ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 31.1.2023

COM(2023) 43 final

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА

относно изпълнението на Препоръката на Съвета
относно достъпа на работниците и самостоятелно заетите лица до социална закрила

СЪДЪРЖАНИЕ

СЪДЪРЖАНИЕ    

ОСНОВНИ КОНСТАТАЦИИ    

1.    Въведение    

1.1.    Представяне на контекста    

1.2.    Цели на препоръката    

1.3.    Подпомагане на изпълнението    

1.4.    Преглед на изпълнението    

2.    Преглед на напредъка в изпълнението на препоръката на Съвета    

2.1.    Бърз поглед към националните планове за изпълнение: смесена картина по отношение на акцента и равнището на амбиция    

2.2.    Официално покритие    

2.2.1.    Пропуски    

2.2.2.    Мерки на политиката    

2.3.    Реално покритие    

2.3.1.    Пропуски    

2.3.2.    Мерки на политиката    

2.4.    Адекватност    

2.4.1.    Пропуски    

2.4.2.    Мерки на политиката    

2.5.    Прозрачност    

2.5.1.    Достъп до информация    

2.5.2.    Опростяване    

3.    Обобщаване на напредъка    

3.1.    Положително развитие в областта на достъпа до социална закрила за всички    

3.2.    Оставащи предизвикателства    

4.    Заключения    

ПРИЛОЖЕНИЕ: Основни характеристики на националните планове за изпълнение (НПИ) относно достъпа до социална закрила (и актуализация)    

ОСНОВНИ КОНСТАТАЦИИ

Официално покритие

От 2019 г. 15 държави членки са предприели или са планирали важни реформи за подобряване на участието в схемите за социална закрила за определени категории хора на пазара на труда. Те се отнасят най-вече до самостоятелно заетите лица (по-специално самостоятелно заетите лица, работещи сами, и икономически зависимите самостоятелно заети лица) или до лицата, работещи с нестандартни форми на договори или в специфични сектори (домакински услуги, култура), при които преобладават нестандартните форми на заетост. Има голяма вероятност обаче значителен брой от тях да продължат да нямат официален достъп, тъй като мерките не обхващат всички пропуски/направления, а някои държави членки не планират запълване на оставащите пропуски.

Изчислено е, че в дузината държави членки, които докладват данни, най-малко 5,6 милиона работници с нестандартни форми на заетост и 15,3 милиона самостоятелно заети лица нямат достъп до обезщетения при безработица. Освен това в онези държави членки, в които участието в схеми за социална закрила е доброволно за самостоятелно заетите лица, процентът на включване в схемите като цяло е нисък.

Основните предизвикателства при запълването на тези пропуски, докладвани от държавите членки, включват необходимостта от запазване на гъвкавостта на пазара на труда или сложността на разширяването на покритието за самостоятелно заетите лица (особено за осигуряването срещу безработица и инвалидност) и за специфични групи, като например работниците през платформи, домашните работници и земеделските стопани.

Реално покритие

Съществуващите правила, уреждащи вноските и правата, може да попречат на хората, които участват в схеми за социална закрила, да получат каквито и да било обезщетения на практика („реален достъп“). Например те може да не отговарят на изискванията за минимална продължителност или размер на вноските. От 2019 г. насам проблемът с реалния достъп е разглеждан само в ограничен брой национални мерки, например чрез намаляване на осигурителните периоди за обезщетения при безработица или здравеопазване. В много държави — членки на ЕС, пропуските в подпомагането на доходите на хората, които преди да останат без работа, са упражнявали „стандартна“ форма на заетост в сравнение с останалите, остават значителни. Като цяло все още е по-малко вероятно самостоятелно заетите лица да получават обезщетения, а в редица държави вероятността временно заетите лица и тези на непълно работно време да получават обезщетения все още е по-малка от тази при работещите на постоянен договор или на пълно работно време.

Адекватност

„Адекватните“ схеми за социална закрила осигуряват достатъчно и навременно заместване на доходите за лица, засегнати от загуба на доходи, като поддържат техния жизнен стандарт и ги предпазват от бедност. Около половината от държавите членки предприеха или обявиха мерки за подобряване на адекватността в своите национални планове за изпълнение, особено по отношение на пенсиите — за самостоятелно заети лица, хора с ниски права или специфични професии. Въведени са и мерки за подобряване на адекватността на обезщетенията при безработица чрез увеличаване на тяхната продължителност и/или размер. Продължават обаче да са налице предизвикателства. Наетите лица на временен договор са изправени пред по-големи материални и социални лишения в сравнение с наетите лица на постоянен договор, както и работещите на непълно работно време в сравнение с тези на пълно работно време. Самостоятелно заетите лица, работещите на непълно работно време, и временно наетите лица също са изложени на по-голям риск от парична бедност в сравнение с лицата със стандартни форми на заетост.

Прозрачност

Прозрачността е от решаващо значение за подобряване на достъпа до социална закрила. Все пак правилата за социална защита понякога са твърде сложни или неясни, така че хората може да не са добре запознати със своите права и задължения или с това как да упражняват тези права и да спазват задълженията си. Въпреки че това не е основен акцент в националните планове за изпълнение, много държави започнаха да цифровизират управлението и предоставянето на социална закрила чрез опростени портали за обслужване на едно гише, автоматизиран достъп до някои обезщетения, симулатори за изчисляване на пенсията или предварително попълнени формуляри на заявления. При все това са необходими повече усилия в това отношение, включително мерки за преодоляване на цифровото разделение за уязвимите хора, като например тези с ниско равнище на грамотност (цифрова, административна и финансова), лицата с увреждания и други.

1.Въведение

1.1.Представяне на контекста

Понастоящем пазарите на труда в ЕС включват значителен брой самостоятелно заети лица (работещи сами) на работни места, които не са уредени със стандартни договори, упражняващи комбинации между икономически зависима и самостоятелна заетост или преминаващи между посочените форми. През 2021 г. почти 40 % от заетото население в ЕС-27 (76,7 милиона души) е упражнявало нестандартни форми на заетост 1 , т.е. на временни договори (23,7 милиона), на непълно работно време (36,4 милиона) и/или като самостоятелно заети лица (26,9 милиона, включително 18,4 милиона самостоятелно заети лица, работещи сами) 2 , за разлика от постоянните договори на пълно работно време. Въпреки че общият дял на лицата с нестандартни форми на заетост е стабилен през последното десетилетие и ситуациите варират значително между отделните групи и в рамките на групите, някои нови форми на заетост (спорадично наети работници, работници, работещи едновременно за няколко различни работодатели, работници през платформи) са станали по-разпространени 3 в държавите — членки на ЕС, и като цяло са по-слабо обхванати от социална закрила.

Системите за социална закрила често все още са предназначени за работници със стандартни форми на заетост (на пълно работно време, на постоянен договор, зависими служители). В резултат на това голяма част от работната сила не е обхваната в достатъчна степен от социална закрила поради статута на лицата на пазара на труда или вида на трудовото правоотношение. Тези пропуски представляват риск за социалното положение на засегнатите лица и техните семейства, които са изправени пред по-голяма икономическа несигурност. Те оказват влияние и върху икономиката и обществото по отношение на вътрешното търсене, инвестициите в човешки капитал и социалното сближаване. Пропуските в покритието на нестандартните форми на заетост допринасят за липсата на справедливост в обществото, като задълбочават разделението между поколенията, половете или социалните групи, тъй като младите хора, родените в чужбина, и жените по-рядко биват наемани на безсрочни договори за работа на пълно работно време. По този начин намаляването на пропуските в достъпа до социална закрила за нестандартни форми на заетост би могло да спомогне за намаляване на неравенствата, включително разликите в заплащането и в пенсиите на мъжете и жените.

Съгласно принцип 12 от Европейския стълб на социалните права „независимо от вида и продължителността на своето трудово правоотношение, работниците и при съпоставими условия, самостоятелно заетите лица имат право на подходяща социална закрила“ 4 . За да приведе в действие тази политическа амбиция, Съветът прие през 2019 г. Препоръка относно достъпа на работниците и самостоятелно заетите лица до социална закрила 5 .

В плана за действие на Европейския стълб на социалните права 6 Комисията подчерта, че извънредните мерки, предприети по време на пандемията от COVID-19, за да се разшири покритието на социалната закрила до групи, които преди това са били изключени, могат да бъдат източник на вдъхновение за структурни реформи, които подобряват защитата на безработните, работниците с нестандартни форми на заетост и самостоятелно заетите лица.

Цифровият преход, ускорен от пандемията от COVID-19, променя облика на икономиката на ЕС и неговите пазари на труда, не на последно място чрез разрастването на цифровите трудови платформи 7 . Въпреки че работата през платформа може да предостави възможности за по-лесен достъп до пазара на труда или за получаване на допълнителен доход чрез вторична дейност, тя също така поражда предизвикателства, включително по отношение на социалната закрила.

В допълнение към императивните съображения за справедливо управление на екологичния преход, от началото на 2022 г. се появи ново предизвикателство: икономическата и геополитическата обстановка, предизвикана от военната агресия на Русия срещу Украйна и довела до повишаване на цените на енергията и суровините, до инфлационен натиск и до увеличаваща се икономическа несигурност. Това може да тласне вече уязвимите домакинства към изпадане в бедност. Системите за социална закрила трябва да играят ключова роля както за предотвратяването, така и за справянето с тези въздействия, като укрепват съществуващите предпазни мрежи за социална сигурност и подкрепят най-уязвимите.

1.2.Цели на препоръката

Целта на препоръката на Съвета е да се гарантира, че всички работници и самостоятелно заети лица имат официален достъп до ефективна, адекватна и прозрачна социална закрила и допринасят за нея по отношение на шест направления на социалната закрила: обезщетения при безработица; обезщетения за болест и здравеопазване; обезщетения за майчинство и бащинство; обезщетения за инвалидност; обезщетения за старост и преживели лица; и обезщетения за трудови злополуки и професионални болести.

8 В точка 19 от препоръката на Съвета държавите членки се приканват да приложат заложените в препоръката принципи във възможно най-кратки срокове и да представят план, в който да посочат съответните мерки, които ще бъдат предприети на национално равнище до 15 май 2021 г. Към декември 2022 г. всички държави членки с изключение на Люксембург са представили такъв национален план за изпълнение (НПИ). НПИ са обсъдени от министрите в рамките на Съвета по заетост, социална политика, здравеопазване и потребителски въпроси (Съвета EPSCO) през декември 2021 г. в рамките на европейския семестър и през май 2022 г. в Комитета за социална закрила (КСЗ). През май 2022 г. бяха проведени и специални консултации с организации на европейските социални партньори.

1.3.Подпомагане на изпълнението

След приемането на препоръката на Съвета Комисията предприе специални мерки в подкрепа на нейното изпълнение.

Комисията работи с подгрупата „Показатели“ към КСЗ, за да изготви рамка от референтни показатели за оценка на напредъка по постигане на ключовите цели на препоръката. Първата версия на рамката е одобрена от КСЗ през октомври 2020 г. 9 и оттогава Комисията подкрепя методологичните подобрения и годишните актуализации на рамката от референтни показатели 10 . Рамката от референтни показатели включва показатели за измерване на официалното покритие, реалното покритие и адекватността на обезщетенията за всички видове работници в съответните направления на социалната закрила. Тя включва също така показатели за пазара на труда за измерване на разнообразието от статуси на пазара на труда и показатели за правилата, уреждащи правата и вноските.

Въпреки това са необходими допълнителни подобрения в мониторинга на достъпа до социална закрила в държавите — членки на ЕС. Например наличните текущи данни на равнище ЕС не позволяват пряко измерване на връзката между настъпването на рисково събитие и получаването на обезщетение, с изключение на обезщетенията при безработица и за старост. Освен това, въпреки че е постигнат напредък в количественото определяне на пропуските в официалното покритие, тези данни не са налични за всички държави, а наличните данни не са напълно съпоставими. И накрая, в няколко области трябва да се постигне постепенен напредък. Необходимо е например по-добро разбиране на икономическото и социалното положение на самостоятелно заетите лица (по-специално на техния доход), като се вземат предвид различните равнища на осигурителните вноски.

От политическа гледна точка Комисията насърчи задълбочен обмен във връзка с изпълнението на различните измерения на препоръката, като събра представители на държавите членки, социални партньори и заинтересовани лица 11 . Европейската комисия също така следи въпросите, свързани със социалната закрила, като част от европейския семестър. През 2020 г., с цел да се смекчи социалното въздействие на пандемията от COVID-19, Комисията препоръча на девет държави членки да подобрят покритието на социалната закрила за работници с нестандартни форми на заетост и самостоятелно заети лица (EE, ES, IT, CY, LT, NL, PL, PT, SI), а през 2022 г. четири държави членки получиха специфична за всяка държава препоръка в областите, обхванати от Препоръката на Съвета от 2019 г. (EE, HU, NL и PL). Освен това с инструмента за мониторинг на КСЗ 12  всяка година се посочват държавите членки с ключово социално предизвикателство по отношение на достъпа до социална закрила 13 .

Освен това, според анализа на Комисията, две трети от плановете за възстановяване и устойчивост (ПВУ) включват реформи или инвестиции, насочени към подобряване на достъпа до социална защита (предимно съсредоточаване върху опростяване на достъпа чрез цифрови инвестиции и повишаване на адекватността на обезщетенията при безработица и за старост) 14 .

Освен това от 2019 г. насам Комисията стартира няколко свързани инициативи, например за подобряване на покритието и адекватността на минималната работна заплата 15 , както и на минималния доход 16 , за подобряване на положението на работниците през платформи 17 и за справяне със социалното въздействие на екологичния преход, по-специално за работниците, които се нуждаят от подкрепа за професионален преход и подпомагане на доходите 18 . С Директивата за прозрачни и предвидими условия на труд също така се гарантира, че на работниците в ЕС се предоставя основна информация за договорите им на ранен етап, по-специално за социалната сигурност 19 . Тези инициативи работят съвместно, за да се гарантира, че всички хора, независимо от формата им на заетост, имат достъп до адекватна социална закрила срещу икономически рискове и че всички допринасят за нейното финансиране, както се препоръчва и на световно равнище 20 .    

1.4.Преглед на изпълнението

В препоръката на Съвета Комисията се приканва да направи преглед на напредъка по изпълнението и да докладва на Съвета. В своя анализ настоящият доклад се основава на рамката от референтни показатели, изготвена съвместно с КСЗ, за да се оцени напредъкът по постигането на ключовите цели на препоръката и последните мерки и реформи, предприети или обявени от държавите членки, както е отразено в техните НПИ, европейския семестър или ПВУ. Докладът се основава допълнително на тематичния доклад на Европейската мрежа за социална политика (ESPN) относно измерението на прозрачността 21 , на тематичните дискусии в рамките в КСЗ, на обмените със социалните партньори и на заключенията от мероприятия за взаимно обучение, организирани от Комисията.

В доклада се прави преглед на напредъка по четирите измерения на препоръката (официално покритие, реално покритие, адекватност и прозрачност), както и по отношение на работниците с нестандартни форми на заетост и самостоятелно заетите лица. Докладът е насочен към мерките и реформите, които са предприети след приемането на препоръката на Съвета или които са планирани. Тъй като работниците със стандартни форми на заетост имат достъп до голяма част от направленията на социалната закрила в повечето държави — членки на ЕС, докладът е насочен главно към запълването на пропуските за самостоятелно заетите лица и работниците на нестандартни договори. Когато е възможно, в доклада са използвани данни за измерване на напредъка от приемането на препоръката през есента на 2019 г. насам, въпреки че за някои показатели последните налични статистически данни са от периода 2020 — 2021 г. 22 .

2.Преглед на напредъка в изпълнението на препоръката на Съвета

2.1.Бърз поглед към националните планове за изпълнение: смесена картина по отношение на акцента и равнището на амбиция

Прегледът 23 на 26-те НПИ показва, че почти всички НПИ се позовават по подразбиране или изрично на съществуващи/оставащи пропуски в достъпа до социална закрила на национално равнище. Само в половината от държавите членки обаче са обхванати всички групи и видове пропуски. Освен това НПИ са насочени до голяма степен към ситуацията по отношение на официалното покритие, докато други измерения на достъпа до социална закрила са по-слабо обхванати, въпреки съществуващите показатели, договорени на равнище ЕС, за наблюдение на реалния достъп или адекватността. Важно е да се отбележи, че някои държави членки смятат, че вече са изпълнили всички (BG, SE) или почти всички (CZ, FR, HU, AT, PL) разпоредби на препоръката, вж. също таблицата в приложението.

В повечето НПИ (22 от подадените 26) 24 се посочват предприети специални мерки или нови ангажименти на национално равнище за изпълнение на препоръката. Обхватът и приложното поле на мерките обаче, както и техните срокове за изпълнение (вече предприети или планирани), се различават значително в отделните държави 25 : 10 НПИ са фокусирани върху една основна политическа и/или законодателна мярка, 11 включват набор от 3—8 мерки, а НПИ на Белгия включва повече от 30 мерки.

Мерките по НПИ обхващат широк спектър от направления на социалната закрила, но трите обхващани най-често са пенсиите, обезщетенията при безработица и обезщетенията за болест — докато други направления (майчинство и бащинство, трудови злополуки и професионални болести, здравеопазване и инвалидност) се разглеждат по-рядко.

По отношение на сроковете за изпълнение 13 държави членки се позовават на мерки, предприети от 2019 г. насам, а 18 държави членки посочват мерки в процес на подготвяне или „планирани за в бъдеще“. Някои държави членки също така се позовават на мерки, предприети преди приемането на препоръката.

По отношение на целевите групи, въпреки че някои мерки са насочени към всички трудово заети лица, в повечето от тях се разглежда и положението на специфични групи: конкретни мерки за самостоятелно заетите лица са посочени от 17 държави членки, а 11 държави членки посочват мерки за работниците на нестандартни договори.

В НПИ на някои държави членки (като например Белгия, Естония и Кипър) е включена подробна информация за всяка планирана от тях мярка по отношение на направлението, целевата група, очакваното въздействие, графика за изпълнение, бюджета, изпълнителния орган и плана за мониторинг/оценка. В НПИ на някои други държави не се съдържат подробности за мерките, обявени за в бъдеще.

Само в ограничен брой НПИ се посочва включването на социални партньори при изготвянето на НПИ или на някои от мерките. Други заинтересовани лица, като например организации на гражданското общество, почти не се споменават. Социалните партньори от ЕС посочват 26 , че тяхното участие е било много слабо или на много късен етап в процеса, и призовават за по-активно включване в разработването и изпълнението на мерки за подобряване на достъпа до социална закрила за работници с нестандартни форми на заетост и за самостоятелно заети лица.

В допълнение към подобряването на достъпа до социална закрила в НПИ на някои държави членки се посочват и мерки, насочени към намаляване на прекомерното използване на нестандартни форми на заетост. Нидерландия например предприема стъпки за намаляване на социалните и данъчните стимули за самостоятелно заетите лица (работещи сами) или за наемане на временни договори от страна на предприятията; Германия и Полша предприеха мерки за по-добро наблюдение на статуса на покритие на лицата на нестандартни договори.

С препоръката също така се насърчават държавите членки да подобрят наличността на национални статистически данни относно достъпа до социална закрила, но само няколко държави членки (5 от 26, вж. приложението) планират специални мерки, въпреки сравнително ограничената наличност на количествени данни в тази област. Въпреки че много държави членки наистина разполагат с данни, най-вече от административни източници, те не винаги са с разбивка по вид на трудовото правоотношение, пол или възраст и има ограничени опити за оценка на степента на покритие от различните направления на социалната закрила 27 . Освен това наличните данни не се използват системно при създаването на политики. Нито в НПИ, нито в приноса на социалните партньори по време на консултациите не бяха повдигнати конкретни въпроси относно въздействието на мерките за изпълнение върху малките и средните предприятия. Организациите на работодателите посочиха обаче, че водещ принцип следва да е достъпът за самостоятелно заетите лица до най-важните направления на основната социална закрила на разумна цена, докато достъпът до по-разширена закрила следва да остане по желание.

Мерките, посочени в НПИ, биха могли да се възползват от по-добра връзка с мерките на политиката в рамките на ПВУ, както и от последващи мерки в контекста на европейския семестър. Това ще увеличи максимално тяхното въздействие. В повечето НПИ например не се споменават мерки, свързани с подобряване на прозрачността на схемите за социална закрила, докато голям брой ПВУ са фокусирани върху цифровизацията в областта на социалната закрила с цел предоставяне на по-добър достъп до услугите за социална сигурност, опростяване на процедурите и предлагане на прости и ефективни цифрови решения за хората и предприятията. Освен това държавите членки могат да мобилизират и Инструмента за техническа подкрепа (ИТП), за да подкрепят националното изпълнение на структурните реформи.

2.2.Официално покритие

Работниците и самостоятелно заетите лица се считат за „официално осигурени от определено направление на социалната закрила, ако съществуващото законодателство или колективен договор предвижда, че те имат право на участие в схема за социална закрила в това конкретно направление. Официалното покритие може да бъде осигурено чрез задължителни или доброволни схеми“ (Препоръка на Съвета, съображение 15).

Държавите членки са приканени да подобрят официалното покритие (за всички направления, посочени в препоръката) и да го разширят до: а) всички работници, независимо от вида на трудовото правоотношение, на задължителна основа; б) самостоятелно заети лица, поне на доброволна основа и, ако е приложимо, на задължителна основа.

2.2.1.Пропуски

Картографирането на официалното покритие 28 в рамката от референтни показатели показва, че продължават да съществуват значителни пропуски в държавите — членки на ЕС, както за работниците с нестандартни форми на заетост, така и за самостоятелно заетите лица, въпреки известния напредък от 2019 г. насам 29 .

През 2022 г. в 17 държави членки 30 поне една група работници с нестандартни форми на заетост е изправена пред официални пропуски в най-малко едно от съответните направления на социалната закрила. Направленията на социалната сигурност с най-много пропуски са обезщетенията при безработица (13 държави членки), обезщетенията за болест (11) и обезщетенията за майчинство (9). Засегнатите категории включват спорадично наети работници или работници на опростени краткосрочни трудови договори, сезонни работници и работници на други специфични за дадена държава трудови договори 31 . В пет държави членки 32 пропуските се отнасят само до специфичната група „чираци и стажанти“ (а често и до подгрупа в тази категория) 33 . Освен това в приблизително половината от държавите членки достъпът на работници с нестандартни форми на заетост до поне едно от направленията на социалната закрила е само доброволен, често чрез „системи с клауза за участие“, особено за обезщетения при безработица, старост, инвалидност, болест и майчинство.

Въз основа на данните, налични в ограничен брой държави членки, е изчислено, че 34 около 5,6 милиона работници с нестандартни форми на заетост нямат достъп до обезщетения при безработица (в 11 държави членки), 366 000 нямат достъп до обезщетения за болест (в шест държави членки) и 413 000 нямат достъп до обезщетения за майчинство (в пет държави членки). Тези цифри следва ясно да се разглеждат като долна граница на оценките, тъй като не всички държави членки докладват за подобни пропуски, в случай че такива съществуват.

Що се отнася конкретно до самостоятелно заетите лица, в 19 държави членки (през 2022 г.) съществуват официални пропуски в поне едно от направленията на социалната закрила. Най-засегнатите направления са обезщетенията при безработица (13 държави членки), следвани от обезщетенията за трудови злополуки и професионални болести (9), обезщетенията за бащинство (5) и обезщетенията за болест (3). Въпреки че е в съответствие с препоръката, фактът, че достъпът за самостоятелно заетите лица е доброволен в поне едно направление в 19 държави членки 35 , най-вече чрез системи с клауза за участие по избор, като цяло води до нисък процент на включване в тези схеми 36 . В някои държави членки това може да се обясни с краткия срок, даден на хората да решат дали да участват в доброволни схеми, съчетан с дълги периоди на обвързване.

2.2.2.Мерки на политиката

В повечето НПИ се потвърждават описаните по-горе пропуски в официалното покритие и повечето държави членки представиха мерки, които са (ще бъдат) предприети за тяхното запълване. Много от тези мерки обаче са предприети в отговор на кризата, свързана с COVID-19, за да се разшири временно и по изключение достъпът до специфични категории работници, които преди това не са били обхванати (или са били обхванати само частично) (работници на несигурни договори, домашни работници и самостоятелно заети лица) или работещи в специфични сектори/професии (в сектора на културата, медицински специалисти и др.) 37 .

В малко повече от половината държави членки (15) предприетите или обявени мерки от 2019 г. насам относно официалното покритие са структурни реформи за трайно запълване на пропуските в направленията, обхванати от препоръката 38 . Те са свързани най-често с преодоляването на пропуските в официалното покритие за самостоятелно заетите лица, което се обяснява с големия брой държави членки, в които те все още нямат достъп до редица направления. По-малко внимание се обръща на другите нестандартни форми на заетост (например временни договори/договори на непълно работно време). 

Таблица 1: Структурни реформи в официалното покритие от 2019 г. насам

Източник: НПИ и актуализация от КСЗ. Забележка: държави в курсив: предложени или обявени реформи, които все още не са приети.

Някои от реформите за самостоятелно заетите лица вече са изпълнени, много са в процес на подготовка, докато други са планирани за в бъдеще (вж. каре 2).

По отношение на работниците с нестандартни форми на заетост реформите към момента включват: достъп до обезщетения при безработица, основани на вноски, за домашните работници в Испания (от октомври 2022 г.); нов статут и специален социалноосигурителен фонд за специалисти в сектора на културата в Португалия (от октомври 2022 г. — наетите лица на договори с много кратък срок са покрити за повечето рискове и имат право на ново обезщетение за временно прекъсване на творческа дейност). Освен това успоредно с действията за подкрепа на равнището на ЕС 42 редица държави членки предприемат мерки за подобряване на статута и условията на труд на хората на изкуството и специалистите в областта на културата и творчеството, сектор, който се характеризира с преобладаващи нестандартни форми на заетост 43 .

В процес на подготвяне са и други реформи. С подкрепата на Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ) в края на 2021 г. Полша започна реформа за разширяване на обхвата на задължителното застраховане и подобряване на покритието. Тя се отнася по-специално до гражданските договори с разпоредби, целящи да се гарантира, че те са обхванати от осигуряване за старост/пенсия и застраховка срещу злополука. Други реформи включват: законопроект в Ирландия, с който се предоставя минимално равнище на закрила (обезщетения за болест) на нископлатените наети лица, които може да нямат право на участие в схема на даденото дружество; в Люксембург — предложение за универсално покритие за здравно осигуряване (октомври 2021 г.), с което да се предостави здравно осигуряване на уязвими хора, които не са осигурени.

И накрая, Румъния планира да осигури официален достъп до всички направления на социалната сигурност за сезонните работници и работниците на дневен надник, както и за работниците през платформи, докато Белгия оценява начините за подобряване на официалното покритие за работниците през платформи (обезщетения при безработица и трудови злополуки) и за специфични категории работници (например детегледачи). Чехия не възнамерява да превърне своите „споразумения за извършване на работа“ в трудово правоотношение, но планира да измени критериите за достъп до осигуряване и да подобри достъпа до покритието за болест и свързаните рискове (включително майчинство) за работниците с нестандартни форми на заетост.

Други държави членки докладваха, че не възнамеряват да предоставят (пълен) достъп на определени групи, които понастоящем не са покрити, по-специално на самостоятелно заетите лица. Причините за този подход включват: разходите, които биха били свързани с това, опасенията относно въздействието върху гъвкавостта на пазара на труда или сложността на предоставянето на пълно покритие за самостоятелно заетите лица (по-специално за осигуряването за безработица, болест или инвалидност). В някои случаи причината за непредприемане на действия за запълване на официален пропуск е малкият размер на групите, които не са покрити, или фактът, че някои рискове могат да бъдат покрити от други направления или от застраховката, свързана с основната работа на даденото лице (когато пропускът засяга някои допълнителни договори със слабо покритие).

Социалните партньори изразиха разнопосочни мнения по въпроса за официалното покритие, по-специално за самостоятелно заетите лица. Организациите на работодателите твърдят, че „задължителното и пълно покритие на всички шест направления на социалната закрила и вноските по тях ще денатурира самото понятие за самостоятелна заетост“ и че „трябва да се даде възможност за определен избор между различните направления на социалната закрила, както и за равнището на съответните вноски“ 44 . От друга страна, профсъюзните организации призоваха правителствата да гарантират, че самостоятелно заетите лица са задължително покрити във всички направления, и да разгледат проблема с „фиктивната самостоятелна заетост“ 45 .

2.3.Реално покритие

Въпреки че официалното покритие е необходимо условие за достъп до схеми за социална закрила, то може да не е достатъчно, ако не се осигури реално покритие за всички работници, независимо от вида на трудовото правоотношение, а също и за самостоятелно заетите лица. Съгласно препоръката на Съвета „реално покритие“ за дадена група означава „ситуация в конкретно направление на социална закрила, когато лицата от тази група имат възможност да натрупват права на обезщетения и право, ако съответното рисково събитие настъпи, да получат достъп до определено ниво на обезщетение“. Това може да бъде постигнато чрез адаптиране на правилата, уреждащи вноските и правата, така че лицата да могат да натрупват обезщетения и да имат достъп до тях независимо от вида на тяхното трудово правоотношение или статут на пазара на труда. И накрая, реално покритие означава също, че правата се запазват, натрупват и/или прехвърлят между всички видове статуси на трудово правоотношение и самостоятелна заетост, във времето и между различните схеми в рамките на дадено направление.

2.3.1.Пропуски

В рамката от референтни показатели реалното покритие се оценява чрез процента на получаване на социални обезщетения (на индивидуално равнище) от лица в трудоспособна възраст, изложени на риск от бедност преди социалните трансфери, намиращи се в различни статуси на активност 46 . Към 2021 г. покритието на социалните обезщетения варира значително в ЕС-27 в зависимост от статута на дейностите 47 .

·Средно в ЕС временно наетите работници са по-склонни да получават обезщетения от тези на постоянни договори 48 (съответно 47,9 % и 39,1 %), а работниците на непълно работно време — повече от работещите на пълно работно време (43,3 % и 37,9 %), тъй като неблагоприятното им социално положение изисква по-голяма подкрепа от социалните трансфери. Това обаче не се случва във всички държави членки. Освен това статусът на активност 49 на самостоятелно заетите лица продължава да им предоставя най-малка вероятност да получават обезщетения, когато са изложени на риск от бедност (31,2 % в сравнение с 41,8 % за всички видове наети лица в ЕС-27), като това е така в повечето държави членки въпреки изключителните мерки за подпомагане на доходите през периода на COVID-19, когато процентът на получаваните от тях обезщетения почти се утрои.

·Като цяло в 14 държави членки лицата със стандартни форми на заетост (наетите лица на постоянни договори и договори на пълно работно време) е по-вероятно да получават обезщетения от всички останали наети лица (работещи на непълно работно време, на временни договори и самостоятелно заети лица), а в четири държави членки разликата е по-голяма от 10 процентни пункта 50 . В шест държави членки 51 около 10 % или по-малко от непостоянно наетите лица на пълно работно време са получавали социални обезщетения.

·Сред безработните лица малко над половината (52,7 %) са получавали (някакви) социални обезщетения през 2021 г. В България, Гърция, Хърватия, Полша, Румъния и Словакия обаче този процент е под 25 %. Сред всички регистрирани краткосрочно безработни лица (без работа от по-малко от една година) 57,3 % са получавали обезщетения при безработица/подпомагане през 2021 г. в ЕС 52 , но по-малко от 50 % в шест държави членки 53 и само една трета или по-малко в Хърватия, Полша и Словакия.

Що се отнася до трансферите на доходи след загуба на трудово възнаграждение (обикновено обезщетения при безработица), неотдавнашно изследване на ОИСР 54 показва, че пропуските в подпомагането на доходите на хората, които са имали „стандартна“ форма на заетост, преди да останат без работа, в сравнение с останалите, често са значителни в държавите—членки на ЕС. Това се дължи главно на ограничената наличност на подпомагане на доходите на лицата с история на самостоятелна заетост, които често са изключени от обезщетения при безработица, свързани с трудово възнаграждение. В Италия и Португалия например вероятността „работниците със стандартни форми на заетост“ да получат подпомагане на доходите си след загуба на работа е с 50 % по-висока от тази на останалите работници, като в Естония, Латвия, Литва и Полша разликите също са големи (20—30 % по-голяма вероятност).

Лицата с нестандартни форми на заетост е по-вероятно да бъдат лишени от реален достъп, когато се нуждаят от такъв. Действително съществуващите правилата, уреждащи вноските и правата, могат да направят реалния достъп до обезщетения по-труден за работниците с нестандартни форми на заетост и самостоятелно заетите лица. През 2022 г. например осигурителният период за обезщетения при безработица е бил 1 година в 12 държави членки, а в две държави членки е достигал 2 години 55 . Подобни критерии, които често имат за цел да гарантират финансовата устойчивост на системата, изключват от получаването на обезщетения редица хора с временни договори и/или несигурни кариери, дори ако те са внасяли осигурителни вноски и са изложени на риск от бедност. Това се отнася и за обезщетенията за болест, където осигурителните периоди са 6 месеца или повече за наети лица в 10 държави членки и са по-дълги за самостоятелно заетите лица, отколкото за наетите лица в пет държави членки. И накрая, в една трета от държавите членки обезщетенията за майчинство, основани на вноски, не се предоставят на лица, които не са били трудово заети в продължение на поне 8 месеца.

2.3.2.Мерки на политиката

Няколко държави членки твърдят в своите НПИ, че настоящите правила, уреждащи правата, са подходящи и че периодите на внасяне на осигурителни вноски трябва да бъдат достатъчно дълги, за да се предоставят стимули за работа и да „запазят устойчивостта на системата и да предвидят гаранции за предотвратяване на злоупотреби“. Това показва, че промяната на правилата за вноските и правата продължава да бъде предизвикателен въпрос на политиката, който изисква оценка на въздействието, политически консенсус и участие на всички заинтересовани лица.

По-голямата част от докладваните мерки са предприети по изключение и временно в отговор на пандемията от COVID-19. Що се отнася до обезщетенията при безработица, в редица държави условията за допустимост бяха облекчени. Италия и Литва например разшириха категориите на потенциалните бенефициери, а Финландия позволи достъп на временно съкратените лица да обезщетения при безработица. Латвия въведе обезщетение за помощ за временна безработица за лица, чиито права са изтекли, както и за млади безработни висшисти. Германия прие пакет за социална закрила, с който се улеснява достъпът на търсещите работа лица до основните обезщетения за социална сигурност.

2.4.Адекватност

В препоръката на Съвета адекватните схеми за социална закрила се определят като „за поддържане на достоен стандарт на живот и за осигуряване на подходящо заместване на доходите, така че при всяко положение да се предотврати изпадането на [...] членове на [схемите] в бедност“. За да се постигне това, на държавите членки се „препоръчва да гарантират, че социалноосигурителните вноски са пропорционални на финансовите възможности на работниците и самостоятелно заетите лица“ и че „изчисляването на социалноосигурителните вноски и съответните права на самостоятелно заетите лица е основано на обективна и прозрачна оценка на техните доходи, като се вземат предвид колебанията в доходите, и отразява реалните им доходи“. За да се оцени адекватността на обезщетенията, в рамката от референтни показатели са включени показатели за измерване на разпространението на бедността и на материалните и социалните лишения, както и на въздействието на социалните трансфери за намаляване на бедността.

2.4.1.Пропуски

Процентът на материалните и социалните лишения е по-висок за наетите лица на временен договор в сравнение с наетите лица на постоянен договор, както и за работещите на непълно работно време в сравнение с тези на пълно работно време. Самостоятелно заетите лица и наетите лица на временен договор също са изложени на по-голям риск от бедност в сравнение с лицата със стандартни форми на заетост.

Както е показано на графиката по-долу, безработните лица са изложени на най-високия среден процент на материални и социални лишения (36,2 % в ЕС през 2021 г.), следвани от наетите лица на временни договори (13,1 % в сравнение с 6,4 % за наетите лица на постоянни договори) 60 . Работещи на непълно работно време също са изправени пред по-висок процент на лишения (10,6 %) в сравнение с работещите на пълно работно време (6,7 %). Висок процент на хората, изложени на риск от бедност (AROP), се наблюдава сред самостоятелно заетите лица (21,4 %), наетите лица на временни договори (17,2 %) и работещите на непълно работно време (15,5 %).

В много държави членки социалните трансфери играят ключова роля за ограничаване на бедността и, както може да се очаква, имат по-голямо въздействие сред работниците с нестандартни форми на заетост и самостоятелно заетите лица, отколкото сред тези със стандартна заетост. През 2021 г. например процентът на хората, изложени на риск от бедност, сред лицата на временни договори е бил с 30,0 % по-нисък след социалните трансфери, отколкото преди тях. Въздействието също така е високо за работещите на непълно работно време (27,4 %) и за самостоятелно заетите лица (29,2 %).

Най-скорошните показатели за адекватност сочат изравняване на процентите на социалните и материалните лишения за всички категории след стабилен спад между 2014 и 2020 г., особено сред безработните и самостоятелно заетите лица. Освен това процентът на AROP (след социалните трансфери) все още е над четири пъти по-висок за самостоятелно заетите лица, отколкото за работниците със стандартни форми на заетост, и над 3,5 пъти по-висок за наетите лица на временни договори, отколкото за работниците със стандартни форми на заетост.

Последните данни са от 2021 г., като обикновено се отнасят до положението с доходите през 2020 г. Признава се, че системите за социална закрила са помогнали на хората да устоят на кризата, свързана с COVID-19, без да се увеличат по-съществено рисковете от бедност или неравенството в доходите, благодарение на много силни ответни мерки на политиката (включително увеличено покритие, извънредни съпътстващи мерки и разходи). Друга криза обаче, предизвикана от ситуацията в Украйна, започна да оказва сериозно икономическо и социално въздействие, по-специално чрез инфлацията и нарастващата енергийна бедност. Предвид забавянето на предоставянето на данните все още е прекалено рано да се измери степента на въздействието на тези кризи.

2.4.2.Мерки на политиката

Сферата на адекватността е засегната до известна степен в НПИ (16 държави членки представят мерки, насочени към подобряване на адекватността). Няколко държави членки се фокусират върху равнището на адекватност на социалната закрила за работниците с нестандартни работни места. Много от тях обаче са приели или планират да приемат мерки за подобряване на адекватността, като се съсредоточават върху пенсиите за самостоятелно заети лица или специални категории наети лица. Постепенно се налагат и някои мерки за подобряване на адекватността на обезщетенията при безработица.

Степента, до която различните категории самостоятелно заети лица и работещите с нестандартни форми на заетост внасят вноски за пенсии, ще определи бъдещите им обезщетения. Колебанията в работата и доходите на самостоятелно заетите лица представляват предизвикателство за редовното внасяне на вноски. Испания и Латвия решиха да коригират метода за изчисляване на вноските за самостоятелно заетите лица, за да подкрепят адекватността на бъдещите пенсии, докато Белгия планира да уеднакви пенсионните системи за самостоятелно заетите и наетите лица и да коригира вноските от самостоятелно заетите лица, за да отразяват по-добре техния осигурителен капацитет. Поради същата причина и за да стимулира участието в системата, Португалия също намали ставките на вноските и вече изчислява основата за вноските на всяко тримесечие въз основа на приходите, получени през предходното тримесечие. Австрия и Естония предприеха мерки за повишаване на адекватността на пенсиите, особено за лицата с ниски права, както направи и Германия, където жените ще бъдат основните бенефициери. Чехия предложи пенсионна реформа за подобряване на справедливостта на пенсионната система (например чрез преодоляване на неравнопоставеността между половете). През 2021 г. Франция прие законодателни мерки, насочени към повишаване на равнището на пенсиите за помощниците на земеделските стопани, а през 2022 г. Финландия измени пенсионното осигуряване за самостоятелно заетите лица 61 .

Увеличаването на степента на покритие или на продължителността на обезщетенията при безработица спомага за подобряване на тяхната адекватност, като Естония и Литва предприеха мерки в тази посока. Белгия също така повиши минималното равнище на обезщетенията при безработица, наред с други минимални социалноосигурителни обезщетения и социални помощи. Конкретно в тази област бяха предприети много ответни мерки на политиката в отговор на COVID-19. Като илюстрация може да се посочи, че продължителността на обезщетенията при безработица беше временно удължена през 2020—21 г. (и през 2022 г. в някои случаи) в България, Дания, Германия, Гърция, Испания, Португалия, Румъния, Словакия и Швеция. Белгия, Франция и Италия прекъснаха временно постепенното намаляване на обезщетенията с течение на времето („прогресивно намаляване“), докато тяхното равнище беше временно увеличено в Ирландия, Люксембург (за лицата, намиращи се в частична безработица), в Малта (с допълнителни средства) и трайно увеличено в някои държави (Белгия, България, Естония, частично в Португалия). Въпреки че повечето от тези мерки вече са преустановени или ще бъдат преустановени, някои държави членки решиха да ги направят структурни. В няколко държави членки са предприети нови мерки, по-специално за сектора на културата. Ограничен брой мерки са насочени към адекватността в направления, различни от пенсиите и безработицата. Някои примери за това могат да се намерят в НПИ на Белгия (болест, инвалидност) и в НПИ на Малта (в областта на здравеопазването лечението на нови хронични заболявания ще бъде безплатно от 2023 г.).

2.5.Прозрачност

Прозрачността е четвъртото измерение, което се разглежда в препоръката на Съвета 64 . Прозрачността е от ключово значение, когато става въпрос за гарантирането на достъп до социална закрила за работниците и самостоятелно заетите лица. Хората може да не са достатъчно осведомени относно своите права и задължения, както и относно различните начини на упражняване на тези права и спазване на тези задължения. Правилата може да бъдат прекалено сложни или недостатъчно ясни. Това би могло да обезкуражи хората да участват в схеми за социална закрила и да допринесе за нисък процент на усвояване на някои социални обезщетения. Вероятно е самостоятелно заетите лица и лицата с нестандартни форми на заетост да бъдат засегнати в по-голяма степен, тъй като, както беше разгледано по-горе, те често са обект на специфични правила и по-сложни процедури. Освен това често може да няма организации, които да представляват интересите на тези категории, което за другите категории се прави от социалните партньори.

С много разнообразната панорама от системи за социална закрила в държавите членки се обясняват и различните подходи за постигане на прозрачност по отношение на схемите и обезщетенията за социална закрила. Например някои държави са въвели много неспециализирани „(почти) универсални“ схеми, докато други тепърва започват да правят преход от набор от силно специализирани схеми за закрила към по-всеобхватни такива. Друга съществена разлика е, че някои от тях са започнали цифровия преход отдавна, докато други са били подтикнати за това от пандемията от COVID-19. Някои държави членки посочват в своя НПИ, че правилата по отношение на достъпа до социална закрила вече са ясни и прозрачни и че информацията е достъпна (например BE, EE, FR, HR, MT, SE), а някои също така изтъкват колко е важно това положение да се запази/подобри (BE, MT, NL, SE). В някои държави достъпът до информация (включително информация относно шестте направления на социалната закрила) е залегнал в законодателството (например в BE, CZ, EE, LV, RO, SI, SK). Някои от тях са включили прозрачността и опростяването като цели в своя ПВУ, както е в случая с планираната реформа на системата за социална сигурност и преструктурирането и цифровизацията на услугите за социално осигуряване на Кипър 65 . Като цяло обаче прозрачността не е добре застъпена в НПИ, но в ЕС са въведени или се разгръщат редица реформи и мерки в подкрепа на достъпа до ясна и актуална информация и осведоменост по отношение на социалните права, както и за опростяване на процедурите, в много случаи и чрез ПВУ.

2.5.1.Достъп до информация

За да могат хората да се запознаят със своите съществуващи права и задължения, е необходим достъп до информация относно социалната закрила. Информацията може да бъде предоставяна „пасивно“, например под формата на информационни брошури или уеб портали, или по по-„активен“ начин, предимно чрез кампании за повишаване на осведомеността, били те общи или целенасочени.

Както е изтъкнато в съображение 22 от Препоръката на Съвета, „[ц]ифровизацията може по-специално да допринесе за подобряването на прозрачността за физическите лица“ и предоставянето на информация чрез цифрови средства в същност е основна част от усилията на държавите членки да подобрят достъпа. Въпреки че все още е налице голямо разнообразие от практики, във всички държави членки вече съществуват така наречените портали, независимо дали става въпрос за общи/държавни или интегрирани портали за „обслужване на едно гише“ в областта на социалната сигурност, или за портали за специфични направления на социалната закрила 66 .

В случаите, в които се предоставя информация за различни статути на заетост, обикновено се обръща специално внимание (в различна степен) на положението на самостоятелно заетите лица (отчасти в зависимост от това дали самостоятелно заетите лица имат официален достъп до различните направления на социалната сигурност и дали това става при същите или при различни условия в сравнение с другите категории). В няколко държави членки обаче съществуват пропуски и недостатъци по отношение на информацията, засягащи конкретно (подгрупи от) работници с нестандартни форми на заетост и самостоятелно заети лица, за които може или не може да бъде предоставена изчерпателна информация (особено на сайтовете на държавната администрация): информацията, съобразена с нуждите на самостоятелно заетите лица и лицата с нестандартни форми на заетост, все още като цяло е ограничена (Румъния) или различните категории не са добре разграничени (Кипър), или липсва информация за определени схеми, например такава за доброволните схеми (Австрия) 67 . В по-общ план пропуските и недостатъците по отношение на информацията, предоставяна от органите на публичната администрация и/или (публични или частни) доставчици, работещи в различни направления на социалната закрила, са били изрично определени като проблем в 17 държави членки (BE, CZ, DE, EE, IE, EL, FR, HR, CY, LT, NL, AT, RO, SI, SK, FI, SE) 68 . Друг такъв възможен недостатък е свързан с неактуализираните уебсайтове, създадени в резултат на специални програми/проекти, предприети вследствие на определени събития (като например кризата, свързана с COVID-19) и финансирани временно, но без в последствие да се поддържат или актуализират.

Най-добре разработената индивидуализирана информация, която е на разположение, е относно обезщетенията за старост, често чрез онлайн калкулатори. Действително 21 държави членки посочват, че предоставят калкулатори (или симулатори) за изчисляване на пенсията, пряко достъпни за гражданите, които могат да ги използват, за да получат прогноза за евентуалните си пенсионни права, въз основа на действителните вноски и периоди (BE, CZ, DK, DE, EE, ES, FR, IT, CY, LV, LT, HU, MT, AT, NL, PL, PT, SI, SK, FI, SE) 69 . Информацията във връзка с професионалните пенсионни схеми и доброволните схеми обаче изглежда се различава много в отделните държави членки и дори и в по-развитата сфера на обезщетенията за старост не е ясно дали има достатъчно информация на разположение за лицата с нестандартни форми на заетост.

Ускореният темп на цифровизация и преходът от физически услуги към услуги онлайн и цифрови услуги може да създаде трудности при достъпа до информация, особено за уязвимите групи (например хора с ограничени цифрови умения, хора с нарушение на зрението/увреждане на слуха, по-възрастни или бездомни хора) 70 . Същевременно много уебсайтове, предоставящи информация относно социалната закрила, са достъпни за хора с нарушение на зрението (например в BE, DK, EE, IE, EL, LT, LU, SI) или хора с увреждане на слуха (например в CZ, DK, EE, IE, EL, HR, LT, LU, RO, SI) 71 . В някои случаи в ход е провеждане на реформи за осигуряване на достъпност до информация относно обезщетенията за социална закрила, докато в Швеция например информацията на уебсайтовете вече е достъпна под форма, подходяща за хора с различни увреждания, чрез лесен за разбиране шведски или чрез жестомимичен език. Освен това шведските органи трябва да осигуряват безвъзмездно устни преводачи. От 2019 г. насам във Финландия Националният осигурителен институт разширява онлайн услугите си, предлагани чрез жестомимичен език, и предоставя услуги за устен превод за лицата с увреждания.

Физическите офиси могат да играят важна роля за подобряване на достъпността за хора с увреждания и с ниска цифрова грамотност. В редица държави обаче се наблюдава значително ограничаване на възможностите за физически достъп до информация, което често е ускорено от кризата, свързана с COVID-19. В някои държави членки (като BE, EE и IT) се съобщава за програми за подобряване на цифровата грамотност и преодоляване на цифровото разделение. Заслужава да се обърне внимание и на факта, че някои сред най-напредналите по отношение на цифровизацията държави вече изграждат или възстановяват възможностите за физически достъп или създават центове за обслужване на едно гише (EE, LV). През 2020 г. в Естония започна да се предлага услуга за доставка на пенсионни обезщетения по домовете, чиято цена от началото на 2022 г. беше намалена.

С оглед на сложността на системите и процедурите за достъп до социални обезщетения друг аспект от основно значение за достъпа до информация са информационните кампании — да се повиши осведомеността на хората относно техните права и задължения и значимостта на това да бъдат част от системите за социална закрила. 14 държави членки докладваха по отношение на периода 2017—2021 г. за провеждането на кампании за повишаване на осведомеността относно системите за социална сигурност/социалните обезщетения „като цяло“ или за информация относно няколко обезщетения, за да се преодолеят тези предизвикателства. В няколко държави бяха проведени кампании за повишаване на осведомеността на гражданите относно условията за достъп до обезщетения за социална сигурност във връзка със социалноосигурителните вноски и значението на редовната заетост, което е от особена важност за самостоятелно заетите лица и лицата с нестандартни форми на заетост. Във Финландия например фондовете за безработица и синдикалните организации редовно провеждат информационни кампании, целящи да убедят работниците да се присъединят към тях, с цел да бъдат по-добре защитени при загуба на доходи в случаи на настъпване на безработица. В голям брой държави членки бяха проведени и кампании относно определени направления на социалната закрила. От особен интерес са кампаниите за обезщетения за старост, насочени към работниците с нестандартни форми на заетост, както и към самостоятелно заетите лица (в CZ, DE, HR, HU), и кампаниите относно достъпа до обезщетения в бъдеще и тяхната адекватност (CZ, EL, LT, HU, MT, NL, PL, FI).

2.5.2.Опростяване

Подобряването на прозрачността може да бъде постигнато чрез различни способи на опростяване: опростяване на официалните правила на схемата за социална закрила (разгледани по-горе), на самата административна (институционална) структура, или опростяване на процеса на кандидатстване за обезщетения/получаване на достъп до тях. Няколко държави членки вече са предприели или планират да предприемат реформи с цел да опростят общите или специализираните схеми, с което да се разшири или подобри достъпът за категориите работници с нестандартни форми на заетост или за самостоятелно заетите лица до повече видове обезщетения. Австрия и Португалия представиха по-ясни правила за достъп на (категории) самостоятелно заети лица. Други мерки за опростяване, чието приемане е в ход, включват „принципа на еднократност“ 72 по отношение на събирането на данни (BE, IE, EL, ES, LV, LU, PL), създаването или усъвършенстването на портали за социална сигурност с обслужване на едно гише (IE, LV, HU, MT, NL, SI, SK, SE) и (частичната) автоматизация на обмена на данни (DE, EL) 73 .

Друга категория реформи се отнася до опростяването на процедурите по кандидатстване. В тях са включени мерки като създаване на уеб портали с вградени функции за ползвателите и възможност за обмен на данни между различните институции (BG, CZ, IT, LV, LT, MT, NL, FI), но също така и процедури за кандидатстване онлайн и с предварително попълнени формуляри (DE, IT, SK) или автоматично одобряване на отпускането на обезщетения за отговарящи на изискванията лица в определени направления.

3.Обобщаване на напредъка

Периодът на изпълнение на препоръката на Съвета съвпадна с протичането на пандемията. През 2020—2021 г. вниманието по отношение на политиката беше съсредоточено в много голяма степен върху спешни мерки за преодоляване на социалните и икономически последици; по-малко усилия бяха посветени на системни реформи за приспособяване на направленията на социалната закрила към новите и все още променящи се реалности на пазара на труда. Извънредните мерки помогнаха за разпростиране на покритието на социалната закрила върху групи, които преди са били необхванати или са били обхванати само отчасти, но най-често временно. В същото време чрез кризата се проявиха и някои сериозни структурни пропуски и необходимостта от тяхното запълване, но само някои държави предприеха структурни реформи.

3.1.Положително развитие в областта на достъпа до социална закрила за всички

В мерките, прилагани от 2019 г. насам или обявени за в бъдеще, са предвидени редица промени в законодателството (или практиките), които (ще) улеснят конкретния достъп на голям брой работници и самостоятелно заети лица до основните направления на социалната закрила, обхванати от препоръката на Съвета. Важно е да се следят отблизо тяхното прилагане и последиците от тях, както и да се предприемат последващи действия по отношение на онези, които все още не са приети.

Голям брой реформи са насочени към сферата на официалното покритие, като се акцентира върху разширяването и подобряването на социалната закрила за самостоятелно заетите лица (по-конкретно за самостоятелно заетите лица, работещи сами, или икономически зависимите самостоятелно заети лица), като в повечето случаи се преминава от „липса на покритие“ към „задължително покритие“. Също така бяха извършени или се планират реформи за подобряване на официалното покритие за работници със специфични форми на договори и или в специфични сектори. В осем държави членки извънредните мерки, въведени по време на пандемията от COVID-19 с цел осигуряване на защитна мрежа за лицата, които не са обхванати от официалното покритие, породиха промени в системата на официалния достъп.

Някои положителни промени настъпиха и по отношение на реалния достъп, например намаляване на продължителността на минималния изискван период за плащане на вноски за обезщетения при безработица, както и по отношение на адекватността, свързани най-вече с обезщетенията за старост за самостоятелно заети лица или за лицата с ниски права и в по-малка степен с обезщетенията при безработица. Що се отнася до прозрачността, наличната информация показва както множеството съществуващи добри практики в държавите — членки на ЕС, така и необходимостта от постигане на по-нататъшен напредък.

3.2.Оставащи предизвикателства

Равнището на амбиция като цяло се различава значително в отделните НПИ, особено по отношение на обхвата, броя и сроковете на (предприетите или обявените) мерки. С няколко изключения повечето от тях не са насочени към отстраняване на всички пропуски в покритието, установени в рамката за мониторинг или в контекста на европейския семестър.

Трябва също така да се има предвид, че в 27-те държави — членки на ЕС, изходното положение е много различно. По-специално, НПИ на някои от най-напредналите социални държави с универсални и щедри системи за социална сигурност съдържат сравнително малко ангажименти за нови структурни реформи. От друга страна, загриженост буди фактът, че някои държави членки, в които работниците с нестандартни форми на заетост и самостоятелно заетите лица все още не са (адекватно) обхванати, не са представили амбициозни планове за реформа. Освен това няколко държави членки считат, че са изпълнили разпоредбите на препоръката, веднага щом всички работници и самостоятелно заети лица бъдат обхванати от официалното покритие на схемите за социална закрила, като пропускат да вземат под внимание реалния достъп, адекватността и прозрачността.

Въпреки че редица мерки са насочени към подобряване на официалното покритие за самостоятелно заетите лица, тези с нестандартни форми на договори са във фокуса на по-малко мерки. По отношение и на двете групи остават значителни пропуски в официалното и реалното покритие, които вероятно ще се запазят при липса на по-нататъшни реформи.

Сред предизвикателствата при прилагането, признати и от много държави членки, се нареждат: сложността на способите за подобряване на официалното покритие за самостоятелно заетите лица; справянето с положението на специфични групи работници с нестандартни форми на заетост, като например работници през платформа, домашни работници и земеделски стопани; трудното постигане на равновесие между осигуряването на по-ефективен достъп до обезщетения и финансирането на системата.

4.Заключения

Препоръката на Съвета изигра роля в набирането на инерция за въвеждане на промени в отдавна установените национални системи за социална закрила с цел преодоляване на съществуващите (или задълбочаващи се) пропуски. В много държави членки тя допринесе за по-голяма видимост на проблемите, свързани с покритието, адекватността и информацията относно социалната закрила за работниците и самостоятелно заетите лица. Освен това редица мерки за изпълнение са неразделна част от националните програми за реформи в контекста на европейския семестър и ПВУ. Независимо от това продължават да съществуват много предизвикателства при изпълнението.

С допълнително ускореното разпространение на форми на заетост, които по принцип са по-слабо защитени чрез социална закрила, и с оглед на необходимостта от справедливо управление на цифровия и екологичния преход, препоръката е по-важна от всякога, за да се гарантира, че системите за социална закрила са пригодни да предпазят голяма част от активното население от икономически сътресения. Подобряването на достъпа до социална закрила води и до по-големи вноски в публичните бюджети, като по този начин допринася за финансовата и политическата устойчивост на системите за социална закрила.

Прилагането на препоръката на Съвета трябва да бъде обвързано с по-широки социално-икономически политики както на равнището на ЕС, така и на национално равнище. Важно е да се отбележи, че някои държави членки използваха препоръката и свързания с нея процес по изготвяне на НПИ като възможност да обмислят, проведат или подготвят общи реформи на системите за социална закрила, като ги адаптират към променящите се реалности на пазара на труда и в обществото, включително появата на работата през платформа, в допълнение към конкретните мерки в областите, засегнати от препоръката.

Интересно е да се отбележи, че през последните няколко години редица държави членки предприеха също така стъпки за намаляване на използването на нестандартни форми на договори, като подобриха контрола върху тях, намалиха социалните и данъчните стимули за наемане на договори с много кратък срок или чрез фиктивна самостоятелна заетост, като реформираха трудовото законодателство, за да се справят със сегментацията. Тези действия са важни; те допълват мерките, осигуряващи по-добро покритие за лицата, работещи в нестандартни форми на заетост, които са описани в доклада, и следва да бъдат проследени.

Промените в достъпа до социална закрила дадоха храна за размисъл на групата на високо равнище относно бъдещето на социалната закрила и социалната държава в ЕС. Преодоляването на пропуските в изпълнението, установени в настоящия доклад, ще допринесе и за действия в отговор на призивите, отправени от Конференцията за бъдещето на Европа, за „по-силни социални политики“ и „пълно прилагане“ на Европейския стълб на социалните права в областта на социалната закрила и приобщаването.

Приспособяването на системите за осигуряване на по-добър достъп до социална закрила за всички е дългосрочен процес, в който участват социалните партньори и други съответни национални организации. Положителен знак е, че в редица държави членки са предприети някои стъпки, но все още предстои да бъдат отстранени оставащите пропуски в достъпа до социална закрила. Докладът на Комисията следва да породи дебати за това как да се справим с оставащите предизвикателства и как ЕС би могъл да подкрепи тези усилия.

ПРИЛОЖЕНИЕ: Основни характеристики на националните планове за изпълнение (НПИ) относно достъпа до социална закрила (и актуализация) 74

Източници: национални планове за изпълнение и ПВУ. Забележка: от този момент нататък са обхванати само 26 държави членки, тъй като към декември 2022 г. Люксембург не беше представил своя национален план за изпълнение. Забележка: *пропуски, определени въз основа на показателите от рамката от референтни показатели на ЕК/КСЗ относно достъпа до социална закрила; (Пр)= прието; (Пл)= планирано; Д~: за тези държави членки трябва да бъдат отстранени само ограничени пропуски (според показателите от рамката от референтни показатели относно достъпа до социална закрила); Д+: за тези държави членки няма конкретни мерки в НПИ, но такива са включени в националния ПВУ.

(1)

   Източник: Евростат, Наблюдение на работната сила в ЕС (LFS).

(2)

   Освен това през 2017 г. приблизително 800 000 души са били „икономически зависими самостоятелно заети лица“, т.е. самостоятелно заети лица без служители, които през последните 12 месеца са работили само за един клиент или за един основен клиент, който е определял тяхното работно време (източник: модул на LFS в ЕС относно самостоятелната заетост).

(3)

   Eurofound (2017 г.), Non-standard forms of employment: recent trends and future prospects (Нестандартни форми на заетост: последни тенденции и бъдещи перспективи), и EO (2018 г.) ESDE, Access and sustainability of social protection in a changing world of work (Достъп и устойчивост на социалната закрила в променящия се свят на труда).

(4)

     За целите на Препоръката на Съвета и на настоящия доклад понятието „работници с нестандартни форми на заетост“ се отнася до „наети лица“ на нестандартни договори (временно наети, на непълно работно време), докато понятието „лица с нестандартни форми на заетост“ включва както работници на нестандартни договори, така и самостоятелно заетите лица.

(5)

    2019/C 387/01 .

(6)

   COM(2021) 102 final.

(7)

     Според данните, използвани за изготвянето на предложението на Комисията за директива от 2021 г., 28 милиона души в ЕС работят през цифрови трудови платформи, а 1,7 — 4,1 милиона от тях може да бъдат прекласифицирани като работници съгласно директивата.

(8)

    https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1312&langId=en .

(9)

   Рамка за мониторинг на достъпа до социална закрила за работниците и самостоятелно заетите лица.

(10)

    Актуализация на рамката от референтни показатели от 2021 г. Обърнете внимание, че Съвместният изследователски център също работи върху нейното подобряване, например Antón & Grande (2022), Мониторинг на реалното покритие и адекватността на социалната закрила в ЕС.

(11)

   Те включват поредица от мероприятия за взаимно обучение (вж.  доклада , публикуван през 2020 г.) и среща на високо равнище относно социалната закрила за самостоятелно заетите лица през юни 2022 г.

(12)

   Инструментът за мониторинг, разработен от КСЗ, за идентифициране на годишни основни социални тенденции в ЕС.

(13)

   В годишния доклад на КСЗ за 2022  г. следните осем държави членки бяха посочени като изправени пред „ключово социално предизвикателство“ в областта на достъпа до социална закрила: EL, ES, IT, NL, PL, PT, RO и SK.

(14)

     Вж. също тематичния анализ на информационното табло с показатели за възстановяване и устойчивост относно социалната закрила .

(15)

   Директива (ЕС) 2022/2041.

(16)

   COM(2022) 490 final.

(17)

   COM(2021) 762 final.

(18)

   COM(2021) 801 final.

(19)

   Директива (ЕС) 2019/1152. Вж. също Директива (ЕС) 2016/2102 относно достъпността на уебсайтовете и мобилните приложения на организациите от обществения сектор.

(20)

    Препоръка на МОТ относно минималните равнища на социална закрила от 2012 г. и Глобален призив за действие за ориентирано към човека възстановяване от 2021 г.

(21)

   Spasova, S., et al (2023 г.), По-прозрачен достъп до социална закрила за работниците и самостоятелно заетите лица чрез информация и опростяване, ESPN, Служба за публикации на ЕС.

(22)

   Информацията за официалното покритие или относно вноски и права (MISSOC) е налична за началото на 2022 г., докато за други показатели (например EU-SILC) данните се отнасят за 2021 г. (и следователно за доходите от 2020 г.).

(23)

   Първият преглед на подадените към септември 2021 г. 21 национални плана за изпълнение е публикуван в Годишния доклад за 2021 г. на КСЗ и в Съвместния доклад за заетостта за 2022 г.

(24)

   В НПИ на BG, HU, SE и SK не се споменават такива мерки.

(25)

   Като се вземат предвид само структурните мерки и следователно се изключват временните мерки, предприети като реакция на кризата, свързана с COVID-19.

(26)

   Консултация със социалните партньори на ЕС (май 2022 г.) относно изпълнението на препоръката.

(27)

Въз основа на обсъждане в подгрупата „Показатели“ към КСЗ, октомври 2022 г.

(28)

   Събиране на данни за официалното покритие (КСЗ), последна актуализация: пролетта на 2022 г.

(29)

   Като се вземат под внимание текущите или обявените реформи в официалното покритие (вж. каре 2), броят на установените в този раздел пропуски изглежда ще намалее леко през следващите няколко години.

(30)

   CZ, DK, DE, EL, ES, FR, IT, LV, LU, HU, NL, AT, PL, PT, RO, SI и SK. Забележка: това отразява ситуацията към пролетта на 2022 г. От октомври 2022 г. насам останалият официален пропуск е преодолян в Испания, като домашните работници вече имат достъп до обезщетения при безработица.

(31)

   Това включва „работни места с ниско заплащане“ в Германия, (някои) „граждански договори“ (т.е. категория нетипични трудови договори, използвани за наемане на работна ръка) в Полша, „споразумения за извършване на работа“ в Чехия, трудови споразумения с нередовни доходи в Словакия и др.

(32)

   DK, EL, FR, IT и NL.

(33)

     Това отразява предварителните резултати от прегледа на изпълнението на Препоръката на Съвета относно рамка за качество на стажовете .

(34)

   Въз основа на обобщение на национални оценки, основани на различни източници и методи, и без да се обхващат всички държави членки с пропуски.

(35)

     По-специално за обезщетенията за болест, старост и за преживели лица, както и за обезщетенията за майчинство.

(36)

   Вж. актуализацията от 2021 г. на рамката от референтни показатели и Schoukens (2022 г.), Improving access to social protection for the self-employed in the EU (Подобряване на достъпа до социална закрила за самостоятелно заетите лица в ЕС).

(37)

   Вж. подробности за други държави в Съвместния доклад за заетостта от 2022 г. (СДЗ), Предложението за СДЗ за 2023 г. и ESPN (2021 г.), Social protection and inclusion policy responses to the COVID-19 crisis (Ответни мерки на политиката за социална закрила и приобщаване в отговор на кризата, свързана с COVID-19).

(38)

   В някои държави правата са разширени повсеместно за всички наети лица, например правото на отпуск по бащинство (в BG и HR), в съответствие с Директивата относно равновесието между професионалния и личния живот от 2019 г. Тези мерки не са разгледани конкретно в настоящия доклад.

(39)

   Евростат, Наблюдение на работната сила.

(40)

     Евростат, EU-SILC 2019, използван в проекта на ЕС „ Работещи, но бедни “.

(41)

     Събиране на данни за официалното покритие (ЕК—КСЗ), последна актуализация: пролетта на 2022 г.

(42)

     Работен план на ЕС за културата за периода 2023—2026 г.; Резолюция на Европейския парламент относно положението на хората на изкуството и възстановяването на сектора на културата в ЕС; Проучване от 2020 г., публикувано от Комисията, относно статуса и условията на труд на хората на изкуството и специалистите в областта на културата и творчеството.

(43)

     В Белгия се обсъжда реформа на статуса на хората на изкуството, а в Ирландия се въвежда пилотна схема за гарантиране на основния доход на хората на изкуството. Чехия, Испания, Гърция и Румъния включиха сходни реформи в своите ПВУ.

(44)

    Изявление на европейските междуотраслови работодателски организации във връзка с рамката от референтни показатели относно достъпа до социална закрила за работниците и самостоятелно заетите лица, март 2021 г.

(45)

   Изявления на Европейската конфедерация на профсъюзите (ЕКП) в рамките на консултациите със социалните партньори на ЕС (май 2022 г.) и на мероприятието на ЕК от юни 2022 г. относно подобряването на достъпа до социална закрила за самостоятелно заетите лица.

(46)

   Отразява степента, до която системите за социална закрила достигат групите, които са изложени на риск от бедност преди социалните трансфери (което може да се разглежда като аналог за рисковете, попадащи в приложното поле на препоръката). Въпреки че идеалният показател за покритието е делът на лицата, получаващи обезщетения за всеки вид риск съгласно предишния им статут на пазара на труда, в настоящите проучвания в целия ЕС е трудно да се обхване населението, за което рискът е налице.

(47)

   Всички показатели за реален достъп и адекватност се основават на Евростат, EU-SILC (2021 г.), освен ако не е посочено друго.

(48)

   Обратното важи в осем държави членки (BE, BG, EE, ES, IT, CY, LV и MT).

(49)

   Вероятността семейните работници да бъдат обхванати от социални обезщетения е още по-малка, въпреки че стойностите за тази категория са статистически достоверни само в няколко държави членки.

(50)

   BG, LV, LT и SI.

(51)

   EL, HR, HU, PL, PT и RO.

(52)

     Евростат, EU-LFS, lfsa_ugadra .

(53)

   BG, CZ, EL, ES, CY и SI.

(54)

   ОИСР (2022 г.), Фактически пропуски в социалната закрила за работниците със стандартни и нестандартни форми на заетост: Подход за наблюдение на достъпността и равнищата на подпомагане на доходите .

(55)

   Източник: MISSOC (1 януари 2022 г.).

(56)

   Изявление на Business Europe по време на консултация със социалните партньори на ЕС (май 2022 г.); и Изявление на европейските междуотраслови работодатели от март 2021 г.

(57)

   DE, EE, ES, FR, LU и AT.

(58)

   Вж. ESPN (2021 г.).

(59)

     Източник: MISSOC.

(60)

     Евростат, EU-SILC, 2021 г. (възрастова група 16—64 години).

(61)

   Мерки, приети след подаването на НПИ.

(62)

   Вж. също резюме на тематичната дискусия на КСЗ през април 2022 г. относно достъпа на младите хора в Годишния доклад на КСЗ за 2022 г .

(63)

   Ghailani, D. et al (2021 г.), „Достъп до социална закрила за младите хора. Анализ на политиките в 35 държави“, ESPN.

(64)

   В нея се препоръчва държавите членки да гарантират, че „условията и правилата на всички схеми за социална закрила са прозрачни“ и че „лицата разполагат с достъп до актуална, изчерпателна, налична, лесна за използване и ясно разбираема безплатна информация“ (точка 15), както и „да опростят, когато е необходимо, административните изисквания на схемите за социална закрила“ (точка 16).

(65)

   Реформи, насочени към повишаване на прозрачността, са застъпени в 12 ПВУ (на BE, CZ, DE, EL, HR, CY, IT, LT, PT, RO, SI, SK), по-специално в разделите, посветени на цифровизацията.

(66)

   По-подробна информация относно актуалното състояние и мерките в различните държави членки по отношение на прозрачността може да бъде открита в посветения на тях доклад на ESPN. Спасова и др. (публикуването предстои).

(67)

   Пак там.

(68)

   Пак там.

(69)

   Съобщено е за такива калкулатори за обезщетения за болест само в три държави членки, а за обезщетения за инвалидност — само в Белгия.

(70)

   В неотдавнашния доклад на ESPN се повдигат въпроси, свързани с достъпа до цифрова информация относно обезщетенията за социална закрила за конкретни групи (в BE, DK, EE, EL, ES, FR, LV, LT, RO), включително хора с ниско равнище на цифрова грамотност (DK, EL, LT), бездомни (DK), хора с когнитивни или физически увреждания (по-специално нарушение на зрението) (DK, EE, LT, RO) и възрастни хора (EE, LV).

(71)

   Спасова и др. (публикуването предстои).

(72)

   „Принцип на еднократност“ по отношение на събирането на данни означава създаване на всеобхватни цифрови структури за обслужване на едно гише за събиране на данни от няколко органа на едно място и за обмен на тези данни (цифрови регистри/бази данни, карти за социална сигурност...).

(73)

   Засилената/всеобхватната цифровизация може да породи множество въпроси във връзка със защитата на личните данни и неприкосновеността на личния живот. Три държави съобщават за неотдавнашни или планирани реформи, целящи намиране на решения на тези проблеми (DK, IE, NL).

(74)

   Държавите членки бяха приканени чрез делегатите на КЗС да предоставят на Комисията (през лятото на 2022 г.) актуализирана информация за своите мерки и реформи в областта на достъпа до социална закрила.