1

С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че като не е предвидило задължителен срок за уведомяване от възложителя на всички оференти за решението за възлагане на поръчка, като не е предвидило задължителен срок на изчакване между възлагането на поръчката и сключването на договора и като е позволило отменена поръчка да продължава да поражда правни последици, Кралство Испания не е изпълнило задълженията си по член 2, параграф 1, букви a) и б) от Директива 89/665/ЕИО на Съвета от21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, стp. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237), изменена с Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година (ОВ L 209, стp. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 50, наричана по-нататък „директива относно обжалването“).

2

Член 1 от директивата относно обжалването има следното съдържание:

„1.   Държавите-членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че по отношение на процедурите за възлагане на обществени поръчки, попадащи в приложното поле на Директиви 71/305/ЕИО, 77/62/ЕИО и 92/50/ЕИО, решенията, взети от възложителите, могат да бъдат ефективно обжалвани и по-специално възможно най-бързо в съответствие с условията, посочени в следващите членове, и по-специално в член 2, параграф 7, с мотива, че тези решения са нарушили правото на Общността в областта на обществените поръчки или националните норми, транспониращи това право.

[…]

3.   Държавите-членки гарантират, че производствата по обжалване са достъпни, съгласно подробни правила, които държавите-членки могат да установят, поне за всяко лице, което има или което е имало интерес от спечелването на процедурата за възлагане на поръчка за доставки или за строителство, и което е било или би могло да претърпи вреди от твърдяно нарушение. По-специално, държавите-членки могат да изискат лицето, което е поискало преразглеждането, да уведоми предварително възложителя за твърдяното нарушение и за намерението си да поиска обжалване.“

3

Съгласно член 2, параграф 1 от посочената директива:

„Държавите-членки гарантират, че мерките, приети относно производствата по обжалване, уточнени в член 1, включват правомощия, които да позволяват:

4

Член 2, параграф 6 от директивата относно обжалването гласи:

„Последиците от упражняването на правомощията, посочени в параграф 1, върху договор, сключен след възлагането на поръчка, се определят от националното право.

Освен това, с изключение когато дадено решение трябва да бъде отменено преди отпускането на обезщетения, дадена държава-членка може да предвиди, че след сключването на договора, който следва възлагането на поръчка, правомощията на органа, отговорен за производствата по обжалване, следва да бъдат ограничени до присъждането на обезщетения за всяко лице, ощетено от нарушение.“

5

Член 41, параграф 1 от Закона за обществените поръчки (ley de Contratos de las Administraciones públicas), утвърден с Кралски законодателен указ № 2/2000 (Real Decreto Legislativo 2/2000) от 16 юни 2000 г. (BOE № 148 от 21 юни 2000 г., стp. 21775), изменен със Закон № 62/2003 относно различни данъчни, административни и социални мерки (ley 62/2003, de medidas fiscales, administrativas y del orden social) от 30 декември 2003 г. (BOE № 313 от 31 декември 2003 г., стp. 46874, наричан по-нататък „Законът за обществените поръчки“) предвижда, че определеният за изпълнител участник трябва да докаже учредяването на окончателната гаранция в срок от петнадесет дни, считано от уведомлението за възлагането на поръчката.

6

Съгласно член 53 от Закона за обществените поръчки:

„Договорите се сключват по силата на възлагането, извършено от компетентния възложител, независимо от използваната процедура или форма на възлагане.“

7

Член 54 от посочения закон гласи:

„1.   Административните договори се финализират с административен акт в срок от тридесет дни, считано от деня, следващ уведомяването за възлагане. […]

2.   Учредяването от предприемача на предвидените от настоящия закон гаранции за защита на обществените интереси е необходимо условие за финализирането, освен ако в настоящия закон е предвидено друго.

3.   Когато поради причини, за които отговорност носи изпълнителят на поръчката, договорът не е могъл да бъде финализиран в установения срок, администрацията може да реши да го развали, при условие че бъде изслушано заинтересованото лице и ако изпълнителят на поръчката е подал възражение — след доклад на Consejo de Estado [Държавен съвет] или на еквивалентен консултативен орган от съответната автономна област. В този случай временната гаранция се задържа и причинените вреди се обезщетяват.

Ако административният орган носи отговорност за това, че договорът не е могъл да бъде финализиран, изпълнителят на поръчката получава обезщетение за причинените от забавата вреди, независимо от възможността да поиска разваляне на договора по силата на член 111, буква г).

4.   Договорът не може да бъде изпълнен, докато не бъде финализиран, освен в случаите, предвидени в членове 71 и 72.“

8

Съгласно член 60а от Закона за обществените поръчки лицата, които са заинтересовани от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка, и при всички случаи оферентите, могат да поискат приемането на временни мерки, за да се поправи нарушение на приложимото право или да се предотврати нанасянето на допълнителни вреди на засегнатите интереси, по-специално мерки, позволяващи прекратяване на процедурата по възлагане на обществена поръчка.

9

Съгласно член 65, параграф 1 от Закона за обществените поръчки, когато придобие окончателна сила, обявяването по административен ред на недействителността на подготвителните актове на договора или на възлагането на поръчката при всички случаи води до недействителност на самия договор, за който започва фаза по прекратяване.

10

Съгласно параграф 3 от същия член, ако обявяването по административен ред на недействителността на даден договор води до сериозно смущаване на предоставянето на обществени услуги, може да се предвиди договорът да продължи да поражда правни последици при същите условия, докато бъдат взети спешни мерки за предотвратяване на всякаква вреда.

11

От член 93, параграф 1 от Закона за обществените поръчки следва, че след възлагането на дадена обществена поръчка от възложителя, независимо от приложената процедура, участниците в процедурата за възлагане на обществена поръчка се уведомяват за възлагането и след финализиране на договора то се съобщава на компетентния орган, отговарящ за воденето на публичния регистър на обществените поръчки, посочен в член 118 от същия закон, за целите, предвидени в член 58 от него.

12

В приложение на параграф 5 от посочения член 93 в срок от петнадесет дни, считано от получаването на искането, възложителят съобщава на всеки отстранен кандидат или оферент, който поиска това, мотивите за отхвърлянето на неговата кандидатура или предложение, както и характеристиките на предложението на определения за изпълнител участник, които са били определящи за възлагането на поръчката на последния.

13

Член 83, параграф 4 от Правилника за прилагане на Закона за обществените поръчки (Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas), утвърден с Кралски указ № 1098/2001 (Real Decreto 1098/2001) от 12 октомври 2001 г. (BOE № 257 от 26 октомври 2001 г., стр. 39252), предвижда, че резултатът от оценката на представените оферти се съобщава, като се посочват избраните оферти, отхвърлените оферти и причините за отхвърлянето.

14

Закон № 30/1992 за правната уредба на публичните органи и общото административно производство (ley 30/1992, de Regimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común) от 26 ноември 1992 г. (BOE № 285 от 27 ноември 1992 г., стp. 40300), изменен със Закон № 4/1999 от 13 януари 1999 г. (наричан по-нататък „Закон относно общото административно производство“) предвижда в член 58:

„1.   Заинтересованите лица се уведомяват за решенията и административните актове, засягащи правата и интересите им съгласно правилата, предвидени в следващия член.

2.   Всяко уведомяване се извършва в срок от десет дни след датата на приемане на акта. То трябва да съдържа пълния текст на решението и да указва дали то е окончателно административно решение. При уведомяването се уточняват възможностите за обжалване, органът, пред който трябва да се подаде жалбата, както и срокът на подаването ѝ, без да се засяга фактът, че доколкото е приложимо, заинтересованите лица могат да прибягват до всички други правни средства за защита, които считат за необходими.“

15

Съгласно член 107, параграф 1 от посочения закон предмет на обжалване могат да бъдат решенията и подготвителните актове, с които пряко или непряко въпросът се решава по същество, които правят невъзможно продължаването на процедурата или защитата или които нанасят непоправими вреди на законни права или интереси.

16

Член 111 от същия текст установява временните мерки, които могат да бъдат поискани в рамките на производство по административно обжалване, и по-конкретно спирането на действието на оспорваните актове.

17

С писмо от 30 ноември 2001 г. Комисията иска от Кралство Испания да ѝ изпрати становището си относно съвместимостта на Закона за обществените поръчки с директивата относно обжалването предвид последиците от решението, постановено от Съда на 28 октомври 1999 г. по дело Alcatel Austria и др. (C-81/98, Recueil, стp. I-7671).

18

Тъй като не намира отговорите, представени от Кралство Испания в писмо от 27 февруари 2002 г., за задоволителни, на 16 октомври 2002 г. Комисията му изпраща официално уведомително писмо. След разглеждане на становището, представено в отговор на посоченото официално уведомително писмо, на 7 юли 2004 г. Комисията изпраща мотивирано становище, с което приканва държавата-членка да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази с него в двумесечен срок, считано от получаването му.

19

След като установява, че спорното законодателство не е било изменено до изтичането на този срок, Комисията решава да предяви настоящия иск.

20

Комисията поддържа, че испанското законодателство нарушава член 2, параграф 1, букви a) и б) от директивата относно обжалването и изтъква три твърдения за нарушения, първите две от които следва да бъдат разгледани заедно.

21

С тези твърдения за нарушения Комисията поддържа, че разглежданото национално законодателство не е съобразено с директивата относно обжалването, доколкото съвместното прилагане на някои разпоредби от това законодателство пречи на отстранените оференти да започнат ефективно производство по обжалване срещу решението за възлагане на поръчка преди самото сключване на договора, резултат от нея.

22

Според Комисията твърдяното неизпълнение на задължения е налице, независимо от обхвата на понятието за финализиране на договор, предвидено от испанското законодателство, тоест когато такова финализиране се счита за еквивалентно на самото сключване на договора или когато то представлява само административна формалност, като в този случай сключването се осъществява едновременно с възлагането на поръчката.

23

В първата хипотеза, съгласно която финализирането на договора — което според Комисията е моментът, в който договорът отговаря на всички правни условия и изпълнението му може да започне — е еквивалентно на сключването на същия по смисъла на директивата относно обжалването, Комисията твърди, че наложените от посочената директива задължения не са изпълнени, доколкото оферентите, които не са избрани, не разполагат с необходимите гаранции, за да оспорват незаконосъобразното решение за възлагане на поръчка преди финализирането на договора, резултат от нея.

24

Според Комисията испанското законодателство не е съобразено с директивата относно обжалването поради липсата на задължение за уведомяване за решението на всички заинтересовани лица едновременно и поради липсата на срок на изчакване, през който договорът не може да бъде финализиран, с което се отнема възможността отстранените оференти да разполагат с разумен срок за прибягване към подходящи средства за обжалване преди сключването на договора.

25

Във втората хипотеза, според която сключването на договора се осъществява едновременно с възлагането на поръчката, като следователно финализирането е само административна формалност, Комисията счита, че установеният при анализа на първата хипотеза правен проблем всъщност е по-сериозен, тъй като не съществува акт за възлагане на въпросната поръчка, който да може да бъде обжалван независимо от акта за сключване на договора, свързан с поръчката.

26

Доколкото не е предоставена възможност за обжалване на акта за възлагане на етап, предхождащ сключването на договора, когато евентуално нарушение на приложимото законодателство все още може да бъде отстранено и оферентът, който подава жалбата, все още може да се надява да бъде определен за изпълнител, испанското законодателство не позволявало да се гарантира пълна правна закрила преди сключването на договора, в противоречие с изискванията на член 2, параграф 1 от директивата относно обжалването.

27

В самото начало Кралство Испания уточнява значението, което следва да бъде отдадено съответно на акта за възлагане на поръчката и финализирането на договора, резултат от нея.

28

Тази държава-членка твърди, че сам по себе си актът за възлагане на дадена поръчка води до сключването на договора, свързан с тази поръчка, като се счита, че този договор съществува от момента на приемане на акта. Посоченият акт е предмет на формалното задължение за уведомяване, което следва да се изпълни, за да може договорът да породи правните си последици по отношение на заинтересованите лица.

29

Тя уточнява, че финализирането на договора, което е просто административна формалност, е само от второстепенна важност спрямо акта за възлагане на поръчката. Това финализиране обаче е необходимо условие за изпълнението на съответната поръчка.

30

Според Кралство Испания съответствието на Закона за обществените поръчки с директивата относно обжалването трябва да се прецени с оглед на исковете и жалбите, които могат да бъдат подадени, от една страна, преди акта за възлагане на поръчката и от друга страна, срещу самия акт за възлагане. Този извод се налагал впрочем от Решение по дело Alcatel Austria и др., посочено по-горе, което провеждало разграничение между етапа, предхождащ сключването на договора, тоест фазата преди възлагането на поръчката, за която се прилага член 2, параграф 1 от посочената директива, и етапа, следващ това сключване, тоест фазата след акта за възлагане, за която се прилага член 2, параграф 6, втора алинея от същия текст.

31

Испанското законодателство съответствало на това разграничение. На първо място, по отношение на мерките, които предхождат възлагането на поръчката, Кралство Испания заявява, че съществуват възможности за обжалване. На второ място, по отношение на самото възлагане то уточнява, че административното решение, на което се основава възлагането, се съобщава на всички участници в процедурата за възлагане на обществена поръчка в срок от десет дни след приемането му и че като всеки административен акт това решение може да бъде обжалвано съгласно Закона за общото административно производство. Освен това тази държава-членка добавя, че като временна мярка може да бъде разпоредено преустановяване действието на обжалвания акт.

32

Накрая Кралство Испания твърди, че окончателното сключване на даден акт и следователно на договор не възпрепятства възможността за подаване на иск или жалба за обявяване на недействителността на самия акт.

33

На първо място следва да се посочи, че настоящият иск трябва да се разгледа, като се вземат предвид правните разяснения, направени от Кралство Испания, които не се оспорват от Комисията. Тези разяснения се основават в съществена степен на тълкуванията на съдебната практика на националните юрисдикции във връзка с последиците, произтичащи съответно от акта за възлагане и от финализирането на договора, тъй като това са правни понятия от националното право.

34

Така, изтъкнатите от Комисията доводи в подкрепа на първото и второто твърдение за нарушение трябва да бъдат анализирани с оглед на заключението, че съгласно правото на въпросната държава-членка, от една страна, самият акт за възлагане на поръчка води до сключването на свързания с нея договор и следователно самият той определя правата и задълженията на страните и от друга страна, финализирането на този договор е формалност, която се изисква изключително за изпълнението на поръчката, без да може да променя съдържанието на договора или да поражда нови правни последици.

35

От първото и второто съображение от директивата относно обжалването следва, че тя е насочена към укрепване на съществуващите механизми както на национално, така и на общностно ниво, за да се гарантира ефективното прилагане на общностните директиви в областта на възлагането на обществени поръчки, по-специално на етап, на който нарушенията все още могат да бъдат отстранени.

36

Във връзка с това член 1, параграф 1 от директивата относно обжалването налага на държавите-членки да въведат ефикасни и възможно най-бързи производства за обжалване на решенията на възлагащите органи, за които се твърди, че са нарушили общностното право в областта на обществените поръчки или националните норми, транспониращи това право.

37

От практиката на Съда следва, че разпоредбата на член 2, параграф 1, букви a) и б) във връзка с параграф 6, втора алинея на същия член от посочената директива трябва да се тълкуват в смисъл, че що се отнася до решението на възложителя, предхождащо сключването на договора, с което той избира участвалия в процедурата по възлагане на поръчка оферент, с когото ще сключи договора, държавите-членки са длъжни да предвидят във всички случаи производство по обжалване, което да позволи на жалбоподателя да постигне отмяната на решението, когато са изпълнени условията за това, независимо от възможността за получаване на обезщетение за вреди, когато договорът е сключен (вж. Решение по дело Alcatel Austria и др., посочено по-горе, точка 43).

38

От друга страна, пълната правна закрила, която съгласно член 2, параграф 1 от директивата относно обжалването трябва да се гарантира по този начин преди сключването на договора, предполага по-конкретно задължението оферентите да бъдат информирани за решението за възлагане преди сключването на договора, така че да разполагат с реална възможност за обжалване.

39

Същата закрила изисква за отстранените оференти да се предвиди възможност за своевременно разглеждане на въпроса за действителността на решението за възлагане. Предвид необходимостта да се осигури полезното действие на директивата относно обжалването следва, че между момента на съобщаване на отстранените оференти на решението за възлагане и сключването на договора е необходимо да изтече разумен период от време, за да им се даде възможност по-конкретно да подадат молба за постановяване на временни мерки до посоченото сключване на договора.

40

В случая на първо място следва да се посочи, че е безспорен фактът, че испанското законодателство допуска производства по обжалване срещу актове на възложители преди възлагането на обществената поръчка. Освен това съгласно разпоредбите на член 107, параграф 1 от Закона за общото административно производство заинтересованите лица имат възможност да обжалват процесуалните актове, когато със същите въпросът се решава по същество, пряко или непряко, когато те правят невъзможно продължаването на процедурата или защитата или нанасят непоправими вреди на законните права или интереси. В рамките на това обжалване могат да бъдат взети временни мерки, по-конкретно преустановяване действието на оспорваните актове.

41

На второ място, всички оференти се уведомяват за акта за възлагане съгласно разпоредбите на член 58, параграфи 1 и 2 от Закона за общото административно производство и член 93, параграф 1 от Закона за обществените поръчки. Уведомяването трябва да бъде извършено съгласно общите правни норми, приложими за административните актове, тоест в срок от десет дни след приемането на акта за възлагане, като се уточняват възможностите за обжалване.

42

Доколкото обаче актът за възлагане на поръчката de jure води до сключването на договора, следва че решението на възложителя, с което той избира изпълнителя измежду оферентите, не може да бъде предмет на самостоятелно производство по обжалване преди самото сключване на договора.

43

На трето място следва да се подчертае, че финализирането на договора може да се извърши едновременно с възлагането на съответната поръчка или да го последва в съвсем кратък срок. Всъщност, както все пак признава Кралство Испания, за посоченото финализиране не е предвиден минимален срок и то може да се извърши от момента, в който определеният за изпълнител участник докаже учредяването на окончателна гаранция, като законодателството изисква единствено тя да бъде учредена най-късно в срок от петнадесет дни след уведомяването за възлагането на поръчката. Ето защо изпълнението на посочения договор може да започне преди да бъдат изпратени всички изисквани съобщения за възлагането.

44

От това следва, че в някои случаи актът за възлагане не може да бъде обжалван надлежно преди самото изпълнение на договора, докато целта на директивата относно обжалването е да гарантира, че незаконосъобразните решения, взети от възложителите, могат да бъдат ефективно обжалвани възможно най-бързо (вж. в този смисъл Решение от 12 декември 2002 г. по дело Universale-Bau и др., C-470/99, Recueil, стp. I-11617, точка 74).

45

На четвърто място, фактът, че има възможност за подаване на жалба за отмяна на самия договор, не може да компенсира невъзможността за оспорване на самия акт за възлагане на съответната поръчка преди сключването на договора.

46

Следователно спорното законодателство не позволява на всеки отстранен оферент да подаде жалба съгласно изискванията на директивата относно обжалването срещу решението за възлагане на обществена поръчка преди сключването на самия договор, резултат от нея.

47

Следователно първите две твърдения за нарушения са основателни.

48

Според Комисията е налице нарушение на директивата относно обжалването, произтичащо от изключението, с което се цели закрила на обществените услуги, предвидено в член 65, параграф 3 от Закона за обществените поръчки, според който ако обявяването по административен ред на недействителността на даден договор води до сериозно смущаване на предоставянето на обществени услуги, може да се предвиди договорът да продължи да поражда правни последици при същите условия, докато бъдат взети спешни мерки за предотвратяване на всякаква вреда.

49

Комисията счита, че тези разпоредби предоставят на възложителя твърде широко право на преценка, що се отнася до изпълнението на административното решение за отмяна на възлагането на поръчка и съответно на договора, резултат от нея.

50

Тя счита също, че в немалък брой случаи спорната разпоредба може да направи неефикасно обжалването от страна на отстранените оференти, довело до отмяната на незаконосъобразните решения на възложителите, което би противоречало на задължението на държавите-членки да гарантират, че производствата по обжалване, предвидени съгласно член 1 от директивата относно обжалването, позволяват отмяната или постигането на отмяна на незаконосъобразните решения, взети от посочените възлагащи органи. По този начин полезното действие на директивата би било изложено на риск, доколкото недействителността или отмяната на такива решения биха били лишени от всякаква полза.

51

От своя страна Кралство Испания посочва, че оспорваните разпоредби предвиждат само продължаването по изключение на изпълнението на договори, които са обявени за недействителни, по съображения от обществен интерес и при упражняване на съдебен контрол.

52

Според тази държава-членка Комисията не е доказала, че продължаването на изпълнението на така отменените договори представлява обичайна хипотеза, що се отнася до прилагането на спорното законодателство.

53

В случая е безспорно, че запазването на последиците от договор, обявен по административен ред за недействителен, като предвиденото от оспорваното национално законодателство може да се прилага само при сериозни смущения на предоставянето на обществени услуги.

54

Ето защо, както следва от съдържанието на член 65, параграф 3 от Закона за обществените поръчки, такова запазване може да се приложи само в изключителни случаи, и то в очакване на приемането на спешни мерки. Освен това, както посочва Кралство Испания, без Комисията да го оспори, това запазване се прилага под съдебен контрол.

55

Следователно в тази връзка целта на спорната разпоредба не е да попречи на изпълнението на акта, с който се обявява недействителността на определен договор, а когато се касае за обществения интерес, да се избегнат прекомерните и евентуално вредоносни последици от непосредственото изпълнение на въпросния акт в очакване на приемането на спешни мерки с оглед осигуряване на непрекъснатост на предоставянето на обществената услуга.

56

При тези обстоятелства Комисията не е доказала, че оспорваното законодателство засяга изискванията по директивата относно обжалването.

57

Следователно третото твърдение за нарушение трябва да се отхвърли като неоснователно.

58

С оглед на изложеното по-горе следва да се заключи, че като не е предвидило задължителен срок за уведомяване от възложителя на всички оференти за решението за възлагане на поръчка и като не е предвидило задължителен срок на изчакване между възлагането на поръчката и сключването на договора, Кралство Испания не е изпълнило задълженията си по член 2, параграф 1, букви a) и б) от директивата относно обжалването.

59

По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Съгласно член 69, параграф 3 от същия правилник Съдът може да разпредели съдебните разноски или да реши всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания или поради изключителни обстоятелства.

60

В настоящия спор трябва да се има предвид обстоятелството, че искът не е уважен в неговата цялост по отношение на твърдяното от Комисията неизпълнение на задължения.

61

Следователно Кралство Испания трябва да бъде осъдено да заплати две трети от всички съдебни разноски. Комисията се осъжда да заплати останалата една трета от съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши: