1.

Може и да изглежда изненадващо, но в практиката на Съда използването на торове е един от най-важните въпроси в областта на агроекологичното право ( 2 ). Затова изглежда логично получаването на селскостопански помощи да се постави в зависимост от спазването на съответните нормативни разпоредби. Това става с въвеждането на така нареченото „cross-compliance“ (изискване за кръстосано спазване) в Регламент (ЕО) № 1782/2003 ( 3 ), което се разпростира и върху други системи за подпомагане, по-специално върху подпомагането чрез Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) въз основа на Регламент № 1698/2005 ( 4 ), който е предмет на разглеждане в настоящия случай.

2.

С настоящия случай се поставя въпросът при какви условия бенефициерът на помощите носи отговорност за нарушаване на нормативните разпоредби относно използването на торове върху площи, за които получава подпомагане. Във връзка с това нидерландският Raad van State отправя до Съда въпроси, чието значение далеч надхвърля рамките на агроекологичното право. Става дума всъщност за условията за извършване на действия при условията на умисъл и за тяхното установяване, както и за това доколко бенефициерът носи отговорност за действията на трети лица, ако им е възложил използването на съответния тор.

3.

Нормативната уредба в правото на Съюза се съдържа в Регламент (ЕО) № 1698/2005, както и в приетите за неговото изпълнение Регламент (ЕО) № 1975/2006 ( 5 ) и Регламент (ЕО) № 796/2004 ( 6 ).

4.

На основание на Регламент (ЕО) № 1698/2005 се предоставят средства за подпомагане на развитието на селските райони. Земеделските производители, които са бенефициери на такива помощи, съгласно член 51 са задължени да спазват определени минимални екологични изисквания за цялото си стопанство. В относимата си редакция параграф 1 гласи:

„(1)   Когато бенефициерите, получаващи плащанията по член 36, буква a), [подточки] от i) до v) и член 36, буква б), [подточки] i), iv) и v), в резултат на действие или [бездействие, за което те са пряко отговорни], не спазват задължителните изисквания за цялото стопанство, предвидени в членове 4 и 5 от Регламент (EО) № 1782/2003 и в приложения III и IV към него, то общата сума на техните плащания, която следва да бъде изплатена в календарната година, в която е констатирано неспазването на задълженията, се намалява или отказва.

Намаляването или отказ[ът] по първата алинея се прилага също и в случаите, когато бенефициерите, получаващи плащанията по член 36, буква a), [подточка] iv), в резултат на действие или [бездействие, за което те са пряко отговорни], не спазват минималните изисквания за цялото стопанство за употреба на торове и препарати за растителна защита по член 39, параграф 3.“

5.

Съгласно член 4 от Регламент (ЕО) № 1782/2003и точка 4 от приложение III към този регламент към посочените изисквания спадат и установените в Директива 91/676 ( 7 ). Съгласно тази директива държавите членки приемат правила за прилагането на торове.

6.

Член 22 от Регламент № 1975/2006 определя, че по отношение на намаленията или изключванията, които се прилагат след установяване на несъответствие, се прилага по-специално член 65, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004. Това препращане е отменено с член 1, точка 10 от Регламент (ЕО) № 484/2009 ( 8 ), в сила от 1 януари 2010 г.

7.

Член 23, алинеи 2 и 3 от Регламент № 1975/2006 („Изчисляване на намаления и изключвания“) регламентира изчисляването на намаленията:

„Когато несъответствието се дължи на [небрежност] от страна на бенефициера, намалението се изчислява по правилата, определени в член 66 от Регламент (ЕО) № 796/2004.

В случаите на умишлено [неспазване] намалението се изчислява съгласно член 67 от Регламент (ЕО) № 796/2004“.

8.

Член 65, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004 в своята първоначална редакция гласи:

„За целите на прилагането на член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 [за] дадено действие или бездействие [е отговорен пряко] отделния[т] земеделски производител, който [сам] е допуснал неспазването и който по време на определянето на въпросното неспазване е отговорен за въпросното стопанство, парцел, производствена единица или животно. Когато въпросното стопанство, парцел, производствена единица или животно са били прехвърлени на даден земеделски производител след началото на допускане на неспазването, лицето, на което те са прехвърлени, също […] отгов[аря,] в случай […] че неспазването продължава, при условие[…] че то[ва лице] е могло да установи по разумен път и да прекрати това неспазване“.

9.

Член 2, точка 3 от Регламент (ЕО) № 239/2005 ( 9 ) изменя член 65, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004, като от текста на разпоредбата на някои, но не на всички езици, се заличава думата „сам“.

10.

Член 2, точка 3 от Регламент (ЕО) № 319/2008 ( 10 ) отменя член 65, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004, с действие от 1 април 2008 г., като член 3 от него обаче постановява:

„Член 65, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004, [в редакцията] преди заличаването му съгласно член 2, точка 3 от настоящия регламент, остава в сила за целите на прилагането на член 22, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1975/2006“.

11.

Членове 66 и 67 от Регламент (ЕО) № 796/2004 уреждат в каква степен се намаляват помощите в случай на небрежност и умисъл.

12.

Съгласно член 5, параграф 1 от Besluit gebruik meststoffen (Наредбата за използването на торове), приета за целите на транспонирането на Директива 91/676/ЕИО, прилагането на торове върху ливади или обработваеми земи е забранено, освен ако при наторяването се отделят ниски емисии на парникови газове.

13.

Съгласно член 2, параграф 1 от Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (Насоки относно правната рамка на изискванията за кръстосано спазване в областта на общата селскостопанска политика, наричани по-нататък „Насоките“) при неизпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на помощи, предоставената сума под формата на подпомагане на доходите се намалява с определен процент.

14.

Съгласно член 8, параграф 1 от Насоките в случаите на умишлено неспазване на изискване или на норма процентът на намаление по принцип е 20 %, при което за оценка на наличието на умисъл следва да се вземат предвид следните критерии, посочени в член 8, параграф 2 от Насоките:

15.

В приложението към Насоките като изискване за кръстосано спазване е посочено използването на торове, при което се отделят ниски емисии на парникови газове.

16.

A. M. van der Ham и A. H. van der Ham-Reijersen van Buuren, наричани по-долу заедно и всеки поотделно „van der Ham“, са земеделски производители в Нидерландия и бенефициери на агроекологична помощ.

17.

На 13 март 2009 г. при проверка в стопанството на van der Ham се установява, че при използването на торове не се отделят ниски емисии на парникови газове. Констатира се, че съответната ливада е наторявана от самостоятелно зает земеделски работник по възлагане на van der Ham. На Съда не са предоставени допълнителни данни относно конкретните условия за използване на торовете.

18.

Въз основа на тази констатация College van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (Управителен колегиум на провинция Zuid-Holland, наричан по-нататък „College“) постановява решение от 29 юли 2010 г., с което отпуснатата на van der Ham помощ за 2009 г. се намалява с 20 % поради умишлено неспазване на относимите изисквания.

19.

Обичайно College основава преценката си на критериите, посочени в член 8, параграф 2 от Насоките, а именно дали неизпълнението на изискването за кръстосано спазване е умишлено. Забраната за използване на торове по начин, по който не се отделят ниски емисии на парникови газове, представлява „дългосрочна постоянна политика“ по смисъла на член 8, параграф 2, буква c) от Насоките, поради което нарушението на забраната се приема за умишлено. Отговорността на van der Ham е ангажирана, тъй като самостоятелно заетият земеделски работник е прилагал торовете по начин, при който не се отделят ниски емисии на парникови газове.

20.

С решение от 2 декември 2010 г. College отхвърля като неоснователно възражението на van der Ham. Rechtbank ’s‑Gravenhage също отхвърля подадената до него жалба по съдебен ред, което Van der Ham оспорва с жалба пред Raad van State. Raad van State моли Съда в рамките на производството по преюдициално запитване да отговори на следните въпроси:

21.

В производството пред Съда писмени становища са представили Европейската комисия, Кралство Нидерландия, Република Словения и Република Естония. В съдебното заседание на 25 септември 2013 г. освен тях позицията си излагат и van der Ham, но не и Естония.

22.

По-долу следва първо да се изясни, кои са приложимите редакции на посочените регламенти (по този въпрос точка А). По-нататък се разглеждат критериите за умишлено неспазване на изискванията (по този въпрос точка Б) и обстоятелствата, при които бенефициер на помощи е отговорен за лица, които извършват дейност по негова поръчка (по този въпрос точка В).

23.

Въпросите на Raad van State се отнасят до член 51 от Регламент (ЕО) № 1698/2005, изменен с Регламент (ЕО) № 74/2009, както и — без допълнително посочване на приложимата редакция — до член 23 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 и член 67 от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията.

24.

Проверката в стопанството на van der Ham е извършена на 13 март 2009 г. Следователно в настоящия случай посочените регламенти следва да се прилагат и тълкуват в редакциите им, които са били в сила към този момент ( 11 ).

25.

По отношение на член 51 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 това е редакцията преди изменението, въведено с Регламент (ЕО) № 74/2009, тъй като приложимите понастоящем изменения са влезли в сила едва от 1 януари 2010 г.

26.

Членове 22 и 23 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 също са изменени, а именно с член 1, параграфи 10 и 11 от Регламент (ЕО) № 484/2009 ( 12 ), но тези изменения влизат в сила също едва от 1 януари 2010 г. Следователно и в този случай следва да се тълкува редакцията преди изменението.

27.

Накрая, въпреки че Регламент (ЕО) № 796/2004 е изменен едва след провеждането на проверката на van der Ham на 16 май 2009 г. с Регламент (ЕО) № 380/2009 г., тези изменения се прилагат по отношение на заявленията за помощи за годините или премийните периоди, които започват на 1 януари 2009 г. или по-късно. Впоследствие този регламент е отменен съгласно член 86 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 ( 13 ), считано от 1 януари 2010 г., като обаче продължава да се прилага по отношение на заявленията за помощи за пазарните години или премийни периоди с начало преди 1 януари 2010 г. Следователно в настоящия случай е релевантен Регламент (ЕО) № 796/2004, в редакцията му след Регламент (ЕО) № 380/2009. Вследствие на това не възникват проблеми във връзка с ретроактивното действие, тъй като меродавните в настоящия случай разпоредби не са засегнати от измененията.

28.

С първия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция би искала да се изясни как следва да се разбира понятието „умишлено неспазване“ съгласно член 23 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 и член 67, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 796/2004, както и дали понятието може да се тълкува в смисъл, че за да се приеме, че е налице умишлено неспазване, е достатъчно да не е спазено правило от дългосрочна постоянна политика. Вторият преюдициален въпрос е формулиран малко по-широко, а именно дали следва да се приеме, че е налице умишлено неспазване, когато е налице едно или повече от определените в националните Насоки обстоятелства.

29.

Словенското правителство изтъква, че вторият преюдициален въпрос следва да се ограничи до критерия, посочен в първия въпрос — дали е нарушена дългосрочната постоянна политика. Що се отнася до критериите, посочени в останалите точки, въпросът бил чисто хипотетичен и нямал пряка връзка с производството по главното дело.

30.

Вярно е, че решенията на административния орган се основават само на посочения критерий. Все пак, не може да се изключи, че останалите критерии също са от значение за решаването на правния спор. Ето защо следва да се отговори и на втория въпрос.

31.

За отговора на първите два въпроса е нужно първо да се изследва понятието за умисъл и след това да се разгледат националните критерии.

32.

Както посочва запитващата юрисдикция, понятието „умишлено [неспазване]“ в член 23 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 и член 67, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 796/2004 не е дефинирано. Тъй като регламентите също така не препращат към националното законодателство, понятието за умисъл следва да се тълкува самостоятелно и еднакво в правото на Съюза ( 14 ).

33.

Въпреки че в съдебната практика инцидентно се разглежда понятието за умисъл, досега нито законодателят, нито Съдът са разработили общоприложимо определение.

34.

Това става ясно от посоченото от запитващата юрисдикция Решение по дело Afrasiabi и др. ( 15 ) и тълкувания там член 7, параграфи 3 и 4 от Регламент (ЕО) № 423/2007 относно ограничителни мерки срещу Иран ( 16 ). Според текста на френски на посочената разпоредба е забранено съзнателното и преднамереното ( 17 ) участие в определени дейности, поради което Съдът приема, че е необходимо двата елемента да са налице кумулативно ( 18 ). За разлика от това, в текста на Регламент (ЕО) № 423/2007 и на Решението например на немски ( 19 ), английски ( 20 ) или нидерландски ( 21 ) език се комбинират знание и умисъл. В умисъла обаче всъщност се съдържа елементът на знанието ( 22 ).

35.

Все пак от Решението по дело Afrasiabi става ясно, че изразилите становище участници в производството с основание са единни във виждането си, че и без изрично да се споменава елемента на знанието, понятието за умисъл обхваща двата елемента, а именно знание ( 23 ) и воля за действие. Това се основава на убеждение, което е в достатъчна степен общо за Съюза ( 24 ), за да може да се приеме, че законодателят на Съюза се ръководи от него, когато употребява понятието за умисъл.

36.

Знанието и волята за действие трябва да са насочени към необходимия фактически състав на неспазването. В този смисъл от Решението по дело Afrasiabi следва, че е достатъчно, ако извършителят допуска неспазването ( 25 ).

37.

Следователно трябва да се приеме, че за да е налице умишлено неспазване по смисъла на член 23 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 и член 67, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 796/2004, е необходимо най-малкото извършителят да е наясно с възможността за неспазване и да го допуска.

38.

По-нататък трябва да се изясни дали е допустимо да не се установяват знание и воля за действие, а вместо това да се презюмира наличието на умисъл, ако са изпълнени определени критерии, например ако неспазването противоречи на дългосрочната постоянна политика.

39.

Според Комисията държавите членки могат да приемат съответни правила, ако съблюдават принципите на ефективност и равностойност. Според Комисията критериите не бива нито прекомерно да накърняват ефективността на изискванията на правото на Съюза, нито да я изменят в по-неблагоприятна посока в сравнение с ефективността на чисто националните изисквания. Обикновено тези два принципа всъщност са от значение за националното законодателство само дотолкова, доколкото при липса на разпоредби на Съюза държавите членки уреждат процедурата по прилагането на материалното право на Съюза ( 26 ).

40.

Възможно е събирането на доказателства да бъде причислено към процесуалното право; това обаче не важи за правила относно преценката на доказателства като разглежданите критерии. Те се използват за установяване на предвидено в правото на Съюза материално условие за намаляване на помощите. Следователно тези критерии трябва да са съобразени с нормативното съдържание на това условие. Това означава, че не бива нито да водят до предполагане на умисъла, ако не е налице умисъл по смисъла на правото на Съюза, нито да изключват умисъла, ако от гледна точка на правото на Съюз той съществува.

41.

Би могло да бъде засегната ефективността на условието за умишлено неспазване на изискванията, ако всеки от тези критерии обосноваваше установяването на необорима презумпция за наличие на умисъл, както това се намеква в първите два преюдициални въпроса. В действителност не може да се изключи изпълнението на тези критерии, независимо че не е налице умишлено неспазване.

42.

Прилагането на торове може да съставлява ясна хипотеза. Тази дейност се осъществява умишлено по определен начин. Ако в тази област съществува дългосрочна постоянна политика, може да се предположи, че рискът от несъответствие при определен начин на използване е бил известен на участниците и те най-малко са го допускали.

43.

При други неспазвания обаче може да се окаже съмнително наличието на умисъл в действията, независимо от знанието за забраната. Ако се вземат за пример строго защитените растителни видове по смисъла на член 13 от Директивата за хабитатите ( 27 ), които съгласно член 51, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 и съгласно приложение III, буква А, точка 5 не бива да бъдат умишлено отрязвани или унищожавани, като е достатъчно само да се допусне възможно причиняване на вреда ( 28 ). Тези защитни разпоредби могат да бъдат нарушени например при коситба на ливада, на която има растения от строго защитен вид, които не са били забелязани, независимо от внимателна проверка. При такъв случай трябва най-малкото да бъде възможно да бъдат оборени нидерландските критерии.

44.

Ако се остави настрана съдържанието на критериите, няма нищо проблематично в това, че както подчертава нидерландското правителство, текстът на член 8, параграф 2 от нидерландските Насоки изисква само да бъдат взети предвид определени критерии при преценката дали е налице умисъл. Само съблюдаване на подходящи критерии всъщност не може да вреди.

45.

Що се отнася до конкретните критерии, то във формата, в която се използват в Насоките, повечето от тях изглеждат подходящи, да подпомагат установяването на умисъл.

46.

Не бива обаче да бъде разбиран погрешно най-важният за настоящия случай критерий, който административният орган е посочил, за да се обоснове наличието на умисъл, а именно, че правилата за използването на торове, при което се отделят ниски емисии на парникови газове, са част от дългосрочна постоянна политика. Обратно, това обстоятелство не позволява да бъде направен изводът, че в случай на съмнение следва да се приеме, че новите правила се нарушават, без да е налице умисъл. Бенефициерът на селскостопански помощи по-скоро трябва да познава всички правила, които следва да се съблюдават при получаване на помощите. Ако се избегне тази грешка, посоченият критерий изглежда напълно подходящ за установяването на умишлено неспазване на забраната. Това е така, защото той позволява презумпцията, че бенефициерът на помощите е знаел за риска от нарушаване на съответните изисквания при определени практики, така че може да се предположи, че той най-малкото е допускал, че е налице неспазване.

47.

Накрая, що се отнася до критерия за сложността на дадена разпоредба, вторият въпрос може да бъде разбран погрешно: разбира се, че от сложността на дадено изискване не може да се прави извод за умишлено неспазване. Напротив, особено сложни изисквания могат особено лесно да бъдат погрешно разбрани. Ето защо критерият за сложността e включен в каталога по всяка вероятност преди всичко като индикатор, който да не допуска презюмирането на умисъл. Въпреки това и този критерий не бива да бъде разбиран в смисъл, че задължително изключва умисъла.

48.

В обобщение, може да се отбележи, че критериите, посочени в член 8, параграф 2 от нидерландските Насоки относно правната уредба на изискванията за кръстосано спазване в общата селскостопанска политика, могат да бъдат използвани, за да се допусне оборимата презумпция за умишленото неспазване на изискванията на членове 4 и 5 от Регламент (ЕО) № 1782/2003, както и на приложения III и IV към този регламент. Тълкуването и прилагането на тези критерии обаче не може да обезсмисля условието за „умишленото“ несъответствие.

49.

С третия въпрос Raad van State иска да установи дали земеделски производител може да носи отговорност за умишлено неспазване, ако трето лице е извършило определена работа по негово възлагане, в резултат на което се е стигнало до това неспазване. В това отношение са възможни различни подходи за ангажиране на отговорността. Особено ефективна би била обективната отговорност на бенефициера на помощите за всяко неспазване в рамките на неговото стопанство или най-малкото за всяко неспазване, причинено виновно от лицето, извършващо съответната дейност. Значително по-щедро спрямо ползващите помощи земеделски производители би било, ако отговорността се ограничи само до неспазване, причинено виновно лично от бенефициера. По-нататък ще докажа, че следва да се избере средно решение между тези две крайности.

50.

Съгласно член 51, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 за намаляването или отказа на плащане се изисква да не се спазват съответните изисквания „в резултат на действие или [бездействие,за което […] са пряко отговорни]“ бенефициерите на помощите.

51.

Съгласно член 22 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 по отношение на намаленията или изключванията, които се прилагат при установяване на несъответствия, се прилага по-специално член 65, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004. За да бъде ангажирана отговорността на отделния земеделския производител за дадено действие или бездействие, този член предвижда изискването земеделският производител да е „допуснал неспазването“.

52.

Необходимата съгласно посочената по-горе разпоредба пряка отговорност за неспазването и необходимостта бенефициерът да го е извършил указват, че само извършено лично от него неспазване би обосновало намаляването на помощите. Текстът на френски на член 65, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004 обаче е формулиран малко по-широко, тъй като според него е достатъчно бенефициерът да е причинил неспазването („être à l’origine“).

53.

Текстът на разпоредба от правото на Съюза трябва да се тълкува по еднакъв начин на различните езици. Затова при различие между текстовете на езиците разпоредбата трябва да се тълкува в зависимост от общата структура и целите на правната уредба, част от която тя представлява ( 29 ). Освен това правна разпоредба, която се различава в зависимост от езика, следва да се тълкува и според действителната воля на законодателя ( 30 ).

54.

Съдържащото се в член 51, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 условие нарушението на правилата да е „в резултат на действие или [бездействие, за което […] са пряко отговорни]“ бенефициерите, е формулирано в член 6, параграф 1 от Регламент № 1782/2003 при въвеждането на обвързаност между подпомагането в областта на селското стопанство от спазването на екологични стандарти, така нареченото „cross-compliance“ (изискване за кръстосано спазване).

55.

Текстът на немски и нидерландски на член 51, параграф 1 от тук разглеждания Регламент (ЕО) № 1698/2005 действително се различават несъществено от формулировката на член 6, параграф 1 от Регламент № (ЕО) 1782/2003, но например текстът на английски и френски на тези разпоредби показва, че принципно те трябва да имат идентично съдържание. Затова може да се приеме, че отклоненията в текста на немски и нидерландски се дължат на по-слабо съгласуван превод, като не се цели промяна на съдържанието.

56.

В рамките на законодателната процедура във връзка с приемането на Регламент № 1782/2003 Комисията предлага намаляване или отказ на плащанията при всяко неизпълнение на основните изисквания ( 31 ). Това предложение намира израз и в съображение 2 от Регламента, където изплащането на директни помощи се обвързва със спазване на правилата, без да се споменава за прякото ангажиране на отговорността. Единствено размерът на намаленията трябва да бъде определен на базата на критерии, които са пропорционални, обективни и градирани.

57.

За разлика от това обаче в Съвета държавите членки отдават голямо значение на пряката отговорност на бенефициера на помощите ( 32 ). Затова следва да се приеме, че с текста в сила понастоящем законодателят цели да предотврати намаляването на помощи, което да не зависи от личната отговорност на земеделския производител.

58.

Съображение 45 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 може да се тълкува като потвърждение на този подход. Съгласно него следва да се въведе система от наказания в случаите, когато бенефициерите на помощите не отговарят на задължителните изисквания, предвидени в Регламент (EО) № 1782/2003, за цялото тяхно стопанство, като се отчитат тежестта, степента, дълготрайността и повторението на това неспазване на изискванията. Ако обаче неспазването не се дължи на действия на бенефициера, то няма и основание за налагане на наказание.

59.

Условието да може да се ангажира пряко отговорността на отделния земеделски производител за конкретното неспазване е конкретизирано в член 65, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004. Според първоначалните редакции на текстовете на немски, датски, английски, италиански, нидерландски и шведски език, за да се ангажира отговорността на земеделския производител, е необходимо той сам да е извършил неспазването. Това би могло да се разбере в смисъл, че се позволява намаляване на субсидиите само при неспазвания, извършени лично от земеделския производител.

60.

По-късно в текстовете на посочените езици е заличена думата „сам“, за да стане ясно, че съответният земеделски производител може да бъде подведен под отговорност, „в случай че самият той не е действал в тесния смисъл на думата“ ( 33 ). Ето защо, както посочва нидерландското правителство, отговорността на бенефициера на помощите, не е ограничена до случаите на неспазване, извършено лично от него.

61.

Разгледани общо, историята на възникването на член 51, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 и историята на възникването на член 65, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004 налагат извода, че неспазване може да бъде санкционирано само на основание на личната отговорност на бенефициера на помощите, като не е необходимо той да е извършил лично това неспазване.

62.

Систематичната връзка между член 51, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 и член 65, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004 позволява да се конкретизира по-детайлно отговорността на бенефициера на помощите (по този въпрос вж. буква а). За разлика от това нито последващи допълнения на системата (по този въпрос вж. буква б), нито общи принципи (по този въпрос вж. буква в), нито рискът от злоупотреби (по този въпрос вж. буква г) не изискват разширяване на отговорността на бенефициера на помощите.

63.

Досегашните разсъждения подкрепят предимно позицията, че намаляванията се ограничават до неспазвания, за които е отговорен бенефициерът на помощите. Положителни критерии за установяване на тази отговорност се съдържат в разпоредбите, обвързващи намаляването на помощите с наличието на умисъл и небрежност.

64.

Въпреки че двата основни регламента — Регламент (ЕО) № 1698/2005 и Регламент (ЕО) № 1782/2003 — не съдържат съответни разпоредби, член 23 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 препраща с оглед на изпълнението на член 51 от първия посочен регламент към членове 66 и 67 от Регламент (ЕО) № 796/2004. Там е уредено изчисляването на намаленията и изключванията при неспазвания, допуснати поради небрежност, съответно с умисъл.

65.

Макар небрежността и умисълът да се споменават изрично само във връзка с определянето на санкцията, от контекста може да се заключи, че двата признака, всеки от тях сам по себе си, са и предпоставка за налагането на санкцията. Затова системата на намаления и изключвания съгласно член 51 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 се основава на принципа на виновната отговорност. Отговорността е за неспазвания извършени виновно — поради небрежност или с умисъл.

66.

Тази насоченост се потвърждава от съображения 56 и 57 от Регламент (ЕО) № 796/2004. Според първото посочено съображение системата от намаления и изключвания по отношение на задълженията за кръстосано спазване (в областта на екологичното право) има за цел по-специално да насърчи земеделските производители да спазват вече съществуващото законодателство в различните области на кръстосано спазване. Следователно тази система би следвало да се прилага само при допуснати неспазвания, на които земеделските производители са имали възможност да повлияят. Съгласно съображение 57 това са неспазвания, извършени поради небрежност или с умисъл.

67.

Обстоятелството, че дейностите са извършени от трети лица, не изключва автоматично личната вина на земеделския производител. Тя може да произтича по-конкретно от избора, инструктирането или контрола (culpa in eligendo, instruendo vel custodiendo) на изпълнителя.

68.

Това е така, защото бенефициерът на помощите трябва по правило да гарантира, че лицата, които извършват за него стопански дейности, разполагат с необходимите умения и познания, за да не допускат нарушения. Той по-специално е длъжен да не възлага изпълнението на определена работа, която неизбежно води до нарушаване на изискванията, а трябва да формулира възлагането на съответната работа по такъв начин, че при изпълнението ѝ да не се стига до извършване на неспазвания. Същевременно той трябва да контролира изпълнителя по подходящ начин, за да може в случай на нужда да предотврати извършването на неспазвания.

69.

Отнесено към настоящия случай, би било разбираемо, ако нидерландските органи презюмират, че конкретното неспазване е умишлено, предвид дългосрочната постоянна политика относно използването на торове, при което се отделят ниски емисии на парникови газове. В този случай бенефициерът на помощите би следвало да носи доказателствената тежест, за да обори тази презумпция. За тази цел той би могъл например да докаже, че е възложил дейностите на добросъвестен и опитен изпълнител, че го е инструктирал да използва торовете така, че да се отделят ниски емисии на парникови газове, както и че го е контролирал по подходящ начин и го е информирал за специфичните условия на своите площи. Ако възложителят не успее да докаже точното изпълнение на своите задължения, в много случаи вероятно би била налице само небрежност. При очевидни нарушения, например възлагането на съответната работа на самостоятелно зает изпълнител, известен с недобросъвестността си, без упражняване на достатъчен контрол, е логично обаче да се презюмира, че може да се допусне възможността за нарушаване на изискванията, т.е. е логично да се презюмира наличието на умисъл.

70.

В случая в главното производство не може да се обоснове разширяване на възможностите за ангажирането на отговорността и въз основа на посоченото в преюдициалното запитване дело Langestraat ( 34 ).

71.

В това дело Съдът потвърждава, че за неизпълнението на изискванията за кръстосано спазване от страна на лицето, на което са прехвърлени или което е прехвърлило земеделски площи, отговаря в пълен обем земеделският производител, подал заявлението за отпускане на помощ ( 35 ) .

72.

Това решение се основава обаче на член 23, параграф 1, алинея 2 от Регламент (ЕО) № 73/2009 ( 36 ). Тази разпоредба не може да се приложи в настоящия случай, дори само поради свързани с времето причини. Преди всичко обаче тя засяга друго, специфично положение, а именно прехвърлянето на площи.

73.

Нидерландското правителство обаче се опитва да обоснове една по-широкообхватна отговорност на базата на принципа respondeat superior, съгласно който лице, което възлага на трето лице изпълнението на определени работи, отговаря за действията на това трето лице.

74.

Не се установява наличието на такова общо правило, което да е залегнало в правото на Съюза, а и самото нидерландско правителство не е привело никакви доводи, за да обоснове това.

75.

Що се отнася до правото на държавите членки, изглежда, че гражданското право на Нидерландия познава съответно правило както в областта на договорното право, така и в извъндоговорната сфера, т.е. в деликтното право ( 37 ).

76.

При сравнителен анализ на законодателствата на държавите членки обаче се разкриват разлики. Така например в областта на деликтното право законодателствата на някои държави членки не познават принципа за ангажиране на отговорността на деликвента за неправомерните действия на неговите помощници, независимо от собствената му вина. Поради това в тези държави членки възложителят не отговаря на деликтно основание за неправомерните действия на своите помощници като за свои собствени действия, а само дотолкова, доколкото самият той има вина за направения избор и извършения контрол ( 38 ).

77.

По различен начин стои въпросът в областта на договорното право. Когато за изпълнение на договорно задължение длъжникът ползва помощта на трето лице, преобладаващият брой от държавите членки възприемат в своите законодателства решения, в резултат на които за виновно извършените действия от неговия помощник длъжникът отговаря пред насрещната страна по договора. В този смисъл длъжникът отговаря за вината на действащото в негова полза трето лице като за своя собствена ( 39 ).

78.

Това означава, че отговорността за действията на лица, привлечени като помощници при изпълнението на договора, е общопризнато правило в договорното право. Плащанията на van der Ham обаче не са му предоставени въз основа на договор, сключен при съобразяване на принципите на автономията на частноправните субекти, а въз основа на административен акт на публичноправен орган. Въпреки това правоотношението прилича на договор, доколкото то, както и договорите, създава връзка между насрещни задължения, при която текущото плащане на помощите, от една страна, е обвързано със спазване на изискванията за предоставянето им, от друга страна.

79.

В този смисъл изглежда, че по аналогия е възможно да се приложи принципът, че лицето отговаря за действията на своя помощник при изпълнението на договора, тъй като основната идея на този принцип се изразява в обстоятелството, че лицето, което във връзка с изпълнението на свое задължение ползва помощник и поради това се облагодетелства от възможността да разшири своя обсег на действие, трябва да понесе и тежестите от евентуалното неправомерно поведение на този помощник. Следователно трябва да бъде избегната възможността за влошаване на положението на насрещната страна по договора, що се отнася до отговорността за нарушаване на задълженията от страна на длъжника.

80.

Това разсъждение не може обаче да промени по никакъв начин факта, че законодателят на Съюза не е включил принципа respondeat superior в разпоредбите относно намаляването на селскостопанските плащания поради нарушения на изискването за „cross-compliance“. Напротив, в член 51 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 законодателят изрично установява критерия дали получателят на плащанията следва да отговаря пряко за неспазването, а в членове 65—67 от Регламент (ЕО) № 796/2004 конкретизира, че тази отговорност е отговорност за виновно извършени действия.

81.

Следователно би било несъвместимо с принципа на правната сигурност да се презюмира обективна отговорност на бенефициера на помощите за действията на лица, които са извършили определена работа по негово възлагане. Този принцип повелява правните разпоредби да са ясни и определени и тяхното прилагане да е предвидимо за всеки. Това важи с още по-голяма сила за случаите, в които става дума за правна уредба, вследствие на която може да се утежни финансовото състояние на засегнатото лице ( 40 ).

82.

Накрая, необходимостта от наличието на вина не може да бъде оспорена и с довода на нидерландското правителство, че тясно тълкуване на отговорността на земеделския производител можело да способства представляващо злоупотреба поведение.

83.

Ако отговорността на бенефициера на помощите бъде ограничена до извършени от самия него нарушения — което би било възможно при твърде стеснително тълкуване на текста — разбира се би съществувал значителен риск от злоупотреби. Това е така, защото в такъв случай изискванията биха могли да бъдат заобиколени обикновено единствено посредством разделение на извършваната работа.

84.

Ограничаването на отговорността на бенефициера на помощите само до виновно извършени нарушения обаче не способства злоупотребите. Всъщност всяка злоупотреба по необходимост би била свързана с вина от страна на бенефициера на помощите.

85.

Следователно земеделски производител, който получава помощ на основание на Регламент (ЕО) № 1698/2005, отговаря за неспазване на задълженията за кръстосано спазване от страна на трети лица, на които той е възложил изпълнението на определена работа, единствено ако самият земеделски производител има вина за това, която по-специално може да се основава на избора, инструктирането или контрола на тези трети лица.

86.

Поради това предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване по следния начин: