Дело C-543/08

Европейска комисия

срещу

Португалска република

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Членове 56 ЕО и 43 ЕО — Свободно движение на капитали — Привилегировани акции („golden shares“) на португалската държава в EDP — Energias de Portugal — Ограничения при придобиването на дялови участия и намеса в управлението на приватизирано дружество“

Резюме на решението

1.        Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Предмет на спора — Определяне по време на досъдебната процедура

(член 258 ДФЕС)

2.        Свободно движение на капитали — Ограничения — Дружествено право

(член 56, параграф 1 ЕО, член 58 ЕО и член 86, параграф 2 ЕО)

1.        В съдебното производство страната не може да изменя предмета на спора и основателността на иска или жалбата трябва да се преценява единствено от гледна точка на изложените в исковата молба или жалбата искания. Освен това по силата на член 21 от Статута на Съда и член 38, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на този съд Комисията трябва във всяка подадена на основание член 258 ДФЕС искова молба да посочи точните твърдения за нарушения, по които Съдът следва да се произнесе, както и да изложи поне накратко правните и фактическите обстоятелства, на които основава тези твърдения за нарушения. Все пак обстоятелството, че в писмената си реплика в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения Комисията уточнява твърдение за нарушение, което вече е изтъкнала по-общо в исковата молба, излагайки като допълнителен довод в подкрепа на своето твърдение за нарушение друго право, притежавано от държавата в приватизираното дружество, не съставлява изменение на предмета на твърдяното нарушение и съответно няма отношение към обхвата на спора.

(вж. точки 20, 21 и 23)

2.        Не изпълнява задълженията си по член 56 ЕО държава членка, която запазва в акционерно дружество особени права, предвидени в нейна полза и в полза на други публичноправни субекти и предоставени във връзка с привилегировани акции („golden shares“) на тази държава във въпросното дружество, а именно неприлагане на предвидения във връзка с гласуването на останалите акционери петпроцентен таван, право на определяне на член на управителния орган на дружеството, когато държавата гласува против одобреното предложение за избор на членовете на управителния орган на това дружество, и право на вето по отношение на решенията на общото събрание на акционерите за:

- изменение на устава, в това число увеличаване на капитала, сливане, разделяне и прекратяване,

- сключване на договори за създаване на обединения с координационна или субординационна структура,

- отнемане или ограничаване на правото на акционерите с предимство да записват акции при увеличаването на капитала.

Всъщност, доколкото дава възможност на тази държава да влияе върху управлението и контрола на дружеството, което не е обосновано предвид притежаваното от нея дяловото участие в това дружество, правото на вето може да разубеди операторите от други държави членки от преки инвестиции в него, тъй като няма да могат да участват в управлението и контрола на дружеството съразмерно на стойността на своя дял. Освен това въпросното право на вето може да има възпиращ ефект и за портфейлните инвестиции в дружеството, доколкото всеки евентуален отказ на съответната държава да одобри важно решение, което според органите на това дружество отговаря на дружествените интереси, всъщност може да се отрази неблагоприятно на стойността на акциите на дружеството и съответно върху привлекателността на инвестицията в тези акции.

Що се отнася до петпроцентния таван, предвиден във връзка с упражняването от страна на акционерите на правата на глас, произтичащи от притежаваните от тях обикновени акции — ограничение, което не се прилага по отношение на съответната държава, — материализираните в акциите права на глас са едно от основните средства на акционера ефективно да участва в управлението и контрола на дадено дружество. Поради това всяка мярка, чиято цел е да възпрепятства упражняването на тези права или да го подчини на определени условия, може да разубеди инвеститорите от други държави членки да придобиват дялово участие в съответните дружества и представлява ограничение на свободното движение на капитали. Освен това таваните във връзка с гласуването са способ, с който може да се ограничи възможността на преките инвеститори да участват в дружеството с цел установяване или поддържане на трайни и преки връзки с него, позволяващи ефективно участие в неговото управление или контрол, и намаляват интереса от придобиване на дялово участие в дадено дружество.

Правото на определяне на член на управителния орган представлява ограничение на свободното движение на капитали, доколкото подобно особено право дерогира общия правен режим на дружествата и е предвидено чрез национална законодателна мярка само в полза на публичноправните субекти. Ако подобна възможност може да бъде предвидена в закона като право на квалифицирано малцинство, тя трябва да е достъпна за всички акционери, а не само за държавата. Всъщност като ограничава възможността други акционери освен държавата да участват в дружеството с цел установяване или поддържане на трайни и преки икономически връзки с него, позволяващи ефективно участие в управлението и контрола върху това дружество, правото да се определи един от членовете на управителния орган може да възпре преките инвеститори от други държави членки да инвестират в капитала на посоченото дружество.

Що се отнася до разрешените с член 58 ЕО изключения, необходимостта да се гарантира сигурността на енергоснабдяването на тази държава членка в случай на криза, война или терористични действия без съмнение може да се разглежда като свързано с обществената сигурност съображение по смисъла на член 58 ЕО. При все това изискванията, свързани с обществената сигурност, особено като основания за дерогиране на основния принцип на свободното движение на капитали, следва да се тълкуват стриктно, поради което обхватът им не може да се определя едностранно от отделните държави членки без контрол от страна на институциите на Съюза. В този смисъл позоваване на обществената сигурност е възможно само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес. При положение че държавата само посочва съображението, свързано със сигурността на енергийното снабдяване, без да уточни точните причини, поради които смята, че оспорваните особени права, разглеждани поотделно или като цяло, способстват да се избегне подобно накърняване на основен обществен интерес, не може да се приеме твърдението за обоснованост по съображения във връзка с обществената сигурност.

Освен това, що се отнася до пропорционалността на разглежданото ограничение, несигурността — дължаща се на факта, че упражняването на особените права, произтичащи за държавата от привилегированите ѝ акции в капитала на дружеството, не е обвързано с условия, нито с изискване за наличие на особени обективни обстоятелства — съставлява тежко посегателство върху свободното движение на капитали, тъй като предоставя на националните органи толкова широка оперативна самостоятелност при упражняването на тези права, че е невъзможно тази дискреционна власт да се разглежда като пропорционална на следваните цели.

Накрая, член 86, параграф 2 ЕО не се прилага спрямо посочените по-горе национални разпоредби и поради това не може да бъде изтъкнат в подкрепа на тези разпоредби, представляващи ограничения на предвиденото в Договора свободно движение на капитали. Всъщност член 86, параграф 2 ЕО във връзка с член 86, параграф 1 ЕО позволява да се обоснове възможността държава членка да предостави особени или изключителни права, противоречащи на разпоредбите на Договора, на предприятие, което е натоварено с управлението на услуги от общ икономически интерес, доколкото изпълнението на специфичната задача, която му е възложена, може да бъде осигурено само чрез предоставянето на такива права и доколкото развитието на търговията не се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза. Не е такава обаче целта на национална правна уредба, която предоставя на държавата членка особени права в акционерно дружество, произтичащи от притежавани от нея привилегировани акции от капитала на това дружество.

(вж. точки 56—58, 62—64, 84, 85, 87, 90 и 92—97 и диспозитива)

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)

11 ноември 2010 година(*)

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Членове 56 ЕО и 43 ЕО — Свободно движение на капитали — Привилегировани акции („golden shares“) на португалската държава в EDP — Energias de Portugal — Ограничения при придобиването на дялови участия и намеса в управлението на приватизирано дружество“

По дело C‑543/08

с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 4 декември 2008 г.,

Европейска комисия, за която се явяват г‑н G. Braun и г‑н P. Guerra e Andrade, както и г‑жа M. Teles Romão, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

ищец,

срещу

Португалска република, за която се явява г‑н L. Inez Fernandes, подпомаган от адв. C. Botelho Moniz и адв. P. Gouveia e Melo, advogados,

ответник,

СЪДЪТ (първи състав),

състоящ се от: г‑н  Tizzano, председател на състав, г‑н A. Borg Barthet, г‑н M. Ilešič, г‑н M. Safjan и г‑жа M. Berger (докладчик), съдии,

генерален адвокат: г‑н P. Cruz Villalón,

секретар: г‑жа M. Ferreira, главен администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 22 април 2010 г.,

предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,

постанови настоящото

Решение

1        С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че като е запазила особени права на държавата в EDP — Energias de Portugal (наричано по-нататък „EDP“), предоставени във връзка с привилегировани акции („golden shares“) на държавата в EDP, Португалската република не е изпълнила задълженията си по членове 56 ЕО и 43 ЕО.

 Правна уредба

 Национална правна уредба

2        Член 13, параграф 2 от Закон № 11/90, Рамков закон за приватизацията (Lei n.° 11/90, Lei Quadro das Privatizaçoes) от 5 април 1990 г. (Diário da República І, серия А, бр. 80 от 5 април 1990 г., наричан по-нататък „LQP“) предвижда:

„При реприватизация чрез публичен търг, публично предлагане на фондовата борса или публично оповестен конкурс физическите или юридическите лица могат да придобиват или записват акции до определен процент от подлежащия на реприватизация капитал, процент, който е определен в член 4, параграф 1, като неспазването на това ограничение се санкционира според случая с принудителна продан на акциите, надхвърлящи този процент, загуба на правото на глас, произтичащо от тези акции, или недействителност“.

3        В това отношение член 9, параграф 1 от всеки един от приетите във връзка с реприватизацията на EDP декрет-закони, и по-конкретно Декрет-закон № 78-A/97 от 7 април 1997 г. за одобряване на първата фаза на процедурата по реприватизация на дружествения капитал на EDP — Electricidade de Portugal SA (Diário da República I, серия A, бр. 81 от 7 април 1997 г.), Декрет-закон № 94-C/98 от 17 април 1998 г. за одобряване на третата фаза на процедурата по реприватизация на дружествения капитал на EDP — Electricidade de Portugal SA (Diário da República I, серия A, бр. 90 от 17 април 1998 г.) и Декрет-закон № 141/2000 от 15 юли 2000 г. за одобряване на четвъртата фаза на процедурата по реприватизация на дружествения капитал на EDP — Électricité du Portugal SA (Diário da República I, серия A, бр. 162 от 15 юли 2000 г.), гласи:

„В рамките на сделките по този декрет-закон физическите и юридическите лица не могат да придобиват акции, които представляват повече от 5 % от дружествения капитал на EDP, като предложенията за придобиване, които надвишават посочения процент, се намаляват съответно“.

4        Съгласно член 384, параграф 2 от португалския Кодекс на търговските дружества (наричан по-нататък „КТД“) в уставите на тези дружества може да се:

„a)      предвиди, че определен брой акции дава право само на един глас, при условие че всички издадени от дружеството акции са взети предвид и че на 1 000 EUR от капитала съответства поне един глас,

b)      предвиди, че гласовете, които надхвърлят този брой, не се отчитат, ако са подадени само от един акционер от негово име или като представител на друг акционер“.

5        Параграф 3 от същия член 384 гласи:

„Ограничаването на правата на глас съгласно предходния параграф, буква b), е допустимо по отношение на всички видове акции или по отношение на акциите само от една или няколко категории, но не и по отношение на определен акционери“.

6        Член 15, параграф 3 от LQP предвижда възможност за издаване на привилегировани акции, както следва:

„Със законодателния акт по член 4, параграф 1 (с който се одобрява уставът на предприятието, подлежащо на приватизация или на преобразуване в акционерно дружество) може по изключение, когато това се налага по съображения от национален интерес, да се предвиди и наличие на привилегировани акции, предназначени да останат собственост на държавата, които независимо от броя си ѝ дават правото на вето при изменения в устава и други решения, засягащи определена област, надлежно посочена в устава“.

7        Член 13, параграф 1 от Декрет-закон № 141/2000 предвижда във връзка с особените права на държавата:

„Докато държавата е акционер в дружеството, независимо от броя на акциите, притежавани от нея пряко или непряко чрез публичноправни субекти по смисъла на член 1, параграф 2, буква c) от Закон № 71/88 от 24 май 1988 г., посочените по-долу решения на общото събрание се вземат само при положителен вот на държавата:

a)      решения за изменение на устава, в това число увеличаване на капитала, сливане, разделяне и прекратяване;

b)      решение за сключване на договори за създаване на обединения с координационна или субординационна структура;

c)      решения за отнемане или ограничаване на правото на акционерите с предимство да записват акции при увеличаването на капитала“.

8        Член 15, параграф 1 от LQP гласи:

„По изключение и когато това се налага по съображения от национален интерес, актът, с който се приема уставът на подлежащото на реприватизация дружество, може да предвижда, с оглед защитата на общия интерес, че решенията по някои въпроси трябва да бъдат одобрени от определен от държавата член на управителния орган“.

9        Член 13, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 141/2000 предвижда във връзка с особените права на държавата:

„2.      Ако докато е акционер в дружеството по смисъла на предходния параграф, държавата гласува против одобреното предложение за избор на членовете на управителния орган, тя запазва правото си да определи член на управителния орган, който автоматично ще замести лицето, получило най-малко гласове според одобрения списък или при равенство на подадените гласове — последното по този списък лице.

3.      Предоставеното в предходния параграф право на държавата има предимство пред сходните права, предоставени с член 392 от [КТД] на миноритарните акционери“.

10      Член 10 от Декрет-закон № 218-A/2004 от 25 октомври 2004 г. за одобряване на петата фаза на процедурата по реприватизация на дружествения капитал на EDP — Electricidade de Portugal SA (Diário da República I, серия A, бр. 251 от 25 октомври 2004 г.) и член 6 от Декрет-закон № 209‑A/2005 от 2 декември 2005 г. одобряване на шестата фаза на процедурата по реприватизация на дружествения капитал на EDP — Energias de Portugal SA (Diário da República I, серия A, № 231 от 2 декември 2005 г.) изрично запазват в сила особените права на португалската държава.

 Устав на EDP

11      Член 4, параграф 4 от устава на EDP предвижда:

„Акциите от категория Б са подлежащи на реприватизация акции и единствената привилегия, която предоставят на притежаващите ги акционери или техните представители, е, че по отношение на тях не се прилага предвиденото в член 14, параграф 3 и сл. във връзка с тези акции ограничение на броя на гласовете“.

12      Член 14, параграфи 2 и 3 от посочения устав гласи:

„2.      Всяка акция дава право на един глас.

3.      Не се вземат предвид гласовете по категория A, подадени от акционер от негово име или като представител на друг акционер, които надвишават 5 % от общия брой гласове, съответстващи на дружествения капитал“.

13      Член 17, параграф 2 от този устав предвижда:

„За одобряването на стратегическия план на дружеството и за извършването от него или от дружества, контролирани от EDP, на посочените по-долу действия е необходимо положително становище на надзорния съвет:

a)      придобиване и разпореждане с имущество, права или дружествени дялове със значителна икономическа стойност;

b)      вземане на заем в значителен размер;

c)      създаване или закриване на предприятия или значителни части от тях или значително разширяване или свиване на дейността;

d)      други действия или сделки със значителна икономическа или стратегическа стойност;

e)      установяване или прекратяване на стратегически партньорства или други форми на трайно сътрудничество;

f)      проекти за разделяне, сливане или преобразуване;

g)      изменение на устава, включително промяна на седалището или увеличаване на капитала, когато тези действия са по инициатива на управителния орган“.

 Обстоятелства, предхождащи спора, и досъдебната процедура

14      В началото на 90-те години започва мащабен процес на преструктуриране на португалския електроенергиен сектор. В този контекст EDP, създадено през 1976 г. като публично предприятие с Декрет-закон № 502/76 от 30 юни 1976 г. (Diário da República I, серия A, бр. 151 от 30 юни 1976 г.), е преобразувано през 1991 г. в акционерно дружество. Впоследствие португалската държава извършва реприватизация на това предприятие чрез процедура, състоящата се от няколко фази. Според Португалската република държавата понастоящем притежава 25,73 % от дружествения капитал на EDP чрез Parpública — Participações Públicas SGPS SA и Caixa Geral de Depósitos SA.

15      EDP е основният лицензиант за електроразпределителната дейност в Португалия и главният краен снабдител, а чрез дъщерното си дружество EDP Gás SA извършва дейност по разпределение и доставка на природен газ за областта Grande Porto.

16      На 18 октомври 2006 г. Комисията изпраща на Португалската република официално уведомително писмо, в което твърди, че последната не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 56 ЕО, като е запазила собствеността на държавата и другите публични акционери върху привилегировани акции от капитала на EDP, които предоставят особени права, и по-конкретно право на вето във връзка с някои решения на общото събрание на акционерите на това дружество и право на определяне на един от членовете на управителния орган в случаите, когато държавата е гласувала против одобреното предложение за избор на членовете на управителния орган, както и неприлагането спрямо държавата на предвидения във връзка с гласуването петпроцентен таван.

17      Тъй като не е удовлетворена от получения на 18 декември 2006 г. отговор на Португалската република, на 29 юли 2007 г. Комисията издава мотивирано становище, в което възпроизвежда съдържанието на официалното уведомително писмо, и призовава тази държава членка да се съобрази с него в двумесечен срок от получаването му.

18      Португалските власти отговарят на посоченото мотивирано становище с писмо от 30 октомври 2007 г. Тъй като не е удовлетворена от този отговор, Комисията предявява настоящия иск.

 По допустимостта на иска

 Доводи на страните

19      В писмената си дуплика Португалската република поддържа, че искът е отчасти недопустим, тъй като в писмената си реплика Комисията изтъквала нов правен довод — а именно, че членът на управителния орган по член 13, параграф 1 от Декрет-закон № 141/2000 има право съгласно член 15 от LQP да одобрява решенията на общото събрание на EDP — което на този напреднал етап от производството било равнозначно на излагането на ново твърдение във връзка с неизпълнението от страна на тази държава членка, твърдение, което трябвало да бъде обявено за недопустимо.

 Съображения на Съда

20      В това отношение като начало следва да се припомни, че в съдебното производство страната не може да изменя предмета на спора и че основателността на иска или жалбата трябва да се преценява единствено от гледна точка на изложените в исковата молба или жалбата искания (вж. по-конкретно Решение от 25 септември 1979 г. по дело Комисия/Франция, 232/78, Recueil, стр. 2729, точка 3, Решение от 6 април 2000 г. по дело Комисия/Франция, C‑256/98, Recueil, стр. I‑2487, точка 31 и Решение от 4 май 2006 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C‑508/03, Recueil, стр. I‑3969, точка 61).

21      Освен това по силата на член 21 от Статута на Съда на Европейския съюз и член 38, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на този съд Комисията трябва във всяка подадена на основание член 258 ДФЕС искова молба да посочи точните твърдения за нарушения, по които Съдът следва да се произнесе, както и да изложи поне накратко правните и фактическите обстоятелства, на които основава тези твърдения за нарушения (вж. в този смисъл Решение от 31 март 1992 г. по дело Комисия/Дания, C‑52/90, Recueil, стр. I‑2187, точка 17, Решение по дело Комисия/Обединено кралство, посочено по-горе, точка 62 и Решение от 3 юни 2010 г. по дело Комисия/Испания C‑487/08, все още непубликувано в Сборника, точка 71).

22      В случая следва да се приеме, че в исковата молба Комисията ясно посочва, че упреква Португалската република за това, че държавата и други публични акционери притежават привилегировани акции в капитала на EDP, които предоставят особени права, а именно право на вето по отношение на някои решения на дружеството, право на определяне на член на управителния орган, когато държавата гласува против одобреното предложение за избор на членовете на управителния орган, както и неприлагането на предвидения във връзка с гласуването петпроцентен таван. Позовавайки се освен това на задълженията на държавите членки по членове 43 ЕО и 56 ЕО, които Португалската република не изпълнила, Комисията определя достатъчно точно предмета на спора.

23      Вярно е, че едва в писмената си реплика Комисията за първи път се позовава на член 15, параграф 1 от LQP и предвиденото в тази разпоредба право. От преписката по делото обаче е видно, че противно на твърденията на Португалската република, в писмената си реплика Комисията не твърди, че португалската държава притежава ново особено право, а като допълнителен довод в подкрепа на своето твърдение за нарушение изтъква друго право на тази държава. Ето защо обстоятелството, че в исковата си молба Комисията уточнява твърдение за нарушение, което вече е изтъкнала по-общо в исковата молба, не съставлява изменение на предмета на твърдяното нарушение и съответно няма отношение към обхвата на спора (вж. Решение от 27 ноември 2003 г. по дело Комисия/Финландия, C‑185/00, Recueil, стр. I‑14189, точки 84—87 и Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, C‑171/08, все още непубликувано в Сборника, точка 29).

24      С оглед на изложеното по-горе повдигнатото от Португалската република възражение за недопустимост следва да бъде отхвърлено.

 По съществото на спора

 По наличието на ограничения

 Доводи на страните

25      На първо място, Комисията изтъква, че издаването на привилегировани акции на ЕDP не следва от обичайното прилагане на дружественото право и следователно представлява държавна мярка, която попада в приложното поле на член 56 ЕО и член 43 параграф 1 ЕО.

26      В това отношение Комисията поддържа, че особените права, произтичащи от подобни акции, трябва да се разглеждат като последица от действия, извършени при упражняването на държавна власт, а не като последица от частноправни действия. Всъщност правото на вето и правото на определяне на един от членовете на управителния орган били предвидени в закона и били пряко приложими. Независимо от броя на притежаваните пряко или непряко акции, португалската държава можела да упражнява посочените особени права, които имат превес над особените права на миноритарните акционери. Според Комисия определянето на таван във връзка с гласуването е държавна мярка, тъй като държавата, от една страна, включва в устава на EDP разпоредба, определяща такъв таван за всеки акционер, като предвижда изключение за себе си, и от друга страна, впоследствие установява чрез закон особено право на вето по отношение на решенията за изменение на този устав.

27      Що се отнася до забранените с членове 56 ЕО и 43 ЕО ограничения, Комисията счита, че правото на вето ограничава правото на акционерите ефективно да участват в управлението и контрола на EDP съразмерно на стойността на притежаваните от тях акции, като ги лишава от възможността да вземат стратегически управленски решения и решения за промяна в собствеността на предприятието. Това право ограничавало свободното движение на капитали и свободата на установяване, тъй като можело да се отрази неблагоприятно на инвестициите, които се правят единствено с цел финансово вложение, и по естеството си разубеждавало инвеститорите от други държави членки от такива инвестиции.

28      На второ място, Комисията поддържа, че правото на вето, характерно за привилегированите акции на португалската държава, е равнозначно на разрешителен режим и следователно на режим, който ограничава свободата на установяване. LQP не съдържа критерии във връзка с упражняването на правото на вето; Комисията обаче счита, че подобен режим би трябвало да бъде основан на обективни и предварително известни на съответните предприятия критерии.

29      Що се отнася до правото на държавата да определи един от членовете на управителния орган, Комисията счита, че то също е недопустимо съгласно членове 56 ЕО и 43 ЕО ограничение, доколкото възпрепятства прякото инвестиране, тъй като дерогира общия правен режим на дружествата и е предвидено чрез национална законодателна мярка само в полза на публични акционери. Комисията отхвърля довода на Португалската република, че съгласно „актуализираното“ тълкуване на КТД правото на държавата да определи един от членовете на управителния орган в крайна сметка би трябвало да се разбира в друг смисъл, а именно като право да определи един от членовете на надзорния съвет (наричан по-нататък „НС“), тоест надзорник. По този повод Комисията се позовава на член 17, параграф 2 от устава на EDP, съгласно който важните стратегически решения и решенията за изменения на устава при всички случаи зависят от положителното становище на НС.

30      Комисията счита, че правната уредба, която ограничава броя на гласовете на обикновените акционери до 5 % от дружествения капитал на EDP — ограничение, което не се прилага по отношение на притежаваните от португалската държава привилегировани акции — намалява възможността за ефективно участие в управлението и контрола на дадено дружество и може да възпре инвеститорите от други държави членки да придобиват дялове от това дружество.

31      Португалската република изцяло оспорва твърдяното неизпълнение, като най-напред посочва, че разглежданите в настоящото производство национални разпоредби не попадат в приложното поле на членове 43 ЕО и 56 ЕО, тъй като нито с целта си, нито с последиците си създават пряка и съществена пречка за извършването на преки или портфейлни инвестиции в дружествения капитал на EDP. Всъщност особените права, с които разполага португалската държава, не затруднявали нито пряко, нито значително инвестициите в това дружество и следователно не разубеждавали инвеститорите или предприятията, без значение чуждестранни или местни, да извършват портфейлни или преки инвестиции. Освен това, доколкото не изследвала въздействието на тези особени права върху решенията на установените в Европейския съюз инвеститори и върху стимулите за тези инвеститори, Комисията не доказала фактите, по отношение на които тежестта на доказване пада върху нея съгласно член 226 ЕО.

32      На следващо място португалските власти считат, че обхватът на понятието „ограничителна мярка“, засягаща свободното движение на капитали и свободата на установяване, трябва да бъде уточнен, тъй като националните мерки, които се прилагат еднакво по отношение на местните инвеститори и на инвеститорите от други държави членки, могат да представляват ограничителни мерки от гледна точка на членове 43 ЕО и 56 ЕО само ако пряко и значително затрудняват достъпа на инвеститорите до пазара. Португалската република призовава Съда да тълкува понятието „ограничаване“ на свободното движение на капитали и свободата на установяване в светлината на Решение от 24 ноември 1993 г. по дело Keck и Mithouard (C‑267/91 и C‑268/91, Recueil, стр. I‑6097), отнасящо се до условията за продажба и свободното движение на стоки.

33      Португалската република поддържа, че определянето на петпроцентен таван във връзка с гласуването в устава на EDP не е държавна мярка, а частноправен акт, който не попада в приложното поле на членове 43 ЕО и 56 ЕО.

34      Накрая Португалската република оспорва твърдението, изложено от Комисията във връзка с правото на вето, че това особено право е равнозначно на режим на предварително разрешение, който ограничава правото на акционерите да участват ефективно в управлението и контрола на дружеството съразмерно на стойността на притежаваните от тях акции или да вземат стратегически управленски решения. Разглежданите национални разпоредби предоставяли на португалската държава, при отчитане на обществения интерес от обезпечаване на сигурността на енергоснабдяването на страната, право на вето само по отношение на решения на общото събрание, които съществено могат да изменят структурата на EDP и по тази причина да застрашат посочената сигурност. Следователно това право не лишавало акционерите от възможността им да вземат стратегически управленски решения.

35      Що се отнася до правото на португалската държава да определи един от членовете на управителния орган, Португалската република подчертава факта, че след изменение на КТД през 2006 г. това право следва да се разбира като възможност да се определи член на НС, а не член на управителния орган, както неправилно счита Комисията. Всъщност, след като държавата има един-единствен представител и един-единствен глас в колегиален надзорен орган като НС, тя нямала решаващо влияние в управителния орган на EDP и следователно не ограничавала ефективното участие на останалите акционери в управлението или контрола на това дружество. Във всички случаи според тази държава членка това право не би могло по никакъв начин да се отрази върху интереса на местните или установените в други държави членки предприятия да придобиват финансово или квалифицирано участие в дружествения капитал на EDP.

36      В отговор на доводите, изложени от Португалската република в писмената защита, Комисията посочва, позовавайки се на Решение от 13 май 2003 г. по дело Комисия/Испания (C‑463/00, Recueil, стр. I‑4581), че съдебната практика, произтичаща от Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, е неприложима.

37      Впрочем в писмената си дуплика Португалската република поддържа, че разглежданите в настоящото производство национални разпоредби трябва да се преценяват само от гледна точка на член 43 EО, а не и от гледна точка на член 56 EО. Позовавайки се на Решение от 26 март 2009 г. по дело Комисия/Италия (C‑326/07, Сборник, стр. I‑2291), тя твърди, че особените права, с които разполага държавата, могат да засегнат само акционерите, притежаващи дял от капитала на EDP, който им дава възможност действително да оказват влияние върху управлението на дружеството. Дори да се приеме, че е възможно въпросните разпоредби да имат ограничително въздействие върху свободното движение на капитали, нещо което тази държава оспорва, това въздействие било хипотетично, а и съвсем незначително и във всички случаи било само неизбежна последица от евентуална пречка за свободата на установяване и не обосновавало отделно разглеждане на въпросните национални разпоредби от гледна точка на член 56 EО.

38      Освен това Португалската република поддържа, че като не преценява въпросните национални разпоредби от гледна точка на доводите, изложени от португалската държава във връзка с член 86, параграф 2 EО, Комисията не доказва фактите, по отношение на които тежестта на доказване пада върху нея съгласно член 226 ЕО и член 86, параграф 2 EО.

 Съображения на Съда

–       По приложимостта на членове 56 ЕО и 43 EО

39      Комисията счита, че твърдяното неизпълнение трябва да се прецени както от гледна точка на член 56 ЕО относно свободното движение на капитали, така и от гледна точка на член 43 ЕО относно свободата на установяване. От своя страна Португалската република счита, че разглежданите в настоящото производство национални разпоредби трябва да се преценяват само от гледна точка на член 43 ЕО, но не и от гледна точка на член 56 ЕО.

40      Що се отнася до въпроса дали определено национално законодателство попада в обхвата на едната или другата от тези свободи, от трайно установената съдебна практика е видно, че трябва да се вземе предвид целта на оспорваното законодателство (вж. по-конкретно Решение от 24 май 2007 г. по дело Holböck, C‑157/05, Сборник, стр. I‑4051, точка 22 и Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 33).

41      Националните разпоредби, приложими спрямо участието на гражданин на дадена държава членка в капитала на дружество, установено в друга държава членка, което му позволява да упражнява безспорно влияние върху решенията на дружеството и да определя неговата дейност, попадат в материалното приложно поле на разпоредбите на член 43 ЕО относно свободата на установяване (вж. по-специално Решение от 13 април 2000 г. по дело Baars, C‑251/98, Recueil, стр. I‑2787, точка 22 и Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 34).

42      В обхвата на разпоредбите на член 56 ЕО относно свободното движение на капитали попадат по-конкретно преките инвестиции, а именно всички видове инвестиции на физически или юридически лица, които служат за установяване или поддържане на трайни и преки връзки между лицето, което предоставя капитала, и дружеството, на което този капитал се предоставя с цел извършване на стопанска дейност. Тази цел предполага, че притежаваните от акционера акции му позволяват да участва ефективно в управлението на дружеството или в контрола върху него (вж. по-конкретно Решение от 23 октомври 2007 г. по дело Комисия/Германия, C‑112/05, Сборник, стр. I‑8995, точка 18 и цитираната съдебна практика, и Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 35).

43      Национално законодателство, което не следва да се прилага единствено по отношение на дяловите участия, позволяващи да се упражнява безспорно влияние върху решенията на дадено дружество и да се определя неговата дейност, но което се прилага независимо от размера на дяловото участие на акционера в дружеството, може да попада в приложното поле както на член 43 ЕО, така и на член 56 ЕО (Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 36).

44      Налага се изводът, че в настоящия случай е възможно разглежданите национални разпоредби да засегнат всички акционери, както и евентуалните инвеститори, а не само акционерите, които са в състояние да упражняват безспорно влияние върху управлението и контрола на EDP. Ето защо спорните разпоредби следва да се преценят от гледна точка на членове 56 ЕО и 43 ЕО.

–       Относно неизпълнението на задълженията по член 56 ЕО

45      В самото начало следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика член 56, параграф 1 ЕО забранява по общ начин ограниченията върху движението на капитали между държавите членки (вж. по-специално Решение от 28 септември 2006 г. по дело Комисия/Нидерландия, C‑282/04 и C‑283/04, Recueil, стр. I‑9141, точка 18 и цитираната съдебна практика, Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 17 и Решение по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 48).

46      Предвид липсата на определение в Договора на понятието „движение на капитали“ по смисъла на член 56, параграф 1 ЕО Съдът е признал указателния характер на номенклатурата на движенията на капитали, която се съдържа в приложение І към Директива 88/361/ЕИО на Съвета от 24 юни 1988 година за прилагане на член [67] от Договора [разпоредба, отменена с Договора от Амстердам] (ОВ L 178, стр. 5, Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 1, стр. 10). В този смисъл Съдът постановява, че движения на капитали по смисъла на член 56, параграф 1 ЕО в частност са т.нар. преки инвестиции, а именно инвестициите под формата на акционерно участие, което предоставя възможност за ефективно участие в управлението и контрола на предприятието, както и т.нар. портфейлни инвестиции, а именно инвестициите чрез придобиване на ценни книжа от капиталовия пазар единствено като финансова инвестиция и без намерение да се оказва влияние върху управлението и контрола на предприятието (вж. Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 19 и цитираната съдебна практика, Решение по дело Комисия/Германия, точка 18 и Решение по дело Комисия/Португалия, точка 49).

47      Що се отнася до тези две форми на инвестиции, Съдът пояснява, че национални мерки, които може да възпрепятстват или ограничат придобиването на акции в засегнатите предприятия или да разубедят инвеститорите от други държави членки да инвестират в техния капитал, следва да се квалифицират като „ограничения“ по смисъла на член 56, параграф 1 ЕО (вж. Решение от 4 юни 2002 г. по дело Комисия/Португалия, C‑367/98, Recueil, стр. I‑4731, точка 45, Решение от 4 юни 2002 г. по дело Комисия/Франция, C‑483/99, Recueil, стр. I‑4781, точка 40, Решение от 13 май 2003 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точки 61 и 62, Решение от 13 май 2003 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C‑98/01, Recueil, стр. I‑4641, точки 47 и 49, Решение от 2 юни 2005 г. по дело Комисия/Италия, C‑174/04, Recueil, стр. I‑4933, точки 30 и 31, Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 20, Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 19 и Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 50).

48      Що се отнася до предвидения във връзка с гласуването петпроцентен таван, Португалската република възразява срещу квалифицирането на член 14, параграф 3 от устава на EDP като национална мярка по смисъла на цитираната в предходната точка съдебна практика, изтъквайки частноправния характер на този устав. Ето защо според португалските власти разглежданата разпоредба не представлява държавна мярка и поради това не попада в приложното поле на членове 43 ЕО и 56 ЕО.

49      В това отношение следва да се отбележи, че действително КТД само допуска възможността в учредителния акт на EDP да се предвиди ограничаване на гласовете при акции от определена категория и че тези акции са издадени и предоставени на португалската държава именно въз основа на разпоредбите на устава на това дружество, приет в приложение на посочения нормативен акт.

50      Видно от преписката по делото е вярно обаче и че посочената разпоредба от устава е приета преди приключването на първата фаза на процедурата по приватизация на EDP, тоест по време, когато португалската държава притежава мажоритарния дял от капитала на това дружество. След определянето на въпросния таван във връзка с гласуването и в момент, когато непосредствено предстои намаляване на дяловото участие на тази държава, член 15, параграф 3 от LQP предвижда в нейна полза особено право на вето, което се упражнява по-конкретно по отношение на решенията за изменение на устава на това дружество. Ето защо от този момент нататък разпоредбата на член 14, параграф 3 от посочения устав, предвиждаща таван във връзка с гласуването, вече не може да бъде отменена от съдружниците без съгласието на държавата.

51      При това положение следва да се приеме, че именно Португалската република чрез законодателния си орган е разрешила издаването на привилегировани акции на EDP и същевременно пак тя в качеството си на носител на публичната власт е взела решение на основание член 15, параграф 3 от LQP да въведе привилегировани акции в капитала на това дружество, да ги предостави на държавата и да определи произтичащите от тях особени права.

52      Освен това следва да се приеме за установено, че издаването на посочените привилегировани акции не произтича от обичайното прилагане на дружественото право, доколкото в отклонение от разпоредбите на КТД тези акции са предназначени да останат собственост на държавата и следователно са непрехвърлими.

53      Ето защо следва да се приеме, че неприлагането по отношение на португалската държава на предвидения във връзка с гласуването петпроцентен таван произтича от нейни действия и следователно попада в приложното поле на член 56, параграф 1 ЕО.

54      Що се отнася по-нататък до ограничителния характер на предвидения в националното законодателство, във връзка отчасти с устава на EDP, режим на държавна собственост върху предоставящи особени права привилегировани акции на това дружество, се налага изводът, че подобен режим може да разубеди операторите от други държави членки да инвестират в капитала на дружеството.

55      Всъщност, що се отнася до правото на вето, от член 13, параграф 1 от Декрет-закон № 141/2000 следва, че значителен брой важни за EDP решения зависят от одобрението на португалската държава. В това отношение е необходимо да се уточни, че положителният вот на португалската държава се изисква за приемането на всяко решение за изменение на устава на EDP, поради което влиянието на тази държава върху това дружество не може да бъде ограничено без нейно съгласие.

56      Ето защо, доколкото дава възможност на посочената държава да влияе върху управлението и контрола на EDP, което не е обосновано предвид притежаваното от нея дяловото участие в това дружество, това право на вето може да разубеди операторите от други държави членки от преки инвестиции в него, тъй като няма да могат да участват в управлението и контрола на дружеството съразмерно на стойността на своя дял (вж. по-специално Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точки 50—52 и Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, точка 60).

57      Освен това въпросното право на вето може да има възпиращ ефект и за портфейлните инвестиции в EDP, доколкото всеки евентуален отказ на португалската държава да одобри важно решение, което според органите на това дружество отговаря на дружествените интереси, всъщност може да се отрази неблагоприятно на стойността на акциите на дружеството и съответно върху привлекателността на инвестицията в тези акции (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 27 и Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 61).

58      По отношение на петпроцентния таван, предвиден във връзка с упражняването от страна на акционерите на правата на глас, произтичащи от притежаваните от тях обикновени акции — ограничение, което не се прилага по отношение на португалската държава — се налага изводът, че материализираните в акциите права на глас са едно от основните средства на акционера ефективно да участва в управлението и контрола на дадено дружество. Поради това всяка мярка, чиято цел е да възпрепятства упражняването на тези права или да го подчини на определени условия, може да разубеди инвеститорите от други държави членки да придобиват дялово участие в съответните дружества и представлява ограничение на свободното движение на капитали (вж. Решение от 14 февруари 2008 г. по дело Комисия/Испания, C‑274/06, точка 24). Освен това таваните във връзка с гласуването са способ, с който може да се ограничи възможността на преките инвеститори да участват в дружеството с цел установяване или поддържане на трайни и преки връзки с него, позволяващи ефективно участие в неговото управление или контрол, и намаляват интереса от придобиване на дялово участие в дадено дружество (Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 54).

59      Що се отнася до предвиденото в член 15, параграф 1 от LQP и член 13, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 141/2000 право на определяне на един от членовете на управителния орган, Португалската република първо изтъква, че съгласно „актуализираното“ тълкуване на КТД това право трябва да бъде разбирано като възможност за определяне на един от членовете на НС, тоест на надзорник. Комисията възразява срещу това тълкуване.

60      Доводите на Португалската република не могат да бъдат приети. Дори да се допусне, че „актуализираното“ тълкуване на Португалската република е правилно, тази държава членка не доказва съществуването на това оспорено от Комисията тълкуване. Всъщност, от една страна, формулировката на посочените в предходната точка текстове не подкрепя подобно тълкуване. Както член 15, параграф 1 от LQP, така и член 13, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 141/2000 изрично предвиждат определянето на член на управителния, а не на надзорния орган. От друга страна, тази държава членка не изяснява по какви причини изменението на някои норми в КТД, уреждащи режима на португалските търговски дружества, неминуемо води до разбиране на възможността да се определи „член на управителния орган“, предвидена в посочените разпоредби, като възможност да се определи „член на надзорния съвет“, като се има предвид, че посочените разпоредби се отнасят до приватизацията, по-конкретно в енергийния сектор, и поради това са част от публичното право, и че текстът им не е изрично изменен.

61      Освен това обстоятелството, че НС не е решаващ, а само контролен орган не изменя по никакъв начин положението и влиянието на съответните публичноправни субекти. В действителност, ако португалското дружествено право определя като задача на този орган да контролира управлението на дружеството, то за изпълнение на посочената задача на него се възлагат важни правомощия. Освен това, както отбелязва Комисията, съгласно член 17, параграф 2 от устава на EDP получаването на съгласие от НС е необходимо за определени действия, сред които, освен придобиването и разпореждането с имущество, права или дялове със значителна икономическа стойност, се включват и създаването и закриването на предприятия или значителни части от тях, установяването или прекратяването на стратегически партньорства или други форми на трайно сътрудничество, разделянето, сливането или преобразуването на дружеството и изменението на неговия устав, включително промяната на седалището или увеличаването на капитала (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 65).

62      Предвид изложеното следва да се приеме, че правото на определяне на член на управителния орган представлява ограничение на свободното движение на капитали, доколкото подобно особено право дерогира общия правен режим на дружествата и е предвидено чрез национална законодателна мярка само в полза на публичноправните субекти (вж. Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 61). Ако е вярно, че тази възможност може да бъде предвидена в закона като право на квалифицирано малцинство, следва да се приеме, че в този случай тя трябва да е достъпна за всички акционери, а не само за държавата.

63      Всъщност като ограничава възможността други акционери освен португалската държава да участват в дружеството с цел установяване или поддържане на трайни и преки икономически връзки с него, позволяващи ефективно участие в управлението и контрола върху това дружество, правото да се определи един от членовете на управителния орган, предвидено в член 15, параграф 1 от LQP и член 13, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 141/2000, може да възпре преките инвеститори от други държави членки да инвестират в капитала на посоченото дружество.

64      Следователно правото на вето по отношение на някои решения на общото събрание на EDP, неприлагането на предвидения във връзка с гласуването петпроцентен таван по отношение на португалската държава и правото да се определи един от членовете на управителния орган, когато при избирането на управителен съвет държавата е гласувала против одобреното предложение, са ограничения на свободата на движение на капитали по смисъла на член 56, параграф 1 ЕО.

65      Тази констатация не може да бъде оборена с доводите на Португалската република, че в случая намира приложение изтъкваният от нея логически подход от Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе.

66      В това отношение следва да се отбележи, че разглежданите национални мерки не са аналогични на правните норми относно условията за продажба, за които в Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, Съдът приема, че не попадат в приложното поле на член 28 ЕО.

67      Всъщност съгласно посоченото решение прилагането по отношение на стоки от други държави членки на национални разпоредби, които ограничават или забраняват някои условия за продажба на територията на държавата членка на внос, не може да възпрепятства търговията между държавите членки, когато, на първо място, тези разпоредби се прилагат към всички заинтересовани оператори, които упражняват своята дейност на територията на страната, и когато, на второ място, засягат по един и същ начин от правна и фактическа гледна точка търговията с националните продукти и с продуктите от други държави членки. Това е така, защото такива разпоредби не могат да възпрепятстват достъпа на продуктите от други държави членки до пазара на държавата членка на внос, нито пък да създадат за достъпа на тези продукти по-големи пречки, отколкото за националните (Решение от 10 май 1995 г. по дело Alpine Investments, C‑384/93, Recueil, стр. I‑1141, точка 37).

68      В случая обаче, макар наистина разглежданите национални разпоредби да се прилагат без разлика както към местните, така и към чуждестранните лица, все пак трябва да се констатира, че те засягат положението на приобретателя на самото дялово участие и следователно по естеството си разубеждават инвеститорите от други държави членки от такива инвестиции и съответно затрудняват достъпа до пазара (вж. Решение по дело от 13 май 2003 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 61 и цитираната съдебна практика, както и Решение по дело от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 67).

69      Освен това изводът, че посочените национални разпоредби ограничават свободното движение на капитали, не е оборен от довода на Португалската република, че оспорваните особени права не оказват въздействие нито върху преките, нито върху портфейлните инвестиции в EDP, понеже акциите на това дружество са сред най-купуваните на лисабонската борса, като голям брой от тях са притежание на чужди инвеститори.

70      Следва да се отбележи, както бе направено в точки 56 и 58 от това решение, че доколкото създават инструмент, с който може да се ограничи възможността на инвеститорите да участват в дружествения капитал на EDP с цел установяване или поддържане на трайни и преки икономически връзки с него, позволяващи ефективното управление или контрол върху това дружество, оспорваните национални разпоредби намаляват интереса от придобиването на участие в капитала на посоченото дружество (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 54).

71      Този извод не се влияе от наличието на голям брой преки инвеститори сред акционерите на EDP. В действителност посоченото обстоятелство с нищо не променя това, че поради наличието на оспорваните национални разпоредби настоящите или потенциални преки инвеститори от други държави членки е можело да бъдат възпрени да придобият участие в капитала на това дружество, с цел установяване или поддържане на трайни и преки икономически връзки с него, позволяващи ефективното участие в управлението или контрола върху него, дори ако са имали право да се позоват на принципа на свободното движение на капитали и да се ползват от защитата, която им предоставя този принцип (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 55).

72      При това положение следва да се приеме, че притежаването от португалската държава на привилегировани акции, предоставящи особени права на техния собственик, съставлява ограничение на свободното движение на капитали по смисъла на член 56, параграф 1 ЕО.

 По обосноваването на ограниченията

 Доводи на страните

73      Комисията счита, че ограничения като създадените с разглежданите национални разпоредби не могат да бъдат обосновани с нито една от изложените от Португалската република цели от общ интерес и че във всички случаи нарушават принципа на пропорционалност.

74      Що се отнася до необходимостта да се гарантира сигурността на енергоснабдяването в Португалската република, Комисията подчертава, че подобна сигурност не се обхваща от понятието „обществена сигурност“ по смисъла на Договора, както твърди тази държава членка. В това отношение Комисията смята, че в противоречие с изискванията на съдебната практика, и в частност с точки 71 и 72 от Решение от 13 май 2003 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, въпросната държава не е доказала наличието на „реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес“, която да обоснове разглежданите права по съображения във връзка с обществената сигурност и обществения ред.

75      Комисията счита, че Португалската република би могла да противодейства на всяка реална заплаха за сигурността на енергоснабдяването чрез своя регулаторен режим съгласно административното право, а не чрез произтичащи от привилегировани акции особени права в рамките на EDP и следователно без да създава пречки за свободното движение на капитали и свободата на установяване.

76      Комисията оспорва и твърдението, че дейността на EDP е свързана с извършването на обществена услуга. Тя счита, че предоставянето на електроенергия и газ е услуга от общ интерес, но не и обществена услуга. Що се отнася до услугите от общ интерес, държавата изпълнява функция на гарант, тоест услугите могат да бъдат предоставяни от частноправни субекти. Що се отнася до дейностите на EDP като разпределително дружество и краен снабдител, те се обхващат от гаранционната функция на държавата, която се изпълнява основно чрез осигуряване на правилното функциониране на държавния регулаторен режим в областта на енергоснабдяването, а не чрез придобиване на дялово участие в съответните дружества.

77      Освен това Комисията изтъква, че при всяко положение разглежданите национални разпоредби противоречат на принципа на пропорционалност. Упражняването на въпросните особени права не било подчинено на обективни и точни изисквания за прилагането на създадения режим, с изключение на изискването да се използват само когато това се налага по съображения от национален интерес. Дори обаче да се допусне, че изтъкнатите от Португалската република цели са легитимни, обхватът на дискреционните правомощия, които си е предоставила, надхвърлял необходимото за постигането на тези цели.

78      Накрая, Комисията оспорва съображенията на Португалската република, що се отнася до приложимостта на член 86, параграф 2 ЕО, като посочва, че тя не отчита контекста, в който се вписва тази разпоредба.

79      Според Португалската република, дори да се допусне, че особените права, които държавата притежава в EDP, са ограничения на посочените от Комисията свободи, тези ограничения са обосновани с императивни съображения от общ интерес. Всъщност, на първо място, като се позовава на Решение от 10 юли 1984 г. по дело Campus Oil и др. (72/83, Recueil, стр. 2727), тази държава членка подчертава, че целта на разглежданите национални мерки е да се гарантира сигурността на енергоснабдяването в страната, което е в интерес на обществената сигурност. В подкрепа на тезата си тя се позовава и на факта, че притежаваните от португалската държава особени права са свързани с дейности, които са обвързани от задължения за извършване на обществена услуга и следователно при всички случаи са обосновани съгласно член 58, параграф 1, буква б) ЕО и член 46, параграф 1 ЕО.

80      Освен това Португалската република уточнява, че доколкото действащото право на Съюза не съдържа правила и мерки, които да гарантират в достатъчна степен сигурността на енергоснабдяването на държавите членки, тя може и съответно е длъжна съгласно както националното, така и общностното право да вземе подходящи национални мерки, за да осигури защита на този основен обществен интерес, като спазва правилата на Договора, така както са изяснени с Решение по дело Campus Oil и др., посочено по-горе.

81      Освен това Португалската република посочва, че тези основни права са способи, които са подходящи за гарантиране на сигурността на португалския енергиен сектор и са в съответствие с принципа на пропорционалност, доколкото не съществуват други по-малко обременителни способи, чрез които да се попречи на ръководните органи на дружества като EDP да приемат решения, които могат да засегнат редовността, сигурността и непрекъснатостта на енергийните доставки.

82      Освен това според Португалската република разглежданите национални разпоредби са необходими, за да може EDP да изпълни възложените му от държавата по силата на член 86, параграф 2 ЕО задачи за извършване на услуга от общ икономически интерес. Ако се приеме, че тези разпоредби са в противоречие с членове 43 ЕО и 56 ЕО, прилагането на тези членове би препятствало изпълнението на възложената на EDP задача за извършване на услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 86, параграф 2 ЕО. При всички случаи запазването в сила на въпросните национални разпоредби, които предоставят особени права на португалската държава, не засягало търговията в Съюза, нито неговия интерес. Освен това Комисията била тази, която трябвало да уточни интереса на Съюза, с оглед на който да се прецени дали съществуването на правата, с които португалската държава разполага в EDP, оказва въздействие върху търговията, и следователно Комисията не доказала фактите, по отношение на които тежестта на доказване пада върху нея съгласно член 226 ЕО.

 Съображения на Съда

83      Съгласно установената съдебна практика националните мерки, които ограничават свободното движение на капитали, могат да бъдат обосновани с упоменатите в член 58 ЕО съображения или с императивни съображения от общ интерес, стига да са в състояние да гарантират осъществяването на следваната с тях цел и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ (вж. Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точки 72 и 73, както и цитираната съдебна практика и Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, точка 69).

84      Що се отнася до разрешените с член 58 ЕО изключения, не може да се отрече, че изтъкнатата от Португалската република цел да се гарантира сигурността на енергоснабдяването на тази държава членка в случай на криза, война или терористични действия може да се разглежда като свързано с обществената сигурност съображение (вж. Решение от 14 февруари 2008 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 38 и Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе точка 72) и може евентуално да обоснове определена пречка за свободното движение на капитали. Впрочем значението, което държавите членки и Съюза отдават на защитата на сигурността на енергоснабдяването, се вижда по-конкретно от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (ОВ L 211, стр. 55).

85      Безспорно е обаче, че изискванията, свързани с обществената сигурност, особено като основания за дерогиране на основния принцип на свободното движение на капитали, следва да се тълкуват стриктно, поради което обхватът им не може да се определя едностранно от отделните държави членки без контрол от страна на институциите на Съюза. В този смисъл позоваване на обществената сигурност е възможно само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес (вж. по-специално Решение от 14 март 2000 г. по дело Église de scientologie, C‑54/99, Recueil, стр. I‑1335, точка 17 и Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 73).

86      В това отношение Португалската република изтъква, че подобна заплаха предвид изключително важното значение на енергията под форма на електричество и природен газ за всички отрасли на икономиката и за всички съвременни общества не трябва да бъде непосредствена. Предвид задължението на държавата членка да гарантира редовността и непрекъснатостта на доставките на електричество и природен газ било оправдано тя да предвиди необходимите способи, чрез които да гарантира основния интерес от сигурност на енергоснабдяването, дори когато не съществува непосредствена заплаха. В това отношение, доколкото опасността от сериозни заплахи за сигурността на енергоснабдяването не може да бъде изключена и доколкото подобни заплахи по дефиниция са внезапни, а в повечето случаи и непредвидими, съответната държава членка следвало да осигури подходящи механизми за бързо и ефикасно противодействие, така че да гарантира непрекъснатостта на доставките.

87      Този довод не е напълно неоснователен. Доколкото обаче Португалската република само посочва съображението, свързано със сигурността на енергийното снабдяване, без да уточни точните причини, поради които смята, че оспорваните особени права, разглеждани поотделно или като цяло, способстват да се избегне подобно накърняване на основен обществен интерес, в случая не може да се приеме твърдението за обоснованост по съображения във връзка с обществената сигурност.

88      Освен това доводът на Португалската република, че действащото право на Съюза не гарантира в достатъчна степен сигурността на енергоснабдяването на държавите членки и поради това тя е трябвало да приеме подходящи национални мерки, за да осигури защита на този основен обществен интерес, е неоснователен.

89      Дори да се приеме, че съгласно нормите на вторичното право на Съюза държавите членки са длъжни да гарантират сигурността на енергоснабдяването на своята територия, както поддържа Португалската република, не може да се твърди, че изпълнението на подобно задължение оправдава вземането на мярка, противоречаща на основна свобода.

90      Освен това, що се отнася до пропорционалността на разглежданите национални разпоредби, следва да се отбележи, че за разлика от поддържаното от държавата членка ответник и в съответствие със становището на Комисията, упражняването на особените права, произтичащи за португалската държава от привилегированите ѝ акции в капитала на EDP, не е обвързано с условия, нито с изискване за наличие на особени обективни обстоятелства.

91      Всъщност, макар член 15, параграф 3 от LQP да предвижда, че издаването на привилегировани акции на EDP, с които на португалската държава се предоставят особени права, е подчинено на условието — впрочем доста общо и неясно формулирано — това да се налага по съображения от национален интерес, все пак следва да се констатира, че нито в този закон, нито в устава на EDP се определят критерии за отграничаване на обстоятелствата, при които могат да се упражняват тези особени права (вж. Решение от 26 март 2009 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 51). Същата констатация важи и за член 15, параграф 1 от LQP, доколкото съгласно тази разпоредба определянето на един от членовете на управителния орган от страна на държавата е обвързано от условието — също формулирано твърде общо и неясно — за защита на общия интерес.

92      В този смисъл подобна несигурност съставлява тежко посегателство върху свободното движение на капитали, тъй като предоставя на националните органи толкова широка оперативна самостоятелност при упражняването на тези права, че е невъзможно тази дискреционна власт да се разглежда като пропорционална на следваните цели (вж. в този смисъл Решение от 26 март 2009 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 52).

93      Накрая, що се отнася до обосновката, изведена от член 86, параграф 2 ЕО, следва да се отбележи, че тази разпоредба във връзка с член 86, параграф 1 позволява да се обоснове възможността държава членка да предостави особени или изключителни права, противоречащи на разпоредбите на Договора, на предприятие, което е натоварено с управлението на услуги от общ икономически интерес, доколкото изпълнението на специфичната задача, която му е възложена, може да бъде осигурено само чрез предоставянето на такива права и доколкото развитието на търговията не се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (Решение от 17 май 2001 г. по дело TNT Traco, C‑340/99, Recueil, стp. I‑4109, точка 52, Решение от 18 декември 2007 г. по дело Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, Сборник, стp. I‑12175, точка 78 и Решение от 1 октомври 2009 г. по дело Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, Сборник, стp. I‑9021, точка 44).

94      В случая обаче се налага изводът, че не е такава целта на разпоредбите, съдържащи се в правната уредба, предмет на образуваното срещу Португалската република производство за установяване на неизпълнение на задължения.

95      Всъщност, както с основание поддържа Комисията, посоченото производство не се отнася до предоставянето на EDP на особени или изключителни права, нито до това дали дейностите на въпросното дружество са свързани с извършването на услуги от общ икономически интерес, а до това дали е законосъобразно португалската държава в качеството ѝ на акционер в това дружество да разполага с особени права, произтичащи от притежавани от нея привилегировани акции от капитала на EDP.

96      Следователно член 86, параграф 2 ЕО не се прилага в случай като настоящия и поради това Португалската република не може да се позовава на него, за да обоснове разглежданите национални разпоредби, представляващи ограничения на предвиденото в Договора свободно движение на капитали.

97      Ето защо следва да се приеме за установено, че като е запазила особени права в EDP като предвидените в случая в LQP, Декрет-закон № 141/2000 и устава на това дружество в полза на португалската държава и други публичноправни субекти — права, предоставени във връзка с привилегировани акции на тази държава в посоченото дружество, Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 56 ЕО.

 Относно неизпълнението на задълженията по член 43 ЕО

98      Комисията също така иска да се установи, че Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 43 ЕО, тъй като предоставянето на особени права на португалската държава, произтичащи от притежаваните от нея привилегировани акции, може да попречи на другите акционери действително да влияят върху решенията на EDP и по този начин да определят дейността на това дружество.

99      В това отношение е достатъчно да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика, доколкото спорните национални мерки съдържат ограничения на свободата на установяване, тези ограничения са пряка последица от разгледаните в точки 45—72 по-горе пречки пред свободното движение на капитали, с които те са неразривно свързани. Следователно, при положение че е установено нарушение на член 56, параграф 1 ЕО, не е необходимо съответните мерки да се анализират отделно от гледна точка на правилата на Договора относно свободата на установяване (вж. по-специално Решение от 13 май 2003 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 86, Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 43 и Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 80).

 По съдебните разноски

100    Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Португалската република и последната е загубила делото, Португалската република трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)      Като е запазила особени права в EDP — Energias de Portugal като предвидените в Закон № 11/90, Рамков закон за приватизацията (Lei n.° 11/90, Lei Quadro das Privatizações) от 5 април 1990 г., в Декрет-закон № 141/2000 от 15 юли 2000 г. за одобряване на четвъртата фаза на процедурата по реприватизация на дружествения капитал на EDP — Electricidad de Portugal SA и в устава на това дружество в полза на португалската държава и на други публичноправни субекти — права, предоставени във връзка с привилегировани акции („golden shares“) на държавата в посоченото дружество, Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 56 ЕО.

2)      Осъжда Португалската република да заплати съдебните разноски.

Подписи

---

* Език на производството: португалски.