1.

Европейската схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове, предвидена с Директива 2003/87 ( 2 ), има за цел решаването на екологичен проблем чрез пазарен механизъм. Един от съществените аспекти на въвеждането на тази схема обаче е несъвместим с пазара: към релевантния момент 95 % от правата на емисии подлежат на безплатно разпределение въпреки възможността за продажбата им на вторичния пазар срещу реални пари.

2.

Настоящият случай възниква по повод опита на Испания да преодолее последиците от посочения подход. Всъщност тази държава членка удържа т.нар. „неочаквана печалба“, която произвеждащите електроенергия предприятия реализират в резултат на това, че включват в цената на електроенергията стойността на използваните квоти за емисии, които са им били безплатно разпределени.

3.

Следва да се разгледа въпросът дали удържането на тази печалба е в противоречие със задължението за безплатно разпределение на квоти. В това отношение от значение е също така целта на Директива 2003/87 за намаляване на емисиите на парникови газове чрез пазарен механизъм.

4.

В член 1 от Директива 2003/87 се определят целите и предметът ѝ:

„С настоящата директива се въвежда схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността (наричана по-долу „схемата на Общността“), за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин“.

5.

Следните съображения от Директивата подчертават пазарноориентираното естество на тази схема:

[…]

[…]

[…]

6.

Разпределението на квоти за емисии е уредено в член 10 от Директива 2003/87:

„За тригодишния период, започващ на 1 януари 2005 г., държавите членки следва да разпределят най-малко 95 % от квотите безплатно. За петгодишния период, започващ на 1 януари 2008 г., държавите членки следва да разпределят най-малко 90 % от квотите безплатно“.

7.

Член 9, параграф 1 от Директива 2003/87 изисква планът за разпределение на квотите да отговаря на критериите, посочени в приложение III. Сред тях следва да се подчертае принципът на равно третиране по точка 5:

„В плана не бива да съществува дискриминация между дружества или сектори по такъв начин, че неоправдано да се облагодетелстват определени предприятия или дейности[,] в съответствие с изискванията на Договора, и по-конкретно на членове 87 и 88 от него“.

8.

Член 2 от Кралския декрет-закон № 3/2006 предвижда по отношение на дейността по производство на електроенергия приспадане на стойността на разпределените безплатно квоти за емисии:

„[…] 1.   Считано от 2 март 2006 г., за пазарните корекции, съответстващи на 3 март 2006 г., възнаграждението за дейността по производство на електроенергия […] се намалява със сума, равна на стойността на квотите за емисии на парникови газове, разпределени безплатно на производителите на електроенергия […].

За целите на изчисляване на размера на евентуалните отрицателни салда от изравняването на цените за 2006 г. за периода от 1 януари 2006 г. до 2 март 2006 г. включително, посочените суми се намаляват […] със сума, равна на стойността на квотите за емисии, разпределени […] за същия период.

2.   Единичната референтна стойност на квотите за емисии е пазарната им стойност за съответния период, изчислена по прозрачен и обективен начин“.

9.

В приложение на тази разпоредба министърът на икономиката, туризма и търговията приема Наредба ITC/3315/2007 от 15 ноември 2007 г. за прилагането през 2006 г. на намалението на възнаграждението за дейността по производство на електроенергия със сума, равна на стойността на разпределените безплатно квоти за емисии на парникови газове (Orden por la que se regula, para el año 2006, la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto de invernadero asignados gratuitamente) ( 3 ).

10.

Съгласно член 3, параграф 1 от Наредба ITC/3315/2007 произвеждащите електроенергия предприятия в Испания по принцип са задължени да плащат налог за периода от 3 март 2006 г. до 31 декември 2006 г., с който се цели да се намали възнаграждението за производство на електроенергия със стойността на разпределените безплатно квоти за емисии.

11.

Размерът на намалението е определен в член 3, параграф 2 от Наредба ITC/3315/2007 по следния начин:

„Размерът на намалението е пропорционален на свръхдохода, получен на пазара в резултат на интернализацията на стойността на квотите […]“.

12.

Правилата за изчисляване на размера на този налог са установени в член 4 от Наредба ITC/3315/2007. Буква а) от този член определя размера на налога по отношение на инсталации, които не се нуждаят от квоти:

„YTi = QTi × FEm × PCO2T,

където:

YTi е сумата в евро, която трябва да се плати за i-тата инсталация, на която не са разпределени квоти за емисии. […]

QTi е общото количество електроенергия, произведено от i-тата инсталация. […]

PCO2T е средната цена за периода Т, съответстващ на периода от 3 март до 31 декември 2006 г. включително, на тон СО2 еквивалент, изразена в евро за тон СО2 еквивалент. […]

FEm е емисионният фактор за инсталация с комбиниран цикъл на изгаряне на природен газ, изразен в тонове СО2 еквивалент за мегаватчас. FEm съответства на стойността на 0,365 тона СО2/MWh“.

13.

Член 4, буква б) от Наредба ITC/3315/2007 установява правилата за изчисляване на размера на налога по отношение на инсталации, които се нуждаят от квоти:

„XTi = (d/365) × DA2006i × PCO2T × (FEm/FEi),

където:

XTi е сумата в евро, която трябва да се плати за i-тата инсталация, на която са разпределени квоти за емисии. […] За всяка инсталация, на която са разпределени квоти за емисии, максимално допустимата стойност на XTi се формира, като по отношение на тази инсталация се прилага предвидената в член 4, буква а) формула за приспадане при технологиите, за които не се разпределят квоти.

d е броят дни на икономически ефективна експлоатация на инсталацията i през периода T. […]

DA2006i е количеството на квотите, разпределени на i-тата инсталация в националния разпределителен план за 2005—2007 г. в тонове СО2 еквивалент.

FEi е емисионният фактор за 2006 г. за i-тата инсталация, изразен в тонове СО2 еквивалент за мегаватчас.

FEm и PCO2T са променливи величини, определени в предходния параграф“.

14.

За периода от 1 януари 2006 г. до 2 март 2006 г. са предвидени аналогични правила в членове 5 и 6 от Наредба ITC/3315/2007.

15.

До настоящото дело се стига в резултат на обстоятелството, че Испания начислява на произвеждащите електроенергия предприятия налог върху т.нар. „неочаквана печалба“.

16.

Образуването на цената на електроенергията на испанския пазар за търговия на едро и на съдържащата се в нея неочаквана печалба са илюстрирани от следната графика, предоставена от Испания:

17.

По-точно става дума за следното:

18.

В Испания цената на електроенергията на пазара на едро се определя на търг, на който производителите на електроенергия предлагат доставката на определени количества електроенергия за определени периоди от време на определени цени. Получената в резултат от този търг цена съответства на офертата с най-висока цена, която трябва да бъде приета, за да бъде изцяло задоволено търсенето на електроенергия за въпросния период от време. Тя става цена на всички доставчици, чиито оферти са приети, включително на доставчиците, които са представили значително по-изгодни оферти. Тази цена е изобразена на графиката с линията Р1.

19.

„Неочакваната печалба“ се дължи на факта, че произвеждащите електроенергия предприятия включват изцяло стойността на разпределените им безплатно от испанската държава квоти в ценовите оферти като т.нар. „алтернативни разходи“. Алтернативните разходи са приходите, от които предприятието се отказва, когато не продава квотите на вторичния пазар, а ги използва за производството на електроенергия. Тези алтернативни разходи са изобразени на графиката с горните (оцветени в червено) части от двата десни стълба („carbón“, т.е. електроцентрали на въглища и „ciclo combinado de gas“, т.е. електроцентрали с комбиниран парогазов цикъл, наричани по-нататък „парогазови електроцентрали“).

20.

Не за всички доставчици обаче „неочакваната печалба“ е равна на включените алтернативни разходи. Напротив, тази печалба е равна на сумата, с която е увеличена цената на електроенергията в най-високата приета оферта поради включването на алтернативните разходи.

21.

Според информацията, предоставена от Испания, най-високите приети оферти през разглеждания период са на парогазовите електроцентрали, чиито оферти изобразява десният стълб в графиката. Следователно за този вид електроцентрали „неочакваната печалба“ е изцяло равна на стойността на използваните квоти, които са им били безплатно разпределени.

22.

Всички останали видове електроцентрали имат по-ниски разходи и поради това представят оферти с по-ниски цени. Тъй като обаче възнаграждението им се определя от офертата с най-висока цена, тяхната „неочаквана печалба“ е равна на алтернативните разходи за използването на квотите, които са включени в офертата с най-висока цена, в случая тази на парогазовите електроцентрали. Неочакваната печалба е представена на графиката с щрихованата зона отгоре.

23.

Размерът на налога, с който се удържа тази „неочаквана печалба“, се изчислява по формулите, посочени в член 4, буква б) и член 6, буква б) от Наредба ITC/3315/2007.

24.

Основен коефициент в тези формули е енергийната ефективност на електроцентралите. Става въпрос за количеството въглероден диоксид в тонове, което електроцентралата отделя при производството на един мегаватчас електроенергия. Доколкото работещите на въглища електроцентрали отделят около един тон въглероден диоксид за производството на това количество електроенергия, стойността на коефициента за този вид електроцентрали е единица. С коефициент 0,365 парогазовите електроцентрали са със значително по-висока енергийна ефективност; по-точно те отделят само около една трета от количеството въглероден диоксид, което би отделила сходна работеща на въглища електроцентрала.

25.

Съгласно посочените формули стойността на енергийната ефективност за парогазовите електроцентрали се дели на конкретния коефициент на съответната електроцентрала и полученото частно се умножава по количеството квоти, разпределени безплатно на тази електроцентрала. Количеството им зависи от нуждите на електроцентралата, т.е. от нейната енергийна ефективност. Това значи, че при електроцентралите с по-ниска енергийна ефективност по-нисък коефициент — например за работещите на въглища електроцентрали 0,365/1 = 0,365 — се умножава по по-голям брой разпределени квоти, а при електроцентралите с по-висока енергийна ефективност по-висок коефициент — например за парогазовите електроцентрали 0,365/0,365 = 1 — се умножава по по-малко количество разпределени квоти. По принцип тези изчисления би следвало да дават близки стойности ( 4 ).

26.

Доколкото всички останали видове електроцентрали, които се нуждаят от квоти, работят с по-ниска енергийна ефективност от парогазовите електроцентрали, дължимият от тях налог се равнява на значително по-нисък дял от стойността на безплатно разпределените квоти в сравнение с парогазовите електроцентрали. Така за работещите на въглища електроцентрали, които трябва да използват около три пъти повече квоти, отколкото парогазовите електроцентрали, за да произведат същото количество електроенергия, този дял е само около една трета от дела, удържан от парогазовите електроцентрали.

27.

В допълнение следва да се посочи, че електроцентралите, които не се нуждаят от квоти, т.е. например атомните и водноелектрическите централи, също са длъжни да плащат налога. Произведената от тях електроенергия се облага съгласно член 4, буква а) и член 6, буква а) от Наредба ITC/3315/2007 така, както ако е била произведена от парогазовите електроцентрали, които използват само разпределени безплатно квоти.

28.

Различни испански предприятия от електроенергийния сектор оспорват този налог. На първа инстанция жалбите им са отхвърлени, а в момента делата са висящи пред Tribunal Supremo.

29.

Тъй като предприятията се позовават, наред с останалото, на член 10 от Директива 2003/87, по всяко от делата С-566/11, С-567/11, С-580/11, С-591/11, С-620/11 и С-640/11 Tribunal Supremo поставя следния въпрос на Съда:

„Може ли член 10 от Директива 2003/87 да се тълкува в смисъл, че допуска прилагането на национални законодателни мерки като разглежданите в настоящия случай, които имат за цел и резултат намаляване на възнаграждението за дейността по производство на електроенергия със сума, равна на стойността на безплатно разпределените за съответния период квоти за емисии на парникови газове?“.

30.

С определение от 18 януари 2012 г. председателят на Съда съединява всички горепосочени дела за целите на по-нататъшния ход на производството.

31.

В писмената фаза на производството, както и в съдебното заседание от 7 февруари 2013 г. вземат участие Iberdrola, S.A., Gas Natural SDG, S.A., Tarragona Power, S.L., Bizkaia Energía, S.L., Bahía de Bizkaia Electricidad, S.L., E.ON Generación, S.L. и Endesa, S.A., като страни в главните производства, както и Кралство Испания и Европейската комисия.

32.

Tribunal Supremo иска да се установи дали възнаграждението за дейността по производство на електроенергия (на пазара на едро) може да се намалява със сума, равна на стойността на квотите за емисии на парникови газове, разпределени безплатно през съответния период. В този въпрос са възприети термините от член 2 от Кралския декрет-закон № 3/2006, както и от член 3, параграф 1 и член 5, параграф 1 от Наредба ITC/3315/2007, в които се говори за намаление или съответно за налог.

33.

Въпросът обаче не обхваща цялостно фактите по делото. Съгласно член 3, параграф 2 и член 5, параграф 2 от Наредба ITC/3315/2007 налогът е равен на реализираните на пазара допълнителни доходи в резултат на включването на стойността на квотите в цената. Членове 4 и 6 от тази наредба, а и доводите на страните, сочат, че възнаграждението невинаги се намалява с цялата стойност на разпределените безплатно квоти. Както изрично се признава в актовете за преюдициално запитване, тъй като квотите за емисии се получават безплатно, правителството просто е взело мерки да премахне тяхното въздействие върху крайните цени на електроенергията. В основата на тази законодателна мярка стои идеята, че без подобно намаление производителите на електроенергия биха реализирали „неочаквани печалби“.

34.

Ето защо преюдициалното запитване следва да се разбира в смисъл дали член 10 от Директива 2003/87 допуска прилагането на национални законодателни мерки като разглежданите в настоящия случай, в резултат от които чрез облагане се намалява възнаграждението за дейността по производство на електроенергия със сумата, с която размерът на това възнаграждение се е увеличил поради безплатното получаване на квоти за емисии.

35.

Съгласно член 10 от Директива 2003/87 за разглеждания период държавите членки е следвало да разпределят най-малко 95 % от квотите безплатно. Следователно от самия текст на тази разпоредба е видно, че тя не допуска налози, които биха представлявали заплащане за разпределението на квоти.

36.

Същевременно член 10 от Директива 2003/87 не урежда използването на квотите. В това отношение от член 12 следва, че лицата, които притежават квоти, могат да ги прехвърлят на други лица или да ги използват за отделянето на парникови газове от инсталациите, попадащи в обхвата на Директивата. Директивата не определя до каква степен е допустимо държавите членки да създават тежести за използването на квотите.

37.

Ето защо следва да се приеме, че по принцип Директива 2003/87 допуска общи разпоредби, които създават разходи във връзка с използването на квоти, като например данък върху оборота или данък върху печалбата.

38.

Принципът на безплатно разпределение на квоти за емисии обаче не трябва да бъде заобикалян чрез мерки, които, макар и външно да не изглеждат свързани с разпределението на квоти, на практика все пак се свеждат до събирането на такса за разпределението на квоти.

39.

Освен това и други разпоредби, които непряко предвиждат определени тежести във връзка с разпределението на квоти, също са несъвместими с Директива 2003/87, и по-специално с член 10 от нея, ако последиците от тях биха били в противоречие със структурата и целите на тази директива.

40.

Ето защо на първо място ще разгледам въпроса дали испанският налог следва да се разглежда пряко или непряко като такса за разпределението на квоти (по този въпрос вж. раздел 1 по-нататък) и след това ще анализирам целите на Директивата (по този въпрос вж. раздел 2 по-нататък). Накрая ще разгледам и Хартата на основните права на Европейския съюз (по този въпрос вж. раздел 3 по-нататък).

41.

По този въпрос испанското правителство не посочва, че произвеждащите електроенергия предприятия трябва да платят пряко за разпределението на разглежданите квоти. Напротив, те получават тези квоти безплатно.

42.

Налогът обаче е обвързан с продажбата на електроенергия на пазара на електроенергия. По принцип е възможно задължения за плащане във връзка с продажбата на електроенергия непряко да нарушават принципа на безплатно разпределение на квоти за емисии. В настоящия случай в подкрепа на тази теза е по-специално обстоятелството, че безплатното разпределение на квоти за дейността по производство на електроенергия се взема предвид при изчисляването на сумата за удържане. Това би могло да съставлява последващо начислен налог за разпределението на квоти.

43.

Тази теза обаче се опровергава от обстоятелството, че налогът не е пропорционален на количеството разпределени квоти, а зависи от вида на електроцентралата. По принцип този налог е определен в такъв размер, както например е видно от данните, предоставени от Iberdrola и Tarragona Power ( 5 ), че с него да се удържи само надбавката върху цената, която е резултат на включването на свързаните с квотите алтернативни разходи в цената на парогазовите централи ( 6 ).

44.

Както освен това посочва Испания, налогът се прилага не само по отношение на производителите на електроенергия, които използват разпределените безплатно квоти за емисии, за да произвеждат електроенергия, но по силата на член 4, буква а) и член 6, буква а) от Наредба ITC/3315/2007 — и по отношение на производителите на електроенергия, които не се нуждаят от квоти, като например операторите на водноелектрически и атомни централи. Всъщност посредством единната цена на електроенергията тези оператори на електроцентрали също извличат ползи от включването на алтернативните разходи в цената на парогазовите електроцентрали.

45.

Накрая, следва да се добави, че налогът не се дължи, когато операторите на електроцентрали продават разпределените безплатно квоти на вторичния пазар.

46.

Следователно, противно на твърденията на предприятията, става въпрос не за непряка такса за разпределението на квоти, а за налог върху производството на електроенергия. Разпределението на квоти е само един от няколкото коефициента, които са от значение за изчисляването на размера на този налог.

47.

Директива 2003/87, и по-специално член 10 от нея, обаче не бива да се тълкува в смисъл, че допуска тежести за получателите на квоти, когато тези тежести зависят и от безплатното разпределение на квоти, наред с други критерии, и биха били несъвместими със структурата и целите на тази директива.

48.

Съгласно член 1 от Директива 2003/87 с последната се въвежда схема за търговия с квоти на емисии на парникови газове, за да се стимулира намаляването на емисиите на тези газове по икономичен и икономически ефективен начин.

49.

Следователно, макар крайната цел на схемата за търговия с квоти да е опазването на околната среда посредством намаляване на емисиите на парникови газове, сама по себе си тази схема не намалява емисиите, а поощрява и благоприятства търсенето на най-ниските разходи за постигане на намаляване на посочените емисии на определено равнище ( 7 ).

50.

Оттук следва също, че икономическата логика на схемата за търговия с квоти е да направи така, че намаляването на емисиите на парникови газове да бъде осъществено на възможно най-ниската стойност. Като позволява продажбата на отпуснатите квоти, тази схема цели в частност да подтикне всеки участник в нея да отделя по-малко количество парникови газове от първоначално предоставените му квоти, за да прехвърли остатъка на друг участник, който е отделил по-голямо количество емисии от отпуснатите му квоти ( 8 ).

51.

Ето защо е възможно Директива 2003/87 да не допуска испанския налог, в случай че налогът засяга създадения с тази директива пазарен механизъм (по този въпрос вж. буква а) по-нататък) или накърнява преследваната с този механизъм цел за намаляване на емисиите (по този въпрос вж. буква б) по-нататък).

52.

В крайна сметка доводите на предприятията се основават на идеята, че логиката на схемата не допуска удържане на „неочакваната печалба“. Те твърдят, че след като Директива 2003/87 им предоставя безплатно права, които те могат да използват с цел да получат икономическа облага, следва да могат да задържат извлечените от тези права доходи, т.е. в настоящия случай „неочакваната печалба“.

53.

Във връзка с този довод трябва да се признае, че схемата по Директивата допуска възможната поява на такава „неочаквана печалба“, но нито е предвидено удържане на „неочакваните печалби“, нито някъде в текста е изразено неодобрение към тях.

54.

Основните принципи на справедливостта, и по-специално принципът на равно третиране, обаче не допускат Съюзът да предоставя на определени предприятия предимства, без да е налице насрещна престация или друго основание за предоставянето им. В настоящия случай произвеждащите електроенергия предприятия получават безплатно квоти, без да предоставят насрещна престация за това. Те могат да ги продават или да ги използват за производството на електроенергия и в случай на продажба на електроенергията да включват в нейната цена свързаните с квотите алтернативни разходи. За разлика от това предприятията, които не попадат в приложното поле на Директива 2003/87, не получават квоти. Освен това, когато дейността им е местно електроразпределение, при покупката на електроенергия тези други предприятия трябва дори да финансират предимството на електроцентралите, а именно тяхната „неочаквана печалба“.

55.

От това следва, че Директива 2003/87 не бива да се тълкува в смисъл, че принципно забранява на държавите членки да лишават произвеждащите електроенергия предприятия от предимствата, свързани с използването на разпределените безплатно квоти. Ето защо доводите на предприятията могат да бъдат приети само ако „неочакваната печалба“ е необходима на други, установени с Директивата основания.

По поетапното въвеждане на схемата

56.

Предложението на Комисията за Директива 2003/87 предвижда безплатно разпределение на квотите през разглеждания в случая период, тъй като все още не са съществували международни задължения за намаляване на емисиите на парникови газове ( 9 ). Като друга причина Комисията посочва липсата на данни за цената на правата на емисии ( 10 ). Целта на Комисията е въз основа на натрупания опит да определи метода на разпределение за следващите периоди ( 11 ). Това съответства на поетапния подход, който е характерен за въвеждането на схемата за търговия с квоти ( 12 ).

57.

Възможно е този подход да обосновава първоначалното безплатно разпределение на квоти. Той обаче не изключва възможността за елиминиране на произтичащото от това разпределение на квоти предимство, когато обхватът му може да бъде определен.

По международната конкуренция

58.

По-нататък следва да се приеме, че безплатното разпределение на квоти обслужва посочената в съображение 5 от Директива 2003/87 цел за възможно най-малко забавяне на икономическото развитие и намаляване на заетостта. В съответствие с тази принципно законосъобразна цел ( 13 ) е преди всичко да се ограничи тежестта за предприятията, конкуриращи се на международните пазари. Както Комисията отбелязва, те едва ли ще могат да включат свързаните с квотите разходи в цените си, ако техните конкуренти нямат такива разходи.

59.

По принцип произвеждащите електроенергия предприятия обаче не се конкурират на международните пазари. Поради това те могат да включат в цената си възможно най-голяма част от свързаните с квотите разходи ( 14 ) и не се нуждаят от тази защита.

По конкуренцията на вътрешния пазар

60.

Съгласно съображение 7 от Директива 2003/87 обаче разпоредбите на Съюза относно разпределението на квоти са необходими и за да се спомогне за запазване целостта на вътрешния пазар и за избягване на нарушения на конкуренцията ( 15 ). Следователно до голяма степен безплатното разпределение на квоти служи и на тези цели.

61.

По принцип конкуренцията на вътрешния пазар би могла да бъде засегната, когато някои предприятия получават „неочаквани печалби“ вследствие на включването на алтернативните разходи за разпределени безплатно квоти, а други предприятия, обратно, са длъжни да внасят тези печалби в бюджета ( 16 ). Това се отнася и за електроенергийния сектор, тъй като в него Испания поддържа отношения в областта на доставките с Франция и Португалия ( 17 ).

62.

Дори и на вътрешен пазар обаче не е необходима пълна хармонизация на режима на облагане. Различията между законодателствата на държавите членки могат според случая да бъдат благоприятни или неблагоприятни за съответните лица ( 18 ). Поради това и с оглед на защитата на конкуренцията на вътрешния пазар принципът на безплатно разпределение на квотите за емисии не е абсолютна пречка за непряко свързаните с разпределението на квоти тежести, налагани от държавите членки.

63.

Следователно и в това отношение от решаващо значение е обстоятелството, че испанският налог е свързан не с разпределението на квоти, а с използването на тези квоти за производството на електроенергия. Докато за разпределението на квоти Директива 2003/87 предвижда общи правила, това не важи за облагането на използването на квотите. Удържането на допълнително реализираната „неочаквана печалба“ има значително по-малко въздействие върху конкуренцията, отколкото различните разходи за разпределението на квоти, т.е. за придобиването на необходими средства за производство.

64.

В това отношение необходимата защита на конкуренцията се гарантира посредством изискването към държавите членки при удържането на „неочаквани печалби“ да спазват и правото на Съюза ( 19 ), и по-специално основните свободи. За да е налице обаче в случая количествено ограничение на износа по смисъла на член 35 ДФЕС, трябва съответната мярка да засяга фактически повече износа на дадена стока, отколкото пускането ѝ в продажба на националния пазар ( 20 ). Със спорния налог обаче „неочакваната печалба“ се удържа при износ по същия начин, както при пускането на електроенергията в продажба на територията на страната.

65.

Някои от заинтересованите предприятия оспорват налога с довода, че той засяга само дейността по производство на електроенергия, но не и други сектори на дейност, които също са получили безплатно квоти за емисии.

66.

Няма обаче основание да се приеме, че дейността по производство на електроенергия се намира в пряка конкуренция с други сектори на дейност. Предоставянето на електроенергия по мрежови инсталации едва ли може да бъде заместено при приемливи от икономическа гледна точка условия. Поради тази причина различното третиране на секторите на дейност не може да засегне в значителна степен конкуренцията или ефективността на пазарния механизъм.

Междинно заключение

67.

В обобщение следва да се приеме, че установеният с Директива 2003/87 пазарен механизъм допуска спорния в главното производство налог.

68.

При все това налогът не бива и да създава стимули в рамките на този пазарен механизъм, които да са в противоречие с целта на Директива 2003/87 за намаляване на емисиите на парникови газове.

69.

Първото евентуално противоречие с целта за намаляване на емисиите може да възникне в резултат на въздействието на налога върху потребителските цени. Заинтересованите производители на електроенергия подчертават, че при приемането на Директива 2003/87 законодателят на Съюза е допускал, че стойността на разпределените безплатно квоти ще се включва в цените ( 21 ).

70.

Този довод се основава на съображение, което по принцип е правилно. В хипотезата на включване на свързаните с квотите алтернативни разходи в потребителските цени се дава ценови сигнал, чрез който потребителите получават допълнителен стимул да консумират по-малко електроенергия и следователно да допринесат за намаляване на емисиите на парникови газове.

71.

Макар да не е изрично посочен в Директива 2003/87, този стимул за крайните потребители е присъщ на логиката на създадения с тази директива пазарен механизъм. Този механизъм цели именно да наложи цена за замърсяването и така да принуди всички заинтересовани субекти да съобразяват решенията си с наличието на такива разходи.

72.

Удържането на „неочакваната печалба“, която се реализира в резултат на включването на посочените разходи в цената, обаче не противоречи непременно на тази цел на пазарния механизъм. Всъщност ценовият сигнал до крайните потребители няма да бъде засегнат по неблагоприятен начин поради задължението на произвеждащите електроенергия предприятия да внасят в бюджета евентуалния си свръхдоход на пазара на едро.

73.

При все това е възможно разглежданият в случая налог да е в противоречие с този механизъм, доколкото има за цел да намали тежестта за крайните потребители със стойността на „неочакваната печалба“ на произвеждащите електроенергия предприятия.

74.

Според информацията, предоставена от Tribunal Supremo, всъщност този налог е свързан с вземане, което вероятно в бъдеще ще трябва да бъде събрано от частните крайни потребители. Това вземане съответства на т.нар. „тарифен дефицит“. Дефицитът възниква, поради факта че в Испания потребителските цени се определят от държавата. От няколко години определените по този начин цени са твърде ниски, за да покриват разходите на местните електроснабдителни предприятия, които купуват електроенергия на пазара на едро. По този начин за тези предприятия възниква дефицит. Съгласно допълнителната разпоредба от Наредба ITC/3315/2007 сумата, удържана със спорния налог, се приспада от сумата на дефицита и следователно допринася за неговото намаляване. Следователно, ако евентуално някой ден испанската държава наложи на потребителите да поемат тарифния дефицит на местните електроснабдителни предприятия, като определи по-високи цени на електроенергията, налогът би намалил непряко тежестта за потребителите.

75.

Този ефект на намаляване на тежестта обаче е прекалено несигурен, за да засегне по неблагоприятен начин ценовия сигнал. Този сигнал се губи по-скоро поради определянето на потребителските цени от държавата, тъй като те са толкова ниски, че включените алтернативни разходи не стигат до потребителите.

76.

Ето защо евентуалното намаляване на тежестта за потребителите в резултат на налога само по себе си не противоречи на Директива 2003/87.

77.

Iberdrola и Tarragona Power, подкрепени от Gas Natural, Bizkaya Energia и Bahía de Bizkaia Electricidad, твърдят, че налогът поставя електроцентралите с по-висока ефективност в по-неблагоприятно положение. Действително от парогазовите електроцентрали с особено висока енергийна ефективност се удържа значително по-висок дял от пазарната стойност на разпределените безплатно квоти, отколкото от електроцентралите с по-ниска енергийна ефективност. В случаите, посочени като примери от Iberdrola и Taragona Power ( 22 ), на една парогазова електроцентрала са разпределени квоти на стойност около 11,9 милиона евро и е начислен налог в размер на 7,4 милиона евро, т.е. около 62 %. За сметка на това, за работеща на въглища електроцентрала, получила квоти на стойност около 12,7 милиона евро, облагането е в размер на 3 милиона евро, т.е. 23,6 %. Тази различна по интензитет тежест представлявала необосновано поставяне на част от електроцентралите в по-неблагоприятно положение.

78.

Този довод се основава на изразената в съображение 20 от Директива 2003/87 идея, че намаляването на емисиите на парникови газове следва да бъде постигнато и чрез производство с по-висока енергийна ефективност. Мерки, които имат неблагоприятно въздействие върху стимулите за използване на технологии с по-висока енергийна ефективност, биха били в противоречие с тази цел.

79.

При все това тежестта за различните видове електроцентрали се оказва неравностойна само от гледна точка на безплатното разпределение на квоти. В действителност за всички видове електроцентрали тежестта е една и съща, а именно в размер на реализираната от тях „неочаквана печалба“. Просто този размер невинаги е равен на количеството разпределени безплатно квоти.

80.

Този ефект е резултат от начина на образуване на цената на електроенергията на пазара на едро в Испания ( 23 ). Тъй като цената се определя въз основа на офертите на парогазовите електроцентрали, всички електроцентрали с по-ниска себестойност на производството така или иначе реализират печалба с марж, равен на разликата между останалите им разходи и цената на парогазовите електроцентрали. „Неочакваната печалба“ се равнява само на частта от този марж на печалба, с която последният нараства в резултат на включването на свързаните с квотите алтернативни разходи в цената на парогазовите електроцентрали. Това е видно и от факта, че тази „неочаквана печалба“ се удържа в същия размер дори от електроцентралите, които изобщо не се нуждаят или не са получили квоти ( 24 ).

81.

Удържането на сума в по-голям размер от другите електроцентрали вече не би могло да бъде обосновано с „неочакваната печалба“. Това би означавало да се удържат доходи, които са щели да бъдат получени и без включването на свързаните с безплатните квоти алтернативни разходи в цената.

82.

Следователно парогазовите електроцентрали с особено висока енергийна ефективност не са поставени в по-неблагоприятно положение в сравнение с другите електроцентрали. Напротив, сравнително по-голямата тежест за тях произтича от факта, че определят цената на електроенергията и свързаните с квотите им алтернативни разходи, които те включват в цената си, представляват подлежащата на удържане „неочаквана печалба“. В крайна сметка това е неизбежна последица от по-високите им производствени разходи.

83.

Испанският налог обаче е регламентиран по такъв начин, че оказва неблагоприятно въздействие върху стимула за намаляване на емисиите. В отговор на въпрос на Съда Испания всъщност потвърждава, че съгласно прилаганата формула размерът на налога се увеличава в случай на подобряване на енергийната ефективност на дадена електроцентрала.

84.

Причината за този ефект е структурата на формулата за изчисляването на налога. Формулата изисква емисионният фактор на парогазовите електроцентрали да се раздели на емисионния фактор на конкретната електроцентрала, чийто налог се изчислява. Емисионният фактор на всяка инсталация е количеството въглероден диоксид в тонове, генерирано при производството на един мегаватчас електроенергия.

85.

В резултат на подобряването на енергийната ефективност на дадена електроцентрала при производството на електроенергия се образува по-малко количество въглероден диоксид, което означава, че емисионният ѝ фактор става по-малък. Следователно емисионният фактор на парогазовите електроцентрали ще се дели на по-малък емисионен фактор и резултатът от делението ще нарасне. Тъй като всички останали коефициенти във формулата остават непроменени, в този случай размерът на налога неизбежно се увеличава.

86.

Макар Испания да посочва, че подобряването на енергийната ефективност съставлява икономическо предимство поради самия факт на нуждата от по-малко количество квоти, увеличеният размер на налога обаче най-малкото значително намалява това икономическо предимство.

87.

Това е видно от примера за прилагането на член 4, буква б) от Наредба ITC/3315/2007, който Испания посочва в отговор на въпрос на Съда. Разгледаната хипотетично електроцентрала първоначално генерира един тон въглероден диоксид при производството на един мегаватчас електроенергия. При производство на общо 2259 гигаватчаса биха се отделили 2258762 тона въглероден диоксид. При цена от 15,6636 EUR на тон въглероден диоксид необходимото количество квоти би било на стойност 35380339 EUR. Налогът би възлизал на 9699262 EUR.

88.

Ако енергийната ефективност на тази електроцентрала се подобри до такава степен, че при производството на един мегаватчас електроенергия да се образува само 0,8 тона еквивалент на въглероден диоксид, нужното количество квоти би било на стойност 28304271 EUR. Налогът обаче би възлизал на 12124065 EUR.

89.

Следователно в резултат на увеличението на размера на налога предимството от намаляването на производствените разходи с 7076068 EUR, произтичащо от спестяването на квоти, ще се намали на 4651255 EUR.

90.

За инсталации с по-висока енергийна ефективност от посочената в разглеждания пример е възможно икономическото предимство да бъде намалено дори и в по-голяма степен. Същевременно влошаването на енергийната ефективност би довело до намаляване на размера на налога.

91.

Ето защо е безспорно, че степенуването на налога в ущърб на намаляването на емисиите има отрицателно въздействие върху стимула за повишаване на енергийната ефективност и за избягване на загуба на ефективност. В този смисъл испанският налог обезсмисля установената с Директива 2003/87 схема и е несъвместим с нея.

92.

Това обаче не поставя изцяло под въпрос допустимостта на налога. Напротив, достатъчно е разпоредбата да се прилага по такъв начин, че подобряването на енергийната ефективност на дадена електроцентрала да не води до облагането ѝ в по-голям размер.

93.

Целта за намаляване на емисиите не допуска спорния в главното производство налог само доколкото подобряването на енергийната ефективност на дадена електроцентрала води до облагането ѝ в по-голям размер.

94.

По съображения за изчерпателност бих искала накратко да разгледам Хартата на основните права на Европейския съюз. Съгласно член 51, параграф 1 от нея разпоредбите ѝ се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза ( 25 ).

95.

Нито испанският налог има пряко за цел да транспонира Директива 2003/87, нито Испания го въвежда при упражняване на правомощията, които тази директива ѝ предоставя ( 26 ). Налогът обаче е в отговор на проблем, който произтича от установения в Директивата принцип на безплатно разпределение на квотите. Освен това квотите, които са разпределени безплатно на основание на Директивата, са коефициент във формулата за изчисляване на сумата за удържане. Следователно налогът не може да бъде изключен от областта на прилагане на правото на Съюза. Поради това по-нататък ще анализирам съвместимостта на налога с принципа на равно третиране, както и с принципите на защита на оправданите правни очаквания и правна сигурност.

96.

Принципът на равно третиране или на недопускане на дискриминация изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано ( 27 ). Разликата в третирането е обоснована, когато се основава на обективен и разумен критерий, тоест когато е свързана с допустима от закона цел на разглежданото законодателство и когато е съразмерна на целта на съответното третиране ( 28 ). Следователно съответното законодателство трябва да е съразмерно на разликите и сходствата в съответното положение ( 29 ). В Директива 2003/87 специфичен израз на този принцип представлява критерият за разпределение, посочен в точка 5 от приложение III, който забранява на държавите членки при разпределението на квоти неоправдано да облагодетелстват определени предприятия или дейности.

97.

Доколкото се отнася само до дейността по производство на електроенергия, испанският налог е съвместим с принципа на равно третиране, ако този сектор се различава в достатъчна степен от други сектори на дейност. В подкрепа на тезата за наличие на такива разлики са предходните съображения, както и обстоятелството, че при преразглеждането на Директива 2003/87 законодателят на Съюза е констатирал, че електроенергийният сектор е в състояние да прехвърля върху потребителите увеличенията на разходите в резултат на предвидената с Директивата схема и поради това следва да се премине изцяло към тръжна продажба на квотите за емисии в електроенергийния отрасъл ( 30 ). По този начин законодателят на Съюза същевременно имплицитно е приел, че в този сектор се реализират „неочаквани печалби“. По отношение на други сектори той не е правил подобни констатации. Напротив, те продължават да получават безплатно част от квотите, от които имат нужда.

98.

Макар като общо правило принципът на правна сигурност да не допуска нормативен акт да влезе в сила към момент отпреди публикуването му, по изключение това е възможно, когато го изисква преследваната цел и когато оправданите правни очаквания на заинтересуваните лица са надлежно зачетени ( 31 ).

99.

Разглежданият в случая налог е определен по размер едва с Наредба ITC/3315/2007 от 15 ноември 2007 г., но се прилага и за 2006 г. Поради това не може автоматично да се изключи възможността да е налице противоречие с принципа на правна сигурност. Ако обаче са правилни допусканията на Испания, че в случая безплатно разпределените квоти водят до реализиране на „неочаквани печалби“, считам удържането им с обратна сила за обосновано. Всъщност, ако размерът на налога е установен от самото начало, съществува риск тази сума просто да бъде включена в цената като допълнителен разход. След като обаче принципът за удържането му е бил установен още от приемането на Кралски декрет-закон № 3/2006 през март 2006 г., предприятията не биха могли да имат правни очаквания, че ще могат да задържат евентуалните „неочаквани печалби“.

100.

Ето защо предлагам на преюдициалното запитване да се отговори по следния начин:

„По принцип член 10 от Директива 2003/87/ЕО за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове допуска прилагането на национални законодателни мерки като разглежданите в настоящия случай, в резултат от които чрез облагане се намалява възнаграждението за дейността по производство на електроенергия със сумата, с която размерът на това възнаграждение се е увеличил поради безплатното получаване на квоти за емисии. Тези разпоредби обаче не бива да се прилагат по такъв начин, че подобряването на енергийната ефективност на дадена електроцентрала да води до облагането ѝ в по-висок размер“.