1. 

Настоящият иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка е свързан с прилагането на Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни ( 2 ).

2. 

Европейската комисия иска от Съда да установи, че като изисква от гражданите на трети страни и членовете на техните семейства, които кандидатстват за статут на дългосрочно пребиваващ, да заплащат такси, които според нея са „високи“ и „несправедливи“, Кралство Нидерландия не е изпълнило задълженията си по Директивата.

3. 

В настоящото заключение ще приканя Съда най-напред да приеме, че искът е допустим, тъй като Кралство Нидерландия е упрекнато, че с националната си правна уредба е засегнало целта на Директивата, тълкувана в светлината на нейните съображения, както и полезното ѝ действие, а също и че твърдението за нарушение е очертано с достатъчна степен на точност в исковата молба, подадена от Комисията.

4. 

На следващо място ще изложа причините, поради които според мен държавите членки не могат да прилагат за гражданите на трети страни, които искат издаването на документи за пребиваване в приложение на Директивата, такси, които биха се оказали или сами по себе си прекомерни, или непропорционални спрямо таксите, които гражданите на държавите членки и на Европейския съюз, упражняващи правото си на свободно движение, трябва да заплатят за получаването на сходни документи.

5. 

Накрая ще застъпя тезата, че Кралство Нидерландия действително не е изпълнило задълженията си по силата на член 258 ДФЕС, изисквайки прекомерни и непропорционални такси от гражданите на трети страни.

6.

Директивата е приета на основание член 63, първа алинея, точки 3 и 4 ЕО с цел да уточни правния статут на гражданите на трети страни, трайно установени в държавите членки, чиято интеграция съгласно съображение 4 от Директивата се счита за „ключов елемент за поощряване на икономическото и социално единство, основна цел на Общността“.

7.

Директивата има две цели. Съгласно член 1 от нея:

„Настоящата директива определя:

8.

Текстът на съображения 2, 3, 6, 9, 10 и 18 от Директивата е следният:

[…]

[…]

9.

Глава II от Директивата се отнася до статута на дългосрочно пребиваващ в първоначалната държава членка, докато глава III от нея определя условията за пребиваване на дългосрочно пребиваващ или членове на неговото семейство в друга държава членка.

10.

Членове 4—6 от Директивата определят материалноправните условия за предоставяне на статут на дългосрочно пребиваващ, както и възможните случаи на отказ да се предостави такъв статут. По-специално заявителят трябва да е пребивавал легално и без прекъсване на територията на държава членка в рамките на пет години преди подаване на неговата молба ( 3 ). Освен това той трябва да представи доказателство, че разполага за себе си и за членовете на своето семейство на негова издръжка с устойчиви, редовни и достатъчни доходи и със здравна осигуровка ( 4 ). Накрая, той може да бъде задължен да отговаря на някои условия за интеграция, определени от държавите членки в съответствие с националното им право ( 5 ). След като заявителят отговаря на тези условия, предоставянето на статут на дългосрочно пребиваващ може да му бъде отказано само по причини, свързани с обществения ред и сигурност ( 6 ).

11.

Членове 11 и 12 от Директивата уточняват последиците от признаването на този статут, като установяват принципа на равно третиране с гражданите на държавата членка в определени области, и предвиждат защита срещу експулсиране.

12.

Членове 14—16 определят условията за упражняване на право на пребиваване за повече от три месеца в друга държава членка от дългосрочно пребиваващия и членовете на неговото семейство. Това право се обуславя от подаването на нова молба за разрешение за пребиваване, за чието предоставяне държавите членки могат да въведат някои от изискванията за първоначален достъп до статут на дългосрочно пребиваващ.

13.

Директивата не съдържа никакви разпоредби относно таксите, които държавите членки могат да изискват при подаването на молба.

14.

Член 24, параграф 2 от Закона за общо изменение на Закона за чужденците (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet) от 23 ноември 2000 г. ( 7 ) предвижда:

„В определени от министър[а] случаи и съгласно установените от него правила чужденецът дължи фискална такса за обработване на молбата. За целта министър[ът] може да наложи на чужденеца и фискална такса за издаването на документ, удостоверяващ легалното му пребиваване. Ако съответната такса не бъде платена, не се дава ход на молбата или не се издава документ“.

15.

Членове 3.34—3.34i от Правилника относно чужденците от 2000 г. (Voorschrift Vreemdelingen 2000) ( 8 ) определят фискалните такси, заплащани от гражданите на трети страни, които искат разрешение за пребиваване, с изключение на турските граждани, съгласно следните размери:

16.

Тъй като счита, че Кралство Нидерландия не е изпълнило задълженията си, на 27 юни 2008 г. Комисията му изпраща официално уведомително писмо, а след това на 23 март 2009 г. мотивирано становище, на които нидерландските органи предоставят отговори съответно на 25 август 2008 г. и на 25 май 2009 г., като оспорват наличието на неизпълнение на задължения.

17.

Комисията решава да сезира Съда на основание член 258 ДФЕС, тъй като счита тези отговори за незадоволителни.

18.

Комисията моли Съда:

19.

В писмената си защита Кралство Нидерландия сочи две основания за недопустимостта на иска.

20.

На първо място то твърди, че в исковата си молба Комисията не посочва нито една задължителна разпоредба на Директивата, а се позовава само на едно от нейните съображения без обвързващо правно действие, както и общо на член 4, параграф 3 ДЕС, без да изяснява до каква степен нейните твърдения за нарушения се основават на тази разпоредба.

21.

На второ място Кралство Нидерландия изтъква, че Комисията ограничава петитума си до фискалните такси, налагани на гражданите на трети страни за получаване на статут на дългосрочно пребиваващ, предвиден в глава II от Директивата, поради което производството не може да има за предмет таксите, изисквани от дългосрочно пребиваващите лица, които в дадена държава членка подават молба за пребиваване в приложение на глава III от тази директива.

22.

В писмената си дуплика Кралство Нидерландия оспорва възможността Комисията да се позовава на практиката на Съда, съгласно която исковата молба не може да се окачестви като недопустима единствено поради твърдението на Комисията, че определена правна уредба е в противоречие със системата, структурата или духа на някоя директива ( 9 ). Според него, като се позовава на тази съдебна практика, Комисията за първи път формулира ново твърдение за нарушение в репликата, което не може да бъде взето под внимание от Съда.

23.

Без да оспорва по принцип събирането на такси за издаването на разрешение за пребиваване на дългосрочно пребиваващ, нито свободата на действие, с която в отсъствието на конкретна разпоредба в Директивата държавите членки разполагат при определяне на техния размер, с оглед на съображение 10 от тази директива Комисията счита, че посочените такси трябва да са „справедливи“ и да не възпрепятстват или възпират гражданите на трети страни, които отговарят на определените в нея условия, да кандидатстват за разрешение за пребиваване. Тя изтъква, че високият размер на действащите в Нидерландия такси, който е пречка за упражняване на установените в правната уредба на Съюза права, накърнява нейното полезно действие.

24.

Като се основава на съображение 2 от Директивата, Комисията твърди също, че фискалните такси трябва да са „сравними“ по размер с таксите, които гражданите на Съюза, упражняващи правото си на свободно движение, трябва да заплащат за получаването на подобни документи. Тя счита, че сумите, изисквани от Кралство Нидерландия, надвишаващи 7—27 пъти предвидените за гражданите на Съюза, са непропорционални и могат да обезкуражат заинтересованите лица да упражняват правата си.

25.

Като посочва, че целта на Директивата е сходна с тази на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година ( 10 ), Комисията твърди, че гражданите на трети страни се намират в сходно положение с това на гражданите на Съюза в контекста на Директива 2004/38. Като се позовава на Решение от 29 април 2010 г. по дело Комисия/Нидерландия ( 11 ), с което Съдът установява неизпълнение на задължения от страна на Кралство Нидерландия, поради това че въвежда и запазва в действие режим, който предвижда несъразмерни такси за издаването на разрешения за пребиваване на турските граждани, тя счита, че по настоящото дело размерът на таксите трябва на още по-силно основание да се счита за непропорционален.

26.

В писмената си защита Кралство Нидерландия отговаря, че Директива 2004/38 не е релевантна за определяне на обхвата на понятието за „справедлива“ процедура, съдържащо се в съображение 10 от Директивата, тъй като първата посочена директива е по-нова от втората и правното положение на гражданите на трети страни се различава от това на гражданите на Съюза, на които се признава основното право да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки. Освен това, докато предложението за директива на Съвета относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни ( 12 ) съдържа разпоредба за събирането на такси за издаването на разрешения за пребиваване, Директивата не съдържа подобна разпоредба. Според Кралство Нидерландия законодателят на Съюза следователно е решил да остави на държавите членки правото да определят размера на фискалните такси, поради което стига до извода, че административният и съдебният контрол трябва да се ограничават до въпроса дали националната правна уредба е явно нерационална.

27.

Кралство Нидерландия добавя, че разрешението, очертано в Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, в полза на турските граждани, които се ползват от правата, предоставени им, от една страна, с член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране ( 13 ) от 19 септември 1980 година относно развитието на асоциирането ( 14 ), и от друга страна, с член 59 от Допълнителния протокол, подписан на 23 ноември 1970 г. в Брюксел и сключен, одобрен и утвърден от името на Общността с Регламент (ЕИО) № 2760/72 на Съвета от 19 декември 1972 година ( 15 ), не може да се пренесе по настоящото дело, тъй като Директивата не съдържа нито правило „standstill“, което би препятствало въвеждането на нови ограничения, нито разпоредба, която да наложи съпоставяне на размера на фискалните такси, изисквани от гражданите на трети страни, с този на фискалните такси, изисквани от гражданите на Съюза.

28.

Накрая, Кралство Нидерландия счита, че Комисията не представя правилно приложното поле на фискалните такси, изисквани за получаването на право на пребиваване в Нидерландия от гражданите на трети страни, които пребивават дългосрочно в друга държава членка, и не доказва по какъв начин, че сумата от 201 EUR, изисквана за придобиването на статут на дългосрочно пребиваващ, би попречила на упражняването на предоставените с Директивата права. Като посочва, че заявленията за предоставяне на статут на дългосрочно пребиваващ се увеличават значително между 2006 г. и 2009 г., то отбелязва, че споменатата сума, определена в съответствие с общата политика, изразяваща се във възлагане на заявителите на разходите на компетентния орган за издаването на разрешение, по никакъв начин не е пречка за упражняването на предоставените с Директивата права.

29.

В писмената си реплика Комисията счита, че макар — противно на първоначално предвиденото от нея в предложението за директива — законодателят на Съюза да не е предвидил никакво изрично ограничение на евентуалните такси, които да се заплащат, свободата на действие на държавите членки в тази област не е неограничена. Според нея правилото относно определянето на таксите за гражданите на Съюза може да се счита за рационален показател за това, което може да се изисква от гражданите на трети страни. Поради това събирането на фискални такси, които по настоящото дело надвишават 7—27 пъти сумите, които гражданите на Съюза трябва да заплатят, за да получат сходни документи, според нея представлява мярка, която би могла да накара гражданите на трети страни да се откажат от получаването на административни документи, които са абсолютно необходими за упражняването на предоставените с Директивата права.

30.

Освен това Комисията твърди, че непропорционалният характер на събираните такси сам по себе си обосновава Решение на Съда по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, с което той установява неизпълнение на задължения, независимо от нарушаването на специалните разпоредби, приложими само за турските граждани.

31.

В писмената си дуплика Кралство Нидерландия поддържа, че от съображение 10 от Директивата, което предвижда, че процедурните правила не могат да се използват като „спънка“ за упражняване на правото на пребиваване, следва да се направи извод, че тези правила действително могат да създадат пречки, ако не се използват като средство, имащо за цел да възпрепятства упражняването на правото на пребиваване.

32.

В крайна сметка то счита, че положението на граждани на трети страни, които желаят да придобият статут на дългосрочно пребиваващ, може да се уподоби на това на гражданите на Съюза, които искат да получат право на постоянно пребиваване по смисъла на член 16 от Директива 2004/38, като същевременно подчертава, от една страна, че за гражданите от трети страни следва да се проведат значително по-задълбочени проучвания, и от друга страна, че документът, издаван на гражданите на Съюза, има само установително действие, докато разрешението за пребиваване, предоставено на дългосрочно пребиваващ, има конститутивно действие.

33.

В писменото си становище при встъпване Република Гърция оспорва релевантността на критерия за пропорционалност, предложен от Комисията, и счита, че при определяне на таксите, събирани за издаването на разрешение за пребиваване на дългосрочно пребиваващите, по необходимост следва да се вземат под внимание разходите за предоставените административни услуги не само във връзка с контрола и удостоверяването на правото на пребиваване, но и във връзка с интеграцията на лицата, например за езиково обучение на мигрантите, както и по история и култура на приемащата страна.

34.

Като се позовава на практиката на Съда относно възстановяването на медицинските разходи, направени в друга държава членка ( 16 ), тя счита, че следва да се провери дали събираните такси представляват необходима и разумна мярка за поддържане на финансовото равновесие на националната система за управление на имиграцията като цяло.

35.

Съгласно съдебната практика целта на досъдебната процедура в производството по установяване на неизпълнение на задължения от държава членка е да се предостави двойната възможност на засегнатата държава членка както да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, така и надлежно да изтъкне доводите на защитата си срещу отправените от Комисията твърдения за нарушения ( 17 ).

36.

Тъй като редовният ход на тази процедура съставлява основополагаща, нарочна гаранция не само за защита на правата на съответната държава членка, но и за осигуряване на ясно определен предмет на спора в евентуалното съдебно производство, е важно да се определи точно предметът на твърдението за нарушение, по което Съдът трябва да се произнесе.

37.

Освен това от член 21 от Статута на Съда на Европейския съюз и от член 38, параграф 1, буква в) от неговия процедурен правилник е видно, че във всяка искова молба, подадена на основание член 258 ДФЕС, Комисията е задължена да изложи накратко конкретните твърдения за нарушения, по които Съдът трябва да се произнесе, а също правните и фактическите обстоятелства, на които се основават тези твърдения за нарушения.

38.

Въпреки това в Решение от 29 ноември 2001 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, Съдът постановява, че когато Комисията твърди, че национална правна уредба е в противоречие със системата, структурата или духа на директива за хармонизация, без да може произтичащото от това нарушение на правото на Съюза да се свърже с конкретни разпоредби от Директивата, нейната искова молба не може да се обяви за недопустима само на това основание ( 18 ). Считам, че с позоваването на тази съдебна практика в писмената си реплика Комисията единствено привежда защитен довод в отговор на правното основание за недопустимост, посочено от Кралство Нидерландия в писмената му защита, и по никакъв начин това позоваване не би могло да се счита за ново твърдение за нарушение, което Съдът не би могъл да вземе под внимание. При това положение Комисията не може да бъде упреквана, че е изменила предмета на твърдяното неизпълнение на задължения в хода на производството.

39.

Отново от практиката на Съда е видно, че неизпълнението на задължения може да се състои в нарушаването на задължението за лоялно сътрудничество между Съюза и държавите членки, закрепено в член 4, параграф 3 ДЕС ( 19 ).

40.

Следователно искът по член 258 ДФЕС може да се основава на нарушаването не само на конкретна разпоредба от законодателството на Съюза, а и на общото задължение за сътрудничество, свързано със задължението за спазване на целта на това законодателство и за въздържане от всякакви действия, които могат да поставят под съмнение полезното му действие.

41.

По настоящото дело е безспорно, че Комисията ясно посочва в официалното си уведомително писмо, в разпоредителната част на мотивираното становище и в петитума на исковата молба, че упреква Кралство Нидерландия, тъй като не е изпълнило задълженията, определени в Директивата. Противно на поддържаното от тази държава членка, Комисията твърди, че държавата членка е нарушила не съображенията от Директивата, а разпоредба, която тя извежда от самото ѝ съдържание, тълкувано в съответствие със съображенията на Директивата, лишавайки я от полезното ѝ действие поради пречката, поставена пред закрепените в нея права в полза на гражданите от трети страни. От самото начало Комисията упреква Кралство Нидерландия, че е нарушило общата структура на Директивата, както и нейните дух и цел. Обстоятелството, че в допълнение исковата молба се позовава на член 4, параграф 3 ДЕС, не би могло да я направи недопустима.

42.

Освен това в официалното си уведомително писмо, в мотивираното становище и в исковата молба Комисията визира изрично не само положението на гражданите на трети страни, които искат да им бъде предоставен статут на дългосрочно пребиваващи, но и положението на дългосрочно пребиваващите в друга държава членка, които искат за себе си или за членовете на своите семейства право да пребивават в Нидерландия. Тя упоменава не само таксата от 201 EUR, която се изисква от първите посочени лица, но и таксите от 331 EUR, 433 EUR и 830 EUR, които последните посочени лица, както и членовете на техните семейства трябва да платят.

43.

Макар петитумът на исковата молба да визира единствено таксите, изисквани от „гражданите на трети страни и членовете на техните семейства, които искат статут на постоянно пребиваващи“, без да се упоменава получаването на разрешение за пребиваване от гражданина, който вече се ползва в една държава членка със статут на дългосрочно пребиваващ, би било проява на преувеличен формализъм тази неточност в текста да се санкционира с частична недопустимост на иска, при положение че, от една страна, „членовете на семейството“, изрично упоменати в петитума, попадат под действието само на глава III от Директивата, и от друга страна, исканията в подадената от Комисията молба позволяват на Кралство Нидерландия да установи ясно задълженията, в чието неизпълнение го обвинява Комисията, а оттам и да представи становище в своя защита, за да отхвърли повдигнатите твърдения за нарушения.

44.

В резултат от изложеното предлагам да се отхвърли възражението за недопустимост.

45.

На следващо място, пристъпвам към разглеждане на основателността на иска.

46.

На първо място, разглеждането на основателността на иска предполага да се установи дали държавите членки са задължени да ограничават размера на таксите, изисквани от гражданите на трети страни за издаването на документи за пребиваване. Ако съществуването на такова задължение бъде признато, на следващо място, следва да видим дали Кралство Нидерландия е нарушило това задължение, като е приложило фискалните такси, посочени в таблицата, съдържаща се в точка 15 от настоящото заключение, спрямо гражданите на трети страни.

47.

Предложението за директива посочва, че разрешението за пребиваване се издава безплатно или срещу заплащане на сума, която не надвишава таксите и налозите, които гражданите на държавата членка са задължени да заплащат за издаването на карти за самоличност ( 20 ).

48.

Това уточнение не е възпроизведено в Директивата, която не съдържа разпоредба, ограничаваща възможността държавите членки да изискват от гражданите на трети страни или от членовете на техните семейства заплащането на такси ( 21 ). Премахването на текста отразява желанието на някои държави членки да ограничат обхвата на равното третиране между дългосрочно пребиваващите граждани от трети страни и гражданите на Съюза ( 22 ).

49.

При отсъствието в Директивата на специална разпоредба се приема, че държавите членки разполагат със свобода на действие да наложат събирането на такси за издаването на документи за пребиваване и да определят размера им. В този смисъл Директивата не забранява на държавите членки нито да издават безплатно тези документи, нито пък, обратно, да изискват заплащането на такси. Остава да се определи дали тази свобода на действие е неограничена, или напротив, е поставена в рамки.

50.

След като гражданството на Съюза е обвързано с притежаването на гражданството на държава членка, правното положение, произтичащо от него, не може да се приложи за гражданите на трети страни. Следователно според мен е ясно установено, че режимът съгласно Директива 2004/38, който предвижда нулеви такси или приравняването им с таксите, изисквани от гражданите на държавата членка, не се прилага за тях ( 23 ).

51.

Ясно е също, че не е възможно за гражданите от всички трети страни да се приложи режимът на особена закрила, приложим за гражданите, чиито страни са обвързани със Съюза по силата на споразумение за асоцииране, което им предоставя привилегировано положение. По-специално не може въз основа на практиката на Съда, която на основание на специални разпоредби отхвърля разликата в третирането между турските граждани и гражданите на Съюза при определянето на тарифата за документите за пребиваване, да се изведе общ принцип на равно третиране, от който биха могли да се ползват всички дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни. Всъщност на основание на специалната разпоредба „standstill“, предвидена в член 13 от Решение № 1/80, която забранява въвеждането на нови ограничения относно условията за достъп до заетост на работниците и техните семейства, в Решение от 17 септември 2009 г. по дело Sahin ( 24 ) Съдът постановява, че на турските граждани не могат да се налагат нови задължения, които не са пропорционални спрямо предвидените за гражданите на Съюза ( 25 ). Посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Нидерландия също се основава на прилагането на това условие за пропорционалност в съчетание с правилото за недопускане на дискриминация, съдържащо се в член 9 от Споразумението за асоцииране и в член 10, параграф 1 от Решение № 1/80.

52.

При все това не мисля, че въз основа на тези разлики в правното положение следва да се направи извод, че между таксите за гражданите на трети страни и тези за гражданите на Съюза не би могло да се направи никакво приравняване и че докато законодателството на Съюза ограничава размера на таксите, които могат да се изискат от последните посочени лица, когато те искат издаването на документ за пребиваване, то оставя на преценката на държавите членки определянето на размера на таксите, изисквани от първите посочени лица, когато кандидатстват за сходни документи.

53.

Напротив, считам, че свободата на действие на държавите членки е в рамките на две групи ограничения.

54.

На първо място, свободата на действие, призната на държавите членки, не трябва да се използва от тях по начин, който би накърнил целта на Директивата и полезното ѝ действие.

55.

Все пак Директивата, приета на основание член 63, първа алинея, точки 3 и 4 ЕО, създава процес на постепенна интеграция в приемащата държава членка по отношение на гражданите на трети страни, редовно и трайно установени в нея. Напомням, че съображение 4 от Директивата окачествява интеграцията на тези граждани като „ключов елемент за поощряване на икономическото и социално единство, основна цел на Общността, изложена в Договора“.

56.

За постигането на тази цел подходът в Директивата е положението на дългосрочно пребиваващия да се доближи до това на гражданин на Съюза, като на първия се признаят определени права, равностойни с тези на втория. Тази логика на приравняване личи ясно в съображение 2 от Директивата, което упоменава извънредното съвещание в Тампере от 15 и 16 октомври 1999 г., в резултат от което Европейският съвет обявява, че правният статут на гражданите на трети страни трябва да се сближи с този на гражданите на държавите членки и че лице, легално пребиваващо в държава членка за период, който следва да се определи, което има разрешение за дългосрочно пребиваване, следва да получи в тази държава членка съвкупност от постоянни права, „възможно най-близки с тези, от които се ползват гражданите на […] [С]ъюз[а]“. Освен това съображение 12 от Директивата предвижда, че „[с] цел да се създаде истински интеграционен инструмент в обществото, в което дългосрочно пребиваващият се е установил, [той] следва да се ползва от равнопоставеност с гражданите на държавата членка по отношение на широк диапазон от икономически и социални области в зависимост от приложимите условия, определени с [тази] директива“ ( 26 ).

57.

В допълнение, Директивата улеснява свободното движение в Съюза на дългосрочно пребиваващите граждани от трети страни. От тази гледна точка съображение 18 от Директивата уточнява, че „[у]становяването на условията, на които се подчинява правото на пребиваване в друга държава членка на граждани на трети страни, които са дългосрочно пребиваващи, би следвало да допринесе за ефективната реализация на вътрешния пазар като пространство, в което е осигурено свободното движение на всички хора. То може също така да представлява важен фактор за мобилността, а именно на пазара на работна ръка в Съюза“.

58.

Като конкретен израз на целта да се постигне приравняване Директивата предвижда равно третиране между дългосрочно пребиваващите и гражданите на държавите членки в различни области, изброени в член 11, параграф 1, букви а)—з) от нея, и установява закрила срещу експулсиране по реда и условията на член 12 от нея. Тя признава на гражданите на трета страна, които се ползват със статут на дългосрочно пребиваващ в държава членка, правото да пребивават в друга държава членка, като бъдат придружавани или към тях се присъединят членовете на семейството им.

59.

Тези права се предоставят при определени материалноправни и процесуалноправни условия, уточнени в Директивата. Член 4, параграф 1 и член 5, параграф 1 от Директивата, отнасящи се до условията, свързани с получаването на статут на дългосрочно пребиваващ, предвиждат, че такъв статут се предоставя на гражданин на трета страна, който е пребивавал в приемащата държава членка легално и без прекъсване в рамките на пет години преди подаване на неговата молба и който разполага с устойчиви, редовни и достатъчни доходи, както и със здравна осигуровка. Освен това член 5, параграф 2 от Директивата позволява на държавите членки да изискват зачитането на „условия [ ( 27 )] за интеграция съгласно тяхното национално право“. Член 7, параграф 1 от Директивата гласи, че молбата трябва да се депозира при компетентния орган, придружена с доказателствен материал, „уточнен в националното законодателство“, с който се доказва, че заявителят отговаря на условията, изброени в членове 4 и 5 от Директивата, или се удостоверяват съответни жилищни условия, както и при необходимост от валиден пътнически документ или легализирано копие на същия. Членове 14 и 15 от Директивата определят условията за придобиване от гражданин на трета страна, който има статут на дългосрочно пребиваващ в една държава членка, на правото на пребиваване в друга държава членка, като по-специално предвиждат, че държавите членки могат да изискат от заявителя да докаже, че разполага с редовни, устойчиви и достатъчни доходи, както и със здравна осигуровка, а също и да отговаря на „условията [ ( 28 )] за интеграция съгласно тяхното национално право“.

60.

Това изброяване е изчерпателно. Съображение 17 от Директивата, в което се уточнява, че „[х]армонизацията на условията за получаване на статут на дългосрочно пребиваващ благоприятства взаимното разбирателство между държавите членки [и че] [о]т Договора не се изключва възможността за прилагането на по-благоприятните национални разпоредби“, по аргумент за противното изключва всяка възможност държавите членки да предвидят по-ограничителни разпоредби. Напомням, че съображение 10 от Директивата предвижда освен това, че процедурите за разглеждането на молбата за получаване на статут за дългосрочно пребиваване „не следва да бъдат спънка за упражняването на правото на пребиваване“. След като отговарят на предвидените условия, гражданите на трети страни имат правото да получат статут на дългосрочно пребиваващ ( 29 ).

61.

След като по общо правило статутът се признава като право при изпълнение на условието за продължителност на пребиваването, предвидено в член 4 от Директивата, считам също — по аналогия с разрешението, очертано от Съда в Решение от 4 март 2010 г. по дело Chakroun ( 30 ) във връзка с Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството ( 31 ), че условията, които държавите членки могат да поставят във връзка с придобиването на статут на дългосрочно пребиваващ, трябва да се тълкуват стриктно ( 32 ).

62.

При това положение считам, че за да отговаря на разпоредбите на Директивата, определянето на разноските, изисквани от гражданите на трети страни, не трябва да има нито за цел, нито за резултат въвеждането на допълнително условие за получаването на статут на дългосрочно пребиваващ.

63.

Въз основа на това стигам до извода, че не е възможно при подаването на молба за получаване на статут на дългосрочно пребиваващ да се изискват толкова високи такси, че гражданите, които не разполагат с достатъчни финансови възможности, не биха могли да ги внесат. Подобно изискване би съставлявало средство за непряко ограничаване на правата, предоставени с Директивата, или запазването им за най-заможните граждани на трети страни, въпреки че Директивата не предвижда финансово условие, освен лицето да разполага с устойчиви, редовни и достатъчни средства, да посреща собствените си потребности или тези на членовете на своето семейство, без да прибягва до системата за социално подпомагане на съответната държава членка.

64.

По същите причини според мен също не може да се ограничава посредством прекомерни такси правото на пребиваване във втора държава членка на гражданите на трети страни, които имат статут на дългосрочно пребиваващ в една държава членка.

65.

Същото се отнася за правото на пребиваване на членовете на семейството. Член 16, параграф 1 от Директивата предвижда, че дългосрочно пребиваващият, който упражни своето право на пребиваване в друга държава членка за период над 3 месеца, има право да бъде придружен или към него да се присъединят членовете на семейството му, които са пребивавали с него в първата приемаща държава членка. Член 16, параграф 5 от тази директива уточнява, че когато не е създадено семейство в първата държава членка, се прилага Директива 2003/86. Преди издаването на новото разрешение за пребиваване, органите на втората държава членка имат право да проверят, че членът на семейството разполага с разрешение за пребиваване на дългосрочно пребиваващ или с валиден пътнически документ, че е пребивавал в качеството си на член на семейството на дългосрочно пребиваващ в първата държава членка и че е разполага с устойчиви, редовни и достатъчни доходи, както и със здравна осигуровка. Доколкото изчерпателно изброените в Директивата условия са изпълнени, втората държава членка може все пак да откаже пребиваването единствено по съображения за опазване на обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. От това следва, че правото на членовете на семейството на дългосрочно пребиваващия да го придружават или да се присъединяват към него според мен не би могло да се обвързва с допълнително условие за заплащане на прекомерни такси, без да се наруши правото на събиране на семейството.

66.

Освен това мисля, че преследваната от Директивата цел за улесняване на интеграцията да дългосрочно пребиваващите чрез приравняване на положението им, макар и отчасти, с това на гражданите на Съюза, трябва да доведе до третиране на първите посочени лица при условия, съпоставими с прилаганите по отношение на вторите, когато по силата на тази директива те поискат при сходни обстоятелства издаването на подобни документи. Дори в отсъствието на разпоредба относно събирането на такси според мен тази цел прави незаконосъобразна разликата в третирането, необоснована от никаква обективна причина.

67.

Свободата на действие, призната на държавите членки, според мен е поставена в рамките и на втора поредица от ограничения, изведени от зачитането на основните права.

68.

Всъщност от постоянната практика на Съда следва, че изискванията, произтичащи от защитата на общите принципи, признати в правния ред на Съюза, сред които са основните права, обвързват и държавите членки, когато те прилагат разпоредби на Съюза, и следователно те са длъжни, доколкото е възможно, да прилагат тези разпоредби по начин, който не противоречи на посочените изисквания ( 33 ). Впрочем съображение 3 от Директивата уточнява, че тя спазва основните права и принципите, признати по-конкретно от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., както и в Хартата на основните права на Европейския съюз. От това следва, че разпоредбите за прилагане на Директивата трябва да се преценяват с оглед на основните права, и по-специално на принципа на недопускане на дискриминация.

69.

Припомнен в съображение 5 от Директивата, в което се уточнява, че „[д]ържавите членки следва да въведат разпоредбите [ѝ] без дискриминация, основаваща се на пол, раса, цвят, [етнически или социален произход, генетични характеристики, език,] религия или убеждения, политически или други становища, принадлежност към национално малцинство, благосъстояние, произход по рождение, неравнопоставеност, възраст или сексуална ориентация“, принципът на недопускане на дискриминация според мен противостои на въвеждането на такси, чийто размер би се оказал възпиращ за гражданите на трети страни, които не разполагат с достатъчно големи финансови възможности.

70.

С оглед на тези съображения считам, че свободата на действие, с която разполагат държавите членки при определяне на размера на таксите, които могат да се изискват от гражданите на трети страни, по необходимост търпи ограничения поради задължението да не се предвиждат такси, които или сами по себе си са прекомерни, или са непропорционални спрямо таксите, изисквани от гражданите на Съюза за издаването на сходни документи.

71.

Кралство Нидерландия и Република Гърция повдигат две групи възражения срещу този извод. От една страна, те изтъкват, че издаването на документ за пребиваване на граждани на трети страни поражда конститутивно действие, свързано с право на преценка на националните органи, докато при гражданите на Съюза то поражда само установително действие. От друга страна, те твърдят, че държавите членки трябва да имат възможност да преразпределят на заявителите разходите за издаване на разрешението за пребиваване. Според мен тези две възражения трябва да се отхвърлят по следните съображения.

72.

Първото възражение се основава на теоретично разграничение, което според мен е оспоримо както по принцип, така и по отношение на евентуално произтичащите от него последици.

73.

Най-напред, считам, че по принцип разграничението между действието на издаденото разрешение за пребиваване за „всички чужденци“ ( 34 ), което е само конститутивно, и установителното действие на издаден сходен документ на гражданин на Съюза вече не е в пълно съответствие с развитието на правото на Съюза. В посоченото по-горе Решение по дело Sagulo и др. Съдът действително постановява, от една страна, че издаването на разрешение за пребиваване на гражданин на Съюза, който притежава право на движение и пребиваване в държавите членки, предоставено пряко от правото на Съюза, поражда само установително действие, и от друга страна, че такъв документ не би могъл да се приравни на разрешение за пребиваване, свързано с правото на преценка на националните органи, предвидено за всички чужденци ( 35 ). Според мен обаче, макар първата част от това изложение да запазва своята актуалност, втората вече не е в пълно съответствие с настоящото състояние на правото.

74.

Всъщност следва да се вземат под внимание редица разпоредби, които започват да предоставят пряко на някои граждани на трети страни правото на пребиваване, независимо от издаването на съответно разрешение от органите на приемащата държава членка. Като се основава на тези разпоредби, по аналогия Съдът пренася по отношение на посочените граждани разрешението, което е възприел за гражданите на Съюза. В този смисъл в една първоначална поредица от решения той постановява, че в приложение на Решение № 1/80 разрешението за пребиваване, издадено на турски граждани, би могло да поражда единствено установително и доказателствено ( 36 ) действие. С втора поредица решения той разпростира чисто установителното действие на разрешението за пребиваване по отношение на гражданите на трети страни, които са членове на семействата на граждани на Съюза. Въз основа на формулировката, че „правото на влизане на територията на държава членка, предоставено на гражданин на трета страна, който е съпруг на гражданин на държава членка, произтича единствено от семейната връзка“, всъщност Съдът прави извода, че издаването на разрешение за пребиваване трябва да се счита не за правопораждащ акт, а за акт, с който се установява личното положение на гражданин на трета страна с оглед на общностното право ( 37 ).

75.

Предвид правата, вече предоставени от Директивата на гражданите на всички трети страни, има основания преди всичко да се постави въпросът дали издаването на разрешение за пребиваване на тези граждани продължава да поражда конститутивно действие, доколкото би довело до създаването на права, или вече е само с декларативен характер, доколкото единствено признава предварително съществуващо положение. Следва да се отбележи, че член 9, параграф 6 от Директивата гласи, че изтичането на разрешението за пребиваване на дългосрочно пребиваващ не води по никакъв начин до отнемане или загуба на статут на дългосрочно пребиваващ и че член 7, параграф 3 от тази директива предвижда, че когато условията, предвидени в членове 4 и 5 от нея, са изпълнени и ако лицето не представлява заплаха по смисъла на член 6, държавата членка „предоставя“ статут на дългосрочно пребиваващ на съответния гражданин на трета страна. Без да пренебрегвам свободата на действие, с която държавите членки продължават да се ползват както при определяне на условията за придобиване на статута, така и при установяване на правата, предоставени на гражданите на трети страни, и при определянето на съображенията за обществен ред или обществена сигурност, обосноваващи отказа да се предостави такъв статут, считам, че използваното сегашно време на изявителното наклонение в посочения член 6, което с оглед на обичайно използваната от законодателя на Съюза техника на формулиране има стойността на повеля, предполага наличието на изключващо свободата на преценка задължение да се предостави статутът при изпълнение на условията, поради което според мен правото, признато на националните органи, да издават разрешения за пребиваване в приложение на Директивата, не може да се окачестви като право на преценка ( 38 ).

76.

Дори да се допусне, че издаването на разрешение за пребиваване на дългосрочно пребиваващ поражда конститутивно действие, не мисля, че се доказва наличието на съотношение на пропорционалност, нито пък дори и на каквато и да е корелация между значението на правните последици от определен акт и разходите във връзка с него. С други думи, не е доказано, че колкото повече правни последици поражда издаденият от органа акт, толкова по-големи са разходите за издалия го орган.

77.

Неубедително според мен е и второто възражение, че при издаването на документ за пребиваване на дългосрочно пребиваващ или на член на семейството му би трябвало да се вземат под внимание действителните разходи на държавите членки, свързани със заявленията.

78.

Не е безполезно да се установи, на първо място, че макар да не възпроизвежда разпоредбата относно нулевите такси или поставянето на горна граница на техния размер, която се съдържа в предложението за директива, Директивата не съдържа и измененията на Парламента, които въвеждат пропорционалност между таксите и размера на административните разходи. При това положение не виждам правно основание за тези доводи, които според мен не могат да се изведат от някой общ принцип. В това отношение няма да скрия недоумението, което събужда връзката, макар и само по въпроса за възлагане на административните разходи, която Кралство Нидерландия установява между положението на гражданите на трети страни, които искат документ за пребиваване, и говедата и свинете, за чието клане се изисква сертифициране.

79.

На второ място, считам, че Кралство Нидерландия не доказва, че проверките, които извършва, са много по-задълбочени отколкото за гражданите на Съюза. То основава изложението си на съпоставка с положението на гражданин на Съюза, който иска да се ползва от правото на постоянно пребиваване, предвидено в член 16 от Директива 2004/38, и сочи, че когато гражданин на трета страна подава заявление, следва да се извършат по-специално проверки за заплащане на такси, изчерпателно попълване на формуляра, доказано непрекъснато пребиваване на заявителя в продължение на пет години на територията на Кралство Нидерландия и притежаване към съответния момент на основно местожителство в страната, както и проверка за това, че правото на пребиваване не е било временно или официално ограничено, за доказване, че заявителят разполага с постоянни, самостоятелни и достатъчни средства за прехрана и че е осигурено към здравноосигурителна каса лице и има чисто съдебно минало. На този довод може да се възрази, че редица от проверките, които Кралство Нидерландия заявява, че извършва, са идентични с тези, които могат да се извършат по силата на Директива 2004/38 при издаването на удостоверение за актуална регистрация на гражданина на Съюза, който възнамерява да се ползва от право на пребиваване над 3 месеца или от издаване на карта за пребиваване на членовете на семейството му ( 39 ). Въз основа на това стигам до извода, че няма обективна причина, която би могла да обоснове разлика в третирането на гражданите на Съюза и гражданите на трети страни, които черпят права от Директивата.

80.

Освен това, макар Република Гърция да твърди, че таксите, събирани за издаването на разрешение за пребиваване, следва да покриват разходите за административни услуги, предоставени не само с цел контрол и удостоверяване на правото на пребиваване, а и за интеграцията на лицата, следва да се отбележи, че в писмените си становища според Кралство Нидерландия разходите, които се изисква гражданите на трети страни да покриват, не обхващат стойността на мерките за интеграция. В допълнение, макар Директивата да предвижда възможност за държавите членки да изискват гражданите на трети страни „да отговарят на условията [ ( 40 )] за интеграция съгласно тяхното национално право“ и макар да се поддържа, че тази разпоредба може да оправомощи държавите членки да изискват от гражданите на трети страни да заплащат, изцяло или отчасти, разходите за мерките за интеграция ( 41 ), според мен свободата на действие, оставена по този начин на посочените държави членки, не може да обоснове накърняването на целта и полезното действие на Директивата чрез установяване на прекомерни или непропорционални такси.

81.

С оглед на всички изложени по-горе съображения считам, че държавите членки не могат да прилагат за гражданите на трети страни, които искат издаването на документи за пребиваване в приложение на Директивата, такси, които биха се оказали или сами по себе си прекомерни, или непропорционални спрямо тези, които гражданите на държавите членки и гражданите на Съюза, упражняващи правото си на свободно движение, трябва да внасят за получаването на сходни документи.

82.

Остава да се определи дали Кралство Нидерландия е допуснало неизпълнение на това задължение.

83.

След като поради изложените по-горе причини приемам, че Директивата налага на държавите членки задължение да не прилагат непропорционални спрямо изискваните от гражданите на държавите членки такси за издаването на сходни документи, с пълно право мога да се позова на преценката на пропорционалността, извършена от Съда в Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе.

84.

В това Решение Съдът приема за непропорционални такси, които варират в интервал, чиято най-ниска стойност е по-висока с повече от две трети от тази на таксите, приложени спрямо гражданите на Съюза за издаването на подобни документи.

85.

Таксите, изисквани от гражданите на трети страни и членовете на техните семейства, за които Кралство Нидерландия не оспорва, че надвишават 7—27 пъти предвидените за гражданите на Съюза размери, изглежда според мен трябва да се приемат, по аргумент за по-силното основание, за прекомерни и непропорционални.

86.

Ето защо според мен твърдението за нарушение трябва да се обяви за основателно.

87.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да постанови следното: