Дело C-490/04

Комисия на Европейските общности

срещу

Федерална република Германия

„Иск за неизпълнение — Допустимост — Член 49 ЕО — Свободно предоставяне на услуги — Командироване на работници — Ограничения — Заплащане на вноски в националната каса за платен отпуск — Превод на документи — Декларация относно местоработата на командированите работници“

Резюме на решението

1.        Иск за неизпълнение — Досъдебна процедура — Предмет

(член 226 ЕО)

2.        Иск за неизпълнение — Право на иск на Комисията — Срок за упражняване

(член 226 ЕО)

3.        Иск за неизпълнение — Доказателство за неизпълнението — Доказателствена тежест върху Комисията

(член 226 ЕО)

4.        Свободно предоставяне на услуги — Ограничения — Командироване на работници

(член 49 ЕО)

5.        Свободно предоставяне на услуги — Ограничения — Командироване на работници

(член 49 ЕО)

1.        Целта на досъдебната процедура по член 226 ЕО е да предостави възможност на засегнатата държава-членка да изпълни задълженията си, произтичащи от общностното право, или пълноценно да изтъкне доводите на защитата си срещу отправените от Комисията твърдения за нарушения.

(вж. точка 25)

2.        Предвидените в член 226 ЕО правила трябва да се прилагат, без Комисията да е обвързана от спазването на определен срок, освен в хипотезите, при които прекомерната продължителност на предвидената в тази разпоредба досъдебна процедура може да затрудни допълнително съответната държава-членка при оборването на доводите на Комисията и по този начин да наруши правото ѝ на защита. Заинтересованата държава-членка трябва да докаже настъпването на подобна последица.

(вж. точка 26)

3.        В производство за установяване на неизпълнение, образувано по член 226 ЕО, задължение на Комисията е да докаже наличието на твърдяното неизпълнение. Именно тя трябва да представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице неизпълнение на задължения, без да може да се основава на някаква презумпция.

В допълнение значението на националните законови, подзаконови или административни разпоредби трябва да се преценява с оглед на тълкуването им от националните юрисдикции.

(вж. точки 48—49)

4.        Държава-членка, която задължава чуждестранните работодатели, възлагащи работа на работници на територията ѝ, да превеждат на езика на тази държава-членка определени документи, които трябва да бъдат съхранявани на работното място през целия период на действителното възлагане на работа на командированите работници, изпълнява задълженията си по член 49 ЕО.

Така предвиденото задължение безспорно представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, доколкото води до разходи, както и до допълнителни административни и финансови тежести за установените в друга държава-членка предприятия, така че от гледна точка на конкуренцията последните не са в равностойно положение с установените в приемащата държава-членка работодатели и по този начин могат да бъдат възпрени да извършват престации в тази държава членка.

Това задължение обаче може да бъде обосновано от цел от обществен интерес, свързана със социалната закрила на работниците, тъй като то позволява на компетентните органи на приемащата държава-членка да осъществяват необходимия контрол, за да гарантират спазването на националните разпоредби в тази област. Доколкото това задължение налага да се превеждат само няколко документа и не води до съществена административна или финансова тежест за работодателя, то не надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел за социална закрила.

(вж. точки 66, 68—72 и 76)

5.        Държава-членка, която задължава чуждестранните предприятия за временна работа да декларират не само предлагането за наемане на работник от предприятие ползвател в съответната държава-членка, но и местоработата на работника, както и всяка свързана с нея промяна, докато това допълнително задължение не съществува за установените в тази държава-членка предприятия от същия вид, не изпълнява задълженията си по член 49 ЕО.

(вж. точки 85, 89 и диспозитива)

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)

18 юли 2007 година(*)

„Иск за неизпълнение — Допустимост — Член 49 ЕО — Свободно предоставяне на услуги — Командироване на работници — Ограничения — Заплащане на вноски в националната каса за платен отпуск — Превод на документи — Декларация относно местоработата на командированите работници“

По дело C‑490/04

с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 29 ноември 2004 г.,

Комисия на Европейските общности, за която се явяват г‑н E. Traversa, г‑н G. Braun и г‑н H. Kreppel, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

ищец,

срещу

Федерална република Германия, за която се явяват г‑н W.-D. Plessing, г‑н M. Lumma и г‑жа C. Schulze-Bahr, в качеството на представители, подпомагани от адв. T. Lübbig, Rechtsanwalt,

ответник,

подпомагана от

Френска република, за която се явяват г‑н G. de Bergues и г‑жа O. Christmann, в качеството на представители,

встъпила страна,

СЪДЪТ (първи състав),

състоящ се от: г‑н P. Jann, председател на състав, г‑н R. Schintgen, г‑н A. Tizzano (докладчик), г‑н M. Ilešič и г‑н E. Levits, съдии,

генерален адвокат: г‑н D. Ruiz-Jarabo Colomer,

секретар: г‑н B. Fülöp, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 ноември 2006 г.,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 14 декември 2006 г.,

постанови настоящото

Решение

1        С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че като въвежда правна уредба, по силата на която:

–        чуждестранните предприятия са длъжни да заплащат вноски в германската каса за отпуск, макар работниците по същество да се ползват със сходна защита съгласно законодателството на държавата по установяване на работодателя им (§ 1, алинея 3 от Закона за командироване на работници (Arbeitnehmer-Entsendegesetz) от 26 февруари 1996 г. (BGBl. 1996 I, стр. 227, наричан по-нататък „AEntG“),

–        чуждестранните предприятия са длъжни да превеждат на немски език трудовия договор или документите, необходими съгласно правото на страната на произход на работника във връзка с Директива 91/533/ЕИО на Съвета от 14 октомври 1991 година относно задължението на работодателя да информира работниците или служителите за условията на трудовия договор или на трудовото правоотношение (ОВ L 288, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 2, стр. 174), фишовете за трудовото възнаграждение, документите, удостоверяващи работното време и изплащането на трудовото възнаграждение, както и всеки друг документ, изискван от германските власти (§ 2 от AEntG),

–        чуждестранните предприятия за временна работа са длъжни да декларират не само предлагането на работник за наемане от предприятие ползвател в Германия, но и всяка работа, която последното му е възложило на строителен обект (§ 3, алинея 2 от AEntG),

Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.

 Правна уредба

 Общностно право

Договор за ЕО

2        Член 49 ЕО предвижда:

„В следващите разпоредби се премахват ограниченията за свободното предоставяне на услуги в рамките на Общността по отношение на гражданите на държавите-членки, които са се установили в държава от Общността, различна от тази, в която се намира лицето, за което са предназначени услугите.

[...]“

 Директива 96/71/ЕО

3        По силата на член 1, параграф 1 от Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (ОВ L 18, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 29) последната „се прилага за предприятия, установени в държава-членка, които в рамките на транснационалното предлагане на услуги командироват работници [...] на територията на държава-членка.“

4        Съгласно член 3 от тази директива, озаглавен „Условия за работа“:

„1.      Държавите-членки трябва да осигурят, независимо от приложимия закон по отношение на трудовото правоотношение, предприятията, посочени в член 1, параграф 1, да гарантират на работниците, командировани на тяхна територия, ред и условия на работа, обхващащи следните въпроси, които са определени в държавата-членка, в която се извършва работата:

–        от законови, подзаконови или административни разпоредби,

и/или

–        по силата на колективни договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими по смисъла на параграф 8 дотолкова, доколкото те засягат дейностите, посочени в приложението:

[...]

б)      минимални платени почивни дни;

[...]

г)      условия за предлагане на работници за наемане на работа, в частност от предприятия за временна работа;

[...]

[...]“

5        Член 4 от посочената директива, озаглавен „Сътрудничество в областта на информацията“, гласи:

„1.      За целите на прилагането на настоящата директива държавите-членки, в съответствие с националното законодателство и/или практика, определят едно или повече бюра за връзка или един или повече компетентни национални органи.

2.      Държавите-членки предвиждат сътрудничество между държавните органи, които в съответствие с националното законодателство отговарят за контрола на условията за наемане на работа, посочени в член 3. Това сътрудничество, в частност, включва отговори на мотивирани искания от страна на тези власти за информация относно транснационалното наемане на работници, включително явни нарушения или възможни случаи на незаконна трансгранична дейност.

[...]“

 Национално право

6        Към датата, на която изтича срокът, определен в нотифицираното на Федерална република Германия мотивирано становище, командироването на работници в тази държава-членка се урежда с AEntG.

7        По силата на § 1, алинея 1 от AEntG колективните трудови договори в областта на строителството, които имат обща задължителна сила и уреждат продължителността на годишния отпуск, платения отпуск и изплащането на добавки към трудовото възнаграждение при ползване на годишния отпуск, се прилагат за установените в чужбина работодатели, които командироват работници в Германия.

8        § 1, алинея 3 от AEntG предвижда:

„Ако колективен трудов договор с обща задължителна сила предвижда във връзка с предоставянето на посочените в алинея 1 права на отпуск събирането на вноски или предоставянето на облаги от общ за социалните партньори орган, правните норми на този договор имат задължителен характер и за чуждестранните работодатели, и за техните работници или служители, попадащи в териториалния обхват на посочения договор, доколкото той или която и да е друга разпоредба гарантира, че:

1.      чуждестранният работодател не е длъжен да заплаща вноски въз основа на настоящия закон и едновременно на сходен орган в държавата, в която се намира седалището на предприятието му, и

2.      процедурата пред общия за социалните партньори орган предвижда отчитане на плащанията, които вече са направени от чуждестранния работодател с оглед на зачитането на правото на отпуск, породено за работниците по силата на закон, колективен или индивидуален трудов договор.

[...]“.

9        § 2, алинея 3 от AEntG гласи:

„Всеки установен в чужбина работодател е длъжен да съхранява в Германия на немски език документите, изисквани с оглед на контрола за изпълнение на правните задължения, произтичащи от § 1, алинея 1, второ изречение, от § 1, алинея 2a, второ изречение и от § 1, алинея 3а, пето изречение, през целия период на действително възлагане на работа на работника в рамките на приложното поле на настоящия закон и поне за целия период на работа по строителния обект, без обаче да превишава срок от две години, така че да може да представи документите на строителния обект при поискване от страна на контролните органи.“

10      На последно място, § 3, алинея 2 от AEntG гласи следното:

„Установено в чужбина предприятие за временна работа, което предлага един или повече работници за наемане от предприятие ползвател в рамките на приложното поле на настоящия закон, трябва [...] преди започване на работа по строителен обект да подаде до компетентните митнически власти писмена декларация, която е изготвена на немски език и съдържа следните данни:

1.      фамилно име, собствено име и дата на раждане на работниците, предложени за наемане на работа в рамките на приложното поле на настоящия закон;

2.      начална и крайна дата на предлагането за наемане на работа;

3.      място на полагане на труда (строителен обект);

[…]“

 Досъдебна процедура

11      След като разглежда многобройни жалби, с официално уведомително писмо от 12 ноември 1998 г., както и с допълнително официално уведомително писмо от 17 август 1999 г., Комисията насочва вниманието на германските власти към несъвместимостта на определени разпоредби от AEntG с член 59 от Договора за ЕО (понастоящем след изменението член 49 ЕО).

12      Тъй като не е удовлетворена от обясненията, представени от Федерална република Германия с писма от 8 март, 4 май и 25 октомври 1999 г., на 25 юли 2001 г. Комисията изпраща на тази държава-членка мотивирано становище, с което ѝ отправя покана да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази с него в срок от два месеца, считано от съобщаването му.

13      С писма от 1 октомври 2001 г., 10 декември 2001 г., 3 февруари 2003 г. и 4 декември 2003 г. Федерална република Германия представя пред Комисията своето становище по посоченото мотивирано становище. С писмо от 23 януари 2004 г. тази държава-членка изпраща на Комисията текст на AEntG, изменен вследствие на приемането на Трети закон за модерно предоставяне на услуги на пазара на труда (Drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt) от 23 декември 2003 г. (BGBl. 2003 I, стр. 2848).

14      След като установява, че с изменението на AEntG са преустановени само част от първоначално очертаните нарушения, Комисията решава да предяви настоящия иск.

 По иска

 По допустимостта

15      Германското правителство повдига четири възражения за недопустимост на иска, изведени съответно от избора на член 49 ЕО като релевантна разпоредба за преценка на съответствието на AEntG с общностното право, от прекомерната продължителност на досъдебната процедура, от липсата на прецизност на исковата молба и от промяната в предмета на първото нарушение, твърдяно от Комисията.

 Относно избора на член 49 ЕО като релевантна разпоредба за преценка на съответствието на AEntG с общностното право

16      Германските власти считат, че на първо място трябва да се извърши проверка на разглежданите разпоредби от AEntG в светлината на Директива 96/71, която се отнася именно до командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги. Комисията трябвало в частност да докаже, че Федерална република Германия неправилно е транспонирала тази директива или че посочените разпоредби не са прилагани в съответствие с нея.

17      В това отношение следва да се припомни, че Директива 96/71 цели да съгласува законодателствата на държавите-членки, като установява списък с национални правила, които определена държава-членка трябва да прилага за предприятията, установени в друга държава-членка, които командироват работници на нейна територия в рамките на транснационалното предоставяне на услуги.

18      Така член 3, параграф 1, първа алинея от тази директива предвижда, че държавите-членки трябва да осигурят, независимо от приложимия по отношение на трудовото правоотношение закон, посочените предприятия да гарантират на командированите работници реда и условията на работа във връзка с посочените във въпросния член области, определени в държавата-членка, в която се извършва работата.

19      При все това Директива 96/71 не хармонизира материалното съдържание на тези национални норми (вж. в този смисъл Съобщение на Комисията до Съвета, Европейския парламент, Икономическия и социален комитет и до Комитета на регионите от 25 юли 2003 г. относно прилагането на Директива 96/71 в държавите-членки, COM(2003) 458 окончателен, стр. 7). Ето защо това съдържание може свободно да се определя от държавите-членки, като се спазват Договорът и общите принципи на общностното право, и включително, що се отнася до настоящото дело, член 49 ЕО.

20      В иска си Комисията оспорва съответствието на съдържанието на § 1, алинея 3, § 2 и § 3, алинея 2 от AEntG с Договора, тъй като тези параграфи съдържали недопустими ограничения на свободното предоставяне на услуги в рамките на Общността.

21      Безспорно ограниченията на тази основна свобода са забранени с член 49 ЕО. Следователно Комисията правилно се позовава на този член, за да оспори съответствието на спорните разпоредби с общностното право.

22      От посоченото следва, че първото възражение за недопустимост, повдигнато от Федерална република Германия, трябва да се отхвърли.

Относно прекомерната продължителност на досъдебната процедура

23      Федерална република Германия смята, че искът е недопустим поради закъсненията, настъпили по вина на Комисията в настоящото производство по установяване на неизпълнение на задължения. Макар официалното уведомително писмо да е изпратено от Комисията на 12 ноември 1998 г., искът е предявен от последната едва на 29 ноември 2004 г., тоест повече от шест години след изпращането на писмото. Предизвиканата от тези закъснения небрежност довела, от една страна, до неизпълнение на задължението на Комисията да спазва разумен срок, а от друга, до нарушение на изискването за правна сигурност, за която могат да претендират държавата-членка и защитените от AEntG работници.

24      Според германските власти Комисията, която има правомощия за това, трябвало да ускори протичането на процедурата. В действителност след образуването ѝ Съдът постановил няколко решения, свързани с командироването на работници като цяло, както и едно решение, отнасящо се специално до AEntG (вж. Решение от 25 октомври 2001 г. по дело Finalarte и др., C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98—C‑54/98 и C‑68/98—C‑71/98, Recueil, стр. I‑7831). Тези решения трябвало да дадат възможност за по-бързото приключване на настоящото дело.

25      В това отношение трябва все пак да се припомни, от една страна, че целта на досъдебната процедура по член 226 ЕО е да предостави възможност на засегнатата държава-членка да изпълни задълженията си, произтичащи от общностното право, или пълноценно да изтъкне доводите на защитата си срещу отправените от Комисията твърдения за нарушения (Решение от 5 ноември 2002 г. по дело Комисия/Австрия, C‑475/98, Recueil, стр. I‑9797, точка 35).

26      От друга страна, следва да се отбележи, че съгласно практиката на Съда предвидените в член 226 ЕО правила трябва да се прилагат, без Комисията да е обвързана от спазването на определен срок, освен в хипотезите, при които прекомерната продължителност на предвидената в тази разпоредба досъдебна процедура може да затрудни допълнително съответната държава-членка при оборването на доводите на Комисията и по този начин да наруши правото ѝ на защита. Заинтересованата държава-членка трябва да докаже настъпването на подобна последица (вж. Решение от 16 май 1991 г. по дело Комисия/Нидерландия, C‑96/89, Recueil, стр. I‑2461, точки 15 и 16, Решение от 21 януари 1999 г. по дело Комисия/Белгия, C‑207/97, Recueil, стр. I‑275, точка 25 и Решение по дело Комисия/Австрия, посочено по-горе, точка 36).

27      Без да е необходимо да се проверява дали предвид решенията, произнесени от Съда в областта на командироването на работници, срокът, изтекъл от изпращането на Федерална република Германия на официалното уведомително писмо до предявяването на настоящия иск, може в конкретния случай да се приеме за прекомерно дълъг, се налага изводът, че тази държава-членка не е изтъкнала нарушение на правото си на защита, породено от продължителността на досъдебната процедура, нито е посочила други елементи, които биха могли да съставляват такова нарушение.

28      Ето защо второто възражение за недопустимост, изтъкнато от германското правителство, трябва да се отхвърли.

Относно липсата на прецизност на исковата молба

29      Германското правителство поддържа, че искът е недопустим, тъй като в исковата молба не са посочени ясно твърдените нарушения, по които Съдът следва да се произнесе. По-точно, Комисията не изразявала становище дали възнамерява да оспори единствено разпоредбите от AEntG като такива или възнамерява да оспори и прилагането им в конкретни случаи от германските административни и съдебни органи.

30      В това отношение следва да се отбележи, че член 38, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник предвижда, че исковата молба трябва да съдържа по-специално предмета на спора и кратко изложение на изложените правни основания. Следователно в исковите молби, подадени на основание член 226 ЕО, Комисията трябва да посочи по достатъчно точен и последователен начин твърдените нарушения, за да даде възможност на държавата-членка да подготви защитата си, а на Съда — да провери дали е налице твърдяното неизпълнение на задължения (вж. в този смисъл Решение от 13 декември 1990 г. по дело Комисия/Гърция, C‑347/88, Recueil, стр. I‑4747, точка 28 и Решение от 4 май 2006 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C‑98/04, Recueil, стр. I‑4003, точка 18).

31      В конкретния случай обаче от доводите и исканията, посочени в исковата молба на Комисията, е видно достатъчно ясно и точно, че искът се отнася до съответствието на § 1, алинея 3, § 2 и § 3, алинея 2 от AEntG с член 49 ЕО. Следователно посоченият иск е недвусмислен.

32      Ето защо третото възражение за недопустимост, повдигнато от германското правителство, следва да се отхвърли.

 Относно промяната в предмета на първото твърдяно нарушение 

33      Германското правителство поддържа, че искът е недопустим по отношение на първото твърдяно нарушение, тъй като предметът на нарушението не е формулиран по идентичен начин в мотивираното становище и в исковата молба.

34      От една страна, в мотивираното становище Комисията посочвала, че Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО, като задължила чуждестранните предприятия да заплащат вноски в германската каса за платен отпуск на строителната промишленост, „макар и [те] да остават длъжни да изплащат сумите за отпуск директно на заетите към тях лица в държавата-членка по установяване“. От друга страна, в исковата молба Комисията говорела за нарушение на Договора, произтичащо от задължението на чуждестранните предприятия да заплащат вноски в посочената каса, „макар работниците“ в тези предприятия „по същество да се ползват със сходна защита съгласно законодателството на държавата по установяване“. По този начин Комисията променила и разширила предмета на спора.

35      Комисията отбелязва в отговор, че разликите във формулировката между разпоредителната част на мотивираното становище и исканията в исковата молба не са довели до никаква промяна в предмета на спора.

36      В това отношение е вярно, че съгласно практиката на Съда предметът на предявения по силата на член 226 ЕО иск се предопределя от предвидената в тази разпоредба досъдебна процедура и че в резултат мотивираното становище на Комисията и искът трябва да се основават на идентични твърдения за нарушения (вж. Решение от 17 ноември 1992 г. по дело Комисия/Гърция, C‑105/91, Recueil, стр. I‑5871, точка 12 и Решение от 10 септември 1996 г. по дело Комисия/Белгия, C‑11/95, Recueil, стр. I‑4115, точка 73).

37      Това изискване обаче не налага във всяка хипотеза пълно съвпадане на нарушенията, изложени в официалното уведомително писмо, в разпоредителната част на мотивираното становище и в исканията в исковата молба, при условие че предметът на спора не е променен или разширен (Решение от 29 септември 1998 г. по дело Комисия/Германия, C‑191/95, Recueil, стр. I‑5449, точка 56 и Решение от 6 ноември 2003 г. по дело Комисия/Испания, C‑358/01, Recueil, стр. I‑13145, точка 28).

38      В конкретния случай от мотивираното становище е видно, че забележките, отправени от Комисията по време на досъдебната процедура, са се отнасяли до обстоятелството, че задължението да се заплащат вноски към германската каса за платен отпуск, което § 1, алинея 3 от AEntG налага чуждестранните предприятия, е водело до двойно заплащане на възнаграждения за платен отпуск — в държавата-членка по установяване и в тази на командироване — и че посочените предприятия са били освобождавани от двойното заплащане само в случай че в държавата-членка по установяване съществува каса, сходна с германската. По същия начин в исковата молба Комисията оспорва двойната икономическа тежест за работодателите, които командироват работници в Германия, както и прекалено ограничителната формулировка на освобождаването от задължение за заплащане на вноски, предвидено в § 1, алинея 3 от AEntG.

39      Ето защо следва да се заключи, че Комисията не е разширила или променила предмета на иска и следователно не е нарушила член 226 ЕО.

40      От посоченото следва, че трябва да се отхвърли и четвъртото възражение за недопустимост, изтъкнато от германското правителство, и поради това да се обяви за допустим предявеният от Комисията иск.

 По съществото на спора

 Относно задължението да се заплащат вноски в германската каса за платен отпуск (§ 1, алинея 3 от AEntG)

 Доводи на страните

41      Комисията поддържа, че освобождаването от задължението за заплащане на вноски, предвидено в § 1, алинея 3, първо изречение от AEntG, е прекалено ограничително и би могло да доведе до несъвместима с член 49 ЕО двойна икономическа тежест за работодателя, командироващ работници в Германия. Според Комисията AEntG би следвало да освобождава от задължението за заплащане на вноски установените в друга държава-членка предприятия, които командироват работници, не само когато се гарантира, че те вече заплащат вноски по сходна схема в държавата-членка по установяване, но и когато в тази държава съществува правна уредба, която макар и да не се основава на заплатени от работодателя вноски, предоставя на работника защита на правото на платен отпуск, равностойна на предвидената в германската правна уредба.

42      Германското правителство възразява, че Комисията не е представила конкретни доказателства за това, че § 1, алинея 3 от AEntG противоречи на Договора. То добавя, че тази разпоредба се прилага от националните административни и съдебни органи в съответствие с произтичащите от общностното право задължения.

43      Всъщност за да избегне двойната икономическа тежест за установените в друга държава-членка предприятия, Федерална република Германия въвела прагматично трансгранично сътрудничество с другите държави-членки, като с някои от тях сключила и двустранни споразумения относно взаимното признаване на националните системи за платен отпуск.

44      В допълнение, германските юрисдикции, и по-точно Bundesarbeitsgericht [Федерален съд по трудовоправни спорове] винаги спазвали принципите, установени от Съда в областта на командироването на работници. По-специално, извън проверката за наличие на двустранно споразумение, те винаги следели командированият работник да се ползва от прилагането на германската правна уредба на правото на платен отпуск, като я прилагали само когато тя предоставяла на работника действително предимство в сравнение с последиците от приложението на действащите разпоредби в държавата, от която той произхожда.

 Съображения на Съда

45      На първо място, следва да се отбележи, че § 1, алинея 3, първо изречение от AEntG задължава чуждестранните работодатели да заплащат вноски в германската каса за платен отпуск, доколкото не са длъжни да заплащат вноски едновременно в посочената каса и на друг сходен орган в държавата, в която се намира седалището на предприятието им (точка 1), и доколкото се отчитат вече извършените плащания от работодателите с оглед на зачитането на правото на отпуск, породено за работниците им по силата на закон, колективен или индивидуален трудов договор (точка 2).

46      Следва да се припомни, че в Решение по дело Finalarte и др., посочено по-горе, Съдът вече се е произнесъл по въпроса за съвместимостта на тази разпоредба от AEntG с Договора. По-конкретно в точки 45, 49 и 53 от това съдебно решение Съдът е подчертал, че съответствието на § 1, алинея 3 от AEntG с общностното право зависи от две условия, като препращащата юрисдикция следва да провери дали те са изпълнени. Така тя е трябвало да провери дали германската правна уредба в областта на платения отпуск предоставя действителна допълнителна защита на работниците, командировани от установени извън Германия доставчици на услуги, и дали прилагането на тази правна уредба е пропорционално на осъществяването на целта за социална закрила на тези работници.

47      Безспорно е, че в настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължение Комисията е трябвало да провери дали тези условия са изпълнени и да предостави на Съда всички необходими доказателства за проверка на съответствието на посочената разпоредба с член 49 ЕО.

48      Действително, съгласно трайно установената съдебна практика, в производство за установяване на неизпълнение, образувано по член 226 ЕО, задължение на Комисията е да докаже наличието на твърдяното неизпълнение. Именно тя трябва да представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице неизпълнение на задължения, без да може да се основава на някаква презумпция (вж. по-специално Решение от 20 март 1990 г. по дело Комисия/Франция, C‑62/89, Recueil, стр. I‑925, точка 37 и Решение от 14 април 2005 г. по дело Комисия/Германия, C‑341/02, Recueil, стр. I‑2733, точка 35).

49      В допълнение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда значението на законовите, подзаконовите или административните разпоредби трябва да се преценява с оглед на тълкуването им от националните юрисдикции (вж. по-специално Решение от 8 юни 1994 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C‑382/92, Recueil, стр. I‑2435, точка 36 и Решение от 29 май 1997 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C‑300/95, Recueil, стр. I‑2649, точка 37).

50      В конкретния случай обаче се налага изводът, че Комисията не е предоставила необходимите доказателства за проверка на несъответствието на § 1, алинея 3 от AEntG с член 49 ЕО. Всъщност тя се е ограничила с буквално тълкуване на точка 1 от посочената разпоредба от AentG, без да разгледа дали са спазени двете условия, очертани в Решение по дело Finalarte и др. и посочени в точка 46 от настоящото решение. Освен това Комисията не е изложила никакви доводи в подкрепа на иска си, нито се е позовала на национални съдебни решения или на други доказателства, с които да се установи, че противно на твърденията на германските власти, § 1, алинея 3 от AEntG на практика се прилага или тълкува по несъответстващ на общностното право начин.

51      Според Комисията даденото от нея буквално тълкуване на § 1, алинея 3, точка 1 от AEntG се потвърждава все пак чрез пример, извлечен от датското законодателство. В Дания сумите във връзка с платения отпуск не се изплащали на работника от орган, сходен с германската каса за платен отпуск. Така ако самият работодател не е изплатил никаква сума, работникът може винаги да получи плащане от синдиката на работодателите. Въпреки наличието на тази гаранция, установеният в Дания работодател, който командирова работници в Германия, все пак ще е длъжен да заплаща вноски в посочената каса. Според Комисията задължението за заплащане на вноски било избегнато единствено благодарение на административно споразумение за взаимно признаване на националните системи на платен отпуск, сключено между Кралство Дания и Федерална република Германия. При все това принципът на правната сигурност не допускал произтичащите от Договора права да зависят от сключването на споразумения от административен характер.

52      Тези доводи обаче не могат да бъдат приети. Действително от преписката е видно, че в Дания съществува Arbejdsmarkedets Feriefond (фонд за платен отпуск), сходен с германската каса за платен отпуск, и че § 1, алинея 3, първо изречение от AEntG, прилаган съгласно посоченото административно споразумение, освобождава датските предприятия, които правят вноски в този фонд, от задължението да заплащат вноски в германската каса.

53      От друга страна, макар да е вярно, че изискването за правна сигурност не допуска упражняването на правата, произтичащи за частноправните субекти от общностното право, да е подчинено на условия и предели, определени с национални административни правила (вж. в този смисъл Решение от 28 април 1993 г. по дело Комисия/Италия, C‑306/91, Recueil, стр. I‑2133, точка 14 и Решение от 8 юли 1999 г. по дело Комисия/Франция, C‑354/98, Recueil, стр. I‑4927, точка 11), все пак следва да се установи, че при транснационалното командироване на работници затрудненията, които могат да възникнат при сравняване на националните режими на платен отпуск, не могат да бъдат преодолени — при липса на хармонизиране в тази област — без ефикасно сътрудничество между административните органи на държавите-членки (вж. в този смисъл Известие на Комисията до Съвета, Европейския парламент, Икономическия и социален комитет и Комитета на регионите от 25 юли 2003 г.). Сключването на административни споразумения с цел да се осигури взаимно признаване на подобни схеми е част от това сътрудничество, и по-общо от задължението за лоялно сътрудничество между държавите-членки в областите, попадащи в обхвата на общностното право.

54      При тези условия следва да се заключи, че Комисията не е доказала, че чуждестранните предприятия са длъжни да заплащат вноски в германската каса за платен отпуск, дори когато наетите от тях работници се ползват по същество със сходна защита съгласно законодателството на държавата по установяване на тези предприятия.

55      Следователно първото твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията, следва да се отхвърли.

 Относно задължението за съхраняване при строителния обект на някои документи на немски език (§ 2, алинея 3 от AEntG)

 Доводи на страните

56      Според Комисията задължението за чуждестранните предприятия да превеждат на немски език всички изисквани по § 2, алинея 3 от AEntG документи, а именно трудовия договор (или еквивалентен документ по смисъла на Директива 91/533), фишовете за трудово възнаграждение, документите, удостоверяващи работното време и изплащането на трудовото възнаграждение, както и всеки друг документ, изискван от германските органи, представлява необосновано и непропорционално ограничение на свободното предоставяне на услуги, гарантирано в член 49 ЕО.

57      Що се отнася до необосноваността на тази разпоредба от AEntG, според Комисията в Решение от 23 ноември 1999 г. по дело Arblade и др. (C‑369/96 и C‑376/96, Recueil, стр. I‑8453) Съдът е постановил, че задължението за чуждестранните предприятия да съхраняват документи на територията на приемащата държава не може да се мотивира с целта да се улесни по принцип осъществяването на контролна дейност от властите на тази държава. Според Комисията обаче, ако това задължение не може да се обоснове с посочената цел, то задължението — което е не по-малко строго — да се превеждат всички разглеждани документи се обосновава също толкова трудно.

58      Що се отнася до пропорционалността на разглежданата разпоредба, като се позовава отново на Решение по дело Arblade и др., посочено по-горе, Комисията твърди, че общото задължение за превод на посочените документи станало излишно поради предвидената в член 4 от Директива 96/71 система на сътрудничество между държавите-членки.

59      Федерална република Германия, подпомагана от Френската република, смята, че задължението за превод, предвидено в § 2, алинея 3 от AEntG, е в съответствие с член 49 ЕО.

60      Всъщност според германските власти това задължение било продиктувано от необходимостта да се позволи ефективен контрол върху изпълнението на правните задължения, произтичащи от AEntG, и следователно да се осигури ефикасна закрила на работниците. Контролните органи трябвало да могат да четат и да разбират разглежданите документи, което означавало, че те трябва да бъдат преведени. В действителност ефективността на контрола не можела да зависи от езиковите познания на органите, които осъществяват контрол на съответните строителни обекти.

61      Германското и френското правителство добавят, че Решение по дело Arblade и др., посочено по-горе, не позволява извличането на директни изводи относно обосновката, както и относно пропорционалния характер на § 2, алинея 3 от AEntG.

62      На последно място, посочените правителства смятат, че сътрудничеството между националните органи, предвидено в член 4 от Директива 96/71, не би могло да замести задължението на чуждестранните работодатели за превод.

 Съображения на Съда

63      Съгласно постоянната практика член 49 ЕО изисква премахването по отношение на установените в друга държава-членка доставчици на услуги не само на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство, но и на всяко ограничение, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави-членки, когато това ограничение може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на дейността на доставчик, установен в друга държава-членка, в която той законно предлага аналогични услуги (вж. Решение от 25 юли 1991 г. по дело Säger, C‑76/90, Recueil, стр. I‑4221, точка 12, Решение от 28 март 1996 г. по дело Guiot, C‑272/94, Recueil, стр. I‑1905, точка 10 и Решение от 19 януари 2006 г. по дело Комисия/Германия, C‑244/04, Recueil, стр. I‑885, точка 30).

64      Дори в отсъствието на хармонизация в тази област, свободното предоставяне на услуги като основен принцип от Договора може да бъде ограничавано само с правна уредба, която е обоснована с императивни съображения от обществен интерес и се прилага за всички лица и предприятия, осъществяващи дейност на територията на приемащата държава-членка, доколкото този интерес не е защитен с правилата, които се прилагат за доставчика в държавата-членка по установяване (вж. по-специално Решение по дело Arblade и др., посочено по-горе, точки 34 и 35, Решение от 24 януари 2002 г. по дело Portugaia Construções, C‑164/99, Recueil, стр. I‑787, точка 19 и Решение от 21 октомври 2004 г. по дело Комисия/Люксембург, C‑445/03, Recueil, стр. I‑10191, точка 21).

65      На последно място, прилагането на националната правна уредба на определена държава-членка за установени в други държави-членки доставчици трябва да може да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (вж. по-специално Решение по дело Säger, посочено по-горе, точка 15, Решение от 31 март 1993 г. по дело Kraus, C‑19/92, Recueil, стр. I‑1663, точка 32 и Решение от 30 ноември 1995 г. по дело Gebhard, C‑55/94, Recueil, стр. I‑4165, точка 37).

66      В конкретния случай от § 2, алинея 3 от AEntG е видно, че когато установен извън Германия работодател възлага работа на работници на територията на тази държава-членка, той е длъжен да съхранява определени документи на немски език през целия период на действителното възлагане на работа на командированите работници и поне за целия период на работа по строителния обект, без обаче това задължение да превишава срок от две години, така че да може да представи документите на строителния обект при поискване от страна на контролните органи. Както отбелязва германското правителство в хода на съдебното заседание, без това да е оспорено от Комисията, въпросните документи са трудовият договор, фишовете за трудово възнаграждение, както и документите, удостоверяващи работното време и изплащането на възнагражденията.

67      Като се има предвид, че не съществуват общностни мерки за хармонизиране в тази област, за да се прецени основателността на изложеното от Комисията второ твърдение за нарушение, на първо място следва да се провери дали предвидените в разпоредбата от AEntG изисквания имат ограничително действие спрямо свободното предоставяне на услуги и впоследствие, ако е необходимо, дали в разглежданата сфера на дейност подобни ограничения на свободното предоставяне на услуги се обосновават с императивни съображения, свързани с обществен интерес. При утвърдителен отговор накрая следва да се провери дали същият резултат не може да се постигне с не толкова строги правила.

68      На първо място, следва да се установи, че като налага разглежданите документи да бъдат преведени на немски език, посочената разпоредба съставлява ограничение на свободното предоставяне на услуги.

69      Действително така предвиденото задължение води до разходи, както и до допълнителни административни и финансови тежести за установените в друга държава-членка предприятия, така че от гледна точка на конкуренцията последните не са в равностойно положение с установените в приемащата държава-членка работодатели и по този начин могат да бъдат възпрени да извършват престации в тази държава членка.

70      На второ място, важно е да се отбележи, че § 2, алинея 3 от AEntG преследва цел от обществен интерес, свързана със социалната закрила на работниците в строителния сектор и с контрола за спазване на последната. Съдът вече е признал тази цел като едно от императивните съображения, обосноваващи подобни ограничения на свободното предоставяне на услуги (вж. Решение от 3 февруари 1982 г. по дело Seco и Desquenne & Giral, 62/81 и 63/81, Recueil, стр. 223, точка 14, Решение от 27 март 1990 г. по дело Rush Portuguesa, C‑113/89, Recueil, стр. I‑1417, точка 18, Решение по дело Guiot, посочено по-горе, точка 16 и Решение по дело Arblade и др., посочено по-горе, точка 51).

71      Действително като налага съхраняването при строителния обект на разглежданите документи на езика на приемащата държава-членка, § 2, алинея 3 от AEntG има за цел да позволи на компетентните органи на тази държава да осъществяват на работното място необходимия контрол, за да гарантират спазването на националните разпоредби в областта на закрилата на работниците, и по-специално тези, които са свързани с възнаграждението и с работното време. Този вид контрол на работното място би бил изключително затруднен на практика, дори невъзможен, ако съществуваше възможност документите да се представят на езика на държавата по установяване на работодателя, тъй като не е задължително длъжностните лица на приемащата държава-членка да владеят този език.

72      Следователно задължението, предвидено в § 2, алинея 3 от AEntG, е обосновано.

73      Решението по дело Arblade и др., посочено по-горе, не оборва този извод.

74      Вярно е, че в точка 76 от това решение Съдът е постановил, че за да се обоснове ограничение на свободното предоставяне на услуги, изразяващо се в задължаване на чуждестранния работодател да съхранява определени документи в мястото на постоянен адрес на физическо лице, което живее в приемащата държава-членка, не е достатъчно наличието на документите в посочената държава да може да улесни по принцип осъществяването на контролната дейност на органите на тази държава; въпреки това тази точка от решението се отнася до задължението на работодателя да оставя определени документи на разположение на компетентните органи, макар и вече да не възлага работа на работници в приемащата държава-членка.

75      Хипотезата в конкретния случай обаче не е такава, тъй като § 2, алинея 3 от AEntG предвижда задължение за съхраняване на документи на немски език през целия период на действително възлагане на работа на командированите в Германия работници и през целия период на работа по строителния обект. Освен това, както е видно от точка 74 от настоящото решение, тази разпоредба цели не само да улесни по принцип осъществяването на контролната дейност на компетентните германски органи, но и да направи практически възможно протичането на проверките, извършвани от тези органи на строителните обекти.

76      На трето място, следва да се установи, че посочената разпоредба налага превод само на четири документа (трудовия договор, фишовете за трудовото възнаграждение, както и документите, удостоверяващи работното време и изплащането на възнагражденията), които не са с прекомерен обем и за изготвянето на които по принцип се използват еднотипни формулировки. Следователно като се има предвид, че не води до съществена административна или финансова тежест за работодателя, командироващ работници в Германия, § 2, алинея 3 от AEntG не надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел за социална закрила.

77      На последно място, следва да се отбележи, че при настоящата правна уредба не съществуват по-малко строги мерки, с които да може да се постигне посочената цел.

78      Действително задължението за превод, наложено на установените извън Германия работодатели, не е станало излишно поради организираната система за сътрудничество и обмен на информация между националните административни органи, предвидена в член 4 от Директива 96/71. Всъщност от преписката е видно, че документите, които AEntG изисква от работодателите, не се държат от тези административни органи и следователно те не могат да ги изпратят със съответния превод в разумен срок на компетентните органи на другите държави-членки.

79      В допълнение, както отбелязва генералният адвокат в точка 86 от заключението си, в момента не съществува никакъв общностен нормативен акт, предвиждащ използването на документи на няколко езика в случай на транснационално командироване на работници.

80      От всички изложени по-горе съображения е видно, че изтъкнатото от Комисията второ твърдение за нарушение трябва да се отхвърли.

 Относно задължението на чуждестранните предприятия за временна работа да представят декларация относно местоработата на командированите работници (§ 3, алинея 2 от AEntG)

 Доводи на страните

81      Комисията твърди, че задължението на чуждестранните предприятия за временна работа да декларират пред компетентните органи не само предлагането на работник за наемане от предприятие ползвател, но и промените на местоработата на този работник от един строителен обект на друг, докато такова допълнително задължение не е предвидено за установените в Германия предприятия за временна работа, представлява мярка, която прави трансграничното предоставяне на услуги по-трудно от вътрешното предоставяне на услуги. Според Комисията не съществувала валидна обосновка на тази разлика в третирането.

82      Федерална република Германия посочва в отговор, че задължението за деклариране, предвидено в § 3, алинея 2 от AEntG, е съвместимо с член 49 ЕО. Всъщност то се обосновавало с необходимостта да се осъществява ефикасен контрол в интерес на по-добрата закрила на работниците. Освен това то не водело до прекомерна тежест за съответното предприятие за временна работа.

 Съображения на Съда

83      От постоянната съдебна практика е видно, че свободното предоставяне на услуги предполага по-специално премахването по отношение на доставчиците на услуги на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство или на обстоятелството, че са установени в различна държава-членка от тази, в която трябва да се предоставят услугите (вж. Решение от 25 юли 1991 г. по дело Collectieve Antennevoorziening Gouda, C‑288/89, Recueil, стр. I‑4007, точка 10, Решение по дело Комисия/Нидерландия, C‑353/89, Recueil, стр. I‑4069, точка 14 и Решение от 4 май 1993 г. по дело Distribuidores Cinematográficos, C‑17/92, Recueil, стр. I‑2239, точка 13).

84      В това отношение следва да се установи, че § 3, алинея 2 от AEntG има за последица пораждането на дискриминация по отношение на установените извън Германия доставчици на услуги.

85      В действителност тази разпоредба задължава установените в други държави-членки предприятия за временна работа да съобщават писмено на компетентните германски органи не само началната и крайната дата на предлагането за наемане на работник от предприятие ползвател в Германия, но и местоработата на работника, както и всяка свързана с нея промяна, докато това допълнително задължение — което се поражда винаги за предприятието ползвател — не съществува за установените в Германия предприятия от същия вид.

86      Съдът обаче вече е постановил, че национална правна уредба, която не се прилага по един и същ начин за доставките на услуги, независимо от техния произход, е съвместима с общностното право само ако попада в обхвата на изрична разпоредба за дерогиране, като например член 46 ЕО, към който препраща член 55 ЕО (вж. Решение на Съда от 18 юни 1991 г. по дело ERT, C‑260/89, Recueil, стр. I‑2925, точка 24, Решение на Съда по дело Collectieve Antennevoorziening Gouda, посочено по-горе, точка 11 и Решение на Съда от 21 март 2002 г. по дело Cura Anlagen, C‑451/99, Recueil, стр. I‑3193, точка 31). От член 46 ЕО, който трябва да се тълкува стеснително, е видно, че дискриминационни правила могат да се обосноват със съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве.

87      В това отношение е достатъчно да се отбележи, че в случая германското правителство не е изтъкнало никакъв елемент, който да е свързан с едно от тези съображения.

88      От посоченото следва, че изложеното от Комисията трето твърдение за нарушение е основателно.

89      Поради това следва да се установи, че като въвежда разпоредба като тази на § 3, алинея 2 от AEntG, по силата на която чуждестранните предприятия за временна работа са длъжни да декларират не само предлагането на работник за наемане от предприятие ползвател в Германия, но и всяка промяна на местоработата на този работник, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.

 По съдебните разноски

90      Съгласно 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. По силата на член 69, параграф 3 от същия правилник Съдът може да разпредели съдебните разноски или да реши всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, или поради изключителни обстоятелства.

91      В конкретния случай Комисията, която е загубила по две от изложените три твърдения за нарушения, следва да се осъди да понесе две трети от съдебните разноски, а Федерална република Германия — една трета.

92      Съгласно член 69, параграф 4 от Процедурния правилник Френската република понася направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)      Като въвежда разпоредба като тази на § 3, алинея 2 от Закона за командироване на работници (Arbeitnehmer-Entsendegesetz) от 26 февруари 1996 година, по силата на която чуждестранните предприятия за временна работа са длъжни да декларират не само предлагането на работник за наемане от предприятие ползвател в Германия, но и всяка промяна на местоработата на този работник, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.

2)      Отхвърля иска в останалата му част.

3)      Осъжда Комисията на Европейските общности да понесе две трети от съдебните разноски. Осъжда Федерална република Германия да понесе една трета от тях.

4)      Френската република понася направените от нея съдебни разноски.

Подписи

---

* Език на производството: немски.