Дело C-134/05

Комисия на Европейските общности

срещу

Италианска република

„Неизпълнение на задължения от държава-членка — Свободно предоставяне на услуги — Право на установяване — Извънсъдебно събиране на вземания“

Резюме на решението

Свободно движение на лица — Свобода на установяване — Свободно предоставяне на услуги — Извънсъдебно събиране на вземания

(членове 43 ЕО и 49 ЕО)

Като предвижда задължение за всяко дружество, упражняващо дейност по извънсъдебно събиране на вземания:

– да иска, въпреки че разполага с разрешително, издадено от компетентния орган на една провинция, ново разрешително във всяка друга провинция, в която желае да развива дейността си, освен ако упълномощи в тази друга провинция представител с разрешително, дадена държава-членка не изпълнява задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО,

– да разполага с помещения на територията, обхваната от разрешителното, и да изложи в тях списък с извършваните за клиентите услуги, дадена държава-членка не изпълнява задълженията си по член 49 ЕО,

– да разполага с помещение във всяка провинция, в която то възнамерява да упражнява дейността си, дадена държава-членка не изпълнява задълженията си по член 43 ЕО.

(вж. точки 47, 64, 66, 87 и диспозитива)

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)

18 юли 2007 година(*)

„Неизпълнение на задължения от държава-членка — Свободно предоставяне на услуги — Право на установяване — Извънсъдебно събиране на вземания“

По дело C‑134/05

с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 22 март 2005 г.,

Комисия на Европейските общности, за която се явява г‑н E. Traversa, в качеството на представител, със съдебен адрес в Люксембург,

ищец,

срещу

Италианска република, за която се явява г‑н I. M. Braguglia, в качеството на представител, подпомаган от г‑н P. Gentili, Avvocato dello Stato, със съдебен адрес в Люксембург,

ответник,

СЪДЪТ (първи състав),

състоящ се от: г‑н P. Jann, председател на състав, г‑н K. Lenaerts, г‑н E. Juhász, г‑н K. Schiemann и г‑н E. Levits (докладчик), съдии,

генерален адвокат: г‑н M. Poiares Maduro,

секретар: г‑жа L. Hewlett, главен администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 5 октомври 2006 г.,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 14 декември 2006 г.,

постанови настоящото

Решение

1        С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че като подчинява упражняването на дейността по извънсъдебно събиране на вземания на редица условия, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО.

 Правна уредба

2        Консолидираният текст на законите относно обществената сигурност (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), одобрен с Кралски указ № 773 от 18 юни 1931 г. (GURI бр. 146 от 26 юни 1931 г., наричан по-нататък „Консолидирания текст“), предвижда изложеното по-долу.

3        Съгласно член 115 от Консолидирания текст:

„Не е разрешено да се откриват или ръководят заложни къщи или други агенции за извършване на стопанска дейност, независимо от предмета и продължителността на съществуване, включително под формата на агенции, извършващи дейност, свързана с покупко-продажби, изложения, изложби или търговски панаири и други, без разрешително, издадено от questore [орган на местната полиция].

Разрешителното е необходимо и за упражняването на дейност като комисионер или посредник.

Посочените в настоящия член агенции са по-конкретно агенциите, занимаващи се със събиране на информация, която трябва да бъде разпространявана чрез бюлетини или други подобни средства.

Разрешителното се отнася само до помещенията, които са посочени в него.

Представителството се допуска.“

4        Съгласно член 8 от Консолидирания текст:

„Разрешителните от полицията са лични: те не могат в никакъв случай да бъдат преотстъпвани, нито да допускат отношения по представителство, освен в изрично предвидените от закона случаи.

В случаите, в които представителството се допуска съгласно разрешително от полицията, представителят трябва да притежава необходимите качества, за да се сдобие с разрешително и да получи одобрение от органа на полицията, който е издал разрешителното.“

5        Член 9 от Консолидирания текст предвижда:

„Освен установените в закона условия, всяко лице, получило разрешително от полицията, трябва да спазва предписанията, които органът, отговарящ за обществената сигурност, прецени, че следва да му наложи в общ интерес.“

6        Член 11 от Консолидирания текст гласи:

„Доколкото законът не съдържа особени разпоредби за конкретния случай, разрешително от полицията не се предоставя:

1. на лица, които са осъждани на наказание лишаване от свобода за срок над три години за умишлено престъпление и не са реабилитирани;

2. на лица, на които е отправено предупреждение или е наложена мярка за неотклонение, които са обявени за рецидивисти или за участници в престъпна група, или които имат престъпни наклонности.

Разрешително от полицията може да не се предостави на лица, които са осъждани за престъпления против държавата или обществения ред или за престъпления против личността, извършени с принуда, или за кражба, квалифицирана кражба, изнудване, противозаконно лишаване от свобода на лице с цел кражба или изнудване, или за неподчинение или оказване на съпротива на орган на властта, както и на всеки, който не е в състояние да докаже правомерното си поведение.

Разрешителните се отнемат, когато условията за издаването им не са изпълнени изцяло или отчасти от лицето, на което са издадени, и могат да бъдат отнети, когато настъпят или станат известни обстоятелства, които налагат или позволяват отказ за издаване на разрешително.“

7        Член 16 от Консолидирания текст гласи:

„Длъжностните лица и служителите, отговорни за опазването на обществения ред, имат право на достъп по всяко време до помещенията, предназначени за упражняването на дейности, за които се изисква разрешително от полицията, както и право да се уверят в спазването на задълженията, наложени от закона, подзаконовите актове или властите.“

8        Член 120 от Консолидирания текст гласи както следва:

„Търговците и публичните агенции, посочени в предходните членове, са длъжни да водят дневник на сделките по начин, определен в подзаконовия акт, и да държат изложен постоянно и на видно място в помещенията на агенцията списъка с дейностите, до които сделките се отнасят, заедно с тарифа със съответните цени.

Горепосочените търговци не могат да извършват дейности, различни от означените в упоменатия по-горе списък, нито да определят цени, по-високи от посочените в тарифата […].“

9        Циркулярно писмо на Министерство на вътрешните работи 559/C 22103.12015 от 2 юли 1996 г. (наричано по-нататък „циркулярното писмо“), отправено до всички questori на италианската държава, допълва и тълкува някои от разпоредбите на Консолидирания текст.

10      Циркулярното писмо посочва между другото, че за да се избегне прилагането на прекалено различни тарифи в една и съща провинция, е необходимо да се определят обективни и единни параметри.

11      Що се отнася до съвместимостта на упражняването на дейност по извънсъдебно събиране на вземания с други дейности, подчинени на различни правила, циркулярното писмо уточнява, че агенциите за събиране на вземания „нямат право да извършват финансовите сделки, уредени със Законодателен декрет № 385/93 [относно консолидирането на законите в областта на банковото и кредитното дело (testo unico delle legi in materia bancaria e creditizia) от 1 септември 1993 г. (редовна притурка към GURI бр. 230 от 30 септември 1993 г., наричан по-нататък „Закон за банковата и кредитната дейност“)], които са запазени единствено за финансовите посредници, изрично вписани в регистър ad hoc на Министерство на финансите.“

 Досъдебна процедура

12      На 21 март 2002 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до Италианската република, тъй като счита, че някои от разпоредбите на Консолидирания текст, така както са уточнени и допълнени от циркулярното писмо, са несъвместими с членове 43 ЕО и 49 ЕО.

13      Като оспорват съществуването на нарушение на гореспоменатите членове от Договора за ЕО, италианските власти отговарят, че е създадена работна група, която да направи задълбочено проучване на разглежданата правна уредба с оглед на изменението ѝ.

14      В резултат на отправеното до споменатите власти искане да ѝ предоставят резултатите от работата на тази група, през май 2004 г. Комисията получава писмо, съобщаващо подготвянето на проектозакон за изменение на разглежданата правна уредба.

15      Тъй като обаче на Комисията не е предоставен нито текстът, нито графикът за приемането на този проектозакон, на 7 юли 2004 г. тя изпраща на Италианската република мотивирано становище, с което отправя покана към тази държава-членка да се съобрази с него в срок от два месеца, считано от получаването му. Комисията предявява настоящия иск, тъй като преценява, че положението продължава да бъде незадоволително.

 По иска

16      В подкрепа на своя иск Комисията излага осем твърдения за нарушения, свързани с условията и задълженията, предвидени в действащата правна уредба в Италия при упражняването на дейност по извънсъдебно събиране на вземания в тази държава-членка.

17      Тези твърдения за нарушения са изведени съответно от:

–        несъвместимост с член 49 ЕО на изискването за получаване на разрешително, издадено от questore,

–        несъвместимост с членове 43 ЕО и 49 ЕО на териториалното ограничение на разрешителното,

–        несъвместимост с членове 43 ЕО и 49 ЕО на задължението да се разполага с помещения на територията, обхваната от разрешителното,

–        несъвместимост с членове 43 ЕО и 49 ЕО на задължението да се упълномощи представител с разрешение за упражняването на дейност по извънсъдебно събиране на вземания в провинция, за която операторът не притежава разрешително,

–        несъвместимост с член 49 ЕО на задължението да се обявяват в помещенията услугите, които могат да бъдат извършени за клиентите,

–        несъвместимост с членове 43 ЕО и 49 ЕО на предоставената на questore възможност да налага допълнителни предписания, които да осигурят зачитането на обществената сигурност в общ интерес,

–        несъвместимост с членове 43 ЕО и 49 ЕО на ограничаването на свободата за определяне на тарифите и

–        несъвместимост с членове 43 ЕО и 49 ЕО на забраната да се упражняват и дейностите, уредени със Закона за банковата и кредитната дейност.

 По първото твърдение за нарушение, изведено от несъвместимост с член 49 ЕО на изискването за получаване на разрешително, издадено от questore

 Доводи на страните

18      Комисията изтъква, че италианската правна уредба, доколкото подчинява упражняването на дейността по извънсъдебно събиране на вземания на получаването на разрешително, издадено от questore, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги. Това ограничение не било съвместимо с член 49 ЕО, поради това че се прилага за оператори, установени в друга държава-членка, без да бъде взето предвид, че тези оператори спазват задълженията, предвидени в правната уредба на тяхната държава-членка по произход с оглед на защитата на обществения интерес.

19      В тази връзка Италианската република твърди, на първо място, че дейността по извънсъдебно събиране на вземания е от значим обществен интерес. Този факт оправдавал наложеното с член 115 от Консолидирания текст изискване както италианските граждани, така и гражданите на други държави-членки да притежават разрешително, за да могат да упражняват посочената дейност. Разрешителното се издава от questore.

20      На следващо място, горепосоченото правителство уточнява, че националната правна уредба се прилага по един и същи начин за италианските граждани и за пребиваващите граждани от други държави-членки и по никакъв начин не се основава на условия като местопребиваване, които могат да доведат до непряка дискриминация на гражданите на други държави-членки по отношение на италианските граждани. Освен това то изтъква факта, че нито член 115 от Консолидирания текст, нито циркулярното писмо предвиждат дори по имплицитен начин да не се взема предвид правното положение на заинтересованото лице в неговата държава-членка по произход в процедурата за предоставяне на разрешително.

21      На практика положението било следното: всяко лице, което желае да упражнява дейност, свързана с извънсъдебно събиране на вземания, публични търгове и връзки с обществеността или дейност на брачна агенция, трябва да подаде до questore заявление за издаване на разрешително на основание на член 115 от Консолидирания текст. Това заявление се подава чрез формуляр, на разположение в Интернет, екземпляр от който е предоставен на Съда в съдебното заседание от 5 октомври 2006 г. и с който заинтересованото лице по същество декларира, че за не попада в нито една от изключените категории по член 11 от Консолидирания текст.

22      Съгласно член 2 от Закон № 241/90 за установяване на нови норми в областта на административния процес и относно правото на достъп до административни документи (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) от 7 август 1990 г. (GURI бр. 192, 18 август 1990 г., стр. 7) тази декларация се разглежда в срок от 30 дни от подаването на заявлението за разрешително. Разрешително се издава, ако липсват обстоятелства, които да предизвикат съмнение у questore относно верността на горепосочената декларация. В противен случай се пристъпва към проверките, считани за необходими. За тази цел questore се обръща, ако е необходимо, към властите на държавата-членка по произход на заявителя. Сведенията или документите, предоставени по този случай от последните, се взимат предвид без да бъдат проучвани отново или поставяни под съмнение по какъвто и да било начин.

 Съображения на Съда

23      На първо място, следва да се приеме, че съгласно постоянната практика на Съда национална правна уредба, която предвижда издаването на административно разрешение във връзка с предоставянето на услуги на национална територия от предприятие, установено в друга държава-членка, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 49 ЕО (вж. по-специално Решение от 7 октомври 2004 г. по дело Комисия/Нидерландия, C‑189/03, Recueil, стр. I‑9289, точка 17 и Решение от 21 септември 2006 г. по дело Комисия/Австрия, C‑168/04, Recueil, стр. I‑9041, точка 40).

24      Следователно законодателство като разглежданото в настоящото дело по принцип противоречи на член 49 ЕО и поради това е забранено от този член, освен ако не бъде обосновано по-специално с императивни съображения от обществен интерес.

25      В тази връзка следва да се напомни, че според Съда, като не отчита задълженията, предвидени по отношение на трансграничния доставчик на услуги в държавата-членка, в която се е установил, националната правна уредба надхвърля необходимото за постигане на поставената цел, а именно да се осигури строг контрол върху разглежданите дейности (Решение от 29 април 2004 г. по дело Комисия/Португалия, C‑171/02, Recueil, стр. I‑5645, точка 60 и Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 18).

26      Следва да се изтъкне, че в съдебното заседание Италианската република точно представя практиката, следвана във връзка с издаването на разрешително на основание на член 115 от Консолидирания текст. В действителност тази практика, описана в точки 21 и 22 от настоящото решение, се свежда до изискването заинтересованото лице да подаде посредством формуляр на разположение в Интернет обикновена декларация за „правомерно поведение“ по смисъла на член 11 от Консолидирания текст, като компетентният орган разполага със срок от 30 дни да провери съдържанието на тази декларация.

27      Съществуването на така описаната практика не е поставено под съмнение от Комисията в съдебното заседание и Съдът не разполага с никакви данни, които да породят у него съмнение относно действителността на тази практика.

28      Системата за предоставяне на разрешения за упражняването на дейност по извънсъдебно събиране на вземания може да се счита, че притежава нужната публичност, тъй като както бе посочено, въпросният формуляр е на разположение в Интернет.

29      Впрочем, изискването за декларация за „правомерно поведение“ по смисъла на член 11 от Консолидирания текст е далеч по-необременително в сравнение с изискването да се предоставят документи на компетентния орган. Не може да се поддържа, че горепосочената процедура не взема предвид спазването от доставчика на услуги на задълженията, предвидени от правната уредба на държавата му по произход, доколкото същият се задължава да декларира, че не се намира в нито едно от положенията, посочени в този член, без да се прави разлика между положението на лице, установено в Италия, и това на лице, установено в друга държава-членка.

30      Следователно не може да се счита, че италианската практика надхвърля необходимото за постигане на поставената цел, а именно да се осигури строг контрол върху дейностите по извънсъдебно събиране на вземания. Поради това тази практика е в съответствие с принципа на пропорционалност.

31      От гореизложеното следва, че така както е предвидено в италианската правна уредба и приложено на практика, условието относно предварително получаване на разрешително, което се изисква за упражняването на дейност по извънсъдебно събиране на вземания, е обосновано от съображения, свързани с общия интерес.

32      При тези условия първото твърдение на Комисията за нарушение е неоснователно.

 По шестото твърдение за нарушение, изведено от несъвместимост с членове 43 ЕО и 49 ЕО на предоставената на questore възможност да налага допълнителни предписания, които да осигурят зачитането на обществената сигурност в общ интерес

 Доводи на страните

33      Според Комисията фактът, че questore може по силата на член 9 от Консолидирания текст да налага освен предвидените в закона и допълнителни предписания, които не са предварително известни на въпросните оператори и които са предназначени да осигурят зачитането на обществената сигурност в общ интерес, нарушава членове 43 ЕО и 49 ЕО.

34      Във връзка с тези предписания, споменати под заглавие „Забележки“, във формуляра, посочен в точка 21 от настоящото решение, Италианската република отбелязва, че тъй като правото на преценка на администрацията е ясно ограничено от член 11 от Консолидирания текст, предписанията в член 9 от Консолидирания текст били второстепенни и субсидиарни. Поради това те в действителност не можели да разубедят заинтересованите лица да осъществяват дейност в Италия. Освен това, с оглед на променящите се и непредвидими обстоятелства, за администрацията можело да се окаже неизбежна необходимостта да извършва във всеки отделен случай конкретни преценки. Следователно да се изисква от закона да предвижда абсолютно всички критерии, на които администрацията трябва да обърне внимание, било прекомерно.

 Съображения на Съда

35      Несъмнено, както изтъква Италианската република, националният орган, отговарящ за обществената сигурност, трябва да притежава определено право на преценка на положението във всеки конкретен случай и да бъде длъжен да налага предписания на притежателите на разрешителни от полицията, без тези предписания да могат да бъдат определени предварително.

36      Както произтича от самата редакция на член 9 от Консолидирания текст, същият предвижда, че всяко лице, което получи разрешително от полицията, трябва да спазва предписанията, които органът, отговарящ за обществената сигурност преценява, че следва да му наложи в общ интерес.

37      Дори тази разпоредба да не уточнява условията, на които лицето може да бъде подчинено при упражняването на дейност по извънсъдебно събиране на вземания в Италия, Комисията не е доказала, че съществува положение на правна несигурност, което може да засегне достъпа до италианския пазар на услуги за извънсъдебно събиране на вземания.

38      В действителност Комисията не посочва никакъв пример за упражняване на посоченото правомощие, на чиято основа да може да се поддържа, че установяването в Италия на предприятия, които желаят там да упражняват дейности по извънсъдебно събиране на вземания, и упражняването на такива дейности в тази държава-членка от предприятие, установено в друга държава-членка, са затруднени.

39      Съществуването на пречка за свободата на движение и установяване обаче не може да бъде изведено само от факта, че национален орган разполага с правомощие да допълва правната уредба, която урежда икономическа дейност в даден момент, като подчинява тази дейност впоследствие на допълнителни условия.

40      Следователно шестото твърдение на Комисията за нарушение също е неоснователно.

 По третото (в една част) и петото твърдение за нарушение, изведени от несъвместимост с член 49 ЕО на задължението да се разполага с помещения на територията, обхваната от разрешителното, и на задължението да се изложи в тях списък с извършваните за клиентите услуги

 Доводи на страните

41      Комисията изтъква, че задължението да се разполага с помещение на територията, обхваната от разрешителното, което произтича от член 115, четвърта алинея от Консолидирания текст, било равностойно на това да се изисква операторът да се установи там, което съгласно установената практика на Съда изцяло противоречало на принципа на свободно предоставяне на услуги, гарантиран от член 49 ЕО. Според Комисията от това следвало, че наложеното с член 120 от Консолидирания текст допълнително задължение да се изложи в помещението списъкът с извършваните за клиентите услуги също противоречало на член 49 ЕО.

42      Италианската република счита, че задължението да се разполага с помещение на територията, обхваната от разрешителното, е оправдано от необходимостта, в общ интерес, да се позволи на органа, отговарящ за обществената сигурност, да има достъп за целите на контрола до документите, свързани с извършваните в Италия дейности. Следователно допълнителното задължение относно излагането на списъка с извършваните за клиентите услуги, предвидено за всички публични агенции, чиято дейност е подчинена на получаването на разрешително, било съвместимо и със свободното предоставяне на услуги, гарантирано от Договора.

 Съображения на Съда

43      Следва да се напомни веднага, че според постоянната съдебна практика условието, според което доставчикът на услуги трябва да има място на дейност в държавата-членка, където услугата се предоставя, пряко противоречи на свободното предоставяне на услуги, доколкото прави невъзможно предоставянето на услуги в тази държава от доставчици, установени в други държави-членки (Решение от 14 декември 2006 г. по дело Комисия/Австрия, C‑257/05, Recueil, стр. І‑134*, точка 21 и цитираната съдебна практика). Освен това Италианската република не оспорва, че задължението да се разполага с помещение на територията, обхваната от разрешителното, представлява пречка, по принцип забранена, за свободното предоставяне на услуги, гарантирано от член 49 ЕО.

44      Тази пречка за свободното предоставяне на услуги обаче не може да бъде обоснована с целта, посочена от Италианската република.

45      В действителност, съгласно постоянната практика на Съда ограничителни мерки за свободното предоставяне на услуги могат да бъдат обосновани с императивни съображения от обществен интерес само ако тези мерки са необходими за защитата на интереси, които те целят да гарантират, и доколкото тези цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки (вж. в този смисъл Решение от 14 декември 2006 г. по дело Комисия/Австрия, посочено по-горе, точка 23 и цитираната съдебна практика).

46      Контролът върху дейността на дружествата за извънсъдебно събиране на вземания и на техните документи, свързани с извършваните в Италия дейности, обаче по никакъв начин не е обусловен от наличието на помещение, с което гореспоменатите дружества трябва да разполагат в тази държава-членка. Освен това услугите, извършвани от последните, могат да бъдат доведени до знанието на клиентите по по-необвързващ начин от излагането на списък с тези услуги в създадените за тази цел помещения като например отпечатването в местен вестник или подходяща реклама.

47      Следва да се направи заключение, че като задължава лицата, които желаят да упражняват дейност по извънсъдебно събиране на вземания, да разполагат с помещения на територията, обхваната от разрешителното, и да изложат в тях списък с извършваните за клиентите услуги, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.

 По второто и четвъртото твърдение за нарушение, изведени от несъвместимост с членове 43 ЕО и 49 ЕО на териториалното ограничение на разрешителното за упражняване на дейност по извънсъдебно събиране на вземания и на задължението да се упълномощи представител с разрешително за упражняването на тази дейност в провинция, за която операторът не притежава такова, както и по третото твърдение за нарушение, доколкото същото е изведено от несъвместимост с член 43 ЕО на задължението да се разполага с помещение във всяка провинция

 Доводи на страните

48      Според Комисията фактът, че издаденото от questore разрешително има действие само в провинцията, в която последният има правомощия, представлява ограничение както на свободата на установяване, така и на свободното предоставяне на услуги. Тъй като италианската територия е разделена на 103 провинции, броят на разрешителните, необходими за да се упражнява дейност по извънсъдебно събиране на вземания върху цялата територия, представлявал почти непреодолимо препятствие за икономически оператор от друга държава-членка.

49      Според Комисията това ограничение, имащо последици както във връзка с представителството, така и с помещенията, с които операторът трябвало да разполага във всяка провинция, не е обосновано от съображения, свързани с обществената сигурност, и по-конкретно с оглед на по-голяма ефикасност на контрола върху въпросните дейности.

50      В действителност Комисията поддържа, че този контрол може да се организира на национално равнище евентуално като се извършва известен контрол на местно равнище, но без да е необходимо от операторите да се изисква разрешително за всяка провинция, в която упражняват дейността си. Освен това гореспоменатият контрол можел да бъде извършен по ефикасен начин благодарение на обмена на информация между органите, отговарящи за обществената сигурност в различните провинции, в които операторите възнамеряват да упражняват дейността си.

51      Освен това Комисията оспорва способността на италианската система да постигне преследваната цел, тъй като броят на включените административни органи с оглед на всички необходими разрешения и на броя помещения за контролиране за един и същи оператор може да има обратен ефект по отношение на ефикасния контрол.

52      Италианската република оспорва гледната точка на Комисията. В действителност, с оглед на специфичното си естество въпросната дейност била свързана с местните икономически условия. Следователно било необходимо questore да преценява положението на територията от неговата компетентност преди предоставянето на разрешително. Ако от географска гледна точка разрешителните имали териториално действие, надхвърлящо провинцията, за която са поискани, горепосочената преценка не би била относима към друга провинция, тъй като там положението можело да бъде различно.

53      Според Италианската република, след като е прието, че разглежданата дейност може да бъде контролирана от орган, отговарящ за обществената сигурност, което Комисията не оспорва, нито последната, нито Съдът могат да установяват конкретните технически предписания, съгласно които трябва да се извършва такъв контрол.

54      Що се отнася до броя на органите, които участват при осъществяването на горепосочения контрол, според Италианската република той по никакъв начин не може да повлияе върху оценката на способността на определена система за контрол да постигне целта си.

55      Италианската република прави заключение, че системата на териториалните разрешителни е обоснована от императивни съображения от обществен интерес и е пропорционална с оглед на преследваната цел, дори да е възможно да се предвидят други системи.

 Съображения на Съда

56      По силата на разглежданата правна уредба определено дружество може да упражнява дейност по извънсъдебно събиране на вземания само в провинцията, за която му е издадено разрешително, освен ако упълномощи представител с разрешително за упражняване на тази дейност в друга провинция. Освен това то може да получи разрешително за упражняване на спомената дейност в други провинции само ако разполага с помещение във всяка от тези провинции.

57      Макар че тези правила се прилагат по еднакъв начин спрямо операторите, които са установени в дадена италианска провинция и желаят да разширят дейността си в други провинции, и спрямо операторите от други държави-членки, които желаят да упражняват дейността си в няколко италиански провинции, за всеки оператор, който не е установен в Италия, те представляват сериозна пречка за упражняването на дейността му в тази държава-членка, засягаща неговия достъп до пазара.

58      На практика, доколкото тези правила изискват от оператор от друга държава-членка, който желае да упражнява дейността си в няколко италиански провинции, да разполага не само с едно място на дейност на италианска територия, а с помещение във всяка от споменатите провинции, освен ако упълномощи представител, който притежава разрешително, те го поставят в неблагоприятно положение спрямо италианските оператори, установени в Италия, които вече имат помещение в поне една от споменатите провинции и обикновено по-лесно от чуждите оператори установяват отношения с операторите, които притежават разрешително да упражняват дейност в други провинции, за да ги упълномощят, ако е необходимо те да ги представляват (вж. в този смисъл Решение от 5 октомври 2004 г. по дело CaixaBank France, C‑442/02, Recueil, стр. I‑8961, точки 12 и 13).

59      По отношение на мотивите, изтъкнати от Италианската република за обосноваването на тази пречка за свободите, гарантирани от членове 43 ЕО и 49 ЕО, следва да се констатира, че нито за териториалното ограничение на разрешителното, нито за задължението да се разполага с помещение в провинцията, за която е дадено разрешителното, може веднага да се приеме, че са неподходящи за постигане на целената с тях ефикасност на контрола върху въпросните дейности.

60      Както посочва Комисията обаче, тези правила надхвърлят необходимото за постигане на тази цел, доколкото последната може да бъде достигната с по-малко ограничителни мерки.

61      Както бе установено в точка 27 от настоящото решение, италианската система предвижда предоставянето на разрешително за определена територия въз основа на декларация за „правомерно поведение“ по смисъла на член 11 от Консолидирания текст. Ако тази декларация е проверена от компетентния орган в провинцията, където е подадена, и ако този орган е издал разрешително на заинтересованото лице, не е необходимо да се представя същата декларация на други провинциални органи.

62      В действителност разрешително, издадено от questore на една провинция, трябва да е достатъчно, за да може да се развива дейност по извънсъдебно събиране на вземания върху цялата италианска територия, доколкото декларацията, на която се основава това разрешително, продължава да бъде вярна, което подателят на същата е длъжен да декларира.

63      Доколкото Италианската република изтъква, че признаването от компетентните органи на една провинция на разрешително, издадено в друга провинция, противоречи на факта, че предоставянето на такова разрешително освен това зависи от преценката на местните икономически условия от questore на всяка провинция, достатъчно е да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика всяка система за предварително издаване на разрешително трябва да бъде основана на обективни критерии, които не са дискриминационни и са предварително известни на заинтересованите лица (Решение от 13 май 2003 г. по дело Комисия/Испания, C‑463/00, Recueil, стр. I‑4581, точка 69 и цитираната съдебна практика и Решение от 16 май 2006 г. по дело Watts, C‑372/04, Recueil, стр. I‑4325, точка 116). След като такава преценка е лишена от обективни критерии, предварително известни на засегнатите дружества, този довод не може да обоснове непризнаването от questore на една провинция на разрешително, издадено от questore на друга провинция.

64      Следователно може да се направи заключение, че като задължава дружество за извънсъдебно събиране на вземания, което разполага с разрешително за упражняването на тази дейност, издадено от questore на една провинция, да иска ново разрешително във всяка друга провинция, в която желае да развива дейността си, освен ако упълномощи в тази друга провинция представител, притежаващ разрешително, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО.

65      Относно задължението на дружествата за извънсъдебно събиране на вземания да разполагат с помещение във всяка провинция, в която те възнамеряват да упражняват дейността си, достатъчно е да се напомни, както е посочено в точка 46 от настоящото решение, че контролът върху дейността на споменатите дружества и върху техните документи, свързани с извършваните дейности, по никакъв начин не е обусловен от наличието на помещение, с което горепосочените дружества трябва да разполагат в тази провинция.

66      Като задължава дружествата за извънсъдебно събиране на вземания да разполагат с помещение във всяка провинция, в която възнамеряват да упражняват дейността си, Италианската република не е изпълнила и задълженията си по член 43 ЕО.

 По седмото твърдение за нарушение, изведено от несъвместимост с членове 43 ЕО и 49 ЕО на ограничаването на свободата за определяне на тарифите

 Доводи на страните

67      Комисията поддържа, че разпоредбите на отправеното до questori циркулярно писмо, според което е необходимо да се определят обективни и единни параметри, за да се избегнат прекалено различни тарифи в една и съща провинция, са лишени от прозрачност и предвидимост. Те представлявали пречка за свободите, предоставени от членове 43 ЕО и 49 ЕО, която била по-обременителна за чуждите, отколкото за италианските оператори.

68      Освен това Комисията изтъква, че посочените разпоредби не съответстват на целта за защита на обществената сигурност и напомня в тази връзка практиката на Съда, съгласно която подкрепящите съображения, които могат да бъдат изтъкнати от държава-членка, трябва да бъдат придружени с анализ на уместността и пропорционалността на съответната ограничителна мярка. Италианската република обаче не посочила убедителни доводи в тази връзка.

69      Горепосоченото правителство, напротив, изтъква че заинтересованите оператори не са лишени от свободата да определят тарифите, тъй като циркулярното писмо съдържа само препоръка, отправена към questori, като приканва последните да посочат на споменатите оператори списък с тарифи, основани на обективни критерии като цените или съотношението между търсенето и предлагането на въпросната услуга. Тези указания имали за цел да избегнат възникването на неконтролирана конкуренция в областта на цените на услугите, която е източник на възможни смущения на обществения ред в този сектор на дейност.

 Съображения на Съда

70      Относно член 49 ЕО, от постоянната съдебна практика следва, че този член не допуска и прилагането на национална правна уредба, вследствие на която предоставянето на услуги между държавите-членки е по-трудно, отколкото предоставянето на услуги в рамките на определена държава-членка (вж. Решение от 8 септември 2005 г. по дело Mobistar и Belgacom Mobile, C‑544/03 и C‑545/03, Recueil, стр. I‑7723, точка 30 и цитираната съдебна практика).

71      Така, относно минималните задължителни тарифи Съдът вече се е произнесъл, че правна уредба, която забранява безусловно да се дерогират чрез споразумение минималните възнаграждения, определени с тарифа на адвокатските възнаграждения за услуги, които от една страна, са от юридическо естество и от друга страна, са запазени за адвокатите, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 49 ЕО (Решение от 5 декември 2006 г. по дело Cipolla и др., C‑94/04 и C‑202/04, Recueil, стр. I‑11421, точка 70).

72      В действителност забрана от такова естество лишава икономическите оператори, установени в друга държава-членка, от възможността чрез предлагането на по-ниски цени от определените с наложена тарифа да се конкурират по-успешно с икономическите оператори, които са трайно установени във въпросната държава-членка и които поради това могат да намерят клиенти по-лесно от установените в чужбина икономически оператори (вж. в този смисъл Решение по дело Cipolla и др., посочено по-горе, точка 59 и аналогично Решение по дело CaixaBank France, посочено по-горе, точка 13).

73      Освен това тази забрана ограничава избора на получателите на разглежданите услуги във въпросната държава-членка, тъй като последните не могат да прибягнат до услугите на чуждестранни икономически оператори, които биха предложили в тази държава-членка услугите си на по-ниска цена от цената съгласно минималните цени, определени в горепосочената тарифа (вж. в този смисъл Решение по дело Cipolla и др., посочено по-горе, точка 60).

74      Следва обаче да се посочи, че в Решение по дело Cipolla и др., посочено по-горе, забраната, определена като пречка в член 49 ЕО, произтича от действаща правна уредба, която по конкретен и безусловен начин забранява всяка дерогация чрез споразумение на наложена тарифа, докато в настоящото дело става въпрос само за обикновено указание, което се съдържа в циркулярно писмо, отправено до questori и определено като „препоръка“ от Италианската република, и което се ограничава до искане да се определят някои „обективни и единни параметри“.

75      Освен това следва да се приеме, както самата Комисия посочва в исковата си молба, че италианските власти не са предоставили точни данни относно взетите мерки на основата на това указание в циркулярното писмо, което е от 1996 г. Следователно не е сигурно дори самото съществуване на списъци с тарифи, предназначени за дружествата за извънсъдебно събиране на вземания.

76      От гореизложеното следва, че Комисията не е доказала съществуването на ограничение на свободното предоставяне на услуги, гарантирано от член 49 ЕО.

77      Същото се отнася и до настоящото твърдение за нарушение, доколкото то е изведено от несъвместимост с член 43 ЕО на ограничението на свободата за определяне на тарифите.

78      При тези условия следва да се направи заключение, че седмото твърдение на Комисията за нарушение не е основателно в своята цялост.

 По осмото твърдение за нарушение, изведено от несъвместимост с членове 43 ЕО и 49 ЕО на забраната да се упражняват и дейностите, посочени от Закона за банковите и кредитните услуги

 Доводи на страните

79      Комисията счита, че несъвместимостта на упражняването на дейност по извънсъдебно събиране на вземания с други дейности, предвидени с циркулярното писмо, била равностойна за операторите от други държави-членки, извършващи банкова и кредитна дейност, на забрана да упражняват в Италия посочената дейност по събиране на вземания, което противоречи на членове 43 ЕО и 49 ЕО.

80      Дори циркулярното писмо да било различно тълкувано от италианските власти, спорната разпоредба нарушавала горните членове поради своята двусмислена формулировка. В действителност горепосочените оператори не можели точно и ясно да преценят дали им е разрешено или не да упражняват дейност по извънсъдебно събиране на вземания в Италия. Според постоянната практика на Съда този факт бил достатъчен, за да се установи нарушение на общностното право.

81      Италианската република отхвърля тези твърдения. В циркулярното писмо се напомняло единствено, че дейността по извънсъдебно събиране на вземания не се включва в дейностите по влогонабиране и кредитиране, уредени в Закона за банковата и кредитната дейност, и поради това разрешителното за упражняването на първата посочена дейност не давало възможност за осъществяване и на втората дейност.

82      Според тази държава-членка, дори да се приеме, че в циркулярното писмо понятието „несъвместимост“ се използва по неподходящ начин, не възниквало никакво основателно съмнение относно възможността лицето, на което е разрешено да упражнява въпросните два вида дейности, да ги осъществява едновременно.

 Съображения на Съда

83      От една страна, следва да се приеме, че циркулярното писмо се отнася до компетентността на дружествата за извънсъдебно събиране на вземания във връзка с финансовите сделки, уредени в Закона за банковата и кредитната дейност, а не до забраната банковите и кредитните оператори да извършват дейности по извънсъдебно събиране на вземания в Италия.

84      От друга страна, следва да се изтъкне, както поддържа Италианската република, че съгласно текста на циркулярното писмо, възпроизведен в точка 11 от настоящото решение, същото единствено потвърждава, че разрешителното за упражняване на дейност по извънсъдебно събиране на вземания не включва автоматично разрешение за извършване на дейностите, уредени в Закона за банковата и кредитната дейност.

85      Тъй като циркулярното писмо не поражда правна несигурност относно това дали дейността по извънсъдебно събиране на вземания попада сред дейностите, посочени в Закона за банковата и кредитната дейност, по отношение на чуждестранните оператори не е налице пречка за свободата, гарантирана от член 49 ЕО, що се отнася до упражняването на дейност по извънсъдебно събиране на вземания в Италия.

86      Поради това осмото твърдение за нарушение, формулирано от Комисията, е неоснователно.

87      С оглед на гореизложеното следва да се направи заключение, че като предвижда в Консолидирания текст задължение за всяко дружество, което упражнява дейност по извънсъдебно събиране на вземания:

–        да иска, въпреки че разполага с разрешително, издадено от questore на една провинция, ново разрешително във всяка друга провинция, в която желае да развива дейността си, освен ако упълномощи в тази друга провинция представител с разрешително, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО,

–        да разполага с помещения на територията, обхваната от разрешителното, и да изложи в тях списък с извършваните за клиентите услуги, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО,

–        да разполага с помещение във всяка провинция, в която то възнамерява да упражнява дейността си, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 43 ЕО.

88      Искът следва да се отхвърли в останалата му част.

 По съдебните разноски

89      Съгласно член 69, параграф 3 от Процедурния правилник, Съдът може да разпредели съдебните разноски или да реши всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания.

90      В случая Комисията и Италианската република следва да понесат направените от тях съдебни разноски, тъй като всяка от тях е загубила по няколко от предявените основания.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)      Като предвижда в рамките на Консолидирания текст на законите относно обществената сигурност (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), одобрен с Кралски указ № 773 от 18 юни 1931 г., задължение за всяко дружество, упражняващо дейност по извънсъдебно събиране на вземания:

–        да иска, въпреки че разполага с разрешително, издадено от questore на една провинция, ново разрешително във всяка друга провинция, в която желае да развива дейността си, освен ако упълномощи в тази друга провинция представител с разрешително, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО,

–        да разполага с помещения на територията, обхваната от разрешителното, и да изложи в тях списък с извършваните за клиентите услуги, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО,

–        да разполага с помещение във всяка провинция, в която то възнамерява да упражнява дейността си, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 43 ЕО.

2)      Отхвърля иска в останалата му част.

3)      Комисията на Европейските общности и Италианската република понасят съответно направените от тях съдебни разноски.

Подписи

---

* Език на производството: италиански.