1.

Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (наричана по-нататък „Директива 2003/54“) ( 2 ) регламентира, inter аlia, достъпа на трети лица до електроенергийните мрежи. В рамките на разглеждането на правната уредба относно присъединяването към мрежата, съдържаща се в националния закон за транспониране, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Конституционен съд на Република Литва) иска да бъде дадено тълкуване на Директивата.

2.

Разглежданата национална правна уредба предвижда, че потребителите трябва да бъдат присъединени главно към разпределителната мрежа. Даден потребител получава пряк достъп до преносната мрежа на по-високо равнище само ако по технически съображения операторът на разпределителната мрежа откаже присъединяването към неговата мрежа. За някои потребители обаче би било по-привлекателно да могат да избират свободно присъединяването към преносната мрежа, за да не трябва да плащат разходите по транспортиране на електроенергията, възникващи за разпределителната мрежа. Липсва яснота дали член 20, параграф 1 от Директива 2003/54, уреждащ достъпа на трети лица до мрежите, гарантира съответно право на избор.

3.

Член 2 от Директива 2003/54 съдържа по-специално следните определения:

4.

Член 3 от Директивата урежда задълженията, свързани с обществени услуги, които държавите членки могат да наложат на предприятия, работещи в електроенергийния сектор, както и защитата на потребителите. Извадки от параграфи 2, 3, 5 и 8 от тази разпоредба гласят:

„2.   С оглед на съответните разпоредби на Договора, по-специално член 86 от него, държавите членки може да налагат на предприятия, работещи в електроенергийния сектор, в общия икономически интерес, задължения, свързани с обществени услуги, които може да се отнасят до сигурността, включително сигурност на снабдяването, редовността, качеството и цената на доставките и опазването на околната среда, включително енергийна ефективност и опазване на климата. Тези задължения ще бъдат ясно определени, прозрачни, недискриминационни, проверими и трябва да гарантират равни условия на достъп за електрическите дружества от ЕС до националните потребители.

3.   Държавите членки трябва да гарантират, че всички битови потребители и където държавите членки смятат за подходящо, малки предприятия (а именно предприятия с по-малко от 50 наети служители и годишен оборот или балансов отчет, който не надвишава 10 милиона евро) се ползват от правото на всеобщо обслужване, което представлява правото на получаване на електроенергия с определено качество в рамките на тяхната територия при разумни, лесно и ясно съпоставими и прозрачни цени. […] Държавите членки трябва да наложат на разпределителните дружества задължение да присъединяват клиенти към своята мрежа при условия и тарифи, определени в съответствие с процедурата, предвидена в член 23, параграф 2.

[…]

5.   Държавите членки трябва да вземат подходящи мерки за защита на крайните потребители и трябва по-специално да осигурят адекватни гаранции за защита на уязвими потребители, включително мерки, с които им се помага да избегнат изключване. […] Те трябва да осигурят високи нива на защита на потребителя, особено по отношение на прозрачността относно договорните условия, общата информация и механизмите за решаване на спорове. Държавите членки трябва да вземат мерки привилегированият потребител наистина да има възможност да премине към нов доставчик. По отношение на битовите потребители поне, тези мерки трябва да включват мерките, изложени в приложение А.

[…]

8.   Държавите членки може да решат да не прилагат разпоредбите на членове 6, 7, 20 и 22, доколкото тяхното прилагане би възпрепятствало изпълнението, по закон и в действителност, на задълженията, наложени на електроенергийните предприятия в контекста на общия икономически интерес и дотолкова, доколкото развитието на търговията не би се засегнало до такава степен, до каквато би било противно на интересите на Общността. Интересите на Общността включват, наред с другите неща, конкуренция по отношение на привилегировани потребители в съответствие с настоящата директива и член 86 от Договора.“

5.

Член 5 от Директивата съдържа следните технически правила:

„Държавите членки осигуряват определянето на критерии за техническа безопасност и разработването и оповестяването на технически правила, утвърждаващи минималните проектни и оперативни изисквания по отношение на свързването [другаде в текста: „присъединяването“] към системата на производствени съоръжения, разпределителни мрежи, оборудване на директно свързани потребители, междусистемни връзки и директни линии. Тези технически правила осигуряват съвместната работа на системите и трябва да бъдат обективни и недискриминационни […]“

6.

Член 20 от Директивата регламентира достъпа на трети лица до преносните и разпределителните мрежи по следния начин:

„1.   Държавите членки осигуряват прилагането на система за достъп на трета страна [другаде в текста: „трети лица“] до преносните и разпределителните мрежи въз основа на публикувани тарифи, приложима към всички привилегировани потребители и прилагана обективно и без дискриминация между ползвателите на мрежата. Държавите членки взимат мерки тарифите или методиките, лежащи в основата на тяхното пресмятане, да са одобрени преди влизането им в сила в съответствие с член 23 и че тези тарифи и методиките — когато само методиките са одобрени — са оповестени преди влизането им в сила.

2.   Операторът на преносна или разпределителна мрежа може да откаже достъп, когато липсва необходимият капацитет. Подобен отказ трябва да бъде придружен от надлежно обосновани причини, особено с оглед на член 3. Държавите членки осигуряват, когато е подходящо и когато се дава отказ за достъп, предоставянето от оператора на преносна или разпределителна мрежа на съответната информация за мерките, които ще са необходими за укрепване на мрежата. На страната, искаща такава информация, може да бъде начислена разумна такса, отразяваща разходите за предоставяне на подобна информация.“

7.

Член 21, параграф 1 от Директивата предвижда постепенно отваряне на пазара. Съгласно тази разпоредба от 1 юли 2004 г. държавите членки са длъжни да разширят кръга на привилегированите потребители по отношение на всички небитови потребители, а от — по отношение на всички потребители.

8.

За целите на транспониране на Директива 2003/54 Законът за електроенергията е преработен, като новата редакция влиза в сила на 10 юли 2004 г. Член 15, параграф 2 от Закона гласи:

„Операторът на преносна мрежа е длъжен да гарантира, че условията за свързване на производители на електроенергия, на оператори на разпределителна мрежа и на оборудване на потребители отговарят на предвидените в законодателството изисквания и не са дискриминационни. Оборудване на потребител може да се свърже с преносна мрежа само ако операторът на разпределителна мрежа откаже — поради установени технически изисквания или свързани с управлението изисквания — да свърже с разпределителната мрежа оборудването на потребителя, което се намира в определения в лицензията на оператора на разпределителна мрежа район на дейност.“

9.

В Литва оборудването на по-голямата част от потребителите е свързано с разпределителната мрежа на един от двата оператора на разпределителни мрежи. Освен това пет индустриални предприятия разполагат с разпределителна мрежа и управляват локални мрежи, предназначени за снабдяване на потребностите на населението, което живее на малка територия, или на тези на собствените предприятия. Освен операторите на разпределителни мрежи ( 3 ) към преносната мрежа са свързани шест индустриални предприятия със значителни потребности от електроенергия. Те са присъединени по времето, когато СССР все още е съществувал и не се е правило разграничение между преносни и разпределителни мрежи. Съгласно новата редакция на Закона за електроенергията от 2004 г. тези предприятия са останали и занапред свързани към преносната мрежа. Оттогава насам нови присъединявания към посочената мрежа са възможни само в съответствие с член 15, параграф 2 от този закон.

10.

На 28 октомври 2004 г. група членове на Seimas (латвийския парламент) (наричани по-нататък: „направилите искането“) сезира Konstitucinis Teismas с искане да провери дали член 15, параграф 2 от Закона за електроенергията е съвместим с Конституцията и с Директива 2003/54.

11.

Направилите искането считат, че от Директивата произтича право на потребителя да избира свободно мрежата, към която желае да бъде свързан. Противно на това според Seimas, в качеството на друга страна в производството, въпросът не е уреден от Директивата, но може да бъде решен според преценката на държавите членки. Във връзка с това се прави позоваване на писмо D/1255 от 21 декември 2005 г. на A. Piebalgs, член на Комисията, отговарящ за енергетиката. В отговор на въпрос, зададен от едно предприятие, комисарят пояснява: „Директива 2003/54 не изисква да се предостави право на потребителя да избере по свое усмотрение между присъединяване към преносна или към разпределителна мрежа. Потребителят има право да бъде свързан към електроенергийна мрежа; конкретното осъществяване на това присъединяване е въпрос, който се основава на принципа на субсидиарност“.

12.

Препращащата юрисдикция счита, че текстът на член 20, параграф 1 от Директива 2003/54 потвърждава поддържаното от направилите искането. От друга страна, препращащата юрисдикция се позовава на целите от социален характер, които законодателят преследва по-специално в член 3 от Директивата. Националната правна уредба вземала предвид тези цели от социален характер, като защитавала малките потребители срещу поскъпване на ползването на мрежите. Ако големите потребители на електроенергия имаха възможност да се свързват неограничено с преносната мрежа вместо с разпределителната мрежа, това би довело до намаляване на количеството електроенергия, пренасяно чрез разпределителната мрежа и следователно до повишаване на разходите за мрежите за останалите потребители.

13.

Предвид тези съмнения в тълкуването Konstitucinis Teismas решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Следва ли член 20 от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да приемат правна уредба, по силата на която всяко трето лице има право, когато електрическата мрежа разполага с необходимия капацитет, да избере по свое усмотрение до коя мрежа за пренос или за разпределение на електроенергия желае да получи достъп и длъжен ли е операторът на съответната мрежа да му предостави достъп до нея?“

14.

В производството пред Съда направилите искането в главното производство — правителствата на Литва, Италия и Финландия, както и Комисията на Европейските общности, са представили писмени становища и — с изключение на италианското правителство — са дали становища в съдебното заседание.

15.

Според постоянната съдебна практика от член 234 ЕО следва, че националните юрисдикции могат да сезират Съда само ако пред тях има висящ спор и ако следва да се произнесат в рамките на производство, предназначено да доведе до постановяване на решение с правораздавателен характер ( 4 ).

16.

Няма съмнение, че Konstitucinis Teismas притежава качеството на юрисдикция. Конституционните съдилища също попадат в понятието за юрисдикция по смисъла на член 234 ЕО ( 5 ).

17.

Освен това в спора по главното производство Konstitucinis Teismas е сезиран, за да постанови решение с правораздавателен характер. За целта е без значение дали производството за контрол за конституционосъобразност на нормите, образувано по искане на група членове на Seimas, е състезателно ( 6 ). От решаващо значение е преди всичко, от една страна, производството да не е административно производство, в което юрисдикцията действа като орган на власт по отношение на частноправните субекти ( 7 ). От друга страна, юрисдикцията не може да действа само като консултативен орган ( 8 ).

18.

В това отношение следва да се отбележи, че главното производство се отнася до [съдебен] контрол върху вече влязъл в сила закон. Следователно главното производство не се отнася до изслушване на Конституционния съд в хода на законодателна процедура. В рамките на производство за контрол за конституционосъобразност на правните норми Конституционният съд преди всичко е компетентен да обяви националния закон за неприложим с действие erga omnes, както пояснява препращащата юрисдикция в акта за преюдициално запитване.

19.

Следователно преюдициалното запитване е допустимо.

20.

Преди либерализацията на пазара за електроенергия в множество държави членки са съществували териториални монополи на предприятията за електроснабдяване. Едно предприятие е предоставяло всички услуги, необходими за снабдяването с електроенергия на потребителите в неговия район на дейност. То е произвеждало и продавало електроенергия и същевременно е доставяло последната чрез собствени електроенергийни мрежи на всички свързани към тях потребители.

21.

С оглед на либерализацията на вътрешния пазар на електроенергия още Директива 96/92 ( 9 ) предвижда поетапно възможността за все повече потребители като „привилегировани потребители“ свободно да избират доставчика, от който могат да получават електроенергия. Понастоящем този основен елемент на либерализацията намира израз в съображения 4 и 20 от Директива 2003/54:

[…]

[…]“

22.

За да се даде възможност на потребителите свободно да избират доставчика, е било необходимо да се премахне естественият монопол на предприятията с установени позиции, резултиращ от контрола върху мрежата, като се предостави на трети лица право на недискриминационен достъп до мрежата. Следователно отварянето на мрежите за трети лица представлява решаващата предпоставка за създаването на вътрешния пазар на електроенергия, както подчертава законодателят по-специално в съображение 7 от Директива 2003/54 ( 10 ). По този начин даден потребител не зависи повече единствено от доставката на предприятието, към чиято мрежа е свързан, а може да избира друг доставчик, който пренася през тази мрежа електроенергията до него.

23.

При все това текстът на член 20, параграф 1 от Директива 2003/54, определящ достъпа на трети лица до мрежите, в някои отношения не е съвсем ясен. От самото начало следва да се изясни дали понятието за „трето лице“ включва предприятията за производство и доставка или включва и потребителите. От това следва, че основният въпрос е какво следва да се разбира под понятието за „достъп до преносната и разпределителната мрежа“. Във връзка с това не се спори по същество дали това понятие обхваща и правото на потребителя да избира свободно мрежата, към която желае да бъде свързан.

24.

Финландското правителство счита, че понятието за „трето лице“, посочено в член 20, параграф 1 от Директива 2003/54, има предвид производителите, съответно доставчиците, различни от вертикалното интегрирано предприятие, което управлява съответната мрежа и освен това обединява функциите на производство и доставка ( 11 ). Според финландското правителство тази разпоредба забранявала на дадено вертикално интегрирано предприятие да поставя тези трети лица в по-неблагоприятно положение в сравнение със собствените подразделения за производство и доставка по отношение на достъпа до мрежите. Според това правителство разпоредбата не уреждала правото на потребителя на достъп.

25.

Текстът на немски език на член 20, параграф 1 от Директивата изглежда не изключва изначално подобно тълкуване. По-специално пасажът „система за достъп […], приложима към всички привилегировани потребители“ би могло да се разбира в смисъл, че достъпът на трети лица, които са производители или доставчици на електроенергия, се прилага по отношение на доставката на всички привилегировани потребители ( 12 ). Иначе казано: операторът на мрежата би могъл да откаже на производители или доставчици да ползват мрежата, доколкото последните възнамеряват да доставят на непривилегировани потребители ( 13 ). В текстовете на много други езици позоваването на привилегированите потребители изглежда се отнася само до установяването на правило с оглед на тарифите с цените за ползване на мрежата, но не и дo самото право на достъп ( 14 ).

26.

Цитираният пасаж не бива обаче да се разглежда извън контекста. Напротив, следва да се има предвид, че по-нататък разпоредбата гласи: „система за достъп […] прилагана обективно и без дискриминация между ползвателите на мрежата“ [курсивът е мой].

27.

Направилите искането правилно отбелязват, че съгласно член 2, точка 18 от Директива 2003/54 понятието за „ползвател на мрежата“ обхваща както лицата, доставящи на преносна или разпределителна мрежа, така и лицата, снабдявани от нея. От това следва, че член 20, параграф 1 от Директивата предоставя и на потребителите право на недискриминационен достъп до мрежата, като включва всички ползватели на мрежата в своето приложно поле.

28.

Както подчертава литовското правителство в това отношение, за да се реализират целите на Директивата, а именно да се даде възможност на потребителя свободно да избира доставчика ( 15 ), и двете страни на това отношение на доставка би трябвало да имат право на неограничен достъп до мрежата ( 16 ). За един доставчик правото на достъп би било лишено от стойност, ако потребителят, който следва да бъде снабдяван, не би имал никакво право на достъп до мрежата.

29.

Следователно поддържаното от финландското правителство противоположно становище трябва да се отхвърли.

30.

Съгласно член 15, параграф 2 от Закона за електроенергията право на недискриминационно свързване към преносната мрежа съществува само в случай, че операторът на разпределителната мрежа е отказал присъединяването на съответния потребител. Преди да е възможно да се анализира дали член 20, параграф 1 от Директивата не допуска това ограничение на избора на мрежа, предварително следва да се изясни въпросът дали разпоредбата въобще регламентира присъединяването към мрежа.

31.

За разлика от направилите искането и вероятно — от италианското правителство — по-специално литовското и финландското правителство, както и Комисията, считат, че трябва да се прави разграничение между присъединяване и достъп. Според тях в член 20 от Директивата бил регламентиран само достъпът. В своето писмено становище Комисията действително все още е споделяла позицията на направилите искането, че правото на недискриминационен достъп, определено в член 20 от Директивата, също не допускало ограничения на избора на свързването към мрежата, но впоследствие в съдебното заседание тя се е отказала от тази теза и се е присъединила към становището на Финландия и Литва.

32.

Становището на литовското и финландското правителство, както и на Комисията, намира подкрепа в текста на член 20, параграф 1 от Директивата, който споменава само достъпа. С оглед на това достъпът и присъединяването не могат да се считат за синонимни понятия. Както споменатите страни в производството основателно отбелязват, двете понятия се използват в Директивата с различни значения.

33.

Това проличава особено ясно в член 23, параграф 2, буква а) от Директивата, възлагащ на регулаторните власти задачата да определят или одобряват преди тяхното влизане в сила „условията за […] свързване [другаде в текста: присъединяване] и достъп до национални мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение“. Ако понятията „присъединяване“ и „достъп“ имаха едно и също значение, то на това място те не би трябвало да се споменат едно до друго.

34.

Понятието за „достъп до мрежата“ обхваща правото да се ползва една мрежа за транспортиране на електроенергия или за снабдяването с нея срещу заплащане. Член 20 е основната правна разпоредба на Директивата относно достъпа до мрежа, без която либерализацията на пазара на електроенергия би била невъзможна. Съгласно член 20, параграф 2 от Директивата операторът на преносна или разпределителна мрежа може да откаже достъп само когато мрежата не разполага с необходимия капацитет.

35.

От друга страна, специфични разпоредби относно присъединяването към мрежата се съдържат в член 3, параграф 2, трето изречение от Директивата, който налага на разпределителните дружества задължение (свързано с обществени услуги) да присъединяват всички битови потребители и други малки потребители към своята мрежа. Освен това член 5 от Директивата възлага на държавите членки задачата да приемат технически правила за присъединяването към мрежа, които осигуряват съвместната работа на мрежите и трябва да бъдат обективни и недискриминационни. На последно място съгласно член 23, параграф 1, букви в) и е) от Директивата регулаторните власти имат определени надзорни задължения по отношение на условията за присъединяване.

36.

От прегледа на тези разпоредби като едно цяло произтича, че понятието за „присъединяване“ има предвид създаването на физическо свързване между мрежа и оборудването на потребителя, производствени съоръжения, други мрежи и оборудване.

37.

Следователно член 20, параграф 1 от Директивата според неговия ясен текст не регламентира пряко присъединяването към дадена мрежа. Остава обаче да се провери, от една страна, дали от разпоредбите относно присъединяването към мрежата произтича неограничено право на присъединяване към разпределителна мрежа ( 17 ). От друга страна, от член 20, параграф 1 от Директивата би могло да следват косвени изисквания към присъединяването, тъй като присъединяването към мрежа е предварителна предпоставка за упражняването на правото на достъп.

38.

Разпоредбите относно присъединяването към мрежа по същество имат технически характер и не предоставят никакво право на присъединяване към мрежа по избор на потребителя. Единствено от член 3, параграф 3, трето изречение от Директивата би могло да следва право на някои потребители на присъединяване към разпределителната мрежа, но не към преносната мрежа.

39.

Освен това член 5 от Директивата изисква да бъдат приети недискриминационни правила относно присъединяването към мрежа. От това следва, че сравними потребители, тоест по-специално потребители със съответно количество и характеристики на покупката, трябва също да бъдат присъединени към дадена мрежа при същите условия. В случай че съответните национални разпоредби нарушават този принцип на недопускане на дискриминация, поставеният в по-неблагоприятно положение ползвател на мрежата има право, евентуално основано пряко на Директивата, на равно третиране с привилегированата категория, което обаче може да се преценява само въз основа на конкретни случаи.

40.

Право на избор по отношение на присъединяването към мрежа също така би могло косвено да произтича от разпоредбата в член 20, параграф 1 от Директивата, отнасяща се до достъпа до мрежата, ако достъпът беше засегнат и без това право на избор.

41.

Целта на достъпа на трети лица до мрежата — както вече се отбеляза — се състои във възможността на потребителя свободно да избира доставчика, от който да закупува електроенергия. Свободният избор на доставчика обаче не се намира в непосредствена връзка с мрежата, към която потребителят е присъединен. Несъмнено крайните потребители могат по принцип да бъдат снабдявани и чрез преносната мрежа, както произтича от член 2, точка 3 от Директивата. Изборът на доставчика обаче остава гарантиран по същия начин както ако потребителят е присъединен към разпределителна мрежа, тъй като доставчикът има право да транспортира електроенергия до потребителя чрез преносната и чрез разпределителната мрежа.

42.

Системата за достъп на трети лица до преносните и разпределителните мрежи, чието прилагане държавите членки трябва да осигурят съгласно член 20, параграф 1 от Директивата, следователно не изисква всеки потребител да има право на присъединяване към преносната мрежа. Напротив, държавите членки могат, като вземат предвид техническите условия, да организират системата така, че всеки потребител да бъде присъединяван към подходяща мрежа, чрез която може да закупува електрическа енергия от доставчик по свой избор.

43.

По този начин държавата членка може да отчита и общите интереси като например балансираното натоварване на инфраструктурата и подходящото разпределение на разходите по мрежите, без да е необходимо да се прибягва до изключението, предвидено в член 3, параграф 8 от Директивата. Подобно прибягване би било необходимо само ако националната правна уредба не съответства на член 20, параграф 1 от Директивата.

44.

Съгласно член 20, параграф 1, втора част от Директивата системата за достъп на третите лица до мрежите трябва обаче да се прилага въз основа на критерии, които са обективни и не допускат дискриминация между ползвателите на мрежи. Това не изключва възможността за някои потребители да имат пряк достъп до преносната мрежа (например операторите на разпределителни мрежи или определени големи потребители), докато други потребители могат да имат само косвен достъп до преносната мрежа чрез разпределителната мрежа. При предоставянето на директен достъп до преносната или разпределителната мрежа съответният оператор на мрежа не само че не бива произволно да диференцира, но и трябва да се ръководи от обективни критерии като например количеството или характеристиките на покупката.

45.

Направилите искането изтъкват, че Законът за електроенергията от 2004 г. позволявал да се манипулира определянето на разходите за управлението на разпределителните мрежи. Посредством възможността за присъединяване към преносната мрежа вместо към разпределителната мрежа можело да бъдат избегнати тежестите на неоправдани разходи по мрежите.

46.

Това твърдение, което не е отразено в акта за препращане, не би поставило под въпрос — дори и да беше вярно — разрешението, предлагано в настоящото заключение. Директива 2003/54 въвежда правила за тарифите с цел осигуряване на подходящо формиране на таксите за ползване на мрежите и на контрол върху компонентите на разходите, които следва да се имат предвид. При все това „конкуренцията между мрежите“ не е ефективно разрешение за предотвратяване на неправилно формиране на структурата на разходите за управлението на мрежа, тъй като превключването към друга мрежа (преносната мрежа) с правилно формиране на тарифите, което би било технически възможно за някои големи потребители, не променя факта, че останалите потребители понасят тежестите на неоправдани разходи, а дори влошава положението.

47.

Следователно на преюдициалния въпрос на Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas трябва да се даде следният отговор:

„Член 20, параграф 1 от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия допуска национална правна уредба, което по недискриминационен начин изисква, че оборудване на потребител се присъединява към преносна мрежа само ако поради установени технически изисквания или изисквания, свързани с управлението, операторът на разпределителната мрежа откаже да присъедини към разпределителната мрежа оборудването на потребителя, който е установен в определения в лицензията на оператора на разпределителната мрежа район на дейност.“