1.

В настоящото производство Европейската комисия е предявила пред Съда иск по член 258 ДФЕС, за да се установи, че Федерална република Германия е нарушила член 6, параграф 1 от Директива 2007/23/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 май 2007 година относно пускането на пазара на пиротехнически изделия ( *2 ).

2.

Националната разпоредба, която е предмет на разглеждане в производството по иска за установяване на неизпълнение на задължение, задължава производителите и вносителите да нотифицират Bundesanstalt für Materialforschung und ‑prüfung (Федерална агенция по изследване и контрол на материалите, наричана по-нататък „BAM“) за пиротехническите средства, за да получат идентификационен номер. Освен това тя оправомощава BAM да провери и евентуално да измени инструкциите за употреба на тези средства.

3.

Настоящият случай има няколко аспекта. Зад чисто техническата страна на въпроса стои друга, по-обща, с по-широки последици: може ли да се търси отговорност от държава членка за това, че за целите на прилагането на национално равнище не е „преосмислила“ ясния текст на директива, при положение че този ясен текст може да изглежда спорен от гледна точка на общата цел на същата директива?

4.

Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 2007/23 „[н]астоящата директива установява правила, предназначени за постигане свободното движение на пиротехнически изделия във вътрешния пазар, като същевременно гарантира висока степен на закрила на човешкото здраве и обществената сигурност и защита и безопасност на потребителите и отчита съответните аспекти, свързани с опазване на околната среда“.

5.

Член 2, параграф 2 от Директива 2007/23 предвижда, че за целите на тази директива „[п]ускане на пазара“ означава предоставяне за първи път на пазара на Общността на отделен продукт с оглед неговото разпространение и/или употреба както срещу заплащане, така и безвъзмездно. Фойерверките, произведени от производител за негова собствена употреба и които са били одобрени от държава членка за употреба на нейна територия, не се смятат за пуснати на пазара“.

6.

Член 6 от Директива 2007/23, озаглавен „Свободно движение“, предвижда следното:

„1.   Държавите членки не могат да забраняват, ограничават или предотвратяват пускането на пазара на пиротехнически изделия, които отговарят на изискванията на настоящата директива.

2.   Разпоредбите на настоящата директива не представляват пречка за предприемане на мерки от държава членка с оглед осигуряване на обществен ред, обществена сигурност или безопасност или опазване на околната среда, с които се забранява или ограничава притежаването, употребата и/или продажбата на широката общественост на фойерверки от категории 2 и 3, сценични пиротехнически изделия и други пиротехнически изделия.

[…]“.

7.

Член 14 от Директива 2007/23, озаглавен „Наблюдение на пазара“, гласи:

„1.   Държавите членки предприемат всички подходящи мерки, за да гарантират, че пиротехнически изделия могат да бъдат пускани на пазара само ако при подходящо съхранение и употреба по предназначение не застрашават здравето и безопасността на хората.

2.   Държавите членки извършват редовни проверки на пиротехнически изделия при влизането им в Общността и в местата за съхранение и производство.

[…]

4.   Държавите членки организират и осъществяват подходящо наблюдение на пуснатите на пазара продукти, като надлежно отчитат презумпцията за съответствие на продуктите с маркировка „СЕ“.

[…]

6.   Когато държава членка установи, че съществува вероятност пиротехническо изделие с маркировка „СЕ“, придружено от декларация за съответствие на ЕО и използвано по предназначение, да изложи на опасност здравето и безопасността на хората, тя предприема всички подходящи временни мерки, за да изтегли изделието от пазара, да забрани пускането му на пазара или да ограничи свободното му движение. Държавата членка информира Комисията и другите държави членки за това.

[…]“.

8.

Член 6 от Първа наредба към Закона за взривните вещества ( *3 ) (Erste Verordnung Zum Sprengstoffgesetz, наричана по-нататък „1.SprengV“) ( *4 ) предвижда, че:

„(4)   Производителят или вносителят трябва да нотифицира [BAM] за взривни вещества и пиротехнически изделия преди първото използване в обхвата на закона. Известието трябва да съдържа:

[…]

[BAM] удостоверява нотификацията, като издава идентификационен номер. Идентификационният номер се включва в инструкциите. За да предотврати опасност за живота и здравето на работници и трети страни или за имущество, BAM може да ограничи или допълни инструкциите за ползване, издадени от производителя; като се допуска последващо ограничение или допълнение. Четвъртото изречение не се прилага за пиротехнически изделия за превозни средства или фойерверки в категории 1 и 4, ако идентификационният номер е включен в списъците, които следва да се поддържат съгласно член 13, параграф 1, точка 3“.

9.

С изключителното разрешение на BAM от 11 март 2014 г. относно етикетирането на пиротехническите изделия ( *5 ) се допуска ex officio общо изключение от разпоредбите относно задължението за етикетиране съгласно член 14, параграф 1 от 1.SprengV във връзка с член 6, параграф 4 от 1.SprengV. Съгласно това изключение, „противно на член 6, параграф 4, трето изречение от 1.SprengV, за пиротехническите изделия по смисъла на Директива 2007/23 не се изисква в инструкциите да се включи идентификационният номер“.

10.

В хода на контрола върху прилагането на Директива 2007/23, през 2011 г. Комисията констатира съществуването на процедурата по нотифициране в Германия. След размяна на кореспонденция по реда на пилотна процедура на ЕС (3631/12/ENTR), на 25 януари 2013 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до Федерална република Германия.

11.

В официалното уведомително писмо Комисията посочва, че член 6, параграф 4 от 1.SprengV не е в съответствие с член 6, параграф 1 от Директива 2007/23 поради две основни съображения. Първо, член 6, параграф 4 от 1.SprengV задължава производителите да нотифицират BAM за пиротехническите изделия, за да получат идентификационен номер и да посочат този номер в инструкциите за употреба. Второ, BAM разполага с правомощие да проверява и евентуално да изменя инструкциите за употреба на тези изделия. Според Комисията тези изисквания надхвърлят предвиденото в Директива 2007/23. Следователно те могат да доведат до недопустимо ограничаване на свободното движение пиротехнически изделия, които вече са преминали оценка за съответствие в друга държава членка.

12.

С писмо отговор от 21 март 2013 г. Федерална република Германия оспорва съществуването на нарушение на Директива 2007/23.

13.

С писмо от 23 февруари 2014 г. Комисията издава мотивирано становище до Федерална република Германия, в което се посочва, че последната не е изпълнила задълженията си съгласно член 6, параграф 1 от Директива 2007/23 поради изтъкнатите по-горе съображения. Федерална република Германия отговаря с писма от 20 март и 2 април 2014 г. В своя отговор Федерална република Германия посочва, че съгласно изключението, въведено от BAM на 11 март 2014 г., задължението за включване в инструкциите за употреба на определения от BAM идентификационен номер не е приложимо от 27 март 2014 г. Комисията отчита това изменение в исковата си молба, но счита, че това не отстранява останалите нарушения на член 6, параграф 1 от Директива 2007/23, изложени в нейното мотивирано становище. Затова Комисията решава да предяви настоящия иск по член 258 ДФЕС.

14.

В исковата си молба от 12 май 2015 г. Комисията иска от Съда:

15.

Германия твърди, че Съдът следва:

16.

Комисията и Федерална република Германия са представили писмени становища. Двете страни са представили и устни становища в съдебното заседание от 27 април 2016 г.

17.

Настоящото дело е образувано по иск за установяване на неизпълнение на задължения съгласно член 258 ДФЕС. Този факт има значителни последици за изискванията, свързани със самия иск и последващото производство. Ще посоча три от тях като въведение към настоящия раздел.

18.

Първо, от член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда и от свързаната с него съдебна практика ( *6 ) следва, че исковата молба на Комисията по член 258 ДФЕС трябва да посочва ясно и точно изтъкнатите основания, за да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. Съществените правни и фактически обстоятелства, на които се основава искът за установяване на неизпълнение на задължение, трябва да изпъкват по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба и от петитума, за да не се произнесе Съдът ultra petita или да пропусне да се произнесе по някое твърдение за нарушение ( *7 ).

19.

Така в контекста на производство по член 258 ДФЕС ищецът понася двойна тежест. Първо, той трябва ясно да посочи релевантните разпоредби от правото на Съюза, на които се позовава. Второ, той е длъжен да установи фактическите обстоятелства, които доказват нарушение на конкретна разпоредба (разпоредби) от правото на Съюза, на която (които) се позовава.

20.

В това отношение следва да се подчертае, че настоящият иск на Комисията се основава само и изключително на член 6, параграф 1 от Директива 2007/23. Комисията не се позовава на нарушение на други разпоредби от тази директива. Освен това тя не твърди, че Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си съгласно разпоредбите на Договора относно свободното движение на стоки. Поради обвързващия характер на очертания от Комисията обхват на иска, направеният по-нататък анализ се ограничава до разглеждане на твърдението за неспазване на конкретна разпоредба на Директива 2007/23, а именно член 6, параграф 1.

21.

Второ, искът на Комисията се основава на довода, че разглежданата в настоящото дело германската разпоредба се отнася за пиротехнически изделия, които вече са преминали оценка на съответствието по реда на разпоредбите на Директива 2007/23. Комисията твърди, че режимът по член 6, параграф 4 от 1.SprengV създава пречка за свободното движение на пиротехнически изделия, които вече са обозначени с маркировка „CE“, поради което противоречи на член 6, параграф 1 от Директива 2007/23. Комисията не разглежда, нито обсъжда по-нататъшния довод, свързан с евентуалните последици от оспорваната национална разпоредба за пиротехническите изделия, които все още не са преминали оценка на съответствието съгласно Директивата.

22.

Трето, считано от 1 юли 2015 г., Директива 2007/23 е заменена с Директива 2013/29/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 12 юни 2013 г. за хармонизиране на законодателствата на държавите членки за предоставяне на пазара на пиротехнически изделия ( *8 ). Както обаче правилно изтъква Федерална република Германия, настоящото производство се отнася единствено за твърдение за нарушение на Директива 2007/23 и следователно няма отношение към положението по Директива 2013/29.

23.

Както следва от горните три точки и с оглед на начина, по който Комисията обосновава настоящия иск пред Съда, от голямо значение е тълкуването на конкретния термин „пускане на пазара“ в член 6, параграф 1 от Директива 2007/23.

24.

В исковата молба на Комисията във връзка с първото посочено в нея основание (процедурата по нотифициране по член 6, параграф 4 от 1.SprengV) и с второто посочено в нея основание (правомощието на BAM да проверява и евентуално да изменя и допълва инструкциите за употреба съгласно член 6, параграф 4, пето изречение от 1.SprengV) се поддържа, че разглежданите в настоящото производство германски разпоредби се отнасят за пиротехнически изделия, които вече са преминали оценка на съответствието по реда на разпоредбите на Директива 2007/23. Според Комисията това противоречи на член 6, параграф 1 от Директива 2007/23, доколкото създава пречки за свободното движение на пиротехнически изделия, които вече отговарят на изискванията на Директивата.

25.

Федерална република Германия оспорва исканията на Комисията. Твърди, че член 6, параграф 1 от Директива 2007/23 се отнася само за „пускане на пазара“ по смисъла на определението в член 2, параграф 2 от същата директива, което означава „предоставяне за първи път на пазара“ на ЕС. Според Германия това означава, че след като дадено пиротехническо изделие вече е било предоставено за първи път на пазара на ЕС, член 6, параграф 1 престава да се прилага. Възможно е да се приеме, че спрямо други евентуални пречки за свободното движение биха се прилагали общите разпоредби на Договора относно свободното движение на стоки. Доколкото обаче Комисията основава своя иск изключително на член 6, параграф 1 от Директива 2007/23, разглеждането на възможно нарушение на член 34 ДФЕС не попада в обхвата на настоящото производство.

26.

Според мен в центъра на настоящото производство са правните задължения на държавите членки по член 6, параграф 1 от Директива 2007/23. Възможни са два подхода при тяхното тълкуване: а) буквално и б) телеологично. Ще разгледам последователно и двата.

27.

Член 6, параграф 1 от Директива 2007/23 предвижда, че „[д]ържавите членки не могат да забраняват, ограничават или предотвратяват пускането на пазара на пиротехнически изделия, които отговарят на изискванията на настоящата директива“ ( *9 ). За целите на Директивата значението на понятието „пускане на пазара“ е ясно и изрично определено в член 2, параграф 2 от Директива 2007/23. Така Директивата съдържа законова дефиниция на понятието „пускане на пазара“, определяйки го като „предоставяне за първи път на пазара на Общността на отделен продукт с оглед неговото разпространение и/или употреба както срещу заплащане, така и безвъзмездно“ ( *10 ).

28.

Определението, и по-специално посочването на предоставянето за „първи“ път, има едно и също съдържание в текстовете на Директивата на различните езици ( *11 ). Следователно буквалното тълкуване, включително неговото сравнително езиково измерение, не оставя място за съмнение относно обхвата на тази разпоредба ( *12 ).

29.

Въпреки използваната формулировка могат да се изтъкнат няколко довода в подкрепа на становището, че понятието „пускане на пазара“, съдържащо се в член 6, параграф 1 от Директива 2007/23, трябва да обхваща, независимо от неговия текст, не само предоставянето за „първи“ път на пазара на ЕС, а и всяко последващо предоставяне на пазара (пазарите) на държавите членки, както поддържа Комисията.

30.

Първо, може да се приеме, че член 6 е замислен като клауза за свободно движение, както е видно и от самото му заглавие. Второ, целта на Директива 2007/23 е да съдейства за свободното движение на пиротехническите изделия, както следва от член 1 и от съображения 2, 13 и 19 от нея. Трето, структурата и системата на Директива 2007/23 съответстват на тези на директива за хармонизиране, следвайки принципите, които са изложени в Резолюцията на Съвета от 7 май 1985 г. относно нов подход към техническите стандарти и хармонизация ( *13 ), в центъра на които се поставя принципът на свободно движение на стоки.

31.

Накратко, проблемът по настоящото дело е следният: за стандартите на правото на Съюза, един забележително ясен текст на разпоредба от правото на Съюза гласи „X“. Комисията сезира Съда и иска от него да установи, че Федерална република Германия е нарушила задължението си съгласно Договора, тъй като не е тълкувала тази разпоредба противно на ясната ѝ формулировка, както се счита за правилно — в светлината на общия дух на Директивата, така че да означава „Y“ (или и „X“, и „Y“, а може би дори „Z“), и не е съобразила националната си правна уредба с нея.

32.

Поради редица съображения, които излагам по-долу в останалата част на настоящия раздел, считам, че установяването на това обстоятелство би било, меко казано, изключително проблематично. Искът на Комисията следва да се отхвърли. Три са съображенията, които се открояват в това отношение: границите на тълкуването на правото, разделението на властите и принципите на законност и правна сигурност.

33.

Първо, за разлика от законотворчеството при тълкуването на правото съществуват граници. Разбира се, съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейният текст, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част ( *14 ). Също така, когато една разпоредба от правото на Съюза подлежи на различни тълкувания, предимство трябва да се отдаде на това, което може да запази нейното полезно действие ( *15 ). Следователно целите и общият контекст на даден инструмент на вторичното право са естествено релевантни за определяне значението и обхвата на понятия, за които правото на ЕС не съдържа определение ( *16 ).

34.

Все пак стандартните положения в подхода на Съда към тълкуването на правото се предшестват от квалификация: текстът на разпоредбата сам по себе си трябва да подлежи на различни тълкувания, тъй като се отличава с известна степен на двусмисленост и неяснота.

35.

Разбира се, подлежащата на тълкуване двусмисленост не е двуполюсна. Дадена разпоредба не е или напълно ясна, или напълно неясна: съществуват и междинни положения. Съществуват степени на двусмисленост. Но точно при такава степен на двусмисленост традиционните методи на тълкуване (текст, контекст, цел) взаимно се допълват. Колкото по-двусмислен е текстът, толкова по-голяма е нуждата да се вземат предвид контекстът и/или целта. Обратно, колкото по-точен и ясен е текстът, толкова по-малко по принцип е значението на контекста и целта.

36.

В настоящия случай член 2, параграф 2 от Директива 2007/23 съдържа точно и недвусмислено правно определение на понятието „пускане на пазара“: това е „предоставяне за първи път на пазара на Общността“. Същото важи, както вече беше посочено, и за редакциите на другите езици на член 2, параграф 2 от Директивата. Следователно почти не остава място за съмнение относно значението на въпросната разпоредба, което е необходимо да бъде разрешено чрез позоваване на контекста и/или целта на разпоредбата.

37.

Следващите елементи на това определение, свързани с целта на „пускане[то] на пазара“ и изключението за пиротехнически изделия, произведени за собствена употреба, не променят факта, че член 2, параграф 2 от Директива 2007/23 се отнася за конкретно събитие, съответстващо на момента, в който даден продукт се предоставя за първи път на пазара на ЕС ( *17 ), както се потвърждава от съображение 8 от Директивата.

38.

Така с оглед на собствената си практика Съдът не би могъл, без да отчита ясния и точен текст на разпоредба на законодателен акт на ЕС, да даде тълкуване, което „има за цел да поправи тази разпоредба и по този начин да разшири обхвата на произтичащите от нея задължения на държавите членки“ ( *18 ). Прилагането на тълкуване „с оглед на контекста“ на въпросната разпоредба достига своята граница, когато текстът на разпоредбата сам по себе си е недвусмислено формулиран ( *19 ). Казано по друг начин, ясната формулировка на дадена разпоредба е външната граница на всеки опит за тълкуване, която е установена от самия Съд посредством забраната за тълкуване „contra legem“ ( *20 ).

39.

Тези граници на тълкуването са тясно свързани с втория изтъкнат по-горе елемент — разделението на властите (или по-скоро, в контекста на ЕС, на институционален баланс). Съдът се е произнесъл, че той „няма право да поема функцията на законодателния орган на Общността и да тълкува дадена разпоредба противно на нейната изрична формулировка“, като подчертава, че „Комисията е компетентна да внася предложения за подходящи законодателни изменения в този смисъл“ ( *21 ).

40.

На трето място, по отношение на принципа на законност и правна сигурност, съгласно постоянната съдебна практика правната уредба на ЕС трябва да позволява на заинтересованите лица да знаят точния обхват на задълженията, които тя им налага ( *22 ). Принципът на правна сигурност изисква законодателството на Съюза да бъде сигурно и неговото прилагане предвидимо ( *23 ), от което следва по-специално, че е необходимо „правните норми да бъдат ясни, точни и предвидими, що се отнася до техните последици“ ( *24 ).

41.

С готовност признавам, че държавите членки не са частноправни субекти, тоест физически лица или (частни) юридически лица. Наясно съм, че критериите, установени в практиката на Съда във връзка с правната сигурност по отношение на частноправните субекти, не са изцяло приложими за производства за установяване на нарушение, свързани с държави членки ( *25 ).

42.

От друга страна, фактът, че производствата за установяване на нарушение по естеството си са „институционални“ спорове, в които участват само Комисията и/или държавите членки, означава ли, че дори в минимална степен не се прилагат дори „остатъци“ на правна сигурност или законност ( *26 )? Не трябва ли императивното правило, че само на основание на ясно формулирано правно задължение могат да се отправят упреци (във вид на констатация по реда на член 258 ДФЕС) и евентуално впоследствие да се приемат санкции (по член 260 ДФЕС), да има универсално приложение по отношение на всяко упражняване на публична власт, разбира, се в рамките на Съюз, основаващ се на принципите на правовата държава ( *27 )?

43.

В настоящия случай контекстът, в който е приета Директива 2007/23, беше обстойно обсъден главно с цел чрез тълкуване да се превъзмогне ясната формулировка на член 6, параграф 1. Основаните на контекста доводи и привеждането на аналогии с различни други инструменти от правото на Съюза обаче по-скоро замъгляват значението на член 6, параграф 1, отколкото да осигуряват до убедително тълкуване.

44.

Както сам признава европейският законодател, към момента на изготвяне и приемане на Директива 2007/23 понятията и определенията, използвани в хармонизираното законодателство за свободното движение на стоки, не са били съгласувани. Действително приетото по-късно Решение № 768/2008/EC ( *28 ) изрично се спира на това, като посочва, че „[в] миналото законодателството за свободното движение на стоки използваше набор от термини, отчасти без да ги определя, и следователно съществуваше необходимост от насоки за тяхното обяснение и тълкуване. Там, където бяха въведени правни определения, те се различаваха до известна степен във формулировките си, а понякога и в значението си, което доведе до трудности в тълкуването и правилното им прилагане […]“ ( *29 ). За да поправи това положение, същото решение установява нови определения на основни понятия, които са включени в последващи инструменти на вторичното право, един от които е новата Директива 2013/29 ( *30 ).

45.

Новата терминология и определенията в Директива 2013/29 се отнасят по-специално до термина „пускане на пазара“ и въвеждат новото понятие за „предоставяне на пазара“ ( *31 ). В контекста на значителните промени в терминологията, въведени с цел да се приведе в съответствие вторичното законодателство с новата терминологична рамка, установена с Решение 768/2008, доводът на Комисията, че определенията и задълженията съгласно клаузата за свободно движение в Директива 2007/23 съответстват на уредените в Директива 2013/29, не може да бъде приет.

46.

Нова терминология, възприета с по-късен инструмент, едва ли може да се използва за тълкуване на предишен инструмент, който явно борави с различна терминология ( *32 ). Всъщност основателно може да се направи и обратното заключение на изтъкнатото от Комисията: фактът, че новата Директива 2013/29 използва различна, вероятно по-удачна терминология от предшестващата я Директива 2007/23, може да означава също, че се признават различията в терминологията на двата акта и съзнателно се поправят в последващия инструмент. Казано направо, ако обхватът на предходната разпоредба е толкова очевиден и ясен, защо е необходимо тя да се преработва?

47.

Освен това други разпоредби на Директива 2007/23 показват, че съществува разлика между „пускане на пазара“ в смисъл на предоставяне за първи път на пазара на ЕС и последващото свободно движение на пиротехнически изделия. Например член 14 от Директива 2007/23 (който се отнася за наблюдението на пазара) предвижда различни механизми за наблюдение за изделията, които предстои да бъдат пуснати на пазара, и за вече пуснатите на пазара.

48.

Поради несъгласуваността на терминологията и предвид особеностите на сектора в обхвата на Директива 2007/23, трудно може да се направят изводи по аналогия с други директиви за хармонизиране в други сектори и съдебната практика по тълкуването им.

49.

Първо, редица от решенията на Съда, на които Комисията се позовава в подкрепа на своя иск, се отнасят за разпоредбите на Договора за свободното движение на стоки ( *33 ). Следователно практиката на Съда по тези дела не може да се прилага автоматично при тълкуването на оспорваната в настоящия случай разпоредба на вторичното право. Други примери от съдебната практика, изтъкнати от Комисията, както и други случаи, свързани с клаузи за свободно движение в други директиви за хармонизиране, се отнасят или за инструменти, които не съдържат конкретни определения на понятието „пускане на пазара“, или съдържат клаузи за свободно движение, формулирани по-широко, така че изрично да включват израза „свободно движение“, пускането на пазара на територията на държави членки или етапите, следващи „пускането на пазара“ — „въвеждане в експлоатация“ или „употреба“ ( *34 ).

50.

Второ, член 6, параграф 1 е част от Директива 2007/23. Тази директива се отнася до пиротехническите изделия, които са опасни по своето естество. Както потвърждава Комисията, особената загриженост за обществения ред, обществената сигурност или безопасност и опазването на околната среда в тази деликатна област са причина важни правомощия да бъдат запазени за държавите членки. Това намира отражение в разпределението на правомощията в член 6, параграф 2 от същата директива, който разрешава на държавите членки да забраняват или ограничават продажбата, употребата или притежаването на някои категории пиротехнически изделия ( *35 ).

51.

Поради всички гореизложени съображения според мен Федерална република Германия не може да бъде упреквана за приемането и запазването в сила на национална правна уредба, която е в съответствие с ясния текст на член 6, параграф 1 от Директива 2007/23, въпреки че това може да противоречи на общия дух и цел на Директивата ( *36 ).

52.

В настоящото дело искът на Комисията се основава изключително на прилагането на член 6, параграф 4 от 1.SprengV по отношение на пиротехнически изделия, които вече са преминали оценка на съответствието и следователно вече са пуснати на пазара. С оглед на този факт и на обсъдения по-горе обхват на член 6, параграф 1 от Директива 2007/23 не считам за целесъобразно да се приеме, че със съществуващото в Германия задължение за нотифициране и правомощието на BAM да проверява и изменя инструкциите за употреба се забранява, ограничава или предотвратява пускането на пазара на пиротехнически изделия по смисъла на член 6, параграф 1 от Директивата.

53.

Затова предлагам искът, предявен от Комисията, да бъде отхвърлен.

54.

Все пак трябва да се добавят три уточнения, които донякъде са отражение на встъпителните бележки, изложени по-горе в раздел V.A.1 от настоящото заключение. Първо, във всички случаи съществува обща забрана за ограничаване или предотвратяване на свободното движение на стоки съгласно член 34 ДФЕС, който забранява не само количествените ограничения върху вноса и всички мерки, имащи равностоен ефект, но и изисква взаимно признаване на продуктите, законно произведени и търгувани в други държави членки ( *37 ). Второ, Директива 2007/23 съдържа няколко други материалноправни разпоредби, чиято цел е защитата на свободното движение ( *38 ). Комисията обаче основава своите искания единствено на член 6, параграф 1 от Директивата, без да посочва в петитума други материалноправни разпоредби на Директива 2007/23 или разпоредбите на Договора. Трето, в конкретния контекст на производство за установяване на неизпълнение на задължения Съдът не може, без да се произнесе ultra petita ( *39 ), да преформулира изтъкнатите пред него доводи, както понякога е възможно в производство по преюдициално запитване.

55.

Поради съображенията, изтъкнати в предходния раздел на настоящото заключение, считам, че настоящият иск следва да бъде отхвърлен. Ако Съдът обаче не възприеме горните мотиви, в настоящия раздел предлагам кратко изложение на алтернативен подход, изпълнявайки конституционната роля на генералния адвокат и подпомагайки в пълна степен Съда (член 252 ДФЕС).

56.

В самото начало обаче е необходимо да се отбележи, че всички изложени по-долу съображения биха били от значение само доколкото терминът „[първо] пускане на пазара на ЕС“, ясно изразен в член 6, параграф 1 и член 2, параграф 2 от Директива 2007/23, действително бъде преформулиран в смисъл на „свободно движение“.

57.

Комисията твърди, че процедурата за нотифициране по член 6, параграф 4 от 1.SprengV (която продължава да се прилага въпреки изключението от 11 март 2014 г., което отменя задължението за включване на идентификационния номер в инструкциите за употреба) нарушава член 6, параграф 1 от Директивата. Тази процедура се прилага, преди пиротехническите изделия да получат достъп до германския пазар. Според Комисията тя представлява допълнителна финансова и административна тежест, която, при липсата на правило de minimis, надхвърля изискванията на Директива 2007/23 и поради това препятства свободното движение на пиротехнически изделия, които вече отговарят на изискванията на Директивата.

58.

В отговора на исковата молба Федерална република Германия твърди, че процедурата за нотифициране не представлява нарушение на член 6, параграф 1 от Директивата, тъй като тя е приложима едва след като пиротехническите изделия действително са били предоставени на германския пазар. Следователно тя не представлява двойна оценка на съответствието на тези изделия. При условията на евентуалност Германия поддържа, че процедурата за нотифициране е подготвителна мярка за наблюдението на пазара, която има за цел да улесни проследяването на пиротехническите изделия. Освен това процедурата за нотифициране може да се счита и за подготвителна мярка за наблюдение на потребителите, тъй като тя дава възможност на BAM да контролира и изменя инструкциите за употреба на пиротехнически изделия, за да гарантира тяхната правилна и безопасна употреба.

59.

Според мен, ако член 6, параграф 1 от Директива 2007/23 обхваща „свободното движение“, а не само „пускането на пазара“ за първи път, процедурата за нотифициране по член 6, параграф 4 от 1.SprengV би представлявала ограничение на свободното движение.

60.

Процедурата, установена в член 6, параграф 4 от 1.SprengV, съдържа допълнителни формалности освен предвидените в Директива 2007/23, като производителите и вносителите се задължават да нотифицират BAM за пиротехническите изделия, преди те да се използват за първи път на германска територия. За да завърши процедурата за нотифициране и срещу заплащане на такса, BAM издава на вносителя/производителя идентификационен номер. В съдебното заседание Федерална република Германия пояснява, че неизпълнението на това задължение е нарушение, което може да доведе до налагане на санкции. Комисията твърди, че тази процедура е приложима и по отношение на продукти, които вече са обозначени с маркировка „CE“ и се търгуват в други държави членки.

61.

Съгласен съм с Федерална република Германия, че процедурата за нотифициране не е равнозначна на повторна оценка на съответствието, предвидена в Директивата. Не мога обаче да приема довода, че въпросният национален режим не е пречка за достъпа до германския пазар. Дори процедурата за нотифициране да не е формална предпоставка за пускането на пазара на пиротехнически изделия, тя представлява пречка за свободното движение. Тя налага формални изисквания за вноса на пиротехнически изделия, законно произведени и търгувани в други държави членки, и така може да възпрепятства достъпа до германския пазар.

62.

Освен това не може да се приеме и доводът, изтъкнат при условията на евентуалност от Федерална република Германия, че процедурата за нотифициране съставлява подготвителен механизъм за наблюдението на пазара и следователно се включва в обхвата на член 14 от Директива 2007/23.

63.

Първо, член 14, параграф 4 се основава на презумпцията за съответствие. Следователно дейностите по наблюдение на пиротехническите изделия, които вече са обозначени с маркировка „CE“, се свеждат до проверки на пиротехническите изделия и тяхната документация. Те не може да се схващат в смисъл, че се допуска системен контрол върху всички пиротехнически изделия, които влизат на пазара на държава членка ( *40 ).

64.

В съдебното заседание Федерална република Германия пояснява още, че наблюдението на пазара не попада в компетентността на BAM, а на германските провинции и техните съответни органи. Този факт още веднъж потвърждава, че процедурата за нотифициране трудно би могла да бъде квалифицира по член 14 от Директива 2007/23 и да бъде определена като механизъм за наблюдение на пазара.

65.

Второ, по отношение на изтъкнатия от Федерална република Германия довод относно целта да се даде възможност за проследяване на пиротехническите изделия, е вярно, че изпълнителните мерки, посочени в член 18, параграф 2, буква а) от Директива 2007/23, относно „създаване на система за проследяване“ ( *41 ) всъщност са приети едва с Директива 2014/58/ЕС ( *42 ). Следователно те не са се прилагали в края на периода, посочен в мотивираното становище на Комисията. Все пак, въпреки късното приемане на тези изпълнителни мерки, факт е, че Директивата предвижда приемането на единна регистрационна система за целия Съюз. Едва ли може да се счита, че член 18, параграф 2, буква а) от Директивата оправомощава държавите членки, в периода преди приемането на изпълнителните мерки, да въвеждат своя национална регистрационна система, приложима за продукти, които вече са преминали оценка на съответствието.

66.

Не считам за убедителни и изтъкнатите при условията на евентуалност доводи на Федерална република Германия, че процедурата за нотифициране представлява подготвителна мярка за наблюдение на потребителите, която попада в обхвата на изключението по член 6, параграф 2 от Директива 2007/23.

67.

Първо, както Федерална република Германия сама признава, въпросните национални мерки нито ограничават, нито забраняват притежаването, употребата и/или продажбите.

68.

Второ, изключението, предвидено в член 6, параграф 2 от Директива 2007/23, е приложимо само за конкретни категории пиротехнически изделия. Без да навлизам в спор за правилното основание на член 6, параграф 4 от 1.SprengV по националното право ( *43 ), е достатъчно да кажа, че въпросната национална разпоредба е формулирана общо, без да прави разграничение между различните категории пиротехнически изделия ( *44 ). Това само по себе си вече е проблематично с оглед на ясната формулировка на член 6, параграф 2 от Директива 2007/23.

69.

Наистина наскоро Съдът прие ( *45 ), че при определени условия Регламентът REACH ( *46 ) допуска национална правна уредба, която задължава вносител да регистрира химични продукти в компетентния национален орган, въпреки че вносителят вече е обвързан от задължение за регистриране на същите продукти в Европейската агенция по химикали съгласно този регламент. Според мен обаче мотивите на това решение не могат да се приложат към контекста на Директива 2007/23. Първо, двата акта на правото на Съюза преследват различни цели и имат различна структура. Второ, още по-важно е, че в мотивите на това решение Съдът отдава първостепенно значение на член 128, параграф 2 от Регламента REACH, който не хармонизира някои случаи на „пускане на пазара“ ( *47 ). За разлика от него в настоящия контекст член 6, параграф 2 не действа въз основа на презумпцията, че Директива 2007/23 не хармонизира някои случаи на „пускане на пазара“. Вместо това съгласно член 6, параграф 2 държавите членки могат само да ограничават, поради особени съображения, притежаването, употребата и/или продажбата на някои категории пиротехнически изделия.

70.

Комисията твърди, че правомощието, предоставено на BAM в член 6, параграф 4, пето изречение от 1.SprengV, който допуска този орган да допълва и изменя инструкциите за употреба на пиротехнически изделия, се упражнява независимо от факта, че тези изделия може вече да са преминали оценка на съответствието. Ето защо тази практика противоречала на член 6, параграф 1 от Директива 2007/23. Комисията признава, че член 6, параграф 2 от Директива 2007/23 оставя на държавите членки важни правомощия по отношение на притежаването, употребата и/продажбата на някои категории пиротехнически изделия. Все пак правомощието да изменя инструкциите за употреба не представлява мярка, с която се забранява или ограничава притежаването, употребата и/продажбата на пиротехнически изделия. Освен това презумпцията за съответствие на пиротехническите изделия, обозначени с маркировка „CE“, важи и за инструкциите за тяхната употреба.

71.

Федерална република Германия твърди, че Директива 2007/23, и по-специално приложение I, раздел 3, буква з), не включва цялостна оценка на инструкциите за употреба. Твърди, че оценките на съответствието, извършвани по Директива 2007/23, не могат да включват контрол за езика на инструкциите за употреба, тъй като на този етап на оценяване не може да се предвиди в кои държави членки ще се продават и търгуват тези пиротехнически изделия. Освен това държавите членки могат да изменят ограниченията за възрастта и минималните разстояния на безопасност. Следователно органите, които не са нотифицирани съгласно Директивата, очевидно биха срещнали значителни трудности при осъществяването на надлежен контрол за спазването на тези изисквания. При условията на евентуалност Федерална република Германия твърди, че правомощията на BAM са за наблюдение на пазара или за защита на потребителите, в съответствие с член 14 и член 6, параграф 2 от Директива 2007/23.

72.

Според мен доводите, изтъкнати от Федерална република Германия, не са убедителни.

73.

Първо, както правилно посочва Комисията, основните изисквания за безопасност, които производителят (и при необходимост вносителят) трябва да спазват, са изложени в приложение I към Директива 2007/23. След като пиротехническите изделия отговарят на тези изисквания, съгласно член 6, параграф 1 държавите членки не могат да забраняват, ограничават или предотвратяват тяхното пускане на пазара (ако текстът се тълкува в смисъл, че включва свободното движение на пиротехнически изделия сред държавите членки).

74.

Раздел 3, буква з) от приложение I към Директива 2007/23 обхваща, освен информацията и характеристиките, които нотифицираните органи следва да разгледат или проверят, „подходящи инструкции и, при необходимост, маркировка за безопасно боравене, съхранение, употреба (включително разстояния на безопасност) и обезвреждане на официалния език или езици на приемащата държава членка“.

75.

Вследствие на това Федерална република Германия не може да твърди, че разглежданата в настоящото дело национална разпоредба има за цел да гарантира, че инструкциите за употреба са съставени правилно на немски език и че специалните разстояния на безопасност, определени от Германия, са надлежно отразени. Раздел 3, буква з) от приложение I към Директива 2007/23 изрично посочва подходящите инструкции и при необходимост, маркировка за безопасно боравене, съхранение и употреба, включително разстояния на безопасност, на официалния език или езици на приемащата държава членка като едно от съществените изисквания за безопасност. По същата логика и обратно на твърденията на Федерална република Германия, съществените изисквания за безопасност в приложение I към Директива 2007/23 се отнасят и до детонаторите ( *48 ).

76.

Второ, фактът, че държавите членки могат, съгласно член 7, параграф 2 от Директива 2007/23, да завишават определените в член 7, параграф 1 възрастови граници, не води до различно заключение. Съгласно член 12, параграф 2 от Директивата етикетите на пиротехнически изделия включват по-специално минималните възрастови граници, посочени в член 7, параграфи 1 и 2. Освен това, както посочва Комисията, е одобрен европейски хармонизиран стандарт относно минималните изисквания за етикетиране ( *49 ). Този стандарт посочва по-специално, че минималните възрастови граници, установени в Директива 2007/23, се прилагат, „ако отделната държава членка не е поставила тези възрастови граници в съответствие с [Директивата]“.

77.

По отношение на доводите, изтъкнати от Федерална република Германия при условията на евентуалност, съображенията, изложени по-горе във връзка с процедурата за нотифициране ( *50 ), са изцяло приложими по отношение правомощието на BAM да допълва и изменя инструкциите за употреба. Това правомощие е неразривно свързано с процедурата за нотифициране, която сама по себе си не представлява нито мярка за защита на потребителите, попадаща в обхвата на член 6, параграф 2 от Директивата, нито подготвителна мярка за наблюдение на пазара, която да попада в обхвата на член 14 от същата директива.

78.

На последно място, следва да се отбележи, че държавите членки не могат едностранно да приемат коригиращи мерки в отговор на възможни недостатъци при прилагането на правото на Съюза от други държави членки. Те са длъжни да действат в рамките на процедурите и правните средства за защита, установени в Договора ( *51 ).

79.

От друга страна, системата на Директивата и презумпцията за съответствие на изделията, обозначени с маркировка „CE“, не са пречка държавите членки да се намесят, когато са налице рискове ( *52 ). Напротив, Директива 2007/23 установява правила, които имат за цел постигане на свободно движение на пиротехническите изделия в рамките на вътрешния пазар, като същевременно осигуряват висока степен на защита на човешкото здраве и безопасност и защита на потребителите. С оглед на тези цели в член 14 от Директива 2007/23 се определят условия, при които държавите членки могат да извършват наблюдение на пазара. По-специално член 14, параграф 6 допуска държавите членки да предприемат всички подходящи мерки, за да изтеглят от пазара продукти, обозначени с маркировка „CE“, когато съществува вероятност те да изложат на опасност здравето и безопасността на хората.

80.

В контекста на надзора на пазара държавите членки могат да следят и изпълнението на задълженията, наложени на дистрибуторите на пиротехнически изделия. Съгласно член 4, параграф 3 от Директива 2007/23 дистрибуторите проверяват дали пиротехническото изделие носи необходимата(ите) маркировка(и) за съответствие и дали е придружено от изискваните документи ( *53 ). Член 20 от Директивата освен това предвижда, че държавите членки установяват правила относно санкциите, приложими за нарушения на разпоредбите на националното право, приети съгласно настоящата директива. Накрая, Регламент (ЕС) № 1025/2012 ( *54 ) предвижда процедура за възражения срещу приетите хармонизирани стандарти, когато държавите членки считат, че тези стандарти не отговарят изцяло на целите на Директивата.

81.

В заключение, в деликатния контекст на пиротехническите изделия безспорно държавите членки имат право да наблюдават и да извършват проверки, както изрично се признава от самата Директива 2007/23. Въпросът следователно не е дали да извършват проверки, а как да ги извършват. В този контекст е малко вероятно общи режими за нотифициране ex ante, които са приложими за всички продукти, дори за вече разгледаните и одобрените от органите на други държави членки, да са съвместими със система, основаваща се на свободно движение и взаимно признаване.

82.

Предлагам искът да бъде отхвърлен. Следователно в съответствие с член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда Комисията следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

83.

Предлагам Съдът: