кандидатът заплаща във връзка със своето участие са разумни и пропорционални на разходите, свързани с процедурата по издаване на разрешение като не надхвърлят тези разходи“. |
22 |
В съответствие с член 14 от Директива 2006/123, озаглавен „Забранени изисквания“: „Държавите членки не може да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от което и да било от следните условия: […]
|
23 |
Съгласно член 15 от тази директива, озаглавен „Изисквания, които подлежат на оценка“: „1. Държавите членки проверяват дали в техните правни системи съществуват някои от изискванията по параграф 2 и гарантират, че те са съвместими с условията, заложени в параграф 3. Държавите членки адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с тези условия. 2. Държавите членки проверяват дали техните правни системи поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от спазването на някои от следните недискриминационни изисквания:
[…] 3. Държавите членки удостоверяват, че изискванията, посочени в параграф 2, отговарят на следните условия:
[…]“ |
24 |
Глава IV, „Свободно движение на услуги“, от Директива 2006/123 включва членове 16—21. |
25 |
Член 16 от тази Директива, озаглавен „Свобода да се предоставят услуги“, предвижда в параграф 1, първа алинея: „Държавите членки съблюдават правото на доставчиците да предоставят услуги в държава членка, различна от тази, в която са установени“. |
26 |
Член 18 от същата директива, озаглавен „Дерогации в конкретни случаи“, предвижда в параграф 1: „Като дерогира член 16 и само в изключителни случаи, дадена държава членка може да предприеме мерки, свързани с безопасността на услугите по отношение на доставчик, установен в друга държава членка“. |
Нидерландското право
Дело C‑360/15
27 |
Член 5.2, параграф 1 от Telecommunicatiewet (Закон за далекосъобщенията) от 19 октомври 1998 г. (Stb. 1998, № 610) предвижда, че „[в]ъв връзка с изграждането на обществени електронни съобщителни мрежи титулярите на права върху поземлени имоти, публична собственост, или стопанисващите такива имоти са длъжни да допускат извършването на работи по прокарването, поддържането и премахването на кабели в или на тези имоти“. |
28 |
Член 5.4 от посочения закон гласи: „1. Доставчиците на обществени електронни съобщителни мрежи, които възнамеряват да извършват работи по прокарването, поддържането или премахването на кабели във или на поземлени имоти, публична собственост, могат да изпълнят тези работи само когато:
2. По съображения за опазване на обществения ред или сигурност, за избягване или намаляване на смущения, за осигуряване на пътен достъп до поземлени имоти и сгради или за спазване на нормите за строителство на подземна инфраструктура кметът и заместник-кметовете могат да обвържат одобрението с определени условия. 3. Тези условия могат да се отнасят по-специално до:
|
29 |
Съгласно член 299, параграф 1, буква b) от Gemeentewet (Закон за общините) за предоставяните от общинската администрация или от нейно име услуги могат да се събират такси. |
30 |
Съгласно член 1 от Verordening leges 2010 (Наредба за таксите от 2010 г.), приета от община Амерсфорт, „такси“ означава таксите, които се събират за използването на предоставени от общинската администрация или от нейно име услуги, установени с настоящата наредба и посочени в тарифата за таксите към нея“. |
31 |
Член 19.1 от тази наредба предвижда тарифата за обработването на молба за разрешение на основание на член 5.4 от Закона за далекосъобщенията. |
Дело C‑31/16
32 |
В съответствие с член 3.1, параграф 1 от Wet ruimtelijke ordening (Закон за устройство на територията) от 20 октомври 2006 г. (Stb. 2006, № 566) общинският състав изготвя за цялата територия на общината един или повече устройствени планове, с които се определя предназначението на поземлените имоти, включени в съответния план, и в интерес на доброто устройство на територията се предвиждат правила за осъществяването му. |
33 |
Съгласно член 18, параграф 18.1 от общия устройствен план, приет от общинския съвет в Апингедам с решение от 19 юни 2013 г., поземлените имоти, отредени за „търговия на дребно - 2“, са предназначени само за търговия на дребно с обемисти стоки. |
34 |
Съгласно член 1, параграф 1.128, точка 2 от този общ устройствен план „търговия на дребно с обемисти стоки“ означава „търговска дейност, която с оглед на големината на продаваните стоки не може лесно да се извършва в съществуващите търговски центрове, и по-специално […] продажба на дребно на автомобили, плавателни съдове, каравани и палатки, кухни, бани, мебели, строителни материали, земеделски машини, градински стоки, артикули за конен спорт, велосипеди и аксесоари за автомобили“. |
35 |
Член 18, параграф 18.1 от посочения общ устройствен план не предвижда възможност за отклонение от установените с него правила. Същевременно съгласно член 2.12, параграф 1 от Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Закон за приемането на общи разпоредби в областта на околната среда) от 6 ноември 2008 г. (Stb. 2008, № 496) всяко заинтересовано лице може да поиска „екологично разрешение“ в отклонение от общия устройствен план. |
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Дело C‑360/15
36 |
Видно от акта за преюдициално запитване, по силата на споразумение, сключено през декември 2009 г. с община Амерсфорт, на Х е възложено изграждането на оптична мрежа в тази община. |
37 |
За целта Х иска от колегията, за всяка част от трасето на мрежата, разрешение относно мястото, времето и начина на изпълнение на изкопните работи за прокарването на оптични кабели в съответствие с член 5.4, параграф 1, буква б) от Закона за далекосъобщенията. |
38 |
За обработването на молбите за разрешение съгласно Наредбата за таксите от 2010 г. община Амерсфорт иска от Х да внесе такси в общ размер от 149949 EUR. |
39 |
Х подава жалба пред Rechtbank te Utrecht (Районен съд Утрехт, Нидерландия), с която оспорва размера на таксите. |
40 |
След като жалбата му е отхвърлена, Х обжалва по въззивен ред пред Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (Апелативен съд Арнем-Леуварден, Нидерландия). С решение от 2 юли 2013 г. посоченият съд най-напред приема, че спорът попада под действието на член 12 от Директивата за разрешение, тъй като, от една страна, заплащането от Х на поисканите му такси се отнася до електронни съобщителни услуги, и от друга страна, община Амерсфорт е национална регулаторна власт (наричана по-нататък „НРВ“) по смисъла на Рамковата директива и на Директивата за разрешение. След това този съд стига до извода, че размерът на таксите надвишава предвиденото в член 12 от Директивата за разрешение ограничение, поради което искането за плащане на таксите, отправено до Х, е незаконосъобразно. |
41 |
Колегията подава касационна жалба срещу това решение пред Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд на Нидерландия). От своя страна Х подава насрещна жалба. |
42 |
В основната жалба Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (Апелативен съд Арнем-Леуварден) се упреква, че според него спорът попада под действието на член 12 от Директивата за разрешение, при положение че община Амерсфорт никога не е била определяна като НРВ по смисъла на Рамковата директива и на Директивата за разрешение. |
43 |
Запитващата юрисдикция е на мнение, че това твърдение е основателно, след като в Нидерландия като НРВ могат да се квалифицират единствено националният законодател, Kroon (Короната, Нидерландия), Minister van Economische Zaken (министърът по икономическите въпроси) и Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (Независима агенция за пощите и далекосъобщенията, Нидерландия), преобразувана от 1 април 2013 г. в Autoriteit Consument en Markt (Агенция за защита на потребителите и наблюдение на пазара, Нидерландия). Поради това посочената юрисдикция счита, че не могат да се черпят основания от член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 във връзка с член 12 от Директивата за разрешение. |
44 |
Освен това в насрещната касационна жалба Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (Апелативен съд Арнем-Леуварден) се упреква, че не се е съобразил с член 13, параграф 2 от Директива 2006/123. |
45 |
В това отношение обаче запитващата юрисдикция изпитва съмнения дали събирането на разглежданите в главното производство такси попада в приложното поле на Директива 2006/123, след като, първо, член 2, параграф 3 от тази директива уточнява, че тя не се прилага в областта на данъчното облагане, второ, разглежданото в главното производство положение е чисто вътрешно за Кралство Нидерландия, тъй като не се отличава с никакъв външен аспект, и трето, разрешението за изкопните работи по-скоро попада под действието на правилата за териториалното и селищно устройство, тоест под действието на уредба, чиито изисквания съгласно съображение 9 от същата директива не попадат в нейното приложно поле. |
46 |
При тези обстоятелства Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд, Нидерландия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
|
Дело C‑31/16
47 |
Видно от акта за преюдициално запитване, на територията на община Апингедам, извън историческия търговски квартал в центъра на града, съществува търговска зона с търговски обекти за обемисти стоки с наименование Woonplein. В тази търговска зона се намират най-вече търговски обекти за мебели, кухни, декорация, „направи си сам“, строителни материали, градински стоки, артикули за конен спорт, велосипеди, автомобили и части за автомобили. |
48 |
Съгласно член 18 от общия устройствен план на община Апингедам, Woonplein е отредена изключително за продажбата на дребно на обемисти стоки. |
49 |
Visser, собственик на търговски площи във Woonplein, иска да отдаде обособен обект на Bristol BV, което стопанисва верига от магазини на самообслужване за обувки и облекло с намалени цени. |
50 |
Visser подава пред Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) жалба против решението на общинския съвет на Апингедам, с което се приема общият устройствен план, тъй като с него не се разрешава установяването във Woonplein на търговски обекти за продажба на дребно на обувки и облекло. В подкрепа на жалбата си то по-специално твърди, че посоченият план е в нарушение на членове 9 и 10 от Директива 2006/123. |
51 |
В отговора си общинският съвет на Апингедам сочи, че поради съображения относно устройството на територията възможността за установяване на търговски обект за обувки и облекло само в центъра на града е оправдана. Той уточнява, че целта на правилото е запазването на качеството на живот в центъра на града, да се гарантира доброто функциониране на търговския център в него и, доколкото е възможно, да се избегне незаемането на помещения в градския център поради устройствени съображения. |
52 |
При тези обстоятелства Raad van State (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
|
53 |
С решение на председателя на Съда от 23 февруари 2016 г. дела С‑360/15 и C‑31/16 са съединени за целите на устната фаза на производството и на решението. |
По преюдициалните въпроси
Дело C‑360/15
По първия и по третия въпрос
54 |
Първият и третият въпрос, които следва да се разгледат заедно, имат по същество за цел да установят дали предвид член 2, параграф 3 и съображение 9 от Директива 2006/123 тя е приложима в спора, предмет на главното производство по делото. |
55 |
Като начало трябва да се отбележи, че съгласно постоянната практика на Съда обстоятелството, че запитващата юрисдикция е ограничила въпросите си само до тълкуването на някои разпоредби от правото на Съюза, не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, с което е сезирана (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 2017 г., Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, т. 28 и цитираната съдебна практика). |
56 |
Освен това Съдът, от който се иска да бъде полезен с отговора си на запитващата юрисдикция, е компетентен да ѝ даде насоки, които са изведени от преписката по главното производство и от представените пред него писмени и устни становища (решение от 1 октомври 2015 г., Trijber и Harmsen, C‑340/14 и C‑341/14, EU:C:2015:641, т. 55 и цитираната съдебна практика). |
57 |
В настоящия случай от сведенията, съдържащи се в акта за преюдициално запитване, е видно, че съмненията на запитващата юрисдикция в основата на първия и третия въпрос са свързани с обхвата на приложното поле на Директива 2006/123. |
58 |
В това отношение съгласно член 2, параграф 1 от Директива 2006/123, същата се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка. Член 2, параграф 2 от нея обаче изключва редица от дейности от приложното ѝ поле. По-нататък член 2, параграф 3 от същата директива уточнява, че тя не се прилага в областта на данъчното облагане. |
59 |
Поради това следва предварително да се провери дали делото, предмет на главното производство, не попада в някое от изключенията по член 2, параграф 2 от Директива 2006/123. |
60 |
В това отношение член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 предвижда, че тя не се прилага нито по отношение на електронните съобщителни услуги и мрежи, нито на свързаните с тях структури и услуги, що се отнася до въпросите, обхванати по-специално от Рамковата директивата и Директивата за разрешение. |
61 |
Освен това от съображение 19 от Директива 2006/123 следва, че „[с] оглед приемането през 2002 г. на пакет от законодателни инструменти, свързани с електронните съобщителни мрежи и услуги, а също и със свързаните с тях ресурси и услуги, който установи регулативна рамка за улесняване достъпа до тези дейности на вътрешния пазар“, законодателят на Съюза е имал намерение „въпросите, с които се занимават тези инструменти[...,] да бъдат изключени от обхвата на [тази] директива“. |
62 |
От своя страна съображение 20 от тази директива уточнява, че изключването от нейния обхват на въпросите на електронните съобщителни услуги, както са обхванати по-специално от Рамковата директива и Директивата за разрешение, трябва да се отнася не само за въпроси, които са изрично разгледани в тези директиви, но също така и за онези, за които директивите изрично предоставят на държавите членки възможност за приемане на определени мерки на национално ниво. |
63 |
В случая е безспорно, че Х прокарва електронни съобщителни мрежи по смисъла на Директивата за разрешение. Запитващата юрисдикция обаче изхожда от разбирането, че делото по главното производство не попада в уредена от тази директива област, и по-точно от член 12 от нея, поради което според нея изключението по член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 е неприложимо. Всъщност тя счита, че административните такси по член 12 от Директивата за разрешение са таксите, наложени от НРВ. Община Амерсфорт обаче нямала такова качество. |
64 |
В това отношение следва да се напомни, че с цел финансиране на дейностите на НРВ, по силата на член 12 от Директивата за разрешение държавите членки могат да налагат на предприятията, които предоставят електронни съобщителни мрежи или услуги по общо разрешение или на които е било предоставено право за използване, само административни такси, които покриват общите административни разходи, свързани с посочените в член 12, параграф 1, буква а) от тази директива дейности на НРВ (решение от 28 юли 2016 г., Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, C‑240/15, EU:C:2016:608, т. 45 и цитираната съдебна практика). |
65 |
От преписката на разположение на Съда не се установява, че таксите, чието внасяне община Амерсфорт иска от Х в главното производство, са предназначени за покриването на общите административни разходи, свързани с една или няколко от споменатите дейности. |
66 |
Следва същевременно да се подчертае, че член 12 от Директивата за разрешение не е единствената разпоредба от тази директива относно паричните такси, които държавите членки могат да налагат на предприятия, доставящи електронни съобщителни мрежи или услуги в рамките на тази директива (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2015 г., Proximus, C‑454/13, EU:C:2015:819, т. 19—24 и цитираната съдебна практика). |
67 |
Съгласно член 13 от Директивата за разрешение държавите членки всъщност могат да разрешат на съответните компетентни органи да налагат такси за правата за ползване на радиочестоти или номера или правата за изграждане на инфраструктура в случаите на обществена или частна собственост, които отразяват потребността от гарантиране на оптималното използване на тези ресурси. |
68 |
Съгласно практиката на Съда относно член 13 от Директивата за разрешение, термините „инфраструктура/ресурси“ и „изграждане“ препращат съответно към материалната инфраструктура, която прави възможна доставката на електронни съобщителни мрежи и услуги, и към физическия им монтаж в съответните имоти — публична или частна собственост (решение от 6 октомври 2015 г., Base Company, C‑346/13, EU:C:2015:649, т. 21 и цитираната съдебна практика). |
69 |
В случая от преписката на разположение на Съда следва, че съгласно член 5.2, параграф 1 от Закона за далекосъобщенията във връзка с изграждането на обществени електронни съобщителни мрежи титулярите на права върху поземлени имоти, публична собственост, или стопанисващите такива имоти са длъжни да допуснат извършването на работи по прокарването, поддържането и премахването на кабели в или на тези имоти. |
70 |
За да могат да упражнят правото да прокарат кабели, предназначени за обществена електронна съобщителна мрежа, което им е признато по силата на посочения член 5.2, параграф 1, доставчиците на електронни съобщителни мрежи могат да бъда задължени да внесат в полза на публичните органи такси като тези, чието внасяне от Х е било изискано от община Амерсфорт по главното производство на основание на член 229, параграф 1, буква b) от Закона аз общините и Наредбата за таксите от 2010 г., за получаване на необходимите разрешения относно мястото, времето и начина на изпълнение на работите в съответствие с член 5.4, параграф 1, буква b) от Закона за далекосъобщенията. |
71 |
При тази обстановка следва да се приеме, че юридическият факт, водещ до възникването на таксите, е свързан с правото на предприятията, имащи право да доставят електронни съобщителни мрежи, да изграждат ресурси по смисъла на член 13 от Директивата за разрешение. |
72 |
Обстоятелството, че община Амерсфорт не е НРВ нито по смисъла на член 2, буква ж) от Рамковата директива, нито пък по силата на препращането в член 2, параграф 1 от Директивата за разрешение по смисъла на последната, не е пречка таксите, чието внасяне е поискано от Х, да трябва да се разглеждат с оглед на член 13 от Директивата за разрешение. |
73 |
В това отношение в съответствие с текста на член 13 от Директивата за разрешение и за разлика от член 12 от нея, възможността за налагането на такса във връзка с правата за изграждане на инфраструктура в случаите на обществена или частна собственост принадлежи на „съответните компетентни органи“, а не на НРВ. |
74 |
Що се отнася до регулаторния контекст, в който се вписва член 13 от Директивата за разрешение, трябва да се отбележи, че текстът на тази разпоредба, що се отнася до визираните органи, съответства на член 11, параграф 1 от Рамковата директива, който препраща към положението, при което „компетентният орган“ разглежда заявление за предоставяне на права за инсталиране на съоръжения върху, над или под обществен или частен имот. |
75 |
Член 11, параграф 2 от Рамковата директива от своя страна предвижда, че държавите членки гарантират, че когато „държавните или местни органи“ запазват собственост или контрол върху предприятия, опериращи с обществени електронни съобщителни мрежи и/или обществено достъпни електронни съобщителни услуги, е налице ефективно структурно разделение между „звеното, отговорно за предоставяне на правата, посочени в [член 11, параграф 1 от тази директива]“, и дейностите, свързани със собствеността и контрола. |
76 |
Освен това член 12, параграф 4 от Рамковата директива предвижда, че „компетентните национални органи“ трябва да могат да изискват от предприятията да предоставят необходимата информация, която да позволи на тези органи, „съвместно с [НРВ]“, да бъдат в състояние да изготвят подробен опис на естеството, наличността и географското разположение на съоръженията върху, над или под обществен или частен имот. |
77 |
Във връзка с целта на Директивата за разрешение следва да се отбележи, че видно от член 1, параграф 1 във връзка със съображение 1 от нея, целта ѝ е да се облекчат разходите за достъп до пазара, за да се улесни предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги на територията на целия Съюз. |
78 |
В този смисъл нито от текста на член 13 от Директивата за разрешение, нито от регулаторния контекст, в който този член се вписва, нито пък от целта на тази директива следва, че понятието „съответни компетентни органи“ би трябвало да означава само НРВ, така че финансовите тежести, наложени от национален компетентен орган, различен от НРВ, да не трябва да се разглеждат с оглед на член 13. |
79 |
При всички положения, видно от постоянната практика на Съда, в рамките на Директивата за разрешение държавите членки не могат да събират за доставката на електронни съобщителни мрежи и услуги други такси и налози освен предвидените в тази директива (решение от 4 септември 2014 г., Belgacom и Mobistar, C‑256/13 и C‑264/13, EU:C:2014:2149, т. 30 и цитираната съдебна практика). Следователно възможността компетентните национални органи да събират парични налози за доставянето на такива мрежи и услуги следва да се определи с оглед на посочената директива. |
80 |
Предвид изложеното следва, че налагането на такси, правопораждащият юридически факт на които е свързан с правата на оправомощените да доставят електронни съобщителни мрежи и услуги предприятия да прокарват кабели за обществена електронна съобщителна мрежа, попада сред въпросите, уредени от Директивата за разрешение по смисъла на член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123. |
81 |
При това положение отпада необходимостта от произнасяне относно тълкуването на член 2, параграф 3 и на съображение 9 от Директива 2006/123 по настоящото дело. |
82 |
С оглед на изложените съображения на първия и третия въпрос следва да се отговори, че член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че тя не се прилага за такси, правопораждащият юридически факт на които е свързан с правата на оправомощените да доставят електронни съобщителни мрежи и услуги предприятия да прокарват кабели за обществена електронна съобщителна мрежа. |
По втория, четвъртия и петия въпрос
83 |
С оглед на дадения на първия и третия въпрос отговор следва, че Директива 2006/123 не намира приложение по делото, предмет на главното производство. При тези обстоятелства не следва да се отговаря на втория, четвъртия и петия въпрос. |
Дело C‑31/16
По първия въпрос
84 |
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 4, точка 1 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че търговията на дребно със стоки като обувки и облекло представлява „услуга“ за целите на прилагането на тази директива. |
85 |
От акта за преюдициално запитване следва, че съмненията на запитващата юрисдикция в това отношение основно са свързани с обстоятелството, че в решение от 26 май 2005 г., Burmanjer и др. (C‑20/03, EU:C:2005:307, т. 33—35), Съдът приема, че национален режим за амбулантна продажба, уреждащ изискванията за пускането в продажба на определен вид стоки, попада под действието на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободното движение на стоки, а не относно свободното предоставяне на услуги. |
86 |
Както бе отбелязано в точка 58 от настоящото решение, в съответствие с член 2, параграф 1, Директива 2006/123 се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка, с изключение на дейностите и областите, посочени в член 2, параграфи 2 и 3. |
87 |
Освен това в съответствие с член 4, точка 1 от тази директива, за нейните цели „услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член 57 ДФЕС. |
88 |
В случая без съмнение разглежданата в главното производство търговска дейност за продажба на дребно, от една страна, представлява стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице срещу възнаграждение, а от друга страна, не попада в изключенията от приложното поле на Директива 2006/123, посочени в член 2, параграфи 2 и 3 от нея. Освен това дейностите от търговски характер са изрично упоменати в член 57 ДФЕС в примерния списък с дейности, които този член дефинира като услуги. |
89 |
Освен това съображение 33 от Директива 2006/123 подчертава факта, че услугите, обхванати от нея, засягат широка гама от непрекъснато променящи се дейности, и посочва изрично, че сред тези дейности са включително услугите, насочени както към бизнеса, така и към потребителите, например дистрибуторската търговия. |
90 |
Тъй като делото, предмет на главното производство, е относно търговията със стоки, трябва също да се отбележи, че съображение 76 от Директива 2006/123, макар да споменава съотношението между нея и членове 34—36 ДФЕС, отнасящи се до свободното движение на стоки, само уточнява, че ограниченията, с които е свързана, обхващат изисквания, приложими към достъпа до и упражняването на дейности по предоставянето на услуги, а не тези, приложими към стоките като такива. Както подчертава Комисията, правилата на разглеждания в главното производство общ устройствен план не се отнасят до самите стоки, а до условията за географското разполагане на дейностите, свързани с продажбата на определени стоки, и следователно до условията за достъп до тези дейности. |
91 |
С оглед на това следва да се приеме, че търговската дейност за продажба на дребно на стоки като обувки и облекло попада в понятието за „услуга“ по смисъла на член 4, точка 1 от тази директива. |
92 |
Това тълкуване не би могло да се постави под съмнение с оглед на практиката на Съда, посочена от запитващата юрисдикция и свързана със съотношението между, от една страна, разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободното предоставяне на услуги, и от друга страна, разпоредбите, уреждащи останалите гарантирани от него основни свободи, като тази практика не би могла да се пренесе към определянето на приложното поле на Директива 2006/123. |
93 |
Действително, да се приеме, че тази директива не намира приложение, когато съответните обстоятелства са свързани със свободата на установяване, както предлага нидерландското правителство, би създало риск, както отбелязва генералният адвокат в точка 76 от своето заключение, глава III от тази директива, отнасяща се до свободата на установяване за доставчиците, да бъде лишена от приложно поле, а следователно и тази директива — от полезното си действие, доколкото нейната цел е да премахне бариерите пред свободата на установяване за доставчиците. |
94 |
В по-общ план обстоятелството, че приложимостта на Директива 2006/123 не зависи от предварителния анализ на значението на аспекта, свързан със свободното предоставяне на услуги с оглед на конкретните обстоятелства по всяко дело, може да способства за постигането на целта, свързана с правната сигурност, която тази директива следва да гарантира, видно от съображение 5 от нея. |
95 |
Освен това подобен анализ би бил особено сложен във връзка с търговията на дребно със стоки, тъй като в момента, освен юридическата сделка продажба, тази търговия включва все по-широка гама дейности или услуги, тясно свързани помежду си и имащи за цел да убедят потребителя да сключи тази сделка с определен, а не с друг икономически оператор, да го посъветват и подпомогнат във връзка със сделката, или пък да му предложат следпродажбено обслужване, и които в зависимост от търговеца могат да бъдат твърде разнообразни. |
96 |
В допълнение, едновременното разглеждане на национална мярка с оглед разпоредбите на Директива 2006/123 и на Договора за функционирането на ЕС, когато се окаже невъзможно да се установи дали аспектите, свързани със свободното предоставяне на услуги, са водещи спрямо свързаните с други основни свободи, би означавало да се въведе разглеждане на всеки отделен случай на основание на първичното право, с което целенасочената хармонизация, въведена с тази директива, би била поставена под съмнение (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Rina Services и др., C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 37 и 38). |
97 |
С оглед на изложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 4, точка 1 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че търговската дейност за продажба на стоки на дребно представлява „услуга“ за целите на прилагането на тази директива. |
По четвъртия въпрос
98 |
С четвъртия си въпрос, на който следва да се отговори на второ място, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 относно свободата на установяване за доставчиците се прилагат за положение, при което всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка. |
99 |
В това отношение трябва най-напред да се отбележи, че текстът на споменатите разпоредби не съдържа никакво условие за наличието на външен елемент. По-специално член 9, параграф 1, член 14 и член 15, параграф 1 от Директива 2006/123, които се отнасят съответно до разрешителните режими, забранените изисквания и изискванията, които подлежат на оценка, не упоменават никакъв трансграничен аспект. |
100 |
На следващо място, що се отнася до контекста, в който се вписва глава III от Директива 2006/123, член 2, параграф 1 от нея предвижда общо, без да разграничава дейностите по предоставяне на услуги, съдържащи външен елемент, и дейностите по предоставяне на услуги, без какъвто и да било елемент от такова естество, че Директивата се прилага за „услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка“. |
101 |
Също така член 4, точка 2 и член 4, точка 5 от Директива 2006/123, които съответно дефинират понятията „доставчик“ и „установяване“, не упоменават никакъв трансграничен елемент. Макар действително посочените разпоредби да препращат към членове 54 ДФЕС и 49 ДФЕС, препращането се прави само с цел да бъде посочено, че понятията „юридическо лице“ и „стопански дейности“, съдържащи се в член 4, точка 2 и в член 4, точка 5 от тази директива, трябва да се разбират в светлината на посочените членове 54 ДФЕС и 49 ДФЕС. |
102 |
За разлика от това следва да се отбележи, че във връзка с разпоредбите на глава IV от Директива 2006/123 относно свободното движение на услуги законодателят на Съюза изрично е уточнил, на няколко пъти и по-специално в член 16, параграф 1 и член 18, параграф 1 от тази директива, че посочените разпоредби се отнасят до правото на доставчиците „да предоставят услуги в държава членка, различна от тази, в която са установени“, и се отнасят до хипотезата „на доставчик, установен в друга държава членка“. |
103 |
Накрая, тълкуването, че разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 се прилагат не само за доставчика, който желае да се установи в друга държава членка, но и за този, който желае да се установи в собствената си държава членка, е в съответствие с преследваните от тази директива цели. |
104 |
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 1 от Директива 2006/123 във връзка със съображения 2 и 5 от нея, тя установява общи разпоредби, с които се цели да се премахнат бариерите пред свободата на установяване за доставчиците в държавите членки и свободното движение на услуги между последните, за да се допринесе за създаването на свободен и конкурентоспособен вътрешен пазар на услугите (решение от 1 октомври 2015 г., Trijber и Harmsen, C‑340/14 и C‑341/14, EU:C:2015:641, т. 44). |
105 |
Пълното изграждане на вътрешния пазар на услуги изисква преди всичко премахването на бариерите, с които се сблъскват доставчиците при установяването си в държавите членки, независимо дали в собствената си или в друга държава членка, и които могат да накърнят способността им да предоставят услуги на получатели, намиращи се в целия Съюз. |
106 |
Възприетият от законодателя на Съюза в Директива 2006/123 подход за целите на създаването на истински вътрешен пазар на услуги, както предвижда съображение 7 от нея, се основава на обща правна рамка, състояща се от комбинация от разнообразни мерки, предназначени да осигурят висока степен на правна интеграция в Съюза, по-специално посредством хармонизацията на конкретни аспекти от правната уредба на дейностите по предоставяне на услуги. |
107 |
Следователно, за да не се накърни полезното действие на специфичната правна уредба, която законодателят на Съюза е искал да въведе с приемането на Директива 2006/123, следва, в разрез с изложените от германското правителство по време на заседанието твърдения, да се приеме, че обхватът на тази директива може при необходимост да се разпростре отвъд стриктно предвиденото в разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, отнасящи се до свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги, при спазване на задължението, което държавите членки имат на основание на член 3, параграф 3 от нея, да прилагат разпоредбите ѝ в съответствие с правилата на споменатия договор (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Rina Services и др., C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 39 и 40). |
108 |
Констатацията, че разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 се прилагат и при изцяло вътрешни положения, се потвърждава също от запознаването с подготвителните работи във връзка с Директивата. От тях следва, че предложените изменения, внесени по време на обсъжданията в Европейския парламент с цел преформулиране на член 2, параграф 1 от нея в посока на ограничаване на приложното ѝ поле само до трансгранични положения, не са били приети. |
109 |
Във връзка с обстоятелството, посочено от нидерландското правителство в заседанието, че член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС са правно основание на Директива 2006/123, следва да се отбележи, че тези разпоредби, за разлика по-специално от членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, които макар да се съдържат в същите глави 2 и 3 от дял IV, част трета от Договора за функционирането на ЕС, не упоменават никакъв външен елемент. Поради това не би могъл въз основа на това да се направи изводът, че компетентността на законодателя на Съюза да приема директиви за улеснение на достъпа до и упражняването на дейност като самостоятелно заето лице на основание член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС, както в случая на Директива 2006/123, що се отнася до дейностите по предоставяне на услуги, непременно предполага наличието на такъв елемент. |
110 |
С оглед на изложеното на четвъртия въпрос следва да се отговори, че разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 относно свободата на установяване за доставчиците трябва да се тълкуват в смисъл, че се прилагат и за положение, при което всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка. |
По третия въпрос
111 |
Предвид отговора на четвъртия въпрос не е необходимо да се отговаря на третия. |
По втория и петия въпрос
112 |
С втория и петия въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали членове 9 и 10, както и член 14, точка 5 от Директива 2006/123, във връзка с член 4, точки 6 и 7 от нея в светлината на съображение 9, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правилата, съдържащи се в общ устройствен план на община, да забраняват търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в намиращи се извън градския център на тази община географски зони. |
113 |
Най-напред следва да се определи дали правна уредба като разглежданата в главното производство попада в понятието „разрешителен режим“ или в понятието „изискване“, дефинирани съответно в член 4, точка 6 и в член 4, точка 7 от Директива 2006/123. |
114 |
В съответствие с член 4, точка 6 от същата директива за „разрешителен режим“ се прилага следното определение за целите на директивата, а именно „всяка процедура, по която даден доставчик или получател на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално решение или конклудентно такова, относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга“. |
115 |
В случая, с оглед на доказателствата на разположение на Съда, се установява, че разглежданият в главното производство общ устройствен план не попада в това понятие. Действително, макар планът да предоставя на доставчиците възможност да развиват някои търговски дейности за продажба на дребно в определени географски зони, тя не произтича от официално решение, получено след постъпки, които доставчиците са били длъжни да предприемат за целта, а от одобрението на общинския съвет на Апингедам на общи правила за прилагане, съдържащи се в същия план. |
116 |
Тази констатация не би могла да се постави под съмнение поради факта, отбелязан от запитващата юрисдикция, че по силата на други разпоредби на нидерландското право, преследващи собствени цели, всяко заинтересовано лице може да вземе участие в административното производство за приемане на общия устройствен план, да обжалва последния по съдебен ред или пък да поиска дерогация от същия или неговото изменение. |
117 |
Всъщност, както отбелязва Комисията, подобни възможности отговарят на изискванията за добра администрация и правна защита на лицата, които могат да се окажат засегнати от приемането на общ устройствен план. |
118 |
От това следва, че членове 9 и 10 от Директива 2006/123, отнасящи се до разрешенията, са неприложими към правна уредба като разглежданата в главното производство. |
119 |
От своя страна за понятието „изискване“ се прилага определението в съответствие с член 4, точка 7 от посочената директива, съгласно което то се отнася по-специално за „всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка“. |
120 |
В случая е безспорно, че в резултат от разглежданите в главното производство правила на общия устройствен план се забранява търговската дейност за продажба на дребно на необемисти стоки, например обувки и облекло, в намираща се извън градския център на община Апингедам географска зона. |
121 |
Запитващата юрисдикция отбелязва обаче, че съображение 9 от Директива 2006/123 уточнява, че тя „се прилага само спрямо изисквания, които касаят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга“, което следователно изключва „изисквания като правила […] относно развитието и използването на земята, териториалното и селищно устройство, […] а също и административни санкции, налагани за несъобразяването с такива правила, които не регулират или не влияят по специфичен начин на дейности по оказването на услуги, но трябва да бъдат спазвани от доставчиците в хода на тяхната икономическа дейност, по същия начин, по който и от частни лица“. |
122 |
Следва да се отбележи, че това съображение от Директива 2006/123 се вписва изцяло в правната рамка, установена с Директивата, която, видно от точки 104—106 от настоящото решение, цели да премахне бариерите пред свободата на установяване за доставчиците в държавите членки и свободното движение на услуги между последните, за да допринесе за създаването на истински вътрешен пазар на услугите. |
123 |
Следователно Директива 2006/123 не следва да се прилага за изисквания, които не могат да се считат за съставляващи подобни ограничения, тъй като не регулират или не влияят по специфичен начин на достъпа до или упражняването на дейности по оказването на услуги, но трябва да бъдат спазвани от доставчиците в хода на тяхната икономическа дейност, по същия начин, по който и от частни лица. |
124 |
След това уточнение следва да се констатира, че макар разглежданите в главното производство правила да са насочени към запазване на качеството на живота в градския център на община Апингедам и към предотвратяване на наличието на незаети обекти в градската зона в рамките на политиката за устройство на територията, както личи от акта за преюдициално запитване, конкретният им предмет все пак е определянето на географските зони, в които могат да се извършват определени търговски дейности за продажба на дребно. В този смисъл правилата са адресирани единствено към лицата, които възнамеряват да развиват такива дейности в посочените географски зони, с изключение на частните лица. |
125 |
Съдебната практика, установена с решение от 8 май 2013 г., Libert и др. (C‑197/11 и C‑203/11, EU:C:2013:288, т. 103—107), упомената в акта за преюдициално запитване, допуска този извод. Действително, след като в точка 104 от това решение споменава съображение 9 от Директива 2006/123, в точки 105 и 106 от него Съдът подчертава, че засегнатите от разглежданата национална мярка услуги попадат изрично в изключението по член 2, параграф 2, буква й) от Директивата, отнасящо се до социални услуги по социално настаняване, и в точка 107 от същото констатира, че Директивата не се прилага по отношение на тази мярка. |
126 |
При това положение съответствието на разглежданата в главното производство правна уредба с Директива 2006/123 трябва да се прецени с оглед на членове 14 и 15 от Директивата, отнасящи се до забранените или подлежащите на оценка изисквания. |
127 |
Що се отнася до член 14, точка 5 от Директива 2006/123, посочен в пети въпрос, тази разпоредба забранява на държавите членки да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от „прилагането спрямо конкретните случаи на икономически тест, който поставя издаването на разрешително в зависимост от доказването на икономическа нужда или пазарна необходимост, оценка на потенциала или текущия икономически ефект от дейността или оценка на това доколко дейността е подходяща с оглед целите на икономическото планиране, поставени от компетентния орган“. |
128 |
От нито едно от доказателствата на разположение на Съда обаче не следва, че разглежданата в главното производство правна уредба съдържа подобно изискване. |
129 |
Следва все пак да се напомни, че съгласно член 15, параграф 1, първо изречение от Директива 2006/123 държавите членки са длъжни да проверят дали в техните правни системи съществуват някои от изискванията по параграф 2 от същия член от тази директива, и ако това е така, да гарантират, че те са съвместими с условията за недискриминация, необходимост и пропорционалност, заложени в член 15, параграф 3 от Директивата. Съгласно член 15, параграф 1, второ изречение от нея държавите членки адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с тези условия. |
130 |
В тази връзка следва да се отбележи, че член 15 има пряк ефект, доколкото в параграф 1, второ изречение възлага на държавите членки безусловно и достатъчно точно задължение да адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с условията, посочени в параграф 3 от него. |
131 |
В случая, както генералният адвокат отбелязва в точка 143 от своето заключение, със забраната за търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в намираща се извън градския център на община Апингедам географска зона разглежданата в главното производство правна уредба въвежда изискване съгласно член 15, параграф 2 от Директива 2006/123, тъй като поставя достъпа до дейност по предоставянето на услуга или нейното упражняване в зависимост от териториално ограничение по смисъла на член 15, параграф 2, буква a) от нея. |
132 |
Както следва от точка 129 от настоящото решение, Директива 2006/123 допуска достъпът до или упражняването на дейност по предоставяне на услуга да зависи от спазването на такова териториално ограничение, стига да са изпълнени условията за недискриминация, необходимост и пропорционалност, предвидени в член 15, параграф 3 от нея. |
133 |
Запитващата юрисдикция следва да прецени дали е такъв случаят по делото в главното производство. |
134 |
Все пак, що се отнася по-специално до условието за необходимост, дефинирано в член 15, параграф 3, буква б) от Директива 2006/123, от акта за преюдициално запитване следва, че разглежданата в главното производство забрана цели да запази качеството на живота в градския център на община Апингедам и да предотврати наличието на незаети обекти в градската зона в интерес на доброто устройство на територията. |
135 |
Както посочва генералният адвокат в точка 147 от своето заключение, в съответствие с член 4, точка 8 от Директива 2006/123 във връзка със съображение 40 нея, подобна цел, свързана с опазването на градската среда, може да съставлява наложителна причина, свързана с обществения интерес, годна да оправдае териториално ограничение като разглежданото в главното производство. |
136 |
С оглед на изложените съображения на втория и петия въпрос следва да се отговори, че член 15, параграф 1 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че той допуска със съдържащи се в общ устройствен план на община правила да се забранява търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в намиращи се извън градския център на общината географски зони, стига да са изпълнени всички условия по член 15, параграф 3 от тази директива, което следва да се провери от запитващата юрисдикция. |
По шестия въпрос
137 |
С оглед на отговорите на предходните въпроси не следва да се отговаря на шестия въпрос, поставен от запитващата юрисдикция при условията на евентуалност, в случай че Директива 2006/123 не се прилага в главното производство. |
По съдебните разноски
138 |
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване. |
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши: |
|
|
|
|
Подписи |
( *1 ) Език на производството: нидерландски.