Дело C-50/09

Европейска комисия

срещу

Ирландия

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 85/337/ЕИО — Задължение на компетентния орган, отговарящ за околната среда, да извърши оценка на въздействието на проекти върху околната среда — Множество компетентни органи — Необходимост да се гарантира оценката на взаимодействието между факторите, които могат да бъдат засегнати пряко или непряко — Прилагане на Директивата към дейностите по разрушаване“

Резюме на решението

1.        Околна среда — Оценка на въздействието на определени проекти върху околната среда — Директива 85/337 — Задължение на компетентния орган да извърши оценка на въздействието върху околната среда — Обхват

(член 3 от Директива 85/337 на Съвета, изменена с Директиви 97/11 и 2003/35)

2.        Околна среда — Оценка на въздействието на определени проекти върху околната среда — Директива 85/337 — Множество компетентни органи — Условие — Правомощия и правила, уреждащи упражняването им, които гарантират пълно извършване на оценка преди издаването на разрешението

(членове 2, 3 и 4 от Директива 85/337 на Съвета, изменена с Директиви 97/11 и 2003/35)

3.        Околна среда — Оценка на въздействието на определени проекти върху околната среда — Директива 85/337 — Приложно поле — Дейности по разрушаване — Включване

(член 1,параграф 2 от Директива 85/337 на Съвета, изменена с Директиви 97/11 и 2003/35)

1.        Член 3 от Директива 85/337 относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директиви 97/11 и 2003/35, възлага на компетентния орган, отговарящ за околната среда, задължението да извърши оценка на въздействието върху околната среда, която обхваща описание на прякото и непрякото въздействие на даден проект върху факторите, изброени в първите три тирета от този член, и взаимодействието между тях. Това задължение се различава от посочените в членове 4—7, 10 и 11 от Директива 85/337, които в основната си част са задължения за събиране и обмен на информация, за консултиране, за публично оповестяване и за гарантиране на възможност за обжалване пред правораздавателна институция. В случая става въпрос за разпоредби от процедурно естество, които се отнасят само до прилагането на основното задължение, предвидено в член 3 от тази директива.

При все това, макар съгласно член 8 от същата директива да е необходимо резултатът от консултациите и информацията, събрана в съответствие с членове 5—7 от нея, да се вземат предвид в рамките на процедурата по издаване на разрешение, това задължение при приключване на процеса по приемане на решение да се вземе предвид информацията, събрана от компетентния орган, отговарящ за околната среда, не може да се смесва със задължението за извършване на оценка, предвидено в член 3 от Директива 85/337. Всъщност тази оценка, която трябва да се извърши в началото на процеса по приемане на решение, предполага разглеждане по същество на събраната информация, както и разсъждение относно необходимостта тя да се допълни евентуално с повече данни. Така този компетентен орган, отговарящ за околната среда, трябва да извърши както проучвателна, така и аналитична дейност, за да стигне до възможно най-пълна преценка на прякото и непрякото въздействие на даден проект върху факторите, изброени в първите три тирета от посочения член 3, и взаимодействието между тях.

Ето защо както от текста на разглежданите разпоредби на посочената директива, така и от общата ѝ структура следва, че член 3 от нея представлява основна разпоредба. Транспонирането само на членове 4—11 от тази директива не означава, че автоматично е транспониран посоченият член 3. Следователно държава членка, която не транспонира този член 3, не изпълнява задълженията си по изменената Директива 85/337.

В това отношение, макар да е вярно, че транспонирането във вътрешното право на дадена директива не изисква непременно формално и текстово възпроизвеждане на разпоредбите ѝ в изрична и конкретна законова или подзаконова разпоредба, и че целите им могат да бъдат постигнати чрез една обща правна уредба, при условие че същата осигурява ефективно цялостното прилагане на директивата по достатъчно ясен и точен начин, това не променя обстоятелството, че разпоредбите на директива трябва да се прилагат с неоспорима задължителна сила, с необходимата специфичност, точност и яснота, за да се спази изискването за правна сигурност, което налага, в случай че директивата цели учредяването на права по отношение на частноправни субекти, да се предостави възможност на ползващите се лица да се запознаят с правата си в тяхната пълнота.

(вж. точки 36, 38—41, 46 и 107 и диспозитива)

2.        В член 2, параграф 1 от Директива 85/337 относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директиви 97/11 и 2003/35, се посочва, че оценката на въздействието върху околната среда трябва да бъде направена, преди да бъдат одобрени проектите. Това предполага разглеждането на прякото и непрякото въздействие на даден проект върху посочените в член 3 от същата директива фактори и върху взаимодействието между тях да бъде извършено изцяло преди посоченото одобряване.

При тези обстоятелства няма никаква пречка държава членка да реши на възложи осъществяването на целите на посочената директива на различни органи, при условие че съответните правомощия на тези органи и правилата, уреждащи упражняването им, гарантират пълното и своевременно извършване на оценка на въздействието върху околната среда, а именно преди издаването на разрешението по смисъла на тази директива.

Така държава членка, която не гарантира, че ще бъдат спазени изцяло условията, предвидени в членове 2—4 от тази директива, когато множество органи имат правомощия за вземането на решение по даден проект, не изпълнява задълженията си по посочената директива.

(вж. точки 76, 77 и 107 и диспозитива)

3.        Дейностите по разрушаване попадат в приложното поле на Директива 85/337 относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директиви 97/11 и 2003/35, и на това основание могат да представляват „проект“ по смисъла на член 1, параграф 2 от нея.

Всъщност съдържащото се в член 1, параграф 2 от тази директива определение на термина „проект“ не позволява от него да се направи изводът, че дейностите по разрушаване не могат да отговарят на критериите на това определение. Действително подобни дейности могат да се квалифицират като „друга намеса в естествената околна среда и ландшафта“. От друга страна, това тълкуване се потвърждава от обстоятелството, че ако дейностите по разрушаване бяха изключени от приложното поле на посочената директива, щяха да са безпредметни препращанията към „културното наследство“ в член 3 от Директивата, към „ландшафт с историческа, културна или археологическа стойност“ в точка 2, буква з) от приложение ІІІ към същата и към „архитектурното и археологическото наследство“ в точка 3 от приложение ІV към нея.

(вж. точки 97, 98 и 101)

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)

3 март 2011 година(*)

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 85/337/ЕИО — Задължение на компетентния орган, отговарящ за околната среда, да извърши оценка на въздействието на проекти върху околната среда — Множество компетентни органи —Необходимост да се гарантира оценката на взаимодействието между факторите, които могат да бъдат засегнати пряко или непряко — Прилагане на Директивата към дейностите по разрушаване“

По дело C‑50/09

с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 4 февруари 2009 г.,

Европейска комисия, за която се явяват г‑н P. Oliver, г‑н C. Clyne и г‑н J.‑B. Laignelot, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

ищец,

срещу

Ирландия, за която се явява г‑н D. O’Hagan, в качеството на представител, подпомаган от г‑н G. Simons, SC, и г‑н D. McGrath, BL, със съдебен адрес в Люксембург,

ответник,

СЪДЪТ (първи състав),

състоящ се от: г-н A. Tizzano, председател на състав, г‑н J.‑J. Kasel, г‑н A. Borg Barthet, г‑н M. Ilešič и г‑жа M. Berger (докладчик), съдии,

генерален адвокат: г-н J. Mazák,

секретар: г-н Н. Нанчев, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 24 юни 2010 г.,

предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,

постанови настоящото

Решение

1        С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че:

–      като не е транспонирала член 3 от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174), изменена с Директива 97/11/ЕО на Съвета от 3 март 1997 година (ОВ L 73, стр. 5; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 254) и с Директива 2003/35/EО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година (ОВ L 156, стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 8, наричана по-нататък „Директива 85/337“),

–      като не е гарантирала, че предвидените в членове 2—4 от тази директива условия ще бъдат спазени изцяло, когато ирландските органи по териториалното устройство и Агенцията за защита на околната среда (наричана по-нататък „Агенцията“) едновременно имат правомощия за вземането на решение по даден проект, и

–      като е изключила дейностите по разрушаване от приложното поле на законодателството си, с което транспонира същата директива,

Ирландия не е изпълнила задълженията си по тази директива.

 Правна уредба

 Правна уредба на Съюза

2        Член 1, параграфи 2 и 3 от Директива 85/337 гласи:

„2.      За целите на настоящата директива:

„проект“ означава:

–        извършването на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми,

–        друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на природни ресурси;

[…]

„разрешение за осъществяване“ означава:

решението на компетентния орган или власти, което дава право на възложителя да [осъществи] проекта.

3.      Компетентен орган е този орган, който е определен от държава членка като отговорен за изпълнението на задълженията по настоящата директива“.

3        Съгласно член 2, параграфи 1—2а от посочената директива:

„1.      Държавите членки приемат всички необходими мерки, за да гарантират, че преди да бъдат одобрени, проектите, които биха могли да окажат [значително] въздействие върху околната среда, inter alia поради своя характер, мащаби или местоположение, са предмет на изискването за получаване на [разрешение] за предприемачески дейности и на оценка относно тяхното въздействие. Тези проекти са дефинирани в [член] 4.

2.      Оценката на въздействието върху околната среда може да се обедини с други съществуващи процедури за издаване на [разрешения] за проекти в държавите членки или, ако няма такива, може да се обедини с други създадени процедури или с процедури, които следва да бъдат създадени в съответствие с целите на настоящата директива.

2а.      Държавите членки могат да предвидят една-единствена процедура, която да изпълнява изискването на настоящата директива и изискванията на Директива 96/61/ЕО на Съвета от 24 септември 1996 г. [за комплексно предотвратяване и контрол] на замърсяването […]“.

4        Член 3 от същата директива предвижда:

„Оценката на въздействието върху околната среда определя, описва и оценява по подходящ начин, в светлината на всеки отделен случай и в съответствие с членове 4—11, прякото и непрякото въздействие на даден проект върху следните фактори:

–        хората, флората и фауната;

–        почвата, водата, въздуха, климата и природната среда;

–        материалните придобивки и културното наследство;

–        взаимодействието между факторите, споменати в първо, второ и трето тире“.

5        Текстът на член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 85/337 е следният:

„1.      При спазването на член 2, параграф 3 проектите, изброени в приложение I, се изпълняват, при условие че е направена оценка в съответствие с членове 5—10.

2.      При спазването на член 2, параграф 3 държавите членки вземат решение за проектите, изброени в приложение II, чрез:

а)      разглеждане на всеки отделен случай,

или

б)      прагове или критерии, определени от държавата членка

относно това, дали проектът да бъде предмет на оценка съгласно разпоредбите на членове 5—10.

Държавите членки могат да решат да прилагат и двете процедури, посочени в букви а) и б)“.

6        Членове 5—7 от посочената директива се отнасят до информацията, която трябва да се събере, и консултациите, които трябва да се извършат в рамките на процедурата по оценяване. Член 5 е свързан с информацията, която трябва да предостави възложителят, член 6 урежда задължението за консултиране, от една страна, с органите, натоварени със специфична отговорност в областта на околната среда, и от друга страна, с обществеността, а член 7 се отнася до задължението при трансграничен проект да се уведоми другата засегната държава членка. Член 8 от същата директива уточнява, че резултатът от тези консултации и събраната информация трябва да се вземат предвид в рамките на процедурата за издаване на разрешение.

7        Членове 9—11 от същата директива относно решението, приемано след приключването на процедурата за издаване на разрешение, се отнасят съответно до информирането на обществеността и на засегнатите държави членки за зачитането на търговската и промишлена тайна, за правото на членовете на обществеността да подадат жалба пред правораздавателна институция и за обмена на информация между държавите членки и Комисията.

8        В първоначалната му редакция член 12, параграф 1 от Директива 85/337 предвижда задължение за държавите членки да се съобразят с нейните разпоредби не по-късно от 3 юли 1988 г. Що се отнася до измененията в тази директива, направени с Директиви 97/11 и 2003/35, държавите членки са длъжни да ги приложат не по-късно от съответно 14 март 1999 г. и 25 юни 2005 г.

 Национална правна уредба

 Закон за устройството на територията и развитието от 2000 г.

9        Законът за устройството на територията и развитието от 2000 г. (Planning and Development Act 2000), изменен със Закона за стратегическите инфраструктури от 2006 г. (Strategic Infrastructure Act 2006, наричан по-нататък „PDA“), определя правната рамка, приложима към издаването на разрешения относно повечето категории проекти, изброени в приложения І и ІІ към Директива 85/337. За някои проекти предвиденото в PDA разрешение, което е наречено „разрешение за устройството на територията“ и се издава по принцип от местен орган, е единствената форма на разрешение, която се изисква за осъществяването на проект. В този случай PDA предвижда възможност за обжалване на приетите от местните органи решения пред An Bord Pleanála (Национален съвет в областта на устройството на територията (наричан по-нататък „Съветът“).

10      Част X от PDA, която обхваща членове 172—177, е посветена на оценката на въздействието върху околната среда. Член 176 предвижда, че проектите, изискващи такава оценка, се определят с правилник. Съгласно член 172 исканията за издаване на разрешения за проектите, уредени с подзаконови разпоредби, приети на основание член 176, трябва да се придружават от декларация относно въздействието върху околната среда. В съответствие с член 173, когато орган, отговарящ за устройството на територията, е сезиран с искане за разрешение, за което му е представена декларация относно въздействието върху околната среда, посоченият орган, а в случай на обжалване — Съветът, е длъжен да вземе предвид тази декларация. Член 177 предвижда, че информацията, която трябва да се посочи в тази декларация, се определя с правилник.

11      Редът и условията за прилагане на PDA са определени с Правилника за устройството на територията и развитието от 2001 г. (Planning and Development Regulations 2001), изменен с Правилника за устройството на територията и развитието от 2008 г. (наричан по-нататък „PDR“), приет по-специално съгласно членове 176 и 177 от PDA.

12      Втората част на PDR се отнася до проектите, за които не се изисква оценка на въздействието върху околната среда. В това отношение член 6 от него препраща към първата част на приложение 2 към посочения правилник, като в категория 50 от тази част се посочва „разрушаването на сграда или друга структура“. Членове 9 и 10 от PDR предвиждат условията, при които проект, за който по принцип не се изисква разрешение, трябва все пак да бъде предмет на процедура по издаване на разрешение.

13      Десетата част на PDR е посветена на оценката на въздействието върху околната среда. Член 93 от него, във връзка с приложение 5 към посочения правилник, определя категориите проекти, за които се изисква такава оценка. Текстът на член 94 от PDR, който посочва информацията, която трябва да се съдържа в декларация за въздействието на околната среда, е следният:

„Декларацията за въздействието на околната среда трябва да съдържа:

(a)      информацията, посочена в точка 1 от приложение 6,

(b)      информацията, посочена в точка 2 от приложение 6, доколкото

(i)      тази информация е относима към дадена фаза на процедурата по издаване на разрешение и към специфичните характеристики на съответния проект или вид проект, както и на елементите на околната среда, които могат да бъдат засегнати, и

(ii)      лицето или лицата, които подготвят декларацията, могат да бъдат задължени в границите на разумното да съберат тази информация, по-конкретно предвид съвременните познания и методи на оценка, и

(c)      резюме на изискваната по точки (a) и (b) информация, което да не е на специализиран език“.

14      Приложение 6 към PDR уточнява информацията, която трябва да се съдържа в декларация относно въздействието върху околната среда. Точка 2, буква b) от това приложение предвижда, че тази декларация трябва да съдържа:

„Описание на аспектите на околната среда, които могат да бъдат засегнати в значителна степен от предложения проект, в което се включват по-конкретно:

–        хората, флората и фауната,

–        почвата, водата, въздухът, климатът и природната среда,

–        материалните придобивки, включително архитектурното, археологическото и културното наследство,

–        взаимодействието между посочените по-горе фактори“.

15      Съгласно член 108 от PDR органът, компетентен в областта на устройството на територията, е длъжен да провери дали информацията, съдържаща се в декларацията относно въздействието върху околната среда, е съобразена с изискванията на посочения правилник.

 Закон за създаване на Агенцията от 1992 г.

16      Законът за създаване на Агенцията за защита на околната среда от 1992 г. (Environmental Protection Agency Act 1992, наричан по-нататък „EPAA“) въвежда по-специално нова система за комплексно предотвратяване на замърсяването, като за много промишлени дейности предвижда изискване за получаване на разрешение от Агенцията. Когато дейността е нова и/или се отнася за нов строеж, за нея трябва да се получи предвиденото в PDA разрешение за устройството на територията.

17      Член 98 от EPAA, който забранява на органите, отговарящи за устройството на територията, да вземат предвид аспектите, свързани с рисковете от замърсяване, при разглеждането на искане за разрешение за устройството на територията, е изменен с член 256 от PDA в смисъл, че макар на тези органи да е забранено да поставят издаваните от тях разрешения за дейности, изискващи освен това разрешение от Агенцията, в зависимост от условия, налагащи намаляване на емисиите, все пак те могат евентуално да откажат издаването на разрешение за устройството на територията по съображения, отнасящи се до околната среда. В редакцията му след изменението този член 98 предвижда възможността тези органи да поканят Агенцията да представи становище, по-специално що се отнася до декларацията относно въздействието върху околната среда. Агенцията обаче не е длъжна да отговори на тази покана.

18      Правилникът относно Агенцията за защита на околната среда от 1994 г. (Environmental Protection Agency (Licensing) Regulations 1994, наричан по-нататък „EPAR“) предвижда възможност Агенцията да уведоми орган, отговарящ за устройството на територията, за искане за разрешение. Органът обаче не е длъжен да отговори на това уведомление.

 Закон за националните паметници от 1930 г.

19      Законът за националните паметници от 1930 г. (National Monuments Act 1930, наричан по-нататък „NMA“) урежда защитата на най-важните от културна гледна точка ирландски археологични останки, квалифицирани като „национални паметници“. Той е изменен със Закон от 2004 г. (National Monuments (Amendment) Act 2004), за да смекчи наложените от предишното законодателство ограничения в случай на предложения с цел преобразуване или премахване на национални паметници.

20      Член 14 от NMA предоставя на ирландския министър на околната среда, националното наследство и местната администрация (наричан по-нататък „министърът“) правомощие да извършва преценка при приемането на решение за разрушаване на национален паметник. Когато национален паметник е открит по време на осъществяването на проект за изграждане на път, за който е извършена оценка на въздействието върху околната среда, член 14 bis от NMA предвижда, че по принцип е забранено да се извършва каквато и да било строителна дейност върху паметника, а трябва да се изчакат указанията на министъра. Тези инструкции могат да се отнасят до различни „действия по отношение на паметника“, включително неговото разрушаване. За приемането на тези инструкции изобщо не се предвижда оценка на въздействието върху околната среда. Член 14 ter от NMA предвижда обаче, че инструкциите на министъра трябва да се съобщят на Съвета. Ако тези инструкции предвиждат да се измени одобреният проект за изграждане на път, Съветът е длъжен да провери дали това изменение може да окаже значително въздействие върху околната среда. Ако последният прецени, че случаят е такъв, той трябва да изиска представянето на декларация относно въздействието върху околната среда.

 Досъдебна процедура

21      След като разглежда жалба относно транспонирането на Директива 85/337 от Ирландия, Комисията приема, че тази директива не е приложена пълно и правилно от посочената държава членка, и на 19 ноември 1998 година ѝ изпраща официално уведомително писмо с покана да представи становището си в съответствие с производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. На Ирландия е изпратено второ официално уведомително писмо на 9 февруари 2001 г.

22      След разглеждането на становището, получено в отговор на тези официални уведомителни писма, на 6 август 2001 г. Комисията изпраща на Ирландия мотивирано становище, в което стига до извода, че посочената държава членка не е транспонирала правилно членове 2—6, 8 и 9 от същата директива. В отговор на това мотивирано становище Ирландия уведомява Комисията, че са в процес на приемане необходимите законодателни изменения, за да се осигури транспонирането, и отправя искане за спиране на производството.

23      След нови жалби на 2 май 2006 г. Комисията изпраща на Ирландия допълнително официално уведомително писмо.

24      Тъй като не е доволна от получените отговори, на 29 юни 2007 г. Комисията издава допълнително мотивирано становище, в което заключава, че Ирландия все още не е транспонирала правилно Директива 85/337, по-специално членове 2—4 от нея, и приканва тази държава членка да се съобрази с посоченото становище в срок от два месеца, считано от получаването му. В отговор на това допълнително мотивирано становище Ирландия поддържа позицията си, че действащото ирландско законодателство транспонира занапред по подходящ начин посочената директива.

25      Тогава Комисията предявява настоящия иск.

 По иска

 По първото твърдение за нарушение, изведено от липсата на транспониране на член 3 от Директивата

 Доводи на страните

26      Според Комисията член 3 от Директива 85/337 е от основополагащо значение, тъй като дава определение за оценка на въздействието върху околната среда, поради което трябва да бъде транспониран изрично. При все това не били достатъчни разпоредбите, за които Ирландия поддържа, че транспонират по подходящ начин член 3 от Директивата.

27      Така член 173 от PDA, който изисква органът, отговарящ за устройството на територията, да вземе предвид информацията, която се съдържа в представената от възложителя декларация относно въздействието върху околна среда, се отнасял до посоченото в член 8 от Директива 85/337 задължение да се вземе предвид информацията, събрана съгласно членове 5—7 от нея. В замяна на това този член 173 не съответствал на по-широкото задължение, което член 3 от посочената директива възлага на компетентния орган, да гарантира извършването на оценка на въздействието върху околната среда, с което да се установят, опишат и оценят всички фактори, посочени в този член 3.

28      Що се отнася до членове 94, 108 и 111 от PDR, както и до приложение 6 от този правилник, Комисията отбелязва, че те само, от една страна, изброяват елементите, за които възложителят трябва да предостави информация в декларацията си относно въздействието върху околната среда, и от друга страна, посочват задължението на компетентните органи да проверят изчерпателността на тази информация. Предвидените в тези разпоредби задължения се различавали от задължението, което член 3 от Директивата възлага на компетентния орган да извърши пълна оценка на въздействието върху околната среда.

29      Относно релевантността на практиката на ирландските юрисдикции по прилагането на разглежданите разпоредби на националното право Комисията отбелязва, че макар тези юрисдикции да могат да тълкуват нееднозначни разпоредби като съвместими с дадена директива, те не могат да запълнят юридическата празнота, съществуваща в националното законодателство. Впрочем цитираните от Ирландия откъси от решения се отнасяли до тълкуването не на това законодателство, а на самата Директива 85/337.

30      Ирландия оспорва значението, което Комисията придава на член 3 от Директивата. Последният бил формулиран общо и в него само се посочва, че оценката на въздействието върху околната среда трябва да се извърши в съответствие с членове 4—11 от тази директива. Със самото транспониране на членове 4—11 в националното право държавата членка осигурявала транспонирането на този член 3.

31      Ирландия поддържа, че член 172, параграф 1 и член 173 от PDA, както и членове 94 и 108 от PDR и приложение 6 към последния осигуряват пълно транспониране на разпоредбите на член 3 от Директива 85/337. Тя подчертава, че в две решения, съответно от 2003 г. и 2007 г., а именно по дело O’Connell с/у Environmental Protection Agency и по дело Martin с/у An Bord Pleanála, Supreme Court (Ирландия) потвърждава, че националното право възлага задължение на органите, отговарящи за планирането, и на Агенцията да оценят посочените в този член 3 фактори и взаимодействието между тях. Тези решения, които трябвало да се вземат предвид при преценката на обхвата на разглежданите национални разпоредби, не запълвали юридическа празнота, а само установявали, че приложимото национално законодателство възлага на компетентните органи задължението да извършат оценка на въздействието на проект върху околната среда с оглед на посочените в член 3 от Директива 85/337 критерии.

32      При условията на евентуалност Ирландия се позовава на посоченото в член 34 от PDA понятие „подходящо планиране и устойчиво развитие“. Ставало въпрос за основния критерий, който трябва да се вземе предвид от всеки орган, отговарящ за устройството на територията, когато се произнася по искане за разрешение. Това понятие се прибавяло към критериите, посочени в този член 34, както и в други разпоредби на същия закон, сред които е член 173 от него, чието прилагане насърчава.

33      Накрая Ирландия твърди, че Комисията не зачита правото на преценка, с което разполага държава членка на основание член 249 ЕО, що се отнася до формата и средствата, позволяващи да се осигури транспонирането на директива. Като изисквала буквално транспониране на член 3 от Директива 85/337, Комисията не отчитала утвърдените през последните 45 години в Ирландия законодателно тяло и съдебна практика по отношение на понятията „подходящо планиране“ и „устойчиво развитие“.

 Съображения на Съда

34      В началото следва да се посочи, че Комисията и Ирландия тълкуват различно член 3 от Директива 85/337 и анализират различно връзката на тази разпоредба с членове 4—11 от същата директива. Комисията поддържа, че този член 3 предвижда задължения, които надхвърлят предвидените в посочените членове 4—11, докато Ирландия смята, че въпросната разпоредба само е формулирана общо и че подробностите относно процеса по оценка на въздействието върху околната среда са уточнени в същите членове 4—11.

35      В това отношение следва да се отбележи, че макар член 3 от посочената директива да предвижда, че оценката на въздействието върху околната среда се извършва „в съответствие с членове 4—11“ от нея, посочените в тези членове задължения са различни от задължението, предвидено в самия член 3.

36      Член 3 от Директива 85/337 възлага на компетентния орган задължението да извърши оценка на въздействието върху околната среда, която обхваща описание на прякото и непрякото въздействие на даден проект върху факторите, изброени в първите три тирета от този член, и взаимодействието между тях (Решение от 16 март 2006 г. по дело Комисия/Испания, С‑332/04, точка 33). Както се посочва в член 2, параграф 1 от същата директива, тази оценка трябва да се извърши, преди да се издаде исканото разрешение с оглед на осъществяването на проект.

37      За да изпълни възложеното му от посочения член 3 задължение, компетентният орган, отговарящ за околната среда, не може да се ограничи до установяване и описване на прякото и непрякото въздействие на даден проект върху определени фактори, а трябва и да ги оцени по подходящ начин за всеки отделен случай.

38      Това задължение се различава от посочените в членове 4—7, 10 и 11 от Директива 85/337, които в основната си част са задължения за събиране и обмен на информация, за консултиране, за публично оповестяване и за гарантиране на възможност за обжалване пред правораздавателна институция. В случая става въпрос за разпоредби от процедурно естество, които се отнасят само до прилагането на основното задължение, предвидено в член 3 от тази директива.

39      Безспорно член 8 от същата директива предвижда, че резултатът от консултациите и информацията, събрана в съответствие с членове 5—7 от нея, трябва да се вземат предвид в рамките на процедурата по издаване на разрешение.

40      При все това задължението при приключване на процеса по приемане на решение да се вземе предвид информацията, събрана от компетентния орган, отговарящ за околната среда, не може да се смесва със задължението за извършване на оценка, предвидено в член 3 от Директива 85/337. Всъщност тази оценка, която трябва да се извърши в началото на процеса по приемане на решение (Решение от 4 май 2006 г. по дело Комисия/Обединено кралство, С‑508/03, Recueil, стр. I‑3969, точка 103), предполага разглеждане по същество на събраната информация, както и разсъждение относно необходимостта тя да се допълни евентуално с повече данни. Този компетентен орган, отговарящ за околната среда, трябва да извърши както проучвателна, така и аналитична дейност, за да стигне до възможно най-пълна преценка на прякото и непрякото въздействие на даден проект върху факторите, изброени в първите три тирета от посочения член 3, и взаимодействието между тях.

41      Ето защо както от текста на разглежданите разпоредби на посочената директива, така и от общата ѝ структура следва, че член 3 от нея представлява основна разпоредба. Транспонирането само на членове 4—11 от тази директива не означава, че автоматично е транспониран посоченият член 3.

42      С оглед на тези съображения следва да се провери дали с националните разпоредби, на които се позовава Ирландия, е транспониран правилно член 3 от Директива 85/337.

43      От прочита на член 172 от PDA, както и на член 94 от PDR и на приложение 6 от него следва, че тези разпоредби се отнасят до задължението на възложителя да представи декларация относно въздействието, което проектът може да окаже върху околната среда, което, както правилно отбелязва Комисията, съответства на задължението, предвидено в тежест на възложителя съгласно член 5 от Директива 85/337. Член 108 от PDR възлага на органа, отговарящ за околната среда, само задължението да провери изчерпателността на тази информация.

44      Що се отнася до член 173 от PDA, съгласно който, когато е сезиран с искане за разрешение, за което му е представена декларация относно въздействието върху околната среда, органът, отговарящ за устройството на територията, трябва да вземе предвид тази декларация, както и всяка допълнителна информация, която му е предоставена, от самия текст на този член е видно, че той предвижда само едно задължение, което е от същото естество като предвиденото в член 8 от Директива 85/337, а именно задължението да се вземат предвид резултатът от консултациите и информацията, събрана в рамките на процедурата по издаване на разрешение. Това задължение не съответства на по-широкото задължение, което член 3 от тази директива възлага на компетентния орган, отговарящ за околната среда, самият той да извърши оценка на въздействието върху околната среда с оглед на посочените в тази разпоредба фактори.

45      При тези условия се налага изводът, че националните разпоредби, на които се позовава Ирландия, не позволяват да се постигне резултатът, преследван от член 3 от посочената директива.

46      Макар да е вярно, че съгласно постоянната съдебна практика транспонирането във вътрешното право на дадена директива не изисква непременно формално и текстово възпроизвеждане на разпоредбите ѝ в изрична и конкретна законова или подзаконова разпоредба, и че целите им могат да бъдат постигнати чрез една обща правна уредба, при условие че същата осигурява ефективно цялостното прилагане на директивата по достатъчно ясен и точен начин (вж. по-специално Решение от 16 юли 2009 г. по дело Комисия/Ирландия, С‑427/07, Сборник, стр. I‑6277, точка 54 и цитираната съдебна практика), това не променя обстоятелството, че от постоянната съдебна практика следва също, че разпоредбите на директива трябва да се прилагат с неоспорима задължителна сила, с необходимата специфичност, точност и яснота, за да се спази изискването за правна сигурност, което налага, в случай че директивата цели учредяването на права по отношение на частноправни субекти, да се предостави възможност на ползващите се лица да се запознаят с правата си в тяхната пълнота (вж. по-специално Решение по дело Комисия/Ирландия, посочено по-горе, точка 55 и цитираната съдебна практика).

47      В това отношение следва да се отбележи, че в текста от посоченото по-горе решение на Supreme Court по дело O’Connell с/у Environmental Protection Agency, на който се позовава Ирландия, безспорно е направено тълкуване на разпоредбите на националното право в съответствие с Директивата. При все това съгласно постоянната практика на Съда подобно тълкуване на разпоредбите на националното право в съответствие с Директивата само по себе си не може да осигури яснотата и точността, необходими за спазване на изискването за правна сигурност (вж. в този смисъл Решение от 10 май 2007 г. по дело Комисия/Австрия, С‑508/04, Сборник, стр. I‑3787, точка 79 и цитираната съдебна практика). Текстът от посоченото по-горе решение на същата национална юрисдикция по дело Martin с/у An Bord Pleanála, на който също се позовава Ирландия, се отнася от своя страна до въпроса дали всички фактори, посочени в член 3 от същата директива, са упоменати в предвидените от ирландското законодателство процедури за издаване на разрешение. В замяна на това този текст изобщо не дава уточнение по решаващия за преценката на първото твърдение за нарушение въпрос в какво се изразява разглеждането на тези фактори, което трябва да извършат компетентните национални органи.

48      Относно понятията „подходящо планиране“ и „устойчиво развитие“, на които се позовава Ирландия, следва да се приеме, че дори да се предположи, че тези понятия обхващат критериите, посочени в член 3 от Директива 85/337, не е доказано, че те налагат да се вземат предвид тези критерии във всички случаи, при които се изисква оценка на въздействието върху околната среда.

49      Следователно не може да се прави позоваване нито на националната съдебна практика, нито на понятията „подходящо планиране“ и „устойчиво развитие“, за да се поправи липсата на транспониране на член 3 от Директива 85/337 в ирландския правен ред.

50      Ето защо трябва да се приеме за основателно първото твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията в подкрепа на иска ѝ.

 По второто твърдение за нарушение, изведено от липсата на гаранция за пълното спазване на членове 2—4 от Директива 85/337, когато в процеса по приемане на решение участват няколко органа

 Доводи на страните

51      Комисията счита, че е необходимо оценката на въздействието върху околната среда да се извършва в рамките на цялостна процедура. При все това след създаването на Агенцията за някои проекти, изискващи подобна оценка, в Ирландия се прилагали две отделни процедури за приемане на решения, едната относно вземането на решение от органите, отговарящи за устройството на територията, във връзка с аспектите на използването на територията, другата относно вземането на решение от Агенцията във връзка с аспектите на замърсяването. Подобно на ирландската съдебна практика (вж. посоченото по-горе решение на Supreme Court по дело Martin с/у. An Bord Pleanála) Комисията приема, че разрешението за устройството на територията и разрешението от Агенцията, взети заедно, могат да се считат за „разрешение“ по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 85/337, и не вижда пречка това разрешение да се предоставя на два последователни етапа. Тя поддържа обаче, че ирландското законодателство не предвижда задължение за органите, отговарящи за устройството на територията, както и за Агенцията, да съгласуват дейността си. Според Комисията това положение е в противоречие с членове 2—4 от същата директива.

52      Относно член 2 от посочената директива Комисията отбелязва, че той изисква да се извърши оценка на въздействието върху околната среда за посочените в член 4 от тази директива проекти, „преди да бъдат одобрени“. Комисията смята обаче, че съгласно ирландското законодателство съществува възможността част от процеса по приемане на решение да се развие, без да се спази това условие. Всъщност, от една страна, това законодателство не изисквало искането за разрешение да се подаде до органите, отговарящи за устройството на територията, преди представянето на искане за разрешение пред Агенцията, която не е овластена да започне извършването на оценка на въздействието върху околната среда. От друга страна, в рамките на извършваната оценка органите, отговарящи за устройството на територията, не били длъжни да вземат предвид въздействието, свързано със замърсяването, за което има опасност изобщо да не бъде извършена оценка.

53      Като се позовава на практиката на Съда (вж. по-специално Решение от 20 ноември 2008 г. по дело Комисия/Ирландия, С‑66/06, точка 59), Комисията подчертава, че не е длъжна да изчака прилагането на закона за транспониране да породи вредоносни последици, нито да докаже наличието им, при положение че самият текст на този закон е непълен или несъвършен.

54      Относно член 3 от Директива 85/337 Комисията счита, че когато са компетентни няколко органа, провежданите от тях процедури, взети заедно, трябва да осигуряват пълното осъществяване на изискваната от този член 3 оценка. При все това с предвиденото в ирландското законодателство стриктно разграничаване на отделните функции на органите, отговарящи за устройството на територията, от една страна, и на Агенцията, от друга страна, при приемането на решението формално не се отчитало понятието „околна среда“. Всъщност нито един от органите, участващи в процедурата по издаване на разрешение, не бил натоварен с оценката и с вземането предвид на взаимодействието между факторите, посочени в тирета от първо до трето от същия член 3, които попадат съответно в отделните сфери на компетентност на всеки от тези органи.

55      В това отношение, като се позовава на изменения член 98 от EPAA, както и на EPAR, Комисията отбелязва, че не съществува каквато и да било формална връзка под формата на задължение за компетентните органи да се консултират между процедурата за издаване на разрешение от органа, отговарящ за устройството на територията, и тази за издаване на разрешение от Агенцията.

56      За да онагледи анализа си, Комисията споменава случаите с проекти относно инсталацията за изгаряне на отпадъци в Duleek в графство Meath и завода за обработка на дървен материал в Leap в графство Offaly.

57      Като се позовава на Решение от 4 май 2006 г. по дело Комисия/Обединено кралство (С‑98/04, Recueil, стр. I‑4003), Ирландия оспорва допустимостта на второто твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията в подкрепа на иска ѝ, доколкото според нея Комисията не е изложила подробно причините, поради които определянето на два компетентни органа от страна на Ирландия нарушава изискванията на Директива 85/337. Този пропуск попречил на Ирландия да подготви защитата си.

58      По същество Ирландия твърди, че вследствие на участието на няколко компетентни органа в процеса по приемане на решение — процедура, която е допустима по член 1, параграф 3 и член 2, параграф 2 от Директива 85/337 — дейността и задълженията на тези органи са различни и се проявяват в отделни стадии, преди да се даде „разрешението за проекта“. Като се позовава на посоченото по-горе решение на Supreme Court по дело Martin с/у An Bord Plaenála, Ирландия поддържа, че в тази директива по никакъв начин не се загатва, че е необходимо един-единствен орган да извърши „цялостна оценка“ на въздействието върху околната среда.

59      Ирландия оспорва твърдението, че има стриктно разграничение между правомощията на двата органа по приемане на решения, и поддържа обратното — че е налице припокриване на компетентността им. Понятието „подходящо планиране и устойчиво развитие“, към което препраща PDA, било много широко и обхващало по-специално замърсяването на околната среда. Органите, отговарящи за устройството на територията, били длъжни да оценят подобно замърсяване в контекста на решение относно разрешение за устройство на територията. Впрочем различни разпоредби изрично предоставяли на тези органи правомощието да откажат разрешение за устройство на територията по съображения, свързани с околната среда.

60      В отговор на довода на Комисията, че пред Агенцията е възможно да бъде представено искане за разрешение, преди да е подадено искане за разрешение до органа, отговарящ за устройството на територията, и следователно преди да е извършена оценка на въздействието върху околната среда, Ирландия твърди, че за „разрешението за проект“ по ирландското право се изискват едновременно разрешение от компетентния орган в областта на устройството на територията и разрешение от Агенцията. При тези условия възложителят в действителност нямал никаква полза от това да поиска разрешение от Агенцията, без да представи същевременно искане за разрешение пред компетентния орган в областта на устройството на територията, и на практика не се стигало до подобно разделяне на исканията.

61      От друга страна, противно на твърдението на Комисията, че Агенцията не може да започне процедура по оценка на въздействието върху околната среда, в много случаи, по-специално относно исканията за разрешение за възстановяване или обезвреждане на отпадъци, както и относно исканията за разрешение за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването, било налице задължение да се представи пред Агенцията декларация относно въздействието върху околната среда, независимо дали преди това е подадено искане за разрешение до орган, отговарящ за устройството на територията. Освен това в подобни случаи Агенцията била изрично овластена да иска допълнителна информация от подателя на искането и следователно можела да изисква информация, която е фактически подобна на съдържащата се в декларация относно въздействието върху околната среда.

62      Ирландия смята, че не би било подходящо във всички случаи да е налице задължение за консултиране между компетентния орган в областта на устройството на територията и Агенцията. По-подходящо било да се позволи подобно консултиране, като същевременно решаващите органи си запазят правомощието да преценяват във всеки конкретен случай необходимостта от това консултиране.

63      Накрая, според Ирландия Решение от 20 ноември 2008 г., по дело Комисия/Ирландия, посочено по-горе, на което се позовава Комисията, за да се освободи от задължението да докаже твърденията си, не е относимо в рамките на настоящото производство. Всъщност според нея нарушението, твърдяно по делото, по което е постановено посоченото решение, се отнася до начина, по който е транспонирана Директива 85/337 в ирландското право, докато настоящото дело се отнася до прилагането на законодателството, което осигурява транспонирането на тази директива. Макар в ирландското законодателство да е въведена пълна система за оценката на въздействието върху околната среда, Комисията твърди, че това законодателство все още би могло да не се прилага на практика по подходящ начин. В това отношение било в тежест на Комисията да докаже тези твърдения, което тя не направила. Позоваването на проектите за Duleek и Leap по никакъв начин не подкрепяло твърденията на Комисията.

 Съображения на Съда

–       По допустимостта на второто твърдение за нарушение

64      Съгласно постоянната съдебна практика в рамките на иск, предявен на основание член 226 ЕО, мотивираното становище и исковата молба трябва да излагат твърденията за нарушение последователно и точно, за да могат държавата членка и Съдът правилно да възприемат обхвата на твърдяното нарушение на правото на Съюза — необходимо условие, за да може съответната държава да упражни ефективно своето право на защита, а Съдът да провери съществуването на твърдяното неизпълнение на задължения (вж. по-специално посочените по-горе Решение от 4 май 2006 г. по дело Комисия/Обединено кралство, С‑98/04, точка 18 и Решение от 20 ноември 2008 г. по дело Комисия/Ирландия, посочено по-горе, точка 31).

65      В случая от преписката е видно, че в рамките на досъдебното производство както точки 3.2.2—3.2.5 от мотивираното становище от 6 август 2001 г., така и точки 2.17—2.18 от допълнителното мотивирано становище от 29 юни 2007 г. излагат причината, поради която според Комисията стриктното разграничаване на отделните функции, възложени на органите, отговарящи за устройството на територията, от една страна, и на Агенцията, от друга страна, не отговаря на изискванията на Директива 85/337. Обяснено е, че това разпределяне на правомощията не е съвместимо с обстоятелството, че понятието „околна среда“, така както трябва да бъде отчетено в предвидения в тази директива процес по приемане на решение, предполага да се вземе предвид взаимодействието между факторите, попадащи в обхвата на отделните правомощия на всеки от двата органа, които вземат решения.

66      Това твърдение за нарушение е изложено с идентична или подобна формулировка в точка 55 и сл. от исковата молба, като в точки 9—20 от последната се съдържа и резюме на относимите разпоредби от ирландското законодателство.

67      От тези изводи следва, че твърденията, изложени от Комисията в рамките на досъдебното и съдебното производство, са достатъчно ясни, за да позволят на Ирландия да подготви надлежно своята защита.

68      Ето защо следва да се отхвърли възражението за недопустимост, повдигнато от тази държава членка по отношение на второто твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията.

–        По съществото на спора

69      В началото следва да се посочи, че с второто си твърдение за нарушение Комисията отправя критика срещу транспонирането на членове 2—4 от Директива 85/337 в разглежданото ирландско законодателство, тъй като въведените от това законодателство процедури не гарантират пълното съобразяване с тези членове, когато в процеса по приемане на решение участват няколко национални органа.

70      Следователно веднага трябва да се отхвърли доводът на Ирландия, че Комисията не е доказала в достатъчна степен фактическото основание на своя иск. Всъщност, както поддържа Комисията, доколкото предметът на иска за установяване на неизпълнение на задължения е свързан с начина, по който е транспонирана Директива 85/337, а не с конкретната последица от прилагането на националното законодателство относно това транспониране, следва да се провери дали в самото посочено законодателство се съдържа твръдяното от Комисията непълно и несъвършено транспониране, без да е необходимо да се установяват действителните последици от националното законодателство за транспониране по отношение на точно определени проекти (вж. Решение от 20 ноември 2008 г. по дело Комисия/Ирландия, посочено по-горе, точка 59).

71      Член 1, параграф 2 от Директива 85/337 определя термина „разрешение“ като решението на компетентния орган или власти, което дава право на възложителя да осъществи проекта. В параграф 3 от същия член се уточнява, че компетентният или компетентните органи са тези, които са определени от държавите членки като отговорни за изпълнението на задълженията по тази директива.

72      В рамките на така предоставената им свобода да определят компетентните органи с оглед на издаването на разрешение по смисъла на посочената директива държавите членки могат да решат да поверят тази задача на няколко институции, което впрочем изрично се приема от Комисията.

73      В член 2, параграф 2 от Директива 85/337 се добавя, че оценката на въздействието върху околната среда може да се обедини с други съществуващи процедури за издаване на разрешения за проекти или, ако няма такива, може да се обедини с други създадени процедури или с процедури, които следва да бъдат създадени в съответствие с целите на тази директива.

74      Тази разпоредба предполага, че предоставената на държавите членки свобода на действие обхваща определянето на процедурните правила и на условията за издаване на разглежданото разрешение.

75      Тази свобода на действие обаче може да бъде упражнявана само в предвидените в посочената директива граници и доколкото направеният от държавите членки избор гарантира пълното съобразяване с определените в нея цели.

76      Така в член 2, параграф 1 от Директива 85/337 се посочва, че оценката на въздействието върху околната среда трябва да бъде направена, „преди да бъдат одобрени“ проектите. Това предполага разглеждането на прякото и непрякото въздействие на даден проект върху посочените в член 3 от същата директива фактори и върху взаимодействието между тях да бъде извършено изцяло преди посоченото одобряване.

77      При тези обстоятелства няма никаква пречка Ирландия да реши на възложи осъществяването на целите на посочената директива на различни органи, по-специално на органите, отговарящи за устройството на територията, от една страна, и на Агенцията, от друга страна, при условие че съответните правомощия на тези органи и правилата, уреждащи упражняването им, гарантират пълното и своевременно извършване на оценка на въздействието върху околната среда, а именно преди издаването на разрешението по смисъла на тази директива.

78      В това отношение Комисията поддържа, че е установила празнота в ирландското законодателство, произтичаща от съчетаването на два фактора. Първият е липсата на каквото и да било правомощие в полза на Агенцията, когато е сезирана с искане за разрешение за проект с оглед на аспектите, свързани със замърсяването, да започне извършването на оценка на въздействието върху околната среда. Вторият е възможността Агенцията да бъде сезирана и да се произнесе по въпроси, свързани със замърсяване, преди да бъде сезиран самият орган, отговарящ за устройството на територията, който единствен може да изиска от възложителя декларация относно въздействието върху околната среда.

79      В защитата си Ирландия не оспорва твърдението, че по принцип Агенцията не е овластена да иска от възложителя да представи подобна декларация, и поддържа, че последният няма никаква практическа полза от това да поиска разрешение от Агенцията, без да представи същевременно искане за разрешение пред органа, отговарящ за устройството на територията, тъй като е необходимо да получи разрешение и от двата органа. Ирландия обаче нито доказва, нито дори твърди, че е юридически невъзможно възложител да получи разрешение от Агенцията, без да е сезирал органа, отговарящ за устройството на територията.

80      Несъмнено EPAR предвижда възможност Агенцията да уведоми органа, отговарящ за устройството на територията, за подадено искане за разрешение. Между страните обаче няма спор, че не става въпрос за задължение, както и впрочем че получилият уведомлението орган не е длъжен да му отговори.

81      Следователно не може да се изключи възможността Агенцията, като орган, отговарящ за разглеждане на разрешението за проект с оглед на аспектите, свързани със замърсяването, да се произнесе, без да е извършена оценка на въздействието върху околната среда в съответствие с членове 2—4 от Директива 85/337.

82      Ирландия твърди, че в някои случаи, по специално относно разрешенията за възстановяване или обезвреждане на отпадъци, както и относно разрешенията за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването, Агенцията е овластена да изисква декларация относно въздействието върху околната среда, която е длъжна да вземе предвид. Подобни конкретни правила обаче не могат да запълнят празнотата в ирландското законодателство, установена в предходната точка.

83      Ирландия поддържа също, че след изменението на EPAA с член 256 от PDA органите, отговарящи за устройството на територията, са овластени да откажат евентуално издаването на разрешение по съображения, свързани с околната среда, и че с понятията „подходящо планиране“ и „устойчиво развитие“ по принцип се предоставят такива правомощия на посочените органи.

84      Както поддържа Ирландия, подобно разширяване на правомощията на органите, отговарящи за устройството на територията, може да доведе в някои случаи до припокриване със съответните правомощия на органите, отговарящи в областта на околната среда. Все пак се налага изводът, че с подобно припокриване на правомощията не може да се запълни посочената в точка 81 от настоящото решение празнота, която оставя възможност за Агенцията да се произнесе сама и без да се извърши оценка на въздействието върху околната среда в съответствие с членове 2—4 от Директива 85/337 по проект с оглед на аспектите, свързани със замърсяването.

85      При тези условия следва да се приеме, че второто твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията в подкрепа на иска ѝ за установяване на неизпълнение на задължения, е основателно.

 По третото твърдение за нарушение, изведено от неприлагането на Директива 85/337 към дейностите по разрушаване

 Доводи на страните

86      Според Комисията дейностите по разрушаване могат да представляват „проект“ по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 85/337, доколкото попадат в обхвата на понятието „друга намеса в естествената околна среда и ландшафта“. В PDR обаче Ирландия освобождавала почти всички дейности по разрушаване от задължението да се извърши оценка на въздействието върху околната среда. Сред изтичане на двумесечния срок, определен в допълнителното мотивирано становище от 29 юни 2007 г., Ирландия действително е уведомила Комисията за новия текст, с който се изменя PDR, в смисъл че се намалява значително обхватът на предвиденото за дейностите по разрушаване освобождаване от задължение. Този текст обаче не можел да се вземе предвид в рамките на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения.

87      Комисията твърди, че тълкуването от страна на Ирландия, според което дейностите по разрушаване не попадат в приложното поле на посочената директива, се съдържа в NMA, и препраща в това отношение към членове 14, 14 bis и 14 ter от този закон относно разрушаването на национален паметник.

88      За да онагледи начина, по който в нарушение на Директива 85/337 изключването на дейностите по разрушаване е позволило съгласно член 14 bis от NMA разрушаването на национален паметник, без да е извършена оценка на въздействието върху околната среда, Комисията се позовава на министерско решение от 13 юни 2007 г., с което се разпорежда разрушаването национален паметник, за да се позволи осъществяването на проекта за магистрала M3.

89      Преди всичко Ирландия възразява, че доколкото се отнася до член 14 от NMA, второто твърдение на Комисията за нарушение е недопустимо, тъй като тази разпоредба не е посочена в допълнителното мотивирано становище от 29 юни 2007 г.

90      Според Ирландия дейностите по разрушаване не попадат в приложното поле на Директива 85/337, тъй като не са посочени в приложения І и ІІ към нея. Освен това от прочита на член 10 от PDA във връзка с член 9 от PDR било видно, че дейностите по разрушаване са освободени от задължението за получаване на разрешение за устройство на територията само ако проектът не може да има значително въздействие върху околната среда.

91      Относно задължението за извършване на допълнителни оценки Ирландия твърди, че по същността си Директива 85/337 предполага оценката на въздействието върху околната среда да се извърши във възможно най-ранния стадий, преди началото на проекта. В съответствие с точка 13, първо тире от приложение ІІ към тази директива единственият случай, при който е необходимо да се извърши нова оценка, бил случаят, когато проектът е изменен или разширен.

92      Относно обхвата на министерските инструкции, издадени на основание член 14 bis от NMA, Ирландия подчертава, че тази разпоредба е приложима само в контекста на проект за изграждане на път, одобрен предварително от Съвета въз основа на оценка на въздействието върху околната среда. Само Съветът можел да вземе решение за изменение на проект за изграждане на път и в този случай би трябвало да прецени дали това изменение може да има отрицателно въздействие върху околната среда. При тези условия компетентността на министъра да издава министерски инструкции не можела да се приравнява на предоставяне на разрешение за изграждане на път. Тези инструкции могли да бъдат дадени евентуално само след началото на дейността по проекта и откриването на нов национален паметник, и с тях можело само да се регламентира начинът, по който ще се третира този паметник. Освен това Ирландия оспорва твърдението, че е прието министерско решение, разпореждащо разрушаването на национален паметник, за да се позволи осъществяването на проекта за магистрала M3.

 Съображения на Съда

–       По допустимостта на третото твърдение за нарушение

93      Съгласно постоянната практика на Съда предметът на предявения на основание член 226 ЕО иск се предопределя от досъдебната административна процедура, предвидена в този член, така че искът трябва да се основава на същите мотиви и основания като изложените в мотивираното становище (вж. по-специално Решение от 14 октомври 2004 г., по дело Комисия/Франция, С‑340/02, Recueil, стр. I‑9845, точка 26 и цитираната съдебна практика).

94      В случая от прочита на допълнителното мотивирано становище от 29 юни 2007 г. е видно, че в точки 2.34—2.38 от него Комисията твърди, че Ирландия е изключила дейностите по разрушаване от приложното поле на националното законодателство, с което се транспонира Директива 85/337. В точки 2.39—2.40 от същото становище Комисията уточнява, че тълкуването, което прави Ирландия на тази директива, намира отражение не само в PDA, но и в други, по-специфични нормативни актове, като NMA, и дава като пример осъществяването на проекта за магистрала M3.

95      От това следва, че макар да не е посочила изрично член 14 от NMA в това становище, Комисията все пак се е позовала ясно на предвидения в този член механизъм за вземане на решение в рамките на своя анализ на недостатъците, които според нея се съдържат в този закон.

96      При тези условия трябва да се отхвърли възражението за недопустимост, повдигнато от Ирландия срещу третото твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията.

–       По съществото на спора

97      Що се отнася до това дали, както поддържа Комисията в писмените си изявления, дейностите по събаряне попадат в приложното поле на Директива 85/337 или, както твърди Ирландия, те са изключени от него, преди всичко следва да се отбележи, че съдържащото се в член 1, параграф 2 от тази директива определение на термина „проект“ не позволява от него да се направи изводът, че дейностите по разрушаване не могат да отговарят на критериите на това определение. Всъщност подобни дейности могат да се квалифицират като „друга намеса в естествената околна среда и ландшафта“.

98      Това тълкуване се потвърждава от обстоятелството, че ако дейностите по разрушаване бяха изключени от приложното поле на тази директива, щяха да са безпредметни препращанията към „културното наследство“ в член 3 от нея, към „ландшафт с историческа, културна или археологическа стойност“ в точка 2, буква з) от приложение ІІІ към тази директива и към „архитектурното и археологическото наследство“ в точка 3 от приложение ІV към същата.

99      Вярно е, че съгласно член 4 от Директива 85/337, за да е необходима оценка на въздействието върху околната среда на даден проект, той трябва да попада в някоя от категориите, съдържащи се в приложения І и ІІ към тази директива. Както обаче твърди Ирландия, тези приложения не препращат изрично към дейностите по разрушаване, с изключение на посочения в точка 2 от приложение І случай на демонтаж на ядрени електроцентрали и други ядрени реактори, който е неотносим към настоящия иск.

100    Все пак трябва да се вземе предвид обстоятелството, че тези приложения се отнасят по-скоро до категориите проекти по сектори, без да описват точното естество на предвидените дейности. За онагледяване може да се отбележи, както прави Комисията, че посочените в точка 10, буква б) от същото приложение ІІ „градоустройствени проекти“ много често обхващат разрушаването на съществуващи структури.

101    Следователно дейностите по разрушаване попадат в приложното поле на посочената директива и на това основание могат да представляват „проект“ по смисъла на член 1, параграф 2 от нея.

102    Съгласно постоянната съдебна практика наличието на неизпълнение на задължения от държава членка трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище (вж. по-специално Решение от 16 юли 2009 г. по дело Комисия/Ирландия, посочено по-горе, точка 64 и цитираната съдебна практика).

103    Ирландия не оспорва, че съгласно националното законодателство, действащо към момента на издаване на допълнителното мотивирано становище, за дейностите по разрушаване не се изисква по общо правило извършване на оценка на въздействието върху околната среда, а напротив, за тях е предвидено да бъдат освободени от това изискване.

104    Що се отнася до разрушаването на национален паметник, от предвидените в членове 14—14 ter от NMA правила е видно, както твърди Комисията, че те изобщо не отчитат възможността самите дейности по разрушаване да могат да представляват проект по смисъла на членове 1 и 4 от Директива 85/337 и на това основание за тях да се изисква предварителна оценка на въздействието им върху околната среда. Тъй като обаче е установено, че транспонирането на тази директива в ирландския правен ред е непълно, не следва да се проверява какви са действителните последици от това законодателство по отношение на осъществяването на конкретни проекти, като този за магистрала M3.

105    Относно законодателните промени, настъпили след предявяването на иска за установяване на неизпълнение, те не могат да бъдат взети предвид от Съда (вж. по-специално Решение от 16 юли 2009 г. по дело Комисия/Ирландия, посочено по-горе, точка 65 и цитираната съдебна практика).

106    При тези условия следва да се приеме, че третото твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията в подкрепа на иска ѝ, е основателно.

107    Ето защо следва да се приеме за установено, че:

–      като не е транспонирала член 3 от Директива 85/337,

–      като не е гарантирала, че ще бъдат спазени изцяло условията, предвидени в членове 2—4 от тази директива, когато ирландските органи по териториалното устройство и Агенцията едновременно имат правомощия за вземането на решение по даден проект, и

–      като е изключила дейностите по разрушаване от приложното поле на законодателството си, с което транспонира същата директива,

Ирландия не е изпълнила задълженията си по тази директива.

 По съдебните разноски

108    Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Ирландия и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)      Ирландия:

–        като не е транспонирала член 3 от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 97/11/ЕО на Съвета от 3 март 1997 г. и с Директива 2003/35/EО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 г.,

–        като не е гарантирала, че ще бъдат спазени изцяло условията, предвидени в членове 2—4 от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, когато ирландските органи по териториалното устройство и Агенцията за защита на околната среда едновременно имат правомощия за вземането на решение по даден проект, и

–        като е изключила дейностите по разрушаване от приложното поле на законодателството си, с което транспонира Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35,

не е изпълнила задълженията си по тази директива.

2)      Осъжда Ирландия да заплати съдебните разноски.

Подписи

---

*Език на производството: английски.