ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 16.5.2023

COM(2023) 274 final

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪВЕТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Доклад за състоянието на Шенген за 2023 г.

Съобщение на комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите
Доклад за състоянието на Шенген за 2023 г.

Докладът за състоянието на Шенген за 2023 г. бележи продължаващите усилия за изпълнение на инициативата на Комисията за укрепване на управлението на Шенгенското пространство без проверки по вътрешните граници („Шенгенското пространство“) и гарантиране на структурирани, координирани и общи европейски ответни действия на предизвикателствата, пред които е изправено общото пространство. С доклада стартира вторият годишен шенгенски цикъл, който е в основата на вземането на политически решения и на техническите последващи действия както на европейско, така и на национално равнище. Въз основа на оценките по Шенген, извършени през 2022 г., в настоящия доклад е представено състоянието на Шенген, като е проследен постигнатият напредък в края на годишния цикъл на управление и са подчертани приоритетните области, изискващи допълнително внимание.

През изминалата година важните приоритети, определени в Доклада за състоянието на Шенген за 2022 г., бяха успешно изпълнени и бяха постигнати ключови етапи. Важните постижения включват присъединяването на Хърватия към Шенгенското пространство, приемането на нова правна рамка за оценки по Шенген, първата многогодишна стратегическа политика за европейско интегрирано управление на границите, приемането на Препоръката на Съвета за оперативно сътрудничество в областта на правоприлагането и стартирането на новата Шенгенска информационна система. С поглед към бъдещето Докладът за състоянието на Шенген за 2023 г. има за цел да надгражда върху тези приоритети и всеобхватни цели, за да гарантира безпроблемно и ефективно прилагане на шенгенската архитектура, като се вземат под внимание новите предизвикателства и приоритетни области.

Настоящото Съобщение 1 служи за информация на Шенгенския съвет, който ще се състои на 8 юни 2023 г. и ще събере министрите от Шенгенското пространство, за да се гарантира стратегическа координация на политиките в областта на вътрешните работи, да се насърчават условията за добре функциониращо пространство на свобода, сигурност и правосъдие, както и за да се зададе оперативен курс на действие.

1.Укрепване на управлението на Шенгенското пространство за поддържане на високо равнище на изпълнение

За да се гарантира пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници, е необходимо всички да изпълняват общоприетите мерки в съответствие с възможно най-високи стандарти, както и да се отвръща на заплахите чрез структурирани, координирани и общи действия. За да удовлетвори нуждата от подобна обща рамка на управление, през 2022 г. Комисията създаде първия годишен шенгенски цикъл. Той беше важна стъпка към насърчаване на взаимно доверие сред държавите — членки на Шенген, която повиши осведомеността за общите предизвикателства, разви по-силно чувство за колективна отговорност и проправи пътя към координирани и решителни действия.

Обща и стабилна рамка за координация на политиките

От март 2022 г. насам министрите на вътрешните работи се събират редовно в рамките на Шенгенския съвет, за да обсъждат въпроси, свързани с общите отговорности на техните държави във връзка с Шенген. С първия Доклад за състоянието на Шенген 2 бе предоставена общата рамка, като бяха определени ключови приоритети на политиката за справяне с предизвикателствата пред Шенгенското пространство. За да насочва политическите дискусии по време на всеки Шенгенски съвет, Комисията представи барометър за състоянието на Шенген. Барометърът осигури всеобхватна картина на състоянието на ключовите фактори, които оказват въздействие върху стабилността на Шенгенското пространство, и обхващат ситуацията по външните и вътрешните граници, миграционните пътища към ЕС и вътре в него, заплахите за вътрешната сигурност и съвместните реакции на тези заплахи, както и предизвикателствата пред визовата политика. В рамките на засиления барометър за състоянието на Шенген+, представен през март 2023 г., беше разгледана необходимостта от подобрена ситуационна осведоменост, подготвеност и основано на факти разработване на политики в ЕС, както предложи председателят Фон дер Лайен пред лидерите на ЕС по време на извънредното заседание на Европейския съвет през февруари.

Увеличаване на прозрачността и ангажираността

Вследствие на призивите за по-силен политически ангажимент и прозрачност Комисията разработва набор от показатели относно Шенген в тясно сътрудничество с държавите членки. С този инструмент ще се насърчи допълнително прозрачността, свързана с функционирането на Шенгенското пространство, взаимното доверие между държавите членки и ще се даде възможност за ефикасно приоритизиране на неизпълнените корективни действия. Анализът на изпълнението на препоръките относно Шенген през изминалите години в ключови области, като например управлението на външните граници, връщането, Шенгенската информационна система и визовата политика показва, че равнището на ефективно национално изпълнение е доста над 75 %.

Комисията продължи своите контакти на национално равнище в държавите членки. След доклада за 2022 г. бяха проведени срещи както на политическо, така и на техническо равнище за обсъждане на ключови реформи, включително дискусии между Координатора за Шенген — назначен през юни 2022 г. — и националните му партньори. При обмена на информация беше подчертано значението на създаването на по-тесни връзки между институциите на ЕС и държавите членки, както и култивиране на споделена ангажираност към управлението на Шенгенското пространство. В рамките на този обмен беше установено също, че макар и да е налице много високо ниво на ефективно изпълнение на достиженията на правото от Шенген, в Шенгенското пространство все още съществуват важни предизвикателства, които трябва да бъдат преодолени.

Преглед на равнището на изпълнение на препоръките след оценка по Шенген по област на политиката 3

Втори шенгенски цикъл: консолидиране на съществуващата рамка с цел по-добро откриване и преодоляване на установените предизвикателства

В рамките на този втори шенгенски цикъл Шенгенският съвет следва да положи дори още повече усилия за координиране на изпълнението на общите политики и за задаване на оперативна посока на действие въз основа на споделено разбиране за рисковете и уязвимите страни. За да се надгради върху напредъка, постигнат в изпълнението на приоритетните действия от първия шенгенски цикъл, продължават да са от значение допълнителното консолидиране на рамката на управление, ускоряването на оперативните мерки в областта на миграцията и управлението на границите, пълното привеждане в действие на препоръката за полицейско сътрудничество, премахването на всички дълготрайни проверки по вътрешните граници и продължаването на разширяването на Шенгенското пространство.

Ефективното функциониране на тази рамка е колективна отговорност на всички шенгенски държави, институции и агенции на ЕС, за което е необходима висока степен на координация и доверие. Макар че с оценките по Шенген се гарантира ефективното изпълнение на препоръките от държавите членки, за да се предотвратят потенциални отрицателни въздействия за Шенгенското пространство, е необходимо като основно съображение да се възприеме общ шенгенски подход. Следователно индивидуалните действия на шенгенските държави следва да бъдат допълнени с общи действия чрез Шенгенския съвет, като се вземат под внимание приоритетите както на отделните държави, така и на Шенгенското пространство като цяло. Новата рамка за оценка по Шенген, приета през 2022 г.. 4 , ще доведе до по-опростени и всеобхватни препоръки за всяка държава, което ще даде възможност за развитие на стратегическа ориентация и приемане на препоръки за цялото Шенгенско пространство, с което допълнително ще се укрепи рамката за управление и ролята на Шенгенския съвет. С тази рамка стартира трето поколение оценки по Шенген 5 , при които се прекратява разпокъсаното оценяване на спазването по област на политиката и се проправя пътят към всеобхватни оценки на цялостните резултати на държавите членки. Освен това се засилват възможностите за Комисията и държавите членки да провеждат тематични оценки на въпроси и практики от всички области на политиката на държавите членки, които са изправени пред сходни предизвикателства. Чрез засилените дейности за наблюдение 6 ще бъде подобрено изпълнението на тези общи приоритети и ще бъде осигурена информация за набора от показатели относно Шенген, като се надгражда върху текущите усилия за гарантиране, че това е надежден инструмент, основаващ се на общ, строг и прозрачен подход, който отразява точно актуалната ситуация. Основните развития, актуалното състояние и следващите стъпки, свързани с механизма за оценка и наблюдение по Шенген, са представени в Приложение 1.

За укрепване на ролята на Шенгенския съвет с по-силен ориентиран към действия подход е необходимо по-ефективно използване на барометъра за състоянието на Шенген, оценките по Шенген и други инструменти, за да се определят по-добре областите, в които са необходими действия, и това да доведе до конкретни и осезаеми резултати. Следователно приоритетите за този втори цикъл са подобряване на общата ангажираност и отговорност с по-голям средносрочен фокус, съчетано с по-силно, по-координирано и ефективно изпълнение. Комисията призовава действащите и предстоящите председатели на Съвета да консолидират допълнително рамката за управление на Шенген, като се основават на солидните постижения от първия шенгенски цикъл, за да гарантират безпроблемно, последователно и постоянно управление на Шенгенското пространство.

2.По-широк и по-проспериращ Шенген: ключов актив за европейски растеж

Днес около 425 милиона души се ползват от свободата, сигурността и правосъдието, предлагани от Шенген. Шенген е най-голямото в света пространство за свободно движение без контрол по вътрешните граници. След осмото си разширяване с присъединяването на Хърватия на 1 януари 2023 г. Шенгенското пространство обхваща 27 европейски държави, които официално са премахнали своите вътрешни граници.

Шенгенското пространство: най-посещаваната дестинация в света през 2022 г.

2022 г. беше белязана от възобновяването на международното пътуване в широк мащаб след пандемията от COVID-19. През 2022 г. 585 милиона от 900-те милиона туристи, пътували в чужбина, са пристигнали в Европа, което представлява 65 % от общия брой на туристите в световен мащаб, а това прави Шенген най-привлекателната и посещавана зона в света 7 .

Освен че улеснява пътуването в рамките на Съюза, Шенген е и ключов фактор за конкурентоспособността за европейските дружества. Той устойчиво допринася за добре функциониращия единен пазар, като обхваща 23 милиона дружества и 15 % от световния БВП. През последните три десетилетия търговията със стоки и услуги в Шенгенското пространство се засили, като остана основният източник на търговия със стоки за ЕС (около 60 % повече, отколкото търговията със стоки на ЕС—27 с останалата част на света). През 2022 г., въпреки сложния и несигурен международен контекст, търговията в рамките на ЕС отбеляза значителен подем в сравнение с предишни години, което отразява усилията за намаляване на зависимостта от външни пазари и ползите от осъществяване на дейност в общо Шенгенско пространство с малко пречки. Общият размер на търговията с транспортни услуги в общото пространство например възлизаше на почти 270 милиарда евро през 2022 г. (в сравнение с едва около 125 милиарда през 2013 г.). Такива услуги обикновено включват трансгранично движение на хора и услуги, което свидетелства за доброто функциониране на единния пазар и Шенгенското пространство. Предложението за изменение на Кодекса на шенгенските граници допълва предложения Инструмент в подкрепа на единния пазар в извънредни ситуации с цел запазване на свободното движение на стоки, услуги и хора и гарантиране на наличността на критични продукти в извънредни ситуации.

Ускореното увеличаване на световната мобилност доведе до рязко увеличаване на броя на заявленията за издаване на шенгенски визи, което предизвика значителни забавяния в насрочването на приемни часове и обработването на заявленията за издаване на виза, както показаха оценките по Шенген през 2022 г. В някои случаи кандидатите плащат до 500 EUR на агенции или отделни лица само за насрочване на приемен час. Освен това държавите членки често предоставят неясна и неточна информация на кандидатите за визи относно процеса на кандидатстване за виза, което се отразява на качеството на оценката на рисковете, свързани с миграцията и сигурността. Последиците от тези недостатъци са много — от накърняване на репутацията за държавите членки и ЕС като цяло и икономически загуби, особено в сектора на туризма, до прекъсване на семейни контакти и бизнес отношения. Държавите членки следва да разгърнат достатъчен и подходящ персонал в консулствата, който да извършва задачите, свързани с проверката на заявленията, за да се гарантира качеството на услугата за обществеността. Държавите членки могат да използват финансиране от ЕС по своите национални програми по линия на инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика (ИУГВП) за 2021—2027 г. като част от Фонда за интегрирано управление на границите (ФИУГ): 88 милиона евро са разпределени за оперативна подкрепа за общата визова политика 8 . Комисията припомня също наскоро отправените препоръки, в които приканва държавите членки да опростят неефективните работни процеси в консулствата, да използват по-пълноценно знанията и ресурсите на местно наетите лица, както и да преразгледат някои консултации с централните органи. Издаването на повече многократни визи с дълга валидност също би повишило ефективността.

През април 2022 г. Комисията предложи да се цифровизира визовата процедура, като се създаде обща платформа за заявления за издаване на визи, а настоящият визов стикер се замени с цифрова виза. Целта е да се намали административната тежест за държавите членки, свързана с обработване на заявленията за издаване на визи, като се подпомогне преодоляването на съществуващите забавяния. Това ще допринесе и за укрепване на сигурността на Шенгенското пространство, тъй като форматът на визите ще бъде по-малко податлив на измама или кражба. Парламентът и Съветът започнаха обсъждания на предложението през юни 2022 г. и беше постигнат съществен напредък по време на чешкото и шведското председателство, което даде възможност за започване на тристранен диалог през май 2023 г.

Разширяване на Шенген

Пълното присъединяване към Шенгенското пространство на Хърватия през 2023 г. е важен ключов етап от завършването на Шенгенското пространство. Това беше основна приоритетна област, определена в първия доклад за състоянието на Шенген. Положителните промени, настъпили се през 2022 г., бяха резултат от всеобхватен процес на оценка, започнал през 2016 г. През това време Хърватия положи значителни усилия, за да изпълни ангажиментите си за спазване на достиженията на правото от Шенген. След положителното становище на Европейския парламент 9 Съветът реши на 8 декември 2022 г. 10 да премахне проверките на общите граници между Хърватия и други държави от Шенгенското пространство. Освен това Хърватия започна да издава шенгенски визи през 2023 г., с което улесни туристите при посещаване на страната. Това безпроблемно пътуване е от полза не само за Хърватия, но и за съседните ѝ държави, както и за цялото Шенгенско пространство.

През декември 2022 г. чешкото председателство проведе също така важен дебат относно решение на Съвета да премахне контрола по вътрешните граници за България и Румъния 11 . Изминаха 12 години, откакто Комисията потвърди, че и България, и Румъния са готови да станат изцяло част от Шенгенското пространство без контрол по вътрешните граници. В своето съобщение „Засилване на Шенгенското пространство чрез пълноценното участие на България, Румъния и Хърватия в пространството без контрол по вътрешните граници 12 “ от ноември 2022 г. Комисията отново потвърди готовността на тези държави — членки на ЕС, да се присъединят към Шенгенското пространство. По-специално тя направи преглед на доброволните проучвателни мисии, проведени в България и Румъния в периода октомври—ноември 2022 г., с които не само се потвърдиха заключенията относно завършените процеси на оценка от 2011 г., по-специално че България и Румъния продължават да изпълняват изцяло условията, необходими за прилагане на всички съответни части от достиженията на правото от Шенген, но и подчерта, че двете държави членки надлежно прилагат най-новите развития на достиженията на правото от Шенген, с което дават важен принос за доброто функциониране на Шенгенското пространство.

С присъединяването на държави членки към Съюза възниква правно очакване, но и се дава европейско обещание те да участват пълноценно в Шенгенското пространство, след като всички договорени условия са проверени и спазени. Освен това запазването на контрола по вътрешните граници има важни отрицателни икономически и екологични последици не само за българските и румънските граждани, но и за целия ЕС. По-дългото време на изчакване по границите води до по-дълги опашки от превозни средства и камиони, което създава по-високи разходи, понижена конкурентоспособност за предприятията, прекъсване на веригите на доставки и спад в приходите за сектора на туризма. Несигурностите, свързани със забавянията по границата и административните тежести, могат да възпрепятстват чуждестранните инвестиции и да подкопаят икономическото и социалното сближаване между държавите членки. Възникват последици и за околната среда, като според приблизителни оценки годишно се изпускат 46 000 тона CO2 13 поради това, че не е премахнат контролът по вътрешните граници.

Комисията работи в тясно сътрудничество с шведското и предстоящото испанско председателство, за да се подготви за решение, което Съветът ще вземе за премахване на контрола по вътрешните граници колкото е възможно по-скоро тази година. Румъния и България винаги са били съществени участници в постоянното развитие на достиженията на правото от Шенген. Крайно време е ЕС да спази ангажимента си и да предостави на двете държави членки пълно членство в Шенгенското пространство и по този начин допълнително да засили европейското единство.

Постигнат е значителен напредък и в текущите усилия за допълнително консолидиране на Шенгенското пространство. След интензивна подготовка от кипърските органи да гарантират готовността си за обработване на данните от Шенгенската информационна система, Кипър ще прилага разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, които се отнасят за Шенгенската информационна система, считано от юли 2023 г 14 . Връзката на Кипър с Шенгенската информационна система ще укрепи сътрудничество в областта на правоприлагането и ще засили сигурността в Европа. През октомври 2023 г., след като Шенгенската информационна система влезе в експлоатация в Кипър, Комисията ще извърши оценка по Шенген, за да установи дали необходимите условия за прилагането на достиженията на правото от Шенген в сферата на Шенгенската информационна система са спазени в Кипър. Що се отнася до Ирландия, след успешната оценка по Шенген в сферата на защита на данните, Шенгенската информационна система и полицейското сътрудничество, Ирландия ще премине оценки за останалата част от достиженията на правото, в които е поискала да вземе участие (т.е. съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси, сътрудничество в сферата на наркотиците и член 26 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген 15 ) през 2023 г. с оглед на решение на Съвета, което ще бъде взето по отношение на прилагането на тези части от достиженията на правото от Шенген.

3.Силно и обединено Шенгенско пространство

Европейската система за управление на границите, прилагана от държавите членки, успешно е дала възможност на стотици милиони хора да пътуват до Шенгенското пространство през 2022 г. Това постижение подчертава общия ангажимент ЕС да стане най-привлекателната дестинация в света, като улесни бързото и безопасно преминаване на границите. Следователно е от ключово значение мерките за управление на външните граници да бъдат приведени в съответствие с тройната цел за улесняване на пътуването, засилване на сигурността и управление на миграцията.

Въпреки че почти всички граждани на държави, които не са членки на ЕС, идват в ЕС по законни канали, през 2022 г. незаконната миграция достигна своето най-високо равнище от 2016 г. насам 16 , като Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) е отчела 330 000 незаконни преминавания на границата. В сравнение с предишни години са се увеличили незаконните преминавания на граница по почти всички установени миграционни маршрути. Въпреки че това представлява увеличение от 66 % спрямо 2021 г., броят е далеч от нивата за 2015 г 17 . Причините за увеличения брой незаконно пристигащи бяха главно неблагоприятните развития в съседните на ЕС държави и отвъд тях, което доведе и до съществено увеличение на вторичната незаконна миграция, по-специално по маршрута през Западните Балкани, като по него се осъществяваха 43 % от всички незаконни влизания през 2022 г. Централносредиземноморският маршрут беше вторият по натовареност миграционен маршрут в абсолютно изражение, като беше отбелязано увеличение от 56 % в сравнение с 2021 г. Увеличената незаконна миграция породи и допълнителни рискове, тъй като незаконните мигранти са уязвими на експлоатация, а преминаванията и по море, и по суша, са опасни.

През февруари 2023 г. Европейският съвет разгледа миграционната обстановка и се договори да засили и ускори работата с амбициозен набор от оперативни мерки в областта на миграцията и управлението на границите. Развитията и напредъкът през последните месеци потвърдиха, че в сравнение с 2015—2016 г. сега сме по-добре подготвени за съвместно предотвратяване на незаконни движения поради засилен контрол по външните граници на ЕС, както и за провеждане на по-ефективни операции по връщане и обратно приемане. През последните месеци бяха положени усилия за подобряване на капацитета на границата и за подпомагане закупуването на електронни системи за наблюдение на външната граница. За тази цел Комисията завършва открита покана за изразяване на интерес по линия на тематичния механизъм за ИУГВ, за да подпомогне държавите членки, които изпитват натиск по конкретни участъци от външната граница, и да въведе, разшири или обнови съществуващите системи за надзор. Освен това приложените в периода 2022—2023 г. мерки в контекста на Плана за действие за Западните Балкани, като например засилено привеждане в съответствие с визовия режим на ЕС от страна на партньорите от Западните Балкани 18 , вече дадоха добри първи резултати с понижен брой незаконно влизащи в ЕС от този регион 19 . Освен това през декември 2022 г. Frontex разшири съвместната си операция в Сърбия до границата с Унгария, като допълни подкрепата, която вече се предоставя на границата с България. Също така Frontex стартира операции в Молдова (април 2022 г.) и в Северна Македония (април 2023 г.). Комисията очаква приемането на споразуменията за статута, във връзка с които проведе преговори с Черна гора и Албания през 2023 г., както и началото на преговорите със Сърбия и Босна и Херцеговина относно съответно подновяването на споразуменията за статута и сключването на нови такива споразумения. Те ще спомогнат за по-ефективно преодоляване на предизвикателството, свързано с незаконната миграция, като се използва пълният потенциал на Агенцията да работи със и във трети държави.

Освен това текущите действия за ангажиране с приоритетни трети държави ще имат за цел намаляване на незаконните заминавания към ЕС и насърчаване на връщанията, както и законните маршрути, в съответствие с Централносредиземноморския план за действие и различните инициативи „Екип Европа“. Изпълнява се например първият етап от новия пакет за защита на границите за Египет, с Тунис беше стартирано оперативно партньорство за борба с трафика на хора и е планирано такова с Египет. Въз основа на тези положителни развития и с цел въвеждане на общи за ЕС мерки за поддържане на целостта и функционалността на Шенгенското пространство Комисията работи и по подготовката на плановете за действие относно източносредиземноморския, атлантическия и западносредиземноморския маршрут.

Сега е от съществено значение да се запази темпото на действията и Комисията призовава Шенгенския съвет да разгледа оперативните мерки, които ЕС изпълнява колективно вследствие на извънредното заседание на Европейски съвет през февруари. По-специално Frontex следва да докладва относно предприетите мерки за укрепване на (пре)разпределянето на свой персонал и оборудване с цел укрепване на ключови участъци от външните граници през 2023 г., както и относно стъпките, които ще бъдат предприети заедно с държавите членки, за да се гарантира наличността на необходимите способности.

Промените през изминалата година още веднъж подчертаха неотложната нужда от бързо приемане на законодателните предложения, придружаващи Пакта за убежището и миграцията, с цел управление на незаконната миграция, убежището, засилване на контрола по границите и борба с незаконния трафик на мигранти по стратегически, съгласуван и ефективен начин. В интерес на едно по-стабилно и по-силно Шенгенско пространство, Комисията призовава Европейския парламент и Съвета бързо да приемат новия Кодекс на шенгенските граници, и по-специално регламентите за скрининга и за Евродак.

Ефективно ръководство за управление на границите и връщанията

През март 2023 г. Комисията въведе първата по рода си многогодишна стратегическа политика 20 относно европейско интегрирано управление на границите, която ще бъде прилагана от европейската гранична и брегова охрана през следващите пет години. Това решение бележи значителен ключов етап в усилията за укрепване на Шенгенското пространство и гарантиране на ефективното управление на границите му, като задейства едно от приоритетните действия, посочени в Доклада за състоянието на Шенген за 2022 г. Цикълът на политиките е резултат от обширен процес на консултации между институциите, който доведе до обща визия за управлението на външните граници. Той осигурява координирана рамка, с която да се гарантира, че дейностите на всички държави членки и Frontex — от наблюдението на границите до борбата с трафика на хора и връщанията — се ръководят от един и същ набор от общи принципи и дават осезаеми резултати на място. Тази рамка на управление ще бъде укрепена допълнително посредством техническа и оперативна стратегия, която ще бъде разработена от Frontex до септември 2023 г.

За добре функциониращо управление на границите на ЕС и връщанията е необходима и ефективна национална система за управление във всяка държава членка. С оценките по Шенген, извършени през 2022 г., беше потвърдено, че слабото управление и ограниченият стратегически подход в някои държави членки имат отрицателно въздействие върху дейностите за граничен контрол и връщане. В няколко държави членки е наблюдавано и ограничено сътрудничество между органите за дейности, свързани с границите и връщането, което допълнително възпрепятства ефективния оперативен отговор. В сферата на управлението на границите, докато някои държави членки са укрепили своето национално управление, например чрез създаване на стратегически координационни звена, други следват по-децентрализиран подход, който би могъл да породи предизвикателства по отношение на координирането на стратегическия граничен контрол.

В сферата на връщането постоянно разпокъсаният характер на решенията и ответните действия и липсата на стратегическо планиране възпрепятстват държавите членки да опростяват националните процедури по всеобхватен начин, като работят по приоритети и се възползват в максимална степен от наличните (ограничени) ресурси.

Макар да не съществува едно-единствено институционално решение или модел, националната система на всяка държава членка следва да може ефективно да запълва съществуващите празноти, да опростява усилията и да координира всички съответни ангажирани органи, за да управлява външните граници и да осъществява връщания. Преразглеждането на националните интегрирани стратегии за управление на границите до март 2024 г. дава уникална възможност за укрепване на националното управление и допълнително засилване на стратегическото планиране на националните способности за граничен контрол и връщане, както и за изготвяне на национални планове за действие в извънредни ситуации.

Следователно, за да се гарантира предоставянето на достатъчен и добре обучен персонал, оборудване и инфраструктура с цел ефективно подпомагане на националните стратегии за европейско интегрирано управление на границите както за дейности по границите, така и по връщането, държавите членки следва да въведат адекватни финансови и оперативни мерки до март 2024 г., включително във връзка с използването на финансиране от ЕС, за изпълнение на съществуващите им националните планове за развитие на капацитета.

Освен това, за да се гарантира бъдещо наличие на общ капацитет и след подготовката на прегледа на националните планове за развитие на капацитета, Frontex трябва да приеме пътна карта за капацитета, с чиято помощ допълнително да насочва развитието на персонала и оборудването за европейската гранична и брегова охрана през идните години, за да се гарантира, че както Frontex, така и органите на държавите членки могат да изпълняват своите задачи за управление на границите и връщане.

По пътя към най-добре развитото управление на граници в света

Привеждането в действие на обновената Шенгенска информационна система през март 2023 г. ще допринесе за създаването на най-усъвършенстваната система за управление на границите в света. Актуализираната система укрепва управлението на външните граници и осигурява допълнителни възможности за трансгранично оперативно сътрудничество в рамките на Шенгенското пространство. С това постижение се постига една от основните цели, определени в Доклада за състоянието на Шенген за 2022 г. Благодарение на подобрените функции вече е възможно по-лесното откриване и арестуване на хората, които пътуват с фалшива самоличност.

Новите инструменти могат да разгърнат пълния си потенциал само ако бъдат изцяло прилагани от всички шенгенски държави. Освен това държавите членки трябва да прилагат съществуващите функции, за да гарантират еднакви условия и пълна реципрочност с ЕС и Шенгенското пространство. Оценките по Шенген за 2022 г. по-специално разкриха, че не всички държави членки са въвели необходимите инструменти и процедури, за да гарантират, че цялата съответна информация, включително пръстови отпечатъци и снимки, се въвежда в Шенгенската информационна система при създаване на сигнали или е достъпна за крайните потребители. Това възпрепятства полицаите и граничната охрана да идентифицират с точност лицето, което е предмет на сигнал, и да предприемат подходящи действия. Освен това с оценките за 2022 г. се подчерта, че държавите членки все повече използват автоматизираната система за дактилоскопична идентификация, но и че все още са нужни подобрения в някои държави членки 21 . Несистематичното използване на системата крие риска лица, които са предмет на сигнал, да могат да избягват разкриване, като използват фалшиви документи.

Заедно с други широкомащабни ИТ системи Шенгенската информационна система ще дава възможност за лесно пътуване в цялото Шенгенско пространство, като същевременно се гарантира най-високо равнище на вътрешна сигурност и управление на законната и незаконната миграция. Прилагането на входно-изходната система и на Европейската система за информация за пътуванията и разрешаването им (ETIAS) остава ключов приоритет. Заключенията на Европейския съвет от февруари потвърдиха необходимостта тези системи да влязат в експлоатация колкото е възможно по-скоро, за да се гарантира пълен и ефективен контрол на външните граници. През изминалата година държавите членки, eu-LISA и Комисията продължиха да полагат повече усилия за прилагането на тази нова ИТ архитектура и за нейната оперативна съвместимост, което доведе до най-технологично усъвършенстваната в света система за управление на границите. От първостепенно значение е eu-LISA и останалите съответни заинтересовани страни да предприемат необходимите стъпки в обхвата на своите възможности, за да избегнат допълнителни забавяния, които биха могли да предизвикат ефект на доминото върху други системи. За тази цел eu-LISA трябва да осигури колкото е възможно по-скоро липсващия критичен централен компонент на входно-изходната система, за да позволи на държавите членки да тестват своите национални технически разработки и да продължат подготовката си за използване на системата.

Съвместни усилия за по-ефективна система на ЕС за връщане 

Работата в тази сфера се разви през последната година и общата система на ЕС за връщане придобива форма в съответствие с приоритетните действия, определени в Доклада за състоянието на Шенген за 2022 г. Прилагането на стратегията на ЕС за 2021 г. относно доброволното връщане и реинтеграцията 22 напредва добре. През 2022 г. продължи положителната тенденция на доброволни връщания като предпочитан вариант за връщане на граждани на трети държави без законен статус, като доброволните връщания представляваха 56 % от всички извършени връщания 23 . Тази тенденция се запази въпреки почти изчезналите ограничения на принудителните връщания, наложени във връзка с COVID-19. От април 2022 г. насам Frontex предоставя на държавите членки стандартизирани пакети за подпомагане на реинтеграцията на лицата, които се връщат в своите държави на произход, с цел допълнително укрепване на един съгласуван европейски подход. Държавите членки се ангажират по-активно в съвместните услуги за реинтеграция с Агенцията, а Frontex разширява географското покритие 24 , както и обхвата на тези услуги.

Общият брой действителни връщания, проведени през 2022 г. (около 78 000 25 ) обаче остана нисък, като се има предвид, че приблизително 420 000 граждани на трети държави 26 са приканени да напуснат ЕС и Шенгенското пространство през 2022 г. Макар че сътрудничество с някои трети държави относно обратното приемане ограничава възможностите за извършване на връщания, с оценките по Шенген за 2022 г. беше потвърдена тенденцията, наблюдавана през последните години, като се подчертаха постоянните предизвикателства, пораждани от националните пречки, които възпрепятстват ефективността на процедурите за връщане. Все още са налице практически пречки — ограничен оперативен капацитет, тромави национални процедури — които водят до това, че държавите членки не издават бързо решения за връщане на незаконни мигранти. Това значително възпрепятства възможностите за стартиране на необходимите процедури и успешно извършване на връщания. То се отразява неблагоприятно и на добавената стойност на актуализираната Шенгенска информационна система, понеже ограничава възможността за въвеждане на сигнали за връщане. Освен това ефективното сътрудничество между различни национални участници в сферата на връщанията 27 все още е недостатъчно, което, съчетано с липсата на интегрирани ИТ системи за управление на случаи, поражда пропуски, непълноценни последващи действия и неефективност. Консултациците относно връщането все още не са широкодостъпни във всички държави членки.

Поради сложността на връщанията несъмнено се изискват структурирано сътрудничество, редовен обмен на информация, общи приоритети и по-стратегическо използване на ресурсите. Наскоро създадената оперативна стратегия за по-голяма ефективност на връщанията 28 има за цел да се преодолее този ключов недостатък и да се засили съгласуваността на усилията на държавите членки. Комисията призовава всички държави членки да използват максимално дискусиите, практическата подкрепа и сътрудничеството, което се развива чрез мрежа на високо равнище по въпросите на връщането и координатор по въпросите на връщането. Ефективното предоставяне на консултации относно връщането ще остане на преден план в дневния ред на мрежата на високо равнище, за да се гарантира, че всички държави членки разполагат с консултиране относно връщането като професионален профил и са запознати с всички налични инструменти и обучения. Освен това по време на този втори шенгенски цикъл мрежата на високо равнище трябва да проучи практически решения за установените трайни проблеми, като надгражда върху опита и добрите практики на държавите членки. Оценките по Шенген, които ще се извършват от 2023 г., ще допринасят за тази дейност, като подпомагат разработването на обща рамка за оценка на резултатите в сферата на връщането.

В качеството си на оперативно звено на политиката на ЕС в областта на връщането Frontex изпълнява ключова роля в това отношение. Постоянното увеличаване на броя на връщанията, координирани от Frontex, представлява много положително развитие (31 % през 2022 г. в сравнение с 22 % през 2021 г. и 17 % през 2020 г.), особено защото то е свързано с увеличаващ се дял на доброволните връщания (+109 % през 2022 г. в сравнение с 2021 г.). Водените от Frontex операции в Албания, Нигерия и Бангладеш са отличителни белези на ефективна европейска система и е необходимо да се продължи подпомагането на нови трети държави. Агенцията следва също така да продължи да подпомага държавите членки в разработването, прилагането и хармонизирането на ИТ системи за управление на случаи на връщане на равнището на ЕС.

Рискът нашите отговори да не са достатъчно добри ще продължи да съществува, докато не разполагаме с укрепена и по-ефективна правна рамка, с която системата на ЕС да стане по-надеждна и устойчива. За тази цел е от ключово значение да се продължи работата по Пакта за миграцията и убежището, включително да се започнат преговорите по преразгледаната Директива за връщането, както и за по-ефективно сътрудничество с трети държави.

Засилена защита на основните права по време на връщания и гранични дейности

Пространството на свобода, сигурност и правосъдие трябва преди всичко да бъде единно пространство, в което са защитени основните права и свободи. ЕС и държавите членки потвърдиха отново своя непоколебим ангажимент за ефективно и безопасно управление на външните граници и дейностите по връщането при строго спазване на основните права. В многогодишната стратегическа политика за интегрирано управление на границите беше подчертана необходимостта всички участници от ЕС и национални участници да зачитат ефективно основните права по време на гранични дейности и дейности по връщането, като разполагат с надеждни процедури за гарантиране на достъп до международна закрила, зачитане на принципа на забрана за връщане, както и да осигуряват адекватни условия в изключителни случаи, в които задържането на граждани на трети държави става необходимо в съответствие с правото на ЕС. През 2022 г. Frontex назначи 46 наблюдатели на основните права 30 . Националните механизми за наблюдение на основните права, предложени в Регламента за скрининга, засилват прозрачността и отчетността на границите на ЕС. Хърватия пое инициативата и създаде първия независим механизъм за наблюдение през юни 2022г., който беше обновен през ноември с нови елементи, като например внезапни проверки по сухопътните граници. И накрая, оценките през 2022 г показаха, че макар условията все още да налагат подобрения в някои държави членки, съществуват и положителни примери за центрове, които отразяват административния характер на задържането.

Постепенно премахване на дълготрайните проверки по вътрешните граници

Шенгенското пространство се нуждае от общ и координиран подход за справяне със ситуации, които крият риск от значително въздействие върху сигурността и благополучието на жителите на ЕС. Въпреки че е възможно да се приложи временно повторно въвеждане на контрол по вътрешните граници при изключителни обстоятелства, то не може да компрометира самия принцип, че не може да има контрол по вътрешните граници 31 . Изключенията и дерогациите от това право трябва да се прилагат строго, когато възникне необходимост от реагиране на сериозна заплаха за обществената политика или вътрешната сигурност. Предприети са значителни стъпки за изпълнение на този ключов приоритет в първата част от Доклада за състоянието на Шенген. И все пак остава да се положат още значителни усилия, за да се гарантира, че контролът по вътрешните граници се използва само като крайна мярка.

През изминалата година държавите членки прибягнаха до повторно въвеждане или удължаване на контрола по вътрешните граници в 28 случая, 19 от които са свързани с удължаване на съществуващия дългосрочен контрол по вътрешните граници в сила от 2015 г. От октомври 2022 г. Координаторът за Шенген провежда тесен диалог с Австрия, Дания, Франция, Германия, Норвегия и Швеция, както и с държавите членки, засегнати от този контрол. С оглед на разработване на пътна карта за премахване на контрола по вътрешните граници колкото е възможно по-скоро, бяха организирани редица двустранни, тристранни и многостранни срещи, за да се оцени по-добре естеството на заплахите, нотифицирани от тези шест държави, и за да се определят по-целенасочени и ефективни алтернативни мерки за преодоляването им. Последващото премахване на контрола от Австрия и Чехия на границата със Словакия, и от Дания на границата с Швеция, подчертава, че такива алтернативни мерки са налице и доказва стойността на диалога и обмена на добри практики.

На тези срещи беше изяснено също, че държавите членки продължават да срещат сериозни заплахи за вътрешната си сигурност и обществената политика, за които са необходими действия. Освен това нотифицираният контрол по вътрешните граници варира значително от гледна точка на интензивност и често допълва останалите мерки, предприемани за справяне с определените заплахи. Някои държави членки например извършват тристранни патрули във влакове, като например по железопътните връзки между Австрия, Германия и Унгария, както и между Австрия, Италия и Германия, а други са въвели съвместни патрули. Австрия, Хърватия и Словения също са създали мрежа за полицейско сътрудничество с партньори от Западните балкани, като по този начин подпомагат предотвратяването на влизането на незаконни мигранти от този регион и така спомагат за преодоляване на едно от редовно възникващите основания за повторно въвеждане на граничния контрол. В случая на Дания контролът се провежда въз основа на система за разпознаване на регистрационните номера на превозните средства, въведена от датските органи на сухопътната граница с Германия, която позволява целеви проверки на специфични подозрителни превозни средства, вместо да се извършва систематичен граничен контрол. Засиленото трансгранично сътрудничество, въведено между Австрия и Чехия, доведе до отмяна на техния граничен контрол със Словакия през февруари 2023 г. Разширяването на тези практики на трансгранично полицейско сътрудничество до всички съответни гранични участъци следва да доведе до замяна на съществуващия контрол по вътрешните граници с алтернативни мерки, които дават възможност да се гарантира високо ниво на сигурност по цялата шенгенска територия.

4.Използване в максимална степен на потенциала на Шенген за безопасно и сигурно пространство за свободно движение

Трафикът на хора, наркотици и огнестрелни оръжия, киберпрестъпността и тероризмът продължават да бъдат основните заплахи за вътрешната сигурност на Шенгенското пространство. Организираната престъпност нанася огромни щети на икономиката и на хората като част от обществото. Икономическите загуби, дължащи се на организираната престъпност и корупцията, се оценяват на сума между 218 и 282 милиарда евро годишно 34 .

Борба с организираната престъпност

Налице е безпрецедентно увеличаване на незаконните наркотици, налични в Европа, които достигат рекордни равнища, по-специално кокаинът от Южна Америка. Макар че голямата част от търговията, която се осъществява чрез пристанищата на ЕС — критична инфраструктура, гарантираща безпроблемно функциониране на вътрешния пазар — е законна, пристанищата се използват и за придвижване на незаконни стоки в ЕС и са уязвими към проникване от престъпни мрежи. Самото количество контейнери (над 90 милиона) всяка година и ниският процент (между 2 и 10 %), които могат да преминат физическа проверка, прави откриването на незаконни стоки изключително трудно 35 . Трафикът на наркотици генерира приблизителни годишни приходи в размер на 30 милиарда евро в ЕС 36 . Проникването на престъпници в законната икономика и социалната структура има дълготрайни и дестабилизиращи последици за обществото, върховенството на закона и доверието в публичните органи. Комисията проверява възможните нови политически инициативи за разбиване на престъпни мрежи и трафик на хора в рамките на Стратегията на ЕС относно наркотиците и в Плана за действие на ЕС относно наркотиците за периода 2021—2025 г.

Организираните престъпни групи използват насилие, корупция и сплашване. Лесният и евтин достъп до огнестрелни оръжия в някои държави силно допринася за незаконния трафик на огнестрелни оръжия в ЕС. През 2022 г. Комисията оцени националното законодателство 38 за гарантиране на единен подход върху контрола на придобиването и притежаването на оръжия, както и адекватен обмен на информация, и проследимост на огнестрелните оръжия, за да намали риска от отклоняване на незаконни пазари.

Прекъсване на бизнес моделите на организираните престъпници

За борба с престъпни групи, които осъществяват дейност отвъд шенгенските граници, е необходимо сътрудничество, обединяване на действията между държавите на произход, преминаване и местоназначение, обединяване на ресурсите и координиране на усилията.

Европейската мултидисциплинарна платформа за борба с криминални заплахи (EMPACT) се е превърнала в ключов инструмент в борбата на Съюза с организираната престъпност. Всяка година се изпълняват близо 300 оперативни действия като част от общите усилия за съставяне на криминалната разузнавателна картина, провеждане на разследвания и гарантиране на ефективен съдебен отговор. Само през 2022 г. тези съвместни действия доведоха до над 10 000 докладвани ареста и изземвания на стойност 269 милиона евро, което подчерта значителното въздействие на тази рамка, благодарение на засиления ангажимент на държавите членки и партньорите. В подкрепа на тези усилия през 2022 г. на държавите членки бяха отпуснати 15,7 милиона евро чрез фонд „Вътрешна сигурност“ с цел допълнително подпомагане на проекти и дейности в рамките на EMPACT.

Чрез засиления мандат на Европол 39 борбата срещу тежката и организираната престъпност в Европа достигна ново равнище. Този засилен мандат оправомощава Агенцията да предложи на държавите членки да въвеждат информация от държави, които не са членки на ЕС, или международни организации относно заподозрени лица и престъпници в Шенгенската информационна система. Благодарение на информацията, предоставена от външни партньори, Европол ускори обработването на списъци от трети държави на чуждестранни бойци терористи с цел да ги въведе в Шенгенската информационна система. Необходими са допълнителни усилия за трансформиране на Европол от център на ЕС за информация относно престъпността в платформата по подразбиране за европейски решения за обществения ред. В прегледа на Стратегията на Европол за 2020+ е предвидена възможност за използване в максимална степен на засиления мандат и ресурси на Европол за отговор на увеличаващите се нужди за активно разгръщане в държавите членки и за укрепване на приноса на Европол към сигурността в Шенгенското пространство.

Обмен на информация

Обменът на данни и съответна информация между националните правоприлагащи органи са предпоставка за ефективното сътрудничество в сферата на предотвратяването, откриването и разследването на трансгранична престъпност. Шенгенската информационна система, като най-широкоизползваната и най-голямата система за обмен на информация за сигурността и управлението на границите в Европа, предоставя на органите на държавите членки достъп в реално време до критична информация, като например сигнали относно издирвани лица, липсващи лица, откраднати превозни средства и загубени или откраднати документи. Интегрираните национални единни звена за контакт — централният орган, отговарящ за международното полицейско сътрудничество — изпълняват ключова роля в това отношение. През изминалата година бяха наблюдавани положителни развития в по-голям брой държави членки, които прилагат многоведомствен подход, при който представители от различни правоприлагащи субекти (полиция, митници, гранична охрана) се причисляват към единно звено за контакт. Все още има нужда от подобрения, особено що се отнася до ефективния и ефикасен поток от информация, прекия и лесен достъп до всички съответни бази данни, както и интегрираната и автоматизирана система за управление на случаи.

Очаква се новата Директива относно обмена на информация между правоприлагащите органи да бъде приета през следващите седмици 40 . Тя осигурява на правоприлагащите органи по-добри инструменти за предотвратяване, откриване и разследване на престъпления, като гарантира ефективен и навременен поток от информация в ЕС. С Директивата се въвеждат и правила относно състава на националното единно звено за контакт, обучението на персонала и се предвижда използването по подразбиране на мрежовото приложение за защитен обмен на информация (SIENA) на Европол, с което се укрепва ролята на Европол като центъра на ЕС за информация относно правоприлагането. Освен това с Директивата се разрешават недостатъците на национално равнище, определени по време на оценките по Шенген в сферата на полицейското сътрудничество.

Съветът прие своя мандат за преговори относно предложението Прюм II 41 през юни 2022 г. и сега Европейският парламент трябва спешно трябва го изпълни, за да засили обмена на информация между държавите членки 42 . В съответствие с ангажимента, приет в Доклада за състоянието на Шенген от 2022 г., Комисията прие предложенията за предварителна информация за пътниците 43 през декември 2022 г., като предвиди събирането на данни относно избрани полети в рамките на ЕС за целите на правоприлагането, и даде възможност за съвместно обработване на данни с цел ефективна борба срещу тежката престъпност и тероризма. В отговор на оперативните нужди, изразени от държавите членки във връзка с обработването на данните на пътниците от други видове транспорт, Комисията ще стартира две изследвания относно морски данни и относно нуждите от правоприлагане в железопътния и сухопътния транспорт, за да оцени необходимостта, пропорционалността и техническата осъществимост на такова обработване на данни. За да се укрепи капацитетът на асоциираните към Шенген държави да обработват резервационните данни на пътниците и по този начин да се преодоляват общите заплахи за сигурността, Комисията ще предложи стартирането на преговори по международни споразумения, които позволяват прехвърлянето на такива данни от ЕС.

В цифровата ера почти всяко наказателно разследване включва технологии и изследвания, с които също се злоупотребява за престъпни цели, поради което поддържането на ефективно правоприлагане е трудно. Съществува риск престъпниците да „изчезнат“ и да създадат онлайн убежища на безнаказаност. За да се справи с това, Комисията ще създаде експертна група на високо равнище относно достъпа до данни за ефективно правоприлагане в сътрудничество с председателството на Съвета. Групата ще разглежда проблемите на специалистите в областта на правоприлагането и ще предлага решения за гарантиране на достъпа до данни и повишаване на сигурността в цифровата ера.

Увеличаване до максимум на трансграничното оперативно сътрудничество

Трансграничното сътрудничество в областта на правоприлагането е от съществено значение за съвместното справяне със заплахите за сигурността и за гарантиране на безпроблемното функциониране на Шенгенското пространство. Това повишено ниво на сътрудничество служи за крайъгълен камък за действията на държавите членки и успешно помогна на по-голямата част от тях да избегнат прибягването до контрол по вътрешните граници.

От първия Доклад за състоянието на Шенген насам държавите членки предприемат съвместни действия, за да превърнат Препоръката на Съвета от 2022 г. относно оперативното сътрудничество в областта на правоприлагането 44 , едно от основните приоритетни действия, определени в Доклада за състоянието на Шенген за 2022 г., в оперативна реалност. Като взеха предвид обмена на добри практики в областта на съвместните патрули по време на семинара през декември 2022 г., организиран от чешкото председателство и Комисията, редица държави членки работят за увеличаване на съвместните патрули със своите съседи. В рамките на други такива семинари ще бъде насърчено сътрудничеството сред специалистите в областта на правоприлагането. Постигнат е напредък и в справянето с правните и практическите пречки, които не позволяват на държавите членки да използват пълния потенциал на Препоръката на Съвета. Финансираните от ЕС проекти помогнаха на държавите членки да създадат съвместни полицейски участъци, съвместно обучение относно различните оперативни процедури на съседни държави членки за съвместни патрули или други видове съвместни операции, както и съвместен регионален анализ на риска от престъпност, който да спомогне за по-добро насочване на съвместните патрули и операции. Комисията ще предостави допълнително финансиране през 2023 г., за да ускори това сътрудничество. В проведените през 2022 г. оценки по Шенген, в които беше отразен този ангажимент, беше показано значително повишение на осведомеността и използването на инструментите на ЕС за оперативно полицейско сътрудничество. В няколко региона по протежение на вътрешните граници на ЕС се провеждат редовни съвместни планирани заседания, общи обучения и съвместни патрули въз основа на регионални общи анализи на риска.

И все пак е налице значителна необходимост от допълнително подобряване на трансграничното сътрудничество сред правоприлагащите органи в Шенгенското пространство, както е отразено в оценките по Шенген. Необходимо е по-специално да се стартира процес за преглед на двустранните и многостранните споразумения между държавите членки относно полицейско сътрудничество, така че те да отговарят на настоящите оперативни нужди.

В някои държави членки има огромно разнообразие от добри практики в областта на оперативното полицейско сътрудничество, които могат да бъдат възприети от други държави. Комисията възнамерява да създаде експертна група за обмен на експертни знания и да извърши координиране между държавите членки, за да подобри полицейското сътрудничество със значително специално финансиране, налично през 2024 г и 2025 г. с цел да се ускори внедряването на добри практики в други държави членки. Работата на експертната група също ще се използва и в оценката от Комисията на прилагането на горепосочената Препоръка на Съвета, която трябва да се изготви до 2024 г.

Преодоляване на нуждата от засилен обмен на лични данни и същевременно гарантиране на защитата на лични данни

Зачитането на защитата на данните е от ключово значение, за да се гарантира, че пътуванията в Шенгенското пространство са придружени от необходимата защита на личните данни. Тези, които управляват и използват информационни системи, като например Шенгенската информационна система, Визовата информационна система, а в близко бъдеще също и входно-изходната система и ETIAS, трябва да гарантират, че изискванията относно защитата на данните се зачитат на практика и че спазването се наблюдава редовно. С оценките по Шенген, проведени през 2022 г., беше потвърдено, че това не винаги е така. Освен това органите по защитата на данните често не разполагат с достатъчно човешки и финансови ресурси, с които да могат да съветват тези субекти и да извършват всеобхватен надзор над законността на обработването на лични данни в информационните системи. И накрая, с оценките беше установено, че някои държави членки все пак трябва да предоставят на органите по защита на данните ефективни корективни правомощия по отношение на правоприлагащите органи.

5.Ключови действия по външното измерение за борба с незаконната миграция и рисковете за сигурността: Стратегически подход към визовата политика на ЕС 

Общата визова политика на ЕС е неразделна част от Шенген и един от най-важните инструменти за борба с рисковете за сигурността и предизвикателствата за Шенгенското пространство, свързани с незаконната миграция.

При все това редовното наблюдение на безвизовите режими, които ЕС има с трети държави, по-специално в съседните на ЕС държави 45 , показа, че в това отношение продължават да съществуват важни предизвикателства. Те са свързани по-специално с незаконните миграционни потоци, пораждани от липсата на съгласуваност на визовата политика на тези държави с тази на ЕС, увеличението в неоснователните молби за предоставяне на убежище от граждани на безвизови държави, както и функционирането на потенциално рискови програми за гражданство срещу инвестиции, даващи безвизов достъп до ЕС за граждани на трети държави, които в противен случай биха имали нужда от визи.

ЕС трябва да бъде оборудван с подходящи инструменти за преодоляване на тези предизвикателства и предотвратяване на тези рискове. Съществуващите правила 46 , с които от Комисията се изисква да наблюдава функционирането на безвизовите режими с трети държави и да спре освобождаванията от изискването за виза в случаи на засилена незаконна миграция или рискове за сигурността, биха могли да се подобрят в светлината на горепосочените предизвикателства.

През първите месеци на 2023 г., по инициатива на шведското председателство, Съветът обсъди възможно преразглеждане на тези правила, и по-специално на механизма за временно спиране на освобождаването от изискването за виза, за което държавите членки изразиха широка подкрепа. В писмото си до Европейския съвет от 20 март 2023 г. председателят Фон дер Лайен спомена тази дискусия и заяви, че „Комисията ще засили своето наблюдение на привеждането в съответствие на визовата политика и ще представи всеобхватен доклад, който ще проправи пътя за законодателно предложение за изменение на механизма за временно спиране на освобождаването от изискването за виза“.

В този контекст Комисията ще представи Съобщение относно наблюдението на безвизовите режими на ЕС преди Шенгенския съвет, който ще се проведе на 9 юни. С това съобщение Комисията възнамерява да се консултира с Европейския парламент и Съвета относно оценката на основните предизвикателства в сферата на незаконната миграция и сигурността, свързани с функционирането на безвизовите режими, относно основните недостатъци на текущия механизъм за временно спиране на освобождаването от изискването за виза, като по този начин се проправи пътят за предстоящо предложение за преразглеждане на механизма, което ще бъде прието през септември 2023 г. Тези предизвикателства следва да се разгледат също и чрез оценки по Шенген, с които да се предостави допълнителна подкрепа за наблюдението и функционирането на безвизовите режими с трети държави.

6.Следващи стъпки

С Доклада за състоянието на Шенген за 2023 г. започва вторият шенгенски цикъл, като се определят основните предизвикателства пред Шенгенското пространство и приоритетните действия, които трябва да бъдат предприети както на национално, така и на европейско равнище. Той следва да послужи като основа за засилен политически диалог, наблюдение и прилагане на достиженията на правото от Шенген. В настоящия доклад е показано, че въпреки специфичните предизвикателства разполагаме с надеждно и добре функциониращо Шенгенско пространство. За да се укрепи допълнително пространството без контрол по вътрешните граници, през този втори цикъл следва да се работи по определени ключови приоритетни области. Затова Комисията, въз основа на тесен диалог с шведското и предстоящото испанско и белгийско председателство, предлага набор от приоритетни действия за Шенгенския цикъл за 2023/2024 г.:

(1)

     В Доклада за състоянието на Шенген за 2023 г. се разглежда също и правното задължение на Комисията да предоставя доклади съгласно член 25 от Регламент 922/2022 на Съвета и член 33 от Кодекса на шенгенските граници.

(2)

     Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите от 24 май 2022 г., „Доклад за състоянието на Шенген за 2022 г.“, COM(2022) 301 final.

(3)

     Равнища на изпълнение по област на политиката: външни граници 78 %,, връщане 75 %, полицейско сътрудничество 79 %, Шенгенска информационна система 79 %; и обща визова политика 82 %. В равнищата на изпълнение се отчита характерът на недостатъците (неспазване на изискванията или нужда от подобрения) и нивото на изпълнение на корективните действия с цел спазване на препоръките след оценка по Шенген.

(4)

     Регламент (ЕС) 2022/922 на Съвета за създаването и функционирането на механизъм за оценка и наблюдение с цел проверка на прилагането на достиженията на правото от Шенген и за отмяна на Регламент (ЕС) № 1053/2013, ОВ L 160, 15.6.2022 г., стр. 1—27.

(5)

     Докато първото поколение оценки по Шенген беше координирано от Съвета между 1998 г. и 2014 г., координирането на второто поколение (2015—2023 г.) премина към Комисията по силата на Регламент (ЕС) № 1053/2013 на Съвета от 7 октомври, ОВ L 295, 6.11.2013 г., стр. 27—37. През 2023 г. новата рамка ще се прилага изцяло за оценките на Финландия, Литва, Латвия и Естония.

(6)

     Новият механизъм за оценка и наблюдение по Шенген включва възможността за по-стратегическо използване на наличните и новите инструменти за наблюдение, като например повторни посещения (при сериозни недостатъци), посещения за проверка и тематични оценки. Така ще се гарантират засилени и целеви последващи действия по оценките на държавите членки, което е от особено голямо значение в случаите на сериозни недостатъци. Комисията извърши първо посещение за проверка през февруари 2023 г., за да проведе наблюдение на постигнатия от Белгия напредък при отстраняване на недостатъците, свързани с управлението на външните граници.

(7)

     Световна организация по туризъм към ООН: Tourism set to return to pre-pandemic levels in some regions in 2023 (Очаква се през 2023 г. туризмът да се върне до равнищата си преди пандемията в някои региони), публикуван на 17 януари 2023 г., достъпен тук . Statista: Number of international tourist arrivals worldwide from 2005 to 2022, by region (Брой пристигнали международни туристи от 2005 г. до 2022 г. по регион), последен достъп на 12 май, достъпен тук .

(8)

     Макар че държавите членки използват в значителна степен финансиране от ЕС за подобряване на помещения, разработка на софтуер и хардуер, както и за обучения, малка част от тях използват това финансиране за разгръщане/набиране на персонал, който да се занимава с обработване на шенгенски визи.

(9)

     Законодателна резолюция на Европейския парламент от 10 ноември 2022 г. относно проекта за решение на Съвета относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Република Хърватия (10624/2022 — C9-0222/2022 — 2022/0806(NLE)).

(10)

     Решение (ЕС) 2022/2451 на Съвета от 8 декември 2022 г. относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Република Хърватия.

(11)

     Присъединяването към пространството без контрол по вътрешните граници продължава да зависи от споразумението между присъединяващата се държава и всички договарящи се страни, както е предвидено в член 140, параграфи 1 и 2 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген. През декември 2022 г. Австрия и Нидерландия не подкрепиха решението за пълно прилагане на достиженията на правото от Шенген по отношение на България и Румъния.

(12)

     Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета от 16 ноември 2022 г. „Засилване на Шенгенското пространство чрез пълноценното участие на България, Румъния и Хърватия в пространството без контрол по вътрешните граници“, COM/2022/636 final.

(13)

     KPMG Romania, The Unnecessary Burden (Ненужната тежест), март 2023 г., достъпен тук .

(14)

     Решение 2023/870 на Съвета от 25 април 2023 г. относно прилагането в Република Кипър на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, отнасящи се до Шенгенската информационна система.

(15)

     В член 26 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген са изложени задълженията на превозвачите, превозващи граждани на трети държави, на които е отказано влизане.

(16)

     Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите от 12 януари 2023 г. относно доклада за миграцията и убежището, C(2023) 219 final.

(17)

     Frontex отчете 1 047 210 незаконни преминавания на границата през 2015 г.

(18)

     Сърбия върна изискванията за виза за Бурунди (21 октомври), Тунис (21 октомври — в сила от 22 ноември), Индия (9 декември, в сила от 1 януари 2023 г.), Гвинея Бисау (1 декември — в сила от 6 декември), Куба и Боливия (съответно 27 декември — в сила от 13 април и 10 февруари 2023 г.). Северна Македония върна изискванията за виза за Ботсвана и Куба (29 ноември, в сила от 1 януари 2023 г.), и Азербайджан (29 ноември, в сила от 16 март 2023 г.). На 12 януари 2023 г. Черна гора прие решение за връщане на изискванията за виза за кубинските граждани и жителите на Обединените арабски емирства (в сила от 13 януари 2023 г.). Албания не поднови своето сезонно освобождаване от изискване за виза за индийски, руски и египетски граждани (то обаче беше подновено до 31 декември 2023 г. за гражданите на Саудитска Арабия, Бахрейн, Оман, Катар и Тайланд).

(19)

     През февруари 2023 г. бяха отчетени 3654 незаконни преминавания на граница, което представлява намаление от 36 % от януари 2023 г. (5751) и продължаване на тенденцията на спад, започнала през ноември (14 105). През март, въпреки че беше отбелязано еднократно за този месец увеличение от 69 % (6181), все още е налице спад от 22 % в незаконните преминавания на граница по този маршрут през 2023 г. (14 858) в сравнение със същия период през миналата година (19 029).

.

(20)

     Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета „Установяване на многогодишната стратегическа политика за европейско интегрирано управление на границите“, COM/2023/146 final.

(21)

     През 2022 г. повече от 4 милиона търсения са извършени в Шенгенската информационна система посредством автоматизираната система за дактилоскопична идентификация, докато през 2021 г. е имало едва 1,3 милиона търсения.

(22)

     Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета Стратегия от 27 април 2021 г., „Стратегията на ЕС за доброволното връщане и реинтеграцията“. COM(2021)120 final.

(23)

     Събрани от Frontex предварителни данни, докладвани от държавите членки.

(24)

     Броят на обхванатите участващи държави членки и трети държави продължи да расте, съответно от 5 държави членки в пилотния проект на 17 държави членки от януари 2023 г. насам, с увеличен географски обхват (от 24 активни държави през 2022 г. на 37 през 2023 г.).

(25)

     Данни на Евростат за 2022 г. Статистика | Евростат (europa.eu)

(26)

     Данни на Евростат за 2022 г. Статистика | Евростат (europa.eu)

(27)

     В над 10 държави членки има най-малко две звена (които много често са част от различни органи), отговарящи за издаването на решения за връщане, а в повечето държави членки органът, отговарящ за осъществяване на връщанията, също е различен.

(28)

     Комисията допринесе за оперативната стратегия с Документа за политиката „Към оперативна стратегия за по-голяма ефективност на връщанията“ от 24 януари 2023 г. (COM(2023) 45 final).

(29)

     Препоръка на Комисията от 16 март 2023 г. относно взаимното признаване на решения за връщане и за ускоряване на връщането при прилагането на Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, C(2023) 1763 final.

(30)

     Тези назначения надвишават броя наблюдатели (40), предвиден от Регламента за европейската гранична и брегова охрана.

(31)

     Съединени дела C‑368/20 и C-369/20, NW/Landespolizeidirektion Steiermark, ECLI:EU:C:2022:298, точка 64.

(32)

     Препоръка (EС) 2017/820 на Комисията от 12 май 2017 г. относно пропорционалните полицейски проверки и полицейското сътрудничество в Шенгенското пространство. C/2017/3349, ОВ L 122, 13.5.2017 г., стр. 79.

(33)

   Вж. решението на Съда на ЕС по Съединени дела C-368/20 и C-369/20.

(34)

     Вж. Европейска комисия, Защита на европейците от тероризма и организираната престъпност, последен достъп на 12 май, достъпна тук .

(35)

     Вж. Европол, „Criminal networks in EU ports: Risks and challenges for law enforcement“ (Престъпни мрежи в пристанищата на ЕС: рискове и предизвикателства пред правоприлагането). https://www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/Europol_Joint-report_Criminal%20networks%20in%20EU%20ports_Public_version.pdf

(36)

     Доклад за пазарите на наркотици в ЕС за 2019 г., Европейски център за мониторинг на наркотици и наркомании (ЕЦМНН), 2019 г.

(37)

     Решение за изпълнение C(2023) 56 на Комисията от 13 януари 2023 г. за изготвяне на годишната програма за оценка за 2023 г. в съответствие с член 13, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 2022/922 на Съвета от 9 юни 2022 г. за създаването и функционирането на механизъм за оценка и наблюдение с цел проверка на прилагането на достиженията на правото от Шенген.

(38)

     Комисията приключи 38 случая на нарушения, свързани с неуведомяване, срещу държави членки. Тя заведе дело срещу една държава членка пред Съда за нетранспониране на директивата и на друга държава членка — за нетранспониране на акта за изпълнение относно маркирането. Понастоящем Комисията оценява съответствието на националното законодателство с тези правни текстове.

(39)

     Регламент (ЕС) 2022/991 на Европейския парламент и на Съвета от 8 юни 2022 г. за изменение на Регламент (ЕС) 2016/794 по отношение на сътрудничеството на Европол с частноправни субекти, обработването на лични данни от Европол в подкрепа на наказателни разследвания и ролята на Европол в областта на научните изследвания и иновациите, ОВ L 169, 27.6.2022 г., стр. 1—42.

(40)

     Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно обмена на информация между правоприлагащите органи на държавите членки и за отмяна на Рамково решение 2006/960/ПВР на Съвета, COM/2021/782 final.

(41)

     Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за автоматизиран обмен на данни за целите на полицейското сътрудничество („Прюм II“) и за изменение на решения 2008/615/ПВР и 2008/616/ПВР на Съвета и регламенти (ЕС) 2018/1726, (ЕС) 2019/817 и (ЕС) 2019/818 на Европейския парламент и на Съвета, COM(2021) 784 final.

(42)

   В допълнение към мерките, свързани с достиженията на правото от Шенген — надеждна правна рамка от мерки в подкрепа на оперативното сътрудничество и обмена на информация между полицейските и съдебните органи по наказателноправни въпроси, както и мерки в сферите на визовата политика и политиката за връщане — държавите членки трябва също да си сътрудничат в сферите на сигурността, полицейското и съдебното сътрудничество, както и миграцията и убежището. 

(43)

     Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно събирането и предаването на предварителна информация за пътниците с цел засилване и улесняване на контрола по външните граници, за изменение на Регламент (ЕС) 2019/817 и Регламент (ЕС) 2018/1726 и за отмяна на Директива 2004/82/ЕО на Съвета, COM(2022) 729 final и Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно събирането и предаването на предварителна информация за пътниците с цел предотвратяване, разкриване, разследване и наказателно преследване на терористични престъпления и тежки престъпления и за изменение на Регламент (ЕС) 2019/818, COM(2022) 731 final.

(44)

     Препоръка (ЕС) 2022/915 на Съвета от 9 юни 2022 г. относно оперативното сътрудничество в областта на правоприлагането, ОВ L 158, 13.6.2022 г, стр. 53—64.

(45)

     Съгласно член 8, параграф 4 от Регламент (ЕС) 2018/1806 от Комисията се изисква да осигури подходящо наблюдение на непрекъснатото изпълнение на изискванията за освобождаване от визи от държавите, чиито граждани са получили безвизов достъп до ЕС, след успешното приключване на диалог за либерализиране на визовия режим. За тази цел от 2017 г. насам Комисията прие пет доклада по механизма за временно спиране на освобождаването от изискването за виза, обхващащи безвизовите държави от Западните Балкани (Албания, Босна и Херцеговина, Черна гора, Северна Македония и Сърбия) и държавите от Източното партньорство (Грузия, Молдова и Украйна).

(46)

     Член 8 от Регламент (ЕС) 2018/1806.

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 16.5.2023

COM(2023) 274 final

ПРИЛОЖЕНИЕ

към

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите

Доклад за състоянието на Шенген за 2023 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Механизъм за оценка и наблюдение по Шенген основни развития и следващи стъпки

Механизмът за оценка и наблюдение по Шенген представлява основна защитна мярка, с която се гарантира доброто функциониране на Шенгенското пространство и се създават възможности за своевременно идентифициране и отстраняване на стратегически уязвимости. Най-малко веднъж на всеки седем години екипи от експерти на държавите членки и Комисията, подпомагани от агенциите и органите на ЕС, извършват оценка на всяка държава членка и на всяка държава, асоциирана към Шенген, дали прилагат в пълна степен достиженията на правото от Шенген. Това е и рамката за проверка дали условията, необходими за прилагането на достиженията на правото от Шенген, са изпълнени в държавите членки, по отношение на които все още не е взето решение на Съвета за пълно или частично прилагане на достиженията на правото от Шенген, с изключение на държавите членки, чиято оценка вече бе приключила при влизането в сила на новия регламент за механизъм за наблюдение и оценка по Шенген (Регламента) 1 .

В съответствие с член 25 от Регламента Комисията докладва за оценките, извършени през изминалата година, и направените въз основа на тях заключения, за работата на резерва от експерти, включително наличието на експерти на държавите членки, и за актуалното състояние по отношение на предприетите от държавите членки корективни действия.

Дейности за оценка, извършени през 2022 г.

През 2022 г. Комисията приключи втория програмен цикъл на оценките по Шенген с посещения в Испания, Норвегия, Швеция, Исландия, Дания и Португалия. Освен това бяха извършени оценки на Гърция, Италия, Малта, Люксембург, Кипър, Белгия, Австрия, Франция и Нидерландия по отношение на прилагането на общата визова политика 2 . Люксембург беше подложен на оценка и по отношение на изпълнението на изискванията за защита на личните данни.

Всяка от тези държави членки прие оценителни екипи, които да установят дали външните граници се управляват съгласно утвърдените стандарти и да оценят мерките в рамките на Шенгенското пространство, включително ефективното прилагане на политиката на връщане, полицейското сътрудничество и Шенгенската информационна система. Мерките в трети държави съгласно визовата политика също бяха част от дейностите по оценката. Беше обърнато специално внимание на проверката на зачитането на основните права при прилагането на достиженията на правото от Шенген, включително изпълнението на приложимите изисквания за защита на личните данни.

По време на всички оценки, извършени през 2022 г., бяха разгледани стратегически елементи на национално равнище, за да се осигури на оценителните екипи добро разбиране на централната организация и стратегията на органите, включително елементи, като обучение и човешки ресурси, анализ на риска и планиране на действия при извънредни ситуации, за прилагането на достиженията на правото от Шенген. Тези въпроси бяха оценени с посещения на централните органи, включително националните оперативни координационни центрове, полицейските управления, министерствата и бюрата SIRENE. Успоредно с посещенията на стратегическо равнище бяха осъществени и посещения на оперативно равнище, като например на ключови гранични контролно-пропускателни пунктове и международни летища, полицейски участъци и центрове за задържане.

Резултатите от останалите механизми за наблюдение, по-специално оценката на уязвимостта на Frontex, бяха надлежно взети предвид при подготовката и провеждането на дейностите за оценка, като по този начин беше гарантирана актуална ситуационна осведоменост.

Извършените през 2022 г. оценки по Шенген дават цялостна представа за прилагането на достиженията на правото от Шенген в рамките на Шенгенското пространство, във всички държави членки. Въпреки че като цяло степента на прилагане на достиженията на правото от Шенген е на високо равнище, по време на оценките през 2022 г. в три случая бяха установени сериозни недостатъци. Приключването на плановете за действие, които се отнасят до сериозни недостатъци 3 , е абсолютен приоритет за Шенгенското пространство. По-голямата част от установените през миналата година сериозни недостатъци вече са отстранени или в момента са в процес на отстраняване. По-специално в областта на управлението на външните граници оценката на Испания показа ниско качество и недостатъчни гранични проверки на повечето от посетените гранични контролно-пропускателни пунктове. Бяха предприети бързи корективни действия за решаване на проблемите със свързаността и други технически проблеми на системите за гранична проверка, като Комисията ще извърши повторна проверка тази година, за да оцени развитието. Освен това по отношение на Исландия бяха установени сериозни недостатъци в областта на полицейското сътрудничество, дължащи се на неефективността на възможностите за търсене на исландската полиция. В резултат на това полицейските служители не бяха в състояние систематично да откриват активни сигнали в Шенгенската информационна система. Веднага след като бяха уведомени, исландските органи предприеха мерки за решаване на този проблем. За тази година е насрочено контролно посещение. И накрая, сериозните забавяния при записването на часове за подаване на заявления за визи на външни доставчици на услуги в Нидерландия бяха отчетени като сериозен недостатък. Нидерландските органи се ангажираха приоритетно да решат този проблем, а Комисията продължава да наблюдава прилаганите корективни действия.

Освен това въз основа на резултатите от оценките е възможно да се установят някои общи проблеми, съществуващи в няколко държави членки, които да изискват специално внимание:

·Оценките от 2022 г. на управлението на външните граници показаха слабости в европейското интегрирано управление на границите в някои държави членки и слабо междуведомствено сътрудничество. Като цяло ниското качество на граничните проверки, по-специално по морските граници, слабото наблюдение на морските граници, съчетано с липсата на съгласуваност при анализа на риска и разпокъсаността на ситуационната осведоменост в повечето от оценяваните държави членки през 2022 г., продължават да бъдат основните проблеми, предизвикващи безпокойство.

·Оценките показаха, че има повишен ангажимент за постигане на по-ефективна политика на връщане в сравнение с оценките от предходните години. Въпреки това все още не се обръща достатъчно внимание на подобряването на вътрешните аспекти на връщането, а наличните инструменти не се използват пълноценно. Ограниченията при сътрудничеството, както и липсата на ефективни системи за управление на случаите на връщане значително възпрепятстват възможностите за ефективно връщане.

·Макар че повечето държави членки показаха добро равнище на спазване на съответните достижения на правото от Шенген в областта на полицейското сътрудничество, повтарящ се проблем беше ограниченият достъп или липсата на достъп на полицейските звена до Визовата информационна система за предотвратяване, разкриване и разследване на терористични престъпления и други тежки престъпления. Много от държавите членки не разполагаха с действаща система, с която да се гарантира такъв достъп.

·При всички оценки на визовия режим през 2022 г. неизменна констатация бяха значителните забавяния при записването на часове за подаване на заявления от кандидатите за виза и/или при тяхното обработване. Сътрудничеството на консулствата на държавите членки с външните доставчици на услуги и тяхното наблюдение често бяха определяни като неоптимални.

·Оценките за проверка на използването на Шенгенската информационна система изкараха наяве, че държавите членки все още не използват в достатъчна степен функцията за търсене чрез пръстови отпечатъци. Показването на всички налични данни, като снимки и пръстови отпечатъци, в националните приложения на ШИС все още не е оптимално.

·От оценките за проверка на изпълнението на изискванията за защита на личните данни във връзка с прилагането на достиженията на правото от Шенген стана ясно, че някои държави членки все още трябва да предоставят на органите за защита на личните данни достатъчни човешки и финансови ресурси, за да могат те да изпълняват своите свързани с Шенген задачи, по-специално заради обстоятелството, че органите за защита на личните данни не могат винаги да извършват задължителните проверки относно защитата на личните данни.

В съответствие с подсиления механизъм за оценка и наблюдение по Шенген, чието прилагане започна през октомври 2022 г., Комисията също така организира през февруари 2023 г. първото контролно посещение в Белгия за наблюдение на постигнатия напредък при изпълнението на плана за действие, свързан с оценката от 2020 г. в областта на управлението на външните граници. Беше отчетен напредък по отношение на стратегическата координация, като продължават действията за укрепване на националната координация и междуведомственото сътрудничество.

През 2022 г. не бяха извършвани необявени посещения.

Функциониране на резерва от експерти

След приемането на новия регламент за механизъм за наблюдение и оценка по Шенген Комисията създаде резерва от експерти за 2023 г., за да гарантира по-бързото и съпроводено с по-малко трудности участие на достатъчен брой опитни експерти.

Всички държави членки определиха най-малко по един експерт за всяка област на политиката, в която биват оценявани, освен когато определянето би засегнало съществено изпълнението на националните задачи 4 . Бяха определени общо 570 национални експерти, като от тях 514 бяха избрани за резерва за 2023 г., вземайки предвид общите и специфичните критерии, определени в Регламента и в поканата за определяне, отправена до държавите членки 5 .

Този резерв е основният източник на експерти за дейностите по оценка и наблюдение, които ще бъдат извършвани през 2023 г. Беше отправена допълнителна покана за определяне на експерти, насочена към намиране на специфични експерти за тематичната оценка на трафика на наркотици.

Общ преглед на корективните действия от страна на държавите членки

След изготвянето на оценката държавите членки трябва да отстранят установените недостатъци и да представят пред Съвета и пред Комисията план за действие с корективни действия, които следва да бъдат изпълнени. С публикуването на втория доклад за състоянието на Шенген наблюдението на корективните действия от страна на държавите членки след оценките по Шенген се прехвърлят към онлайн инструмента KOEL-SCHEVAL. С този преход към прекратяване на работата на хартиен носител ще се създадат възможности за по-добър обзор на състоянието на прилагане на препоръките и по-висока степен на изпълнение на изискванията за докладване съгласно новия регламент.

От началото през 2015 г. на първите оценки по Шенген, координирани от Комисията, оценителните екипи успяха да приключат повече от 50 плана за действие. След последните оценки и последващи доклади, представени от държавите членки, с настоящия документ Комисията приключва плановете за действие на Португалия, Литва, Малта, Норвегия, Чехия, Унгария и Словакия в областта на общата визова политика, плановете за действие на Естония в областта на границите и връщането, както и плана за действие на Унгария в областта на управлението на външните граници, вследствие пълното изпълнение на всички препоръки.

Освен това Комисията приключва и всички планове за действие, свързани с изпълнението на препоръките от оценките, извършени през 2015 г. и 2016 г. 6 . Това приключване обаче е формално, тъй като е свързано с планове за действие, по които продължава да има неизпълнени действия от предишни оценки, а същевременно вече е извършена нова оценка за съответната държава членка в съответната област на политиката и са формулирани нови препоръки. Тези действия са пренесени в плана за действие на новата оценка, за да се избегне дублиране на задълженията за докладване. В същия дух, след като държавите членки представят своите планове за действие, свързани с наскорошните оценки, всички стари планове за действие ще бъдат формално приключени при прегледа за адекватност на новия план за действие 7 .

Както е показано в горната таблица, все още има значителен брой отворени планове за действие (168 от 255). Важно е обаче да се отбележи, че като цяло Комисията може да приключва планове за действие само когато всички препоръки са изцяло изпълнени 9 . От актуалното състояние на отделните планове за действие е видно, че е постигнат значителен напредък, като общата степен на изпълнение преобладаващо е над 75 %. Приоритетните области за засилено изпълнение включват граничните проверки, наблюдението на границите, EUROSUR и ефективността на системата за връщане.

Общ преглед на степента на изпълнение на препоръките, дадени от работната група „Оценка по Шенген“, по области на политиката

Управление на външните граници:

Връщане:

Полицейско сътрудничество:

Крупни информационни системи:

Обща визова политика:

(1)

     Регламент (ЕС) 2022/922 на Съвета от 9 юни 2022 г за създаването и функционирането на механизъм за оценка и наблюдение с цел проверка на прилагането на достиженията на правото от Шенген и за отмяна на Регламент (ЕС) № 1053/2013.

(2)

     През 2020 и 2021 г. не можа да се извърши оценка на горепосочените държави по отношение на прилагането на общата визова политика, както на другите области на политиката, заради ограниченията за пътуване вследствие на пандемията от COVID-19.

(3)

     При установяване на сериозни недостатъци оценяваната държава членка подлежи на по-строг контрол от страна на оценителния екип и на Съвета. Тя трябва да докладва по-често и в нея ще бъде проведена повторна проверка, за да се установи какъв напредък е постигнат по отношение на отстраняването на недостатъците.

(4)

     В съответствие с член 17, параграф 2 от Регламента „От държавите членки не се изисква да определят експерти в областите, в които по обективни причини не се извършва оценка, или, в изключителни ситуации, ако определянето би засегнало съществено изпълнението на националните задачи. Ако дадена държава членка се позове на втория аргумент, тя представя на Комисията писмено обосновка и информация относно извънредната ситуация“.

(5)

     В член 15, параграф 1 от Регламента се посочва, че „Членовете на екипа и наблюдателите, участващи в дейностите по оценка и наблюдение, трябва да притежават необходимите квалификации, включително солидни теоретични познания и опит в областите, обхванати от механизма за оценка и наблюдение, както и добро познаване на принципите, процедурите и техниките на оценяване, и да могат да общуват ефективно на общ език“. В съответствие с член 17, параграф 5 държавите членки трябва да определят експерти, които да отговарят на тези условия.

(6)

     Следните планове за действие формално се приключват: Австрия — Шенгенска информационна система и защита на личните данни (2015 г.); Белгия — Шенгенска информационна система и защита на личните данни (2015 г.); Германия — връщане (2015 г.); Лихтенщайн — връщане и защита на личните данни (2015 г.); Нидерландия — защита на личните данни (2015 г.); Гърция  — връщане, полицейско сътрудничество, Шенгенска информационна система (всички от 2016 г.); Франция — управление на външните граници, връщане, Шенгенска информационна система (всички от 2016 г.); Италия — управление на външните граници, връщане, Шенгенска информационна система (всички от 2016 г.); Люксембург — Шенгенска информационна система (2016 г.); и Малта — управление на външните граници, връщане, полицейско сътрудничество и Шенгенска информационна система (всички от 2016 г.). Планът за действие от оценката на Гърция за 2016 г. в областта на управлението на външните граници не можеше да бъде приключен поради значителния брой действия, които все още не са изпълнени. Плановете за действие на Белгия, Германия, Гърция, Франция, Италия, Люксембург и Малта (свързани с оценките от 2015 г. и 2016 г.) не можеха да бъдат приключени поради закъснения в приемането на докладите от оценките или препоръките след оценките от 2020 г. и 2021 г.

(7)

     Това формално приключване вече може да бъде обявено за плановете за действие, свързани с оценките от 2017 г. на Исландия, Норвегия и Швеция по отношение на Шенгенската информационна система и на Испания в областта на общата визова политика след новите оценки през 2022 г.

(8)

     В таблицата е отразен броят на плановете за действие, произтичащи от периодичните оценки, които вече са приключени от Комисията, включително плановете, приключени в доклада за състоянието на Шенген за 2023 г.

(9)

     С изключение на случаите на формално приключване, представени по-горе, въпреки че в такъв случай от държавите членки се изисква да докладват за отворените препоръки в новия доклад.

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 16.5.2023

COM(2023) 274 final

ПРИЛОЖЕНИЕ

към

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите

Доклад за състоянието на Шенген за 2023 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

Сборник на най-добрите практики, установени в рамките на механизма за оценка и наблюдение по Шенген

Тъй като Шенгенското пространство без контрол по вътрешните граници („Шенгенското пространство“) продължава да бъде крайъгълен камък на европейската интеграция, ефективното прилагане на шенгенските правила е от решаващо значение за гарантиране на безпрепятственото движение на хора през границите, за повишаване на сигурността при зачитане на основните права и за насърчаване на сътрудничеството между държавите членки. Установяването на най-добрите практики и на иновативни решения, реализирани от държавите членки, които биха могли да се приложат и от други държави, е в основата на механизма за оценка и наблюдение по Шенген. С него се цели да се подобри прилагането на достиженията на правото от Шенген.

В настоящия сборник са включени широк набор от най-добри практики и иновативни решения, обхващащи различни аспекти на достиженията на правото от Шенген, включително управление на границите, връщане, визова политика, правоприлагане, защита на личните данни и използване на информационни системи, които бяха установени по време на оценките по Шенген, проведени при изпълнението на първата (2015—2019 г.) и втората (2020—2022 г.) многогодишна програма за оценка.

Целта, вложена в сборника на най-добрите практики, е да се даде представа за иновативни стратегии, инструменти и мерки, които може да помогнат на органите на държавите членки при прилагането на достиженията на правото от Шенген и да им позволят да надграждат върху доказани подходи и техники, когато представят нови предложения и инициативи. Друга цел е да се укрепи рамката, създадена в съответната работна група на Съвета, така че допълнително да се улеснят и насърчат държавите членки да споделят своя опит, да обменят знания и да се учат една от друга. С това би се улеснило по-специално взаимното обучение и би се насърчило сътрудничеството между държавите членки, което да доведе до подобрено прилагане на шенгенската архитектура. Сборникът не е предназначен да замени или повтори съществуващите най-добри практики, включени в различни приложими препоръки или наръчници на Комисията и на Съвета, а да ги допълни с нови примери.

Комисията възнамерява да актуализира сборника всяка година, за да събира нови и иновативни мерки, установени от оценителните екипи по време на дейностите за оценка по Шенген от предишната година.

С тези най-добри практики следва също така да се подкрепи ефективното прилагане на многогодишната стратегическа политика за европейско интегрирано управление на границите (EIBM). В тази връзка държавите членки се приканват да отразят съответните най-добри практики в своите национални стратегии за интегрирано управление на външните граници за EIBM.

Настоящият сборник е с обяснителен характер и няма правно обвързващ статут. Той е предназначен да служи като ценен ресурс за създателите на политики, служителите на правоприлагащите органи и други заинтересовани страни, участващи в гарантирането на безпрепятственото и ефективно функциониране на Шенгенското пространство, както и да подпомага възможните решения за корективни действия, предназначени за изпълнение на бъдещи препоръки, направени от оценителните екипи. Той е част от годишния доклад, посочен в член 25 от Регламент (ЕС) 2022/922 на Съвета.

1.Управление на външните граници

2.Визова политика

3.Връщане

4.Полицейско сътрудничество

5.Крупни информационни системи

Шенгенска информационна система (ШИС)

6.Защита на личните данни