1.

По настоящото дело препращащата юрисдикция иска да се установи дали Директива 2000/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 юни 2000 г. относно борбата със забавяне на плащане по търговските сделки ( 2 ) (наричана по-нататък „Директива 2000/35“) не допуска национална правна уредба, съгласно която може да се пристъпи към събирането на неоспорени вземания срещу публичната администрация едва след изтичане на 120-дневен срок от връчването на изпълнителното основание на тази публична администрация.

2.

Този въпрос се поставя в рамките на производство по принудително изпълнение пред Tribunale civile di Roma, започната от дружеството Caffaro Srl (наричано по-нататък „Caffaro“) срещу общинско публично предприятие със седалище в Рим, Azienda Unità Sanitaria Locale RM/C (наричано по-нататък „USL“), въз основа на изпълнително основание, получено от Caffarо в съответствие с националната правна уредба, с която Директива 2000/35 е транспонирана в националното право.

3.

Съображение 4 от Директива 2000/35 гласи:

„Икономическият и социален комитет на 29 май 1997 г. прие становище „Зелената книга на Комисията за обществените поръчки в Европейския съюз: размисъл за бъдещето.“

4.

Съображение 5 от Директива 2000/35 гласи:

„Комисията публикува на 4 юни 1997 г. план за действие в полза на единния пазар, подчертавайки, че забавата за плащане представлява все по-сериозно препятствие за успеха на единния пазар.“

5.

В съображение 7 от Директива 2000/35 се отбелязва:

„Сериозно административно и финансово бреме тежи на предприятията, в частност на малките и средните, поради крайно дългите срокове на плащане и на забавата за плащане. Освен това, тези проблеми представляват една от основните причини за неплатежоспособност, заплашваща оцеляването на предприятията, и водят до загуба на много работни места.“

6.

Съображения 9 и 10 от Директива 2000/35 поясняват:

7.

Съображение 15 от Директива 2000/35 гласи:

„Настоящата директива само определя понятието „изпълнимо право“[другаде в текста: „изпълнително основание“], без да урежда различните процедури за принудително изпълнение на такова право, нито да определя условията, при които принудителното изпълнение на това право може да бъде спряно или отменено.“

8.

Съображение 22 от Директива 2000/35 определя:

„Настоящата директива трябва да урежда всички търговски сделки, независимо дали се извършват между частни или държавни предприятия или между предприятия и държавни органи предвид факта, че последните извършват значителен брой плащания към фирмите. Следователно, тя трябва също да урежда всички търговски сделки между основните предприятия по договора и техните доставчици и подизпълнители.“

9.

Съображение 23 от Директива 2000/35 гласи:

„Член 5 от настоящата директива изисква процедурата за събиране на неоспорените вземания да приключва в кратък срок в съответствие с националното законодателство, но не изисква от държавите-членки да приемат особена процедура или да изменят съществуващите си правни процедури по специален начин […].“

10.

Съгласно член 2 („Определения“), точка 5 от Директива 2000/35:

„изпълнително основание“е всяко решение, съдебно постановление, съдебно решение, определение или платежно нареждане [да се чете: „заповед за плащане“], постановено от съд или друг компетентен орган, за незабавно или разсрочено плащане, което позволява на кредитора да събере своето вземане от длъжника чрез принудително изпълнение; това включва решенията, съдебните постановления, съдебните решения, определенията или платежните нареждания [да се чете: „заповедите за плащане“], които подлежат на предварително изпълнение и остават такива, дори ако длъжникът подаде жалба срещу тях.“

11.

Член 5 („Процедури за събиране на неоспорените вземания“) от Директива 2000/35 предвижда:

„1.   Държавите-членки следят за това изпълнително основание независимо от размера на дълга, да може да бъде получено нормално деветдесет календарни дни, след като кредиторът е подал жалба [да се чете: „жалба или молба“] или в съда или пред друг компетентен орган, когато не се оспорват дългът или процедурни въпроси. Държавите-членки изпълняват това задължение съгласно съответните им законови, подзаконови и административни разпоредби.

2.   Съответните национални законови, подзаконови и административни разпоредби се прилагат при същите условия за всички кредитори, които са установени в Европейската общност.

3.   Сроковете по-долу не вземат предвид при изчисляването на срока от деветдесет календарни дни, споменат в параграф 1:

12.

Член 6, параграф 2 от Директива 200/35 предвижда:

„Държавите-членки могат да запазят или да приемат по-благоприятни за кредиторите разпоредби от необходимите за спазване на настоящата директива.“

13.

Директива 2000/35 е транспонирана в италианското право с Decreto Legislativo [Законодателен декрет] № 231 от 9 октомври 2002 г. ( 4 ) (наричан по-нататък „Decreto Legislativo № 231/2002“). Член 5 от Директива 2000/35 е транспониран с член 9 от Decreto Legislativo № 231/2002, който изменя много на брой разпоредби от италианския Codice di procedura civile [Граждански процесуален кодекс] ( 5 ) с цел да се ускори процедурата по получаване на изпълнително основание за събиране на неоспорени вземания.

14.

От акта за препращане е видно, че в Италия процедурата за получаване на изпълнително основание съгласно член 641 от Гражданския процесуален кодекс протича по следния начин. В срок от 30 дни след подаване на молбата съдът издава акт, с който се нарежда на длъжника да плати дълга. Този акт се връчва в срок от десет дни. Актът разпорежда, че длъжникът трябва да плати дълга си в срок от 40 дни или в същия срок да подаде възражение. Ако в този срок длъжникът нито оспорва, нито плаща своя дълг, след изтичането му кредиторът получава изпълнително основание за принудително събиране на дължимото вземане. Кредиторът трябва да връчи изпълнителното основание на длъжника, за да може на негова основа да поиска принудителното изпълнение.

15.

Decreto-legge № 669 от 31 декември 1996 г. ( 6 ) (наричан по-нататък „Decreto-legge № 669/1996“ [Декрет-закон № 669/1996], изменен със Закон № 30 от 28 февруари 1997 г. ( 7 ) и с член 147 от Закон № 388 от 23 декември 2000 г. ( 8 ) (наричан по-нататък: „Закон № 388/2000“), съдържа специални разпоредби относно принудителното изпълнение срещу публично учреждение. По силата на член 147 от Закон № 388/2000 срокът за отлагане на изпълнението е удължен от 60 на 120 дни. Член 14, параграф 1 от Decreto-legge № 669/1996, в редакцията му, изменена с член 147 от Закон № 388/2000, гласи:

„Държавните учреждения и публичните организации с нестопанска цел приключват процедурите по изпълнение на съдебните решения и на допуснатите за изпълнение арбитражни решения, включващи задължение за заплащане на парична сума, в 120-дневен срок от връчването на изпълнителното основание. Кредиторът не може да пристъпи към принудително изпълнение, нито към връчване на заповедта за плащане, преди изтичането на този срок.“

16.

Пред Tribunale ordinario di Roma кредиторът Caffaro започва процедура по принудително изпълнение срешу длъжника USL за безспорно вземане по търговска сделка. В производството пред националната юрисдикция кредиторът получава изпълнително основание в съответствие с Decreto legislativo № 231/2002, транспониращ Директива 2000/35 в италианското право. Изпълнителното основание е връчено на длъжника на 6 декември 2004 г., като поради факта че принудителното изпълнение е под формата на запор върху налични суми на длъжника в Banca di Roma, изпълнителното основание е връчено и на банката на същата дата. По молба на длъжника запорът е наложен на 4 април 2005 г. и на тази дата на длъжника и на Banca di Roma е връчена призовката за съдебното заседание.

17.

Съдебното заседание по процедурата по принудително изпълнение е насрочено за 13 юни 2006 г., като са призовани кредиторът, длъжникът и Banca di Roma, в която длъжникът има налични суми. На съдебното заседание Banca di Roma представя потвърждение за наличието при нея на суми, принадлежащи на длъжника, и за налагането на запора. В същото съдебно заседание препращата юрисдикция отбелязва, че запорът е наложен преди изтичането на 120-дневния срок, считано от връчването на изпълнителното основание, който обаче трябва да е изтекъл преди започването на изпълнението срещу учрежденията на публичната администрация. При тази хипотеза според препращата юрисдикция налагането на запор в съответствие с националното право вероятно трябва да се обяви за недействително.

18.

Във връзка с това националната юрисдикция поставя въпроса дали национална правна уредба, съгласно която може да се пристъпи към принудително изпълнение срещу публично учреждение едва след изтичането на 120-дневен срок от връчването на изпълнителното основание на това публично учреждение, е съвместима с Директива 2000/35. При тези обстоятелства с акт от 21 май 2007 г. препращащата юрисдикция спира производството и отправя преюдициален въпрос до Съда. Националната юрисдикция наистина не е формулирала изрично въпроса, но предвид всички представени от нея данни той може да се формулира по следния начин:

„Трябва ли Директива 2000/35 да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като член 14 от Decreto-legge № 669/1996, съгласно който кредитор, разполагащ с изпълнително основание за безспорно вземане срещу публично учреждение по търговска сделка, не може да пристъпи към принудително изпълнение срещу това учреждение преди изтичането на 120-дневен срок от връчването на изпълнителното основание на посоченото учреждение?“

19.

Актът за препращане постъпва в Съда на 4 юни 2007 г. Caffaro, италианското правителство и Комисията са представили становища в писмената фаза на производството, като в съдебното заседание от 13 март 2008 г. същите са представили устни становища и са отговорили на въпроси на Съда.

20.

Според Caffaro разглежданата национална правна уредба, съгласно която може да се пристъпи към принудително изпълнение срещу публично учреждение едва след изтичането на 120-дневен срок от връчването на изпълнителното основание на това учреждение, е в противоречие с Директива 2000/35. По този начин въведеният с член 5 от Директива 2000/35 90-дневен срок за получаването на изпълнително основание се обезсмислял. Директива 2000/35 трябвало да се прилага, по смисъла на член 1 от нея, „за всички плащания, извършвани като възнаграждение по търговски сделки“, и при това — както било видно от съображение 22 от Директивата — за „всички търговски сделки, независимо дали се извършват между частни или държавни предприятия или между предприятия и държавни органи предвид факта, че последните извършват значителен брой плащания към фирмите“. Поради факта че разглежданата национална уредба третирала по различен начин частните и публичните субекти, тя била в противоречие с текста и целта на Директива 2000/35.

21.

Италианското правителство изтъква, че Директива 2000/35 не определя в какъв срок трябва да се пристъпи към събиране на дълга, посочен в изпълнителното основание, и че поради това прилагането на тази директива към изпълнението като такова е в противоречие и с текста, и с целта на тази директива. От член 5 и съображение 23 от Директива 2000/35 следвало, че Директивата се отнася единствено до процедурата за получаване на изпълнително основание, но не и до последващ стадий от процедурата по изпълнението. Също така и определението на понятието „изпълнително основание“ в член 2 от тази директива не позволявало извода, че кредиторът трябвало да има възможност да пристъпи към събиране на своето вземане веднага след получаването на изпълнително основание. Забраната да се пристъпи към принудително изпълнение срещу публично учреждение преди изтичане на 120-дневен срок от връчването на изпълнителното основание можело да се счита за спиране на принудителното изпълнение по смисъла на съображение 15 от Директива 2000/35. Освен това италианското правителство отбелязва, че в хипотезата на прилагане на Директива 2000/35 в конкретния случай, последната допуска национална правна уредба като тази в спора по главното производство. Тази правна уредба била допустима по императивни съображения от обществен интерес, тъй като отлагането на принудителното изпълнение срещу публично учреждение имало за цел единствено да се предостави на последното достатъчно време за осигуряването на финансовите средства, необходими за плащане на дълга, така че процедурата по принудително изпълнение да не възпрепятства дейността на публичното учреждение.

22.

Комисията разглежда най-напред допустимостта на преюдициалния въпрос и го счита за допустим. Според нея производството по принудително изпълнение може да се разглежда като производство, в което съдът се произнася по спор с решение от правораздавателен характер по смисъла на член 234 ЕО, въпреки че това производство по принцип не е предназначено да установи съществуването на определени права, а има за цел изпълнението на вече съществуващи права. В хипотезата на налагане на запор върху средства на длъжника, държани от трето лице, съдия-изпълнителят приключва производството по изпълнение с разпореждане средствата, държани от третото лице, да се прехвърлят върху кредитора, искащ погасяване на дълга в рамките на изпълнението („ordinanza di assegnazione del credito“). Според Комисията това разпореждане представлявало решение с правораздавателен характер. Освен това националната юрисдикция била длъжна винаги да проверява дали са били изпълнени всички формални изисквания при налагането на запора, като в случай на нарушение запорирането можело да бъде обявено за недействително, отново с решение с правораздавателен характер.

23.

Що се отнася до самия преюдициален въпрос, според Комисията разглежданата италианска правна уредба не е в съответствие с Директива 2000/35, която всъщност се прилага към всички търговски сделки, независимо дали те се сключват с предприятия или с държавни органи, поради което на последните не може да се предоставя по-благоприятно третиране. Освен това срокът за получаване на изпълнително основание се обезсмислял, когато след получаването му кредиторът трябвало да чака още 120 дни, за да пристъпи към изпълнението. Целта на Директивата била да се гарантира на кредитора възможността да пристъпи към принудително изпълнение веднага след получаването на изпълнителното основание.

24.

Според постоянната съдебна практика, за да се прецени дали препращащият орган притежава качеството на юрисдикция по смисъла на член 234 ЕО, се взема предвид съвкупност от критерии, като това дали органът има законоустановен характер, дали е постоянно действащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали прилага правни норми ( 9 ) и дали е независим и безпристрастен ( 10 ). Освен това този орган притежава качеството на юрисдикция по смисъла на член 234 ЕО само ако пред него има висящ спор и той трябва да постанови решение в рамките на производство, което трябва да завърши с произнасяне на решение с правораздавателен характер или на окончателно решение ( 11 ). По настоящото дело във връзка с допустимостта се поставя въпросът дали може да се приеме, че националната юрисдикция трябва да реши по този случай в рамките на производство, което трябва да завърши с произнасяне на окончателно решение с правораздавателен характер.

25.

В настоящия случай изпълнението е предприето въз основа на изпълнително основание, издадено в особено, съкратено изпълнително производство („procedimento di ingiunzione“) ( 12 ). От практиката на Съда ясно следва, че преюдициален въпрос е допустим, когато е поставен в рамките на производство като главното производство ( 13 ). Освен това, както подчертава Съдът в своята практика, качеството на юрисдикция по смисъла на член 234 ЕО не предполага производството пред тази юрисдикция да е състезателно ( 14 ). Национална юрисдикция може да постави на Съда преюдициален въпрос независимо от фазата, в която се намира производството пред нея ( 15 ).

26.

Следователно преюдициалният въпрос е допустим.

27.

По настоящото дело препращащата юрисдикция поставя въпроса дали Директива 2000/35 не допуска национална правна уредба, съгласно която може да се пристъпи към събирането на неоспорени вземания срещу публично учреждение едва след изтичане на 120-дневен срок от връчването на изпълнителното основание на това учреждение. Съгласно член 5, параграф 1 от Директива 2000/35 държавите-членки трябва да се погрижат кредиторът да може да получи изпълнително основание за принудително събиране на неоспорени вземания обикновено до деветдесет дни след подаването на жалбата. От това следва, че посоченият член определя срок за получаване на изпълнително основание, но не съдържа никакви разпоредби относно стадия след получаване на изпълнителното основание. Поради това възниква въпросът дали стадият след получаване на изпълнителното основание е от компетентността на Общността. В самото начало на моя анализ ще разгледам въпроса за разграничаването на областите на компетентност между Общността и държавите-членки в контекста на Директива 2000/35, преди да стигна до въпроса за тълкуването на разпоредбите на тази директива.

28.

Директива 2000/35 не хармонизира всички разпоредби, отнасящи се до забавата на плащане по търговските сделки, а само урежда някои аспекти на предотвратяването на забавата на плащанията, като например лихвата за забава за плащане (член 3), запазването на собствеността (член 4) и процедурите за събиране на неоспорени вземания (член 5) ( 16 ). Ето защо Директивата представлява мярка за минимална хармонизация ( 17 ) в областта на борбата със забавата на плащане и в съответствие с това много разпоредби от нея препращат към прилагането на разпоредбите на националното право.

29.

Фактът, че Директива 2000/35 урежда само отчасти механизмите за предотвратяване на забавата на плащанията, се дължи на липсата на компетентност на Общността в нерегламентираните от тази директива области. Във връзка с това съображение 12 от тази директива пояснява, че последната не излиза извън това, което е необходимо за подобряване на функционирането на общия пазар, и че при приемането ѝ е спазен принципът на субсидиарност. Поради това е важно при тълкуването на Директивата да не се превишават границите на компетентността на Общността.

30.

В досегашната си практика Съдът е очертал границите на компетентността на Общността в регламентираните от тази директива области. Така например по дело Комисия/Италия ( 18 ) във връзка с член 4, параграф 1 от Директивата, уреждащ запазването на собствеността, Съдът постановява, че разпоредбите на този член регламентират единствено възможността за продавача и купувача, преди доставката на стоките, да договорят клауза за запазване на собствеността и продавачът да запази собствеността върху стоките до окончателното плащане ( 19 ), но не и въпроса дали клаузата за запазване на собствеността може да бъде противопоставена на кредиторите на купувача само когато тази клауза е потвърдена върху отделните фактури, издадени за следващите една след друга доставки и заверени с достоверна дата ( 20 ). По делo QDQ Media ( 21 ), поради факта че Директива 2000/35 няма хоризонтално действие, Съдът е постановил, че тази директива като такава не може да бъде правно основание за задължението да се имат предвид разноските по ангажирането на адвокат от страна на кредитора в съдебно производство по събирането на вземания, когато националното законодателство не предвижда това задължение. Обратно на това, по дело 01051 Telecom ( 22 ) генералният адвокат Poiares Maduro застъпва становището, че въпросът за разграничаването на областите на компетентност не се поставя във връзка с член 3, параграф 1, буква в), подточка ii) от Директива 2000/35, уреждащ правото на кредитора на лихва за забава, тъй като в този член няма препращане към правопорядъците на държавите-членки ( 23 ).

31.

Член 5, параграф 1 от Директива 2000/35 е не само основната разпоредба, чието тълкуване се иска от Съда по настоящото дело, но и е от значение за разграничаването на областите на компетентност между Общността и държавите-членки. Значението на въпроса за разграничаването на областите на компетентност проличава още от законодателното развитие на този член. В първото предложение за Директива 2000/35 ( 24 ) член 5 от нея предвижда, че държавите-членки „осигуряват наличието на ускорена процедура за събиране на неоспорени парични вземания“ ( 25 ). В процедурата за съвместно вземане на решения Съветът отбелязва, че не е от компетентността на Общността да задължава държавите-членки да приемат нови процедури за събиране на неоспорени вземания ( 26 ). При все това, предвид обстоятелството, че посочената разпоредба е от съществено значение за борбата със забавяне на плащането по търговските сделки, Съветът изисква изменението ѝ в смисъл, че държавите-членки не са длъжни да приемат нова процедура за събиране на неоспорени вземания, но в рамките на съществуващите процедури трябва да осигурят за кредитора възможността да получи изпълнително основание, обикновено до деветдесет дни след като е подал жалбата ( 27 ).

32.

Директива 2000/35 е една от разпоредбите на Общността с ефект върху изпълнителните производства на държавите-членки ( 28 ). На общностно равнище вече са приети голям брой разпоредби с подобен ефект: Регламент (ЕО) № 44/2001 на Съвета от 22 декември 2000 година относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела ( 29 ), Регламент (ЕО) № 805/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година за въвеждане на европейско изпълнително основание при неоспорени вземания ( 30 ) и Регламент (ЕО) № 1896/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година за създаване на процедура за европейска заповед за плащане ( 31 ). Тези регламенти имат действие само по отношение на трансгранични производства по принудително изпълнение ( 32 ), но не и на положение като това в главното производство, в което към принудителното изпълнение се пристъпва в една-единствена държава-членка. Посочените по-горе регламенти са приети на основание член 61, буква в) ЕО ( 33 ), който позволява да се приемат мерките в областта на съдебното сътрудничество, посочени в член 65 ЕО. Последният от своя страна позволява само приемане на мерки в областта на съдебното сътрудничество с трансграничен ефект. Настоящият случай обаче е различен, тъй като се отнася до въпроса за разграничаването на областите на компетентност между Общността и държавите-членки по отношение на изпълнителните производства, към които се пристъпва в една-единствена държава-членка.

33.

От една страна, разбираем е стремежът на държавите-членки да запазят компетентността си по отношение на частта от изпълнителните производства, отнасяща се само до изпълнението в съответната държава-членка. Процедурата по изпълнение представлява балансирана система, в която изменението на една съставна част се отразява върху останалите съставни части от производството. От друга страна, както е видно от анализа по-нататък, държавите-членки трябва да спазват общностното право, когато упражняват правомощията си в тази област.

34.

Както вече бе посочено, член 5, параграф 1 от Директива 2000/35 изисква изпълнителното основание за събирането на неоспорени вземания обикновено да е получено до деветдесет дни от подаването на жалбата. Ако текстът на този член се тълкува стеснително, излиза, че компетентността на Общността се разпростира върху стадия на получаване на изпълнително основание, докато последващият стадий попада в областта на компетентност на държавите-членки ( 34 ). При все това считам, че Директива 2000/35 не допуска италианската правна уредба, съгласно която изпълнението срещу публично учреждение се отлага с 120 дни от връчването на изпълнителното основание ( 35 ). В настоящия случай е необходимо да се има предвид преди всичко целта на тази директива и поради това телеологичното тълкуване ще бъде от решаващо значение за отговора на въпроса на препращата юрисдикция ( 36 ). Тази директива следва да се тълкува по такъв начин, че посредством тълкуването да се гарантира нейното полезно действие („effet utile“) ( 37 ).

35.

Директива 2000/35 има за цел да предотврати забавата на плащане по търговските сделки, за да се премахнат препятствията пред нормалното функциониране на вътрешния пазар, произтичащи от забавата на плащане ( 38 ). В това отношение съображение 5 от Директива 2000/35 гласи, че забавата на плащане представлява все по-сериозно препятствие за успеха на единния пазар. В съображения 9 и 10 се подчертава, че съществуващите различия между държавите-членки по отношение на правилата и практиките за плащане ограничават търговските сделки в значителна степен ( 39 ). Определеният в член 5, параграф 1 от Директива 2000/35 срок от деветдесет дни за получаване на изпълнително основание за събиране на неоспорени вземания е един от инструментите за предотвратяване на забавата на плащане.

36.

Директива 2000/35 цели преди всичко защитата на малки и средни предприятия срещу забавата на плащане. В този смисъл в съображение 7 от Директива 2000/35 се посочва, че „[с]ериозно административно и финансово бреме тежи на предприятията, в частност на малките и средните, поради […]“ забавата на плащане и че последното „[представлява] една от основните причини за неплатежоспособност, заплашваща оцеляването на предприятията“. Забавата на плащане засяга най-тежко тези предприятия, които играят централна роля за икономическия растеж в Общността ( 40 ), тъй като в такива случаи те не разполагат с достатъчно средства за дългосрочно финансиране. Малките и средните предприятия се финансират предимно с краткосрочно кредитиране и поради тази причина често не могат да издържат на бремето в резултат на забавата на плащане, поради което в много случаи са принудени да подадат молба за откриване на производство по несъстоятелност ( 41 ).

37.

Директива 2000/35 цели да предотврати забавата на плащане по всички търговски сделки, включително когато по тези сделки длъжниците са учреждения на публичната администрация. Това означава, че тази директива има за цел да предотврати и забавата на плащане в областта на обществените поръчки, както е видно от съображение 4 от нея ( 42 ). В този контекст Директивата използва понятието „държавни органи“, което е определено широко, като в член 2, параграф 1 понятието „държавни органи“ е приравнено на „всеки договарящ орган или ведомство, както са определени от директивите за обществените поръчки“ ( 43 ). От доклада на Комисията за ефективността на законодателството в Европейската общност относно борбата със забавяне на плащането ( 44 ) е видно, че в редица държави-членки действително правителствата са най-неизправните платци ( 45 ). Следователно точността при плащането от страна на държавните органи е от съществено значение за нормалното функциониране на обществените поръчки и следователно за функционирането на общия пазар.

38.

Разглежданата италианска правна уредба предвижда, че изпълнително основание срещу учреждение на публичната администрация, надлежно получено в съответствие с Директива 2000/35 в срок от деветдесет дни, не подлежи на принудително изпълнение в продължение на още 120 дни, считано от връчването му на учреждението на публичната администрация. Съгласно тази разпоредба през този период от време могат да текат процедурите, необходими за принудителното изпълнение, но самото изпълнение не може да започне. Действието на тази разпоредба на практика е все едно е било предвидено за кредитора да получи изпълнителното основание в срок от двеста и десет дни, считано от подаването на жалбата или молбата в съда или пред друг компетентен орган. В резултат на това определеният в член 5, параграф 1 от Директива 2000/35 90-дневен срок се обезсмисля.

39.

В тази светлина следва да се тълкува и съображение 15 от Директива 2000/35, което inter alia посочва, че тази директива не урежда условията, при които принудителното изпълнение на изпълняемо право може да бъде спряно или отменено. Италианското правителство изтъква, че отлагането на изпълнението срещу държавната администрация представлява спиране на изпълнението по смисъла на съображение 15 от Директива 2005/35. Този довод е неубедителен. Следователно по отношение както на тълкуването на член 5, параграф 1, така и на съображение 15 от Директива 2000/35 може да се направи изводът, че макар решението относно условията за прекратяване или спиране на изпълнението да е от областта на компетентност на държавите-членки, при все това последните не могат да определят тези условия по начин, който изключва ефективното прилагане на разпоредбите на тази директива. Подобно тълкуване на Директива 2000/35 не засяга по никакъв начин общата компетентност на държавите-членки да определят в националното законодателство условията за прекратяване или спиране на изпълнението.

40.

Член 5, параграф 1 от Директива 2000/35 е една от разпоредбите на Директивата, които препращат към прилагането на националните правни уредби. В това отношение тази разпоредба може да бъде сравнена с член 4, параграф 1 от Директивата, който се отнася до запазването на собствеността и е разгледан от Съда по дело Комисия/Италия ( 46 ), посочено по-горе. В решението по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, Съдът оставя на националното законодателство уреждането на въпроса за възможността клаузата за запазване на собствеността да бъде противопоставена на кредитора на даден купувач само ако е била потвърдена върху отделните фактури, издадени за следващите една след друга доставки и заверени с достоверна дата. В тази светлина вероятно би могло да се аргументира, че на националното законодателство трябва да се остави и уреждането на въпроса, разглеждан в настоящото дело. Проблемните въпроси по двете дела обаче се различават съществено помежду си. Италианските разпоредби, предмет на разглеждане по дело Комисия/Италия, уреждат само действието на клаузата за запазване на собствеността, следователно определят само един от елементите на подобна клауза. Обратно на това, италианските разпоредби, разглеждани по настоящото дело, не определят елементите на получаване на изпълнителното основание, а обезсмислят краткия срок за неговото получаване.

41.

Италианската правна уредба противоречи на целта на Директива 2000/35 също поради факта че предоставя на учрежденията на публичната администрация по-благоприятно третиране, отколкото на предприятията. По този начин тази уредба, от една страна, изключва възможността за ефективна защита, предимно на малките и средните предприятия, а от друга страна, препятства точното плащане в областта на обществените поръчки. Италианското правителство изтъква, че по-благоприятното третиране на учрежденията на публичната администрация е оправдано по императивни съображения от обществен интерес, тъй като отлагането на изпълнението позволява нормалното функциониране на публичната администрация. Този довод не може да оправдае разглежданата италианска правна уредба. Като последица от продължаването на срока за плащане в крайна сметка учрежденията на публичната администрация вземат пари назаем от кредиторите си, които дължат на тези кредитори още с изискуемостта на вземането. Кредиторите, тоест предприятията, по отношение на които учрежденията на публичната администрация са длъжници, могат също да се позоват на обстоятелството, че поради забавата на плащането не могат да оперират нормално и да гарантират ликвидността на операциите си. Точното плащане е изключително важно за тези предприятия, тъй като в случай на неплатежоспособност ги грози фалит, какъвто не заплашва учрежденията на публичната администрация. Освен това е необходимо да се има предвид, че съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2000/35 държавите-членки могат да запазят или да приемат по-благоприятни за кредиторите разпоредби; по аргумент от противното може да се счита, че приемането от държава-членка на по-благоприятни за длъжника разпоредби е в противоречие с Директивата.

42.

Следва да се има предвид, че държавите-членки не могат да приемат разпоредби, които са в противоречие с целта на дадена директива, дори преди изтичането на срока за нейното транспониране ( 47 ). В това отношение бих желала да посоча, че Италия продължава срока за отлагане на изпълнението от 60 на 120 дни на 23 декември 2000 г., тоест шест месеца след приемането на Директива 2000/35 ( 48 ) и все още в рамките на срока за нейното транспониране, изтекъл на 8 август 2002 г. ( 49 ). По тази причина поведението на Италия може да се квалифицира като заобикаляне на целта на Директивата, тоест като поведение in fraudem legis agere ( 50 ). Макар при транспонирането на една директива съгласно член 249, трета алинея ЕО държавите-членки да могат да избират формата и средствата за транспонирането, при все това директивата ги обвързва по отношение на постигането на целта. Според постоянната съдебна практика държавите-членки са длъжни да транспонират директивата така, че да е гарантирано нейното полезно действие („effet utile“) ( 51 ) и при транспонирането да се спазват целите на директивата ( 52 ).

43.

Макар че граматическото тълкуване на член 5, параграф 1 от Директива 2000/35 позволява да се направи изводът, че стадият, следващ този на получаване на изпълнителното основание, не е от компетентността на Общността, това не променя факта, че държавите-членки не могат да упражняват своята компетентност по начин, който противоречи на целта на действащото общностно право. Разпределението на областите на компетентност между Общността и държавите-членки всъщност не означава, че при упражняване на своята компетентност последните могат да приемат разпоредби в нарушение на целта на Директивата. Съгласно член 10, първа алинея ЕО държавите-членки трябва да „предприемат всички необходими мерки, общи или специални, за да осигурят изпълнението на задълженията, произтичащи от настоящия договор или от актове на институциите на Общността“. В съответствие с член 10, втора алинея ЕО държавите-членки трябва да „се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на настоящия договор“. Подобно задължение за спазването на общностното право съществува в областите на компетентност на държавите-членки, например в областта на преките данъци ( 53 ), на системите за социална сигурност ( 54 ) или на образованието ( 55 ).

44.

На последно място е важно да се подчертае, че Директива 2000/35 може да се противопостави на разглежданата италианска правна уредба не в нейната цялост, а само що се отнася до нейното приложно поле ratione materiae, тоест доколкото става дума за неоспорени вземания по търговски сделки. Директива 2000/35 не се отнася до други видове вземания и поради това не може да има ефект по отношение на такива вземания. При все това констатацията, че Директива 2005/35 не допуска правна уредба като тази в главното производство, не предоставя на Общността обща компетентност да регламентира изпълнителни производства без трансграничен ефект.

45.

В светлината на гореизложеното предлагам на Съда да се произнесе, че Директива 2000/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 юни 2000 година относно борбата със забавяне на плащане по търговските сделки трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба като член 14 от Decreto-legge № 669/1996, съгласно която кредитор, получил изпълнително основание за събиране на безспорно вземане срещу публично учреждение по търговска сделка, не може да поиска принудително изпълнение срещу това учреждение преди изтичането на 120-дневен срок от връчването на изпълнителното основание на учреждението.