Становище на Европейския комитет на регионите — Осми доклад относно икономическото, социалното и териториалното сближаване

(2022/C 498/09)

Докладчик: Nathalie SARRABEZOLLES (FR/ПЕС), член на Департаменталния съвет на Финистер Отправни документи: Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно осмия доклад за сближаването: Сближаване в Европа до 2050 г. COM(2022) 34 final SWD(2022) 24 final

ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

ЕВРОПЕЙСКИЯТ КОМИТЕТ НА РЕГИОНИТЕ (КР)

1.

приветства публикуването на 8-ия доклад за сближаването, в който се посочват както основните развития в европейските региони, така и териториалните различия, пред които са изправени през последното десетилетие, и също така се поставят основите на дебата относно бъдещето на сближаването след 2027 г.;

2.

споделя анализа на Европейската комисия относно историческия контекст в Европейския съюз: пандемията от COVID-19 и определените в доклада като основни нови тенденции, като например изменението на климата и цифровата хиперсвързаност, представляват нови източници на териториални неравенства и подхранват „географията на недоволството“ в Европа;

3.

отбелязва, че в условията на бавното възобновяване на процеса на сближаване през последните години остават незабелязани много различни тенденции: в няколко по-слабо развити региони и региони в преход в Южна и Северозападна Европа се наблюдава нисък или отрицателен растеж. В същото време регионалният растеж в източна Европа понякога остава белязан от големи различия между столичните и другите региони;

4.

подчертава въздействието на Брексит върху европейската икономика, и по-специално върху междурегионалното сътрудничество, екосистемите за научни изследвания и обучение и демографията в много европейски региони;

5.

отбелязва необходимостта от сближаване в Европа, изведена на преден план от войната в Украйна, на границите на Европа;

6.

поради това призовава Комисията за открити и стратегически обсъждания на ролята на политиката на сближаване след 2027 г. в европейските политики.

Политиката на сближаване като политика за развитие в дългосрочен план

7.

счита, че установените в доклада за сближаването регионални различия напълно укрепват легитимността на политиката на сближаване, както е определена в Договорите, а именно намаляване на различията по отношение на богатството и развитието между регионите на Европейския съюз;

8.

поради това приветства анализа, представен в доклада за сближаването, относно въздействието на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. върху инвестициите на територията на Европейския съюз;

9.

отбелязва, че политиката на сближаване често е имала първостепенна роля за поддържането на достатъчно равнище на публични инвестиции в условията на спад на националните инвестиции;

10.

припомня, че положителното въздействие на инвестициите, подкрепяни от политиката на сближаване, се доказва в дългосрочен план, както се подчертава в глава 9 от доклада за сближаването;

11.

припомня също така, че специфичната за политиката на сближаване уредба на програмиране дава възможност за финансиране на някои проекти до три години след края на програмния период, което прави невъзможно сравняването им с други европейски програми под пряко управление;

12.

подчертава ефективността на политиката на сближаване за преодоляване на кризата, предизвикана от пандемията от COVID-19, по-специално чрез мерките за гъвкавост, въведени от април 2020 г. (двата пакета „Инвестиционна инициатива в отговор на коронавируса“ (CRII);

13.

въпреки това счита, че е от съществено значение да се запази акцентът на политиката на сближаване върху укрепването на териториалното, икономическото и социалното сближаване в Европа;

Определение на концепцията „ненанасяне на вреда на сближаването“

14.

вижда възможности във връзка с въвеждането на нова концепция в доклада за сближаването, чиято цел ще бъде да се разшири цялостният подход на политиката на сближаване, така че да обхване всички европейски публични политики с териториално въздействие;

15.

подчертава, че тази концепция изцяло подкрепя инициативата на Европейския комитет на регионите да демонстрира ролята на икономическото, социалното и териториалното сближаване като основна ценност на Европейския съюз;

16.

счита, че концепцията би могла да позволи да се отчита многообразието на различните регионални реалности в Европейския съюз във всички европейски политики, да се повиши тяхната ефективност и да се подобри видимостта на действията на ЕС сред гражданите;

17.

въпреки това се противопоставя на изключително ограничителното тълкуване на тази концепция, според което този принцип ще се прилага само на равнището на оперативните програми, а дори не на равнището на споразумението за партньорство; настоява пред Европейската комисия, че принципът „ненанасяне на вреда на сближаването“ трябва да се прилага за всички европейски политики, за да се намали въздействието на някои европейски политики или програми в ущърб на сближаването;

18.

подкрепя по-специално изтъкнатата в доклада за сближаването необходимост от подкрепа за сближаването в Европа чрез Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ);

19.

призовава държавите членки и Европейската комисия за непосредствено интегриране на МВУ и евентуалния му приемник в подхода на политиката на сближаване, основан на многостепенно управление и партньорство;

20.

подчертава освен това необходимостта от по-добро съгласуване и увеличаване на полезните взаимодействия между политиката на сближаване и „Хоризонт Европа“ с оглед засилване на иновациите във всички европейски региони с цел развитие на капацитета за научни изследвания и иновации на регионите, което позволява на ЕС да се конкурира в световен мащаб чрез инвестиции в регионални високи постижения и може да бъде решение на капана на развитието на регионите със средни доходи;

21.

във връзка с това посочва, че е важно тези региони, които са блокирани в капана на развитието на регионите със средни доходи, да получат специфична подкрепа, било във връзка с принадлежността си към категорията региони със средни доходи, или чрез улеснен достъп до инструменти за териториално сътрудничество в областта на иновациите;

22.

призовава за консолидиране на подхода, основан на стратегиите за интелигентна специализация, за да се укрепи конкурентоспособността и иновационната екосистема въз основа на ориентирани към местните условия стратегии и укрепване на териториалното сътрудничество;

23.

призовава Европейската комисия да даде определение на концепцията „ненанасяне на вреда на сближаването“ и да я превърне в истински механизъм за оценка на въздействието на европейските политики върху сближаването в Европа; предлага в този механизъм да бъде включена проверката на въздействието върху селските райони, предвидена в съобщението относно „Дългосрочна визия за селските райони на ЕС“, за да се вземат предвид специфичните характеристики на тези райони; призовава Европейската комисия да разработи конкретни насоки относно практическото прилагане на тази концепция, включително чрез законодателен акт след провеждането на консултация с Европейския комитет на регионите;

Политиката на сближаване в основата на дългосрочна европейска политика

24.

припомня, че макар и политиката на сближаване да е в основата на изпълнението на Европейския зелен пакт и Европейския стълб на социалните права, тя не е част от дългосрочна европейска стратегия, за разлика от политиката на сближаване за периода 2014—2020 г., която беше пряко свързана с постигането на целите на стратегията „Европа 2020 г.“;

25.

поради това призовава Европейската комисия да изготви нова дългосрочна европейска стратегия за 2030 г., свързваща императивите на екологичния и цифровия преход, като същевременно укрепва икономическото, социалното и териториалното сближаване на ЕС; подчертава, че тази стратегия следва да структурира всички политики и фондове на ЕС в подкрепа на инвестициите в съответствие с принципа „ненанасяне на вреда на сближаването“, въведен в доклада за сближаването;

26.

изразява съжаление във връзка с липсата на механизъм за координация и взаимодействие между МВУ и политиката на сближаване, както и по отношение на риска от припокриване и заместване при липсата на реален механизъм за проверка на допълняемостта на финансирането по линия на МВУ;

27.

подчертава необходимостта от поставяне на европейските инвестиционни политики на равни начала, за да се избегне конкуренция между различните европейски политики по места, тъй като понастоящем правилата за държавна помощ представляват пречка за изпълнението на политиката на сближаване в сравнение с други политики;

28.

в този контекст призовава Европейската комисия да извърши задълбочен анализ с оглед на адаптирането на европейската законодателна рамка в областта на държавните помощи, така че проектите, подпомагани от различните европейски програми и фондове, да се подчиняват на едни и същи правила;

Определяне на по-добро интегриране на политиката на сближаване в европейския семестър

29.

отбелязва, че в доклада за сближаването не се посочва връзката между политиката на сближаване и рамката за икономическо управление на ЕС, въпреки нарасналата роля на европейския семестър за изпълнението на политиката на сближаване за програмния период 2021—2027 г.;

30.

приветства включването на нов раздел относно териториалните различия в докладите по държави от пролетния пакет на европейския семестър, публикуван през май 2022 г., при условие че изключителната цел на това включване е засилване на териториалното сближаване в Европа, а не налагане на структурни реформи, които са напълно откъснати от дългосрочните цели на политиката на сближаване;

31.

призовава Комисията да продължи усилията си за засилване на акцента върху предизвикателствата на териториалното сближаване, които засягат европейските територии и региони, в съответните доклади по държави и в специфичните за всяка държава препоръки;

32.

призовава за по-всеобхватен размисъл с оглед на реформирането на настоящата рамка за координация на икономическите политики, така че различните етапи на европейския семестър да могат да включат принципа „ненанасяне на вреда на сближаването“ и да ангажират в по-голяма степен местните и регионалните власти;

33.

отбелязва въз основа на 8-ия доклад за сближаването, че недостигът на публични инвестиции в Европейския съюз представлява скрит дълг; поради това отново отправя честия си призив за „златно правило за съфинансиране“, което се състои в това да не се отчитат разходите, направени от държавите членки и местните и регионалните власти като съфинансиране на структурните и инвестиционните фондове в рамките на приложимите за тях ограничения за съфинансиране от ЕС, сред структурните, публичните или подобни разходи, определени в Пакта за стабилност и растеж; подчертава, че публичните инвестиции, като например предназначените за устойчив екологичен, цифров и социален преход и за поддържане на европейската конкурентоспособност, са важни за бъдещите поколения и поради това следва да бъдат разгледани по подходящ начин по отношение на публичните инвестиции, включително чрез промяна на европейските правила за отчетност;

34.

повтаря призива си, отправен в предходни становища (1), за кодекс на поведение за приноса на местните и регионалните власти в рамките на европейския семестър. Кодексът на поведение е необходим за придаване на по-голяма степен на прозрачност, приобщаване и демократичност на европейския семестър, но също и на по-голяма ефективност, като се привлекат за участие местните и регионалните власти. Това увеличава ангажираността на местно и регионално равнище, като по този начин се подобрява осъществяването на желаните икономически реформи в държавите членки;

Към нова стратегическа рамка за европейските структурни и инвестиционни фондове, …

35.

отбелязва определена тенденция към увеличаване на броя на инвестиционните фондове на европейско равнище, някои от които са под пряко управление, споделено управление (като европейските структурни и инвестиционни фондове — ЕСИ фондове) или с водеща роля на държавата в тяхното изпълнение (националните планове за възстановяване и устойчивост, подкрепяни от Механизма за възстановяване и устойчивост);

36.

изразява загриженост относно настоящата тенденция за увеличаване на прехвърлянията на средства от ЕСИ фондове към други политики или програми, като например националните планове за възстановяване и устойчивост или програмите под пряко управление, като например „Хоризонт Европа“; във връзка с това категорично се противопоставя на прехвърлянето на средства от политиката на сближаване и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) към Механизма за възстановяване и устойчивост: Механизмът за възстановяване и устойчивост, основан на член 175 от ДФЕС, има за цел да допълва усилията на политиката на сближаване за постигане на целите на член 174 от ДФЕС, а не обратното; припомня освен това, че политиката на сближаване вече представлява значителен принос за европейските екологосъобразни инвестиции и в подкрепа на енергийната независимост на ЕС; поради това стига до извода, че не е оправдана повторната централизация на средства на ЕС чрез прехвърляне на горепосочените средства към Механизма за възстановяване и устойчивост;

37.

отбелязва, че тази тенденция има двоен неблагоприятен ефект, като допринася, от една страна, за намаляване на ефективността на политиката на сближаване като дългосрочна политика за развитие, и от друга страна, за свеждането ѝ до обикновен бюджетен ред в многогодишната финансова рамка на Европейския съюз;

38.

поради това призовава Европейската комисия да разработи нова стратегическа рамка за периода след 2027 г. с акцент върху партньорството и многостепенното управление и в която се предвиждат общи разпоредби за всички инвестиционни фондове на ЕС с териториално измерение, т.е. европейските структурни и инвестиционни фондове, евентуалния бъдещ социален фонд за климата, ЕЗФРСР и бъдещия Механизъм за възстановяване и устойчивост, когато е целесъобразно;

39.

подчертава по-специално необходимостта от реинтеграция на ЕЗФРСР в тази нова стратегическа рамка;

40.

призовава също така да се обърне специално внимание на бъдещето на Европейския социален фонд (ЕСФ), за да се включи в него по-силно териториално измерение и да се засили ролята на местните и регионалните власти в прилагането му;

… която ще има за цел действително опростяване на изпълнението на европейските структурни и инвестиционни фондове …

41.

отбелязва, че законодателната рамка на политиката на сближаване, обхващаща периода 2021—2027 г., съдържа значителни мерки за опростяване, като например разширяване на опростените варианти за разходите, които ще трябва да бъдат оценени, след като бъдат приложени в рамките на програмния период 2021—2027 г.;

42.

припомня обаче, че увеличаването на фондовете и на правилата, сроковете и уредбата за прилагане на фондовете със споделено управление наскоро доведе до увеличаване на административната тежест за управляващите органи на фондовете, които често са на регионално равнище;

43.

отбелязва, че тази административна тежест води до забавяния в прилагането на ЕСИ фондове, като отговорността за това често се присъжда на регионите, което влошава имиджа на политиката на сближаване като ефективна инвестиционна политика в очите на европейските граждани;

44.

припомня решаващата роля на регионите за преодоляване на изолираността при изпълнението на европейските структурни и инвестиционни фондове и свързването им с ориентиран към местните условия подход, за да се подкрепят ориентирани към местните условия стратегии за развитие;

45.

призовава Комисията още отсега да започне процес на размисъл в дългосрочен план с участието на управляващите органи на ЕСИ фондове на регионално равнище с цел опростяване на правилата за управление, контрол и одит, което да доведе до истинска реформа с оглед на следващия законодателен пакет на политиката на сближаване за периода след 2027 г.;

46.

отново отправя, с цел възстановяване на привлекателността на европейските структурни и инвестиционни фондове за организаторите на проекти, искането на Европейския комитет на регионите за налагане на отношения на доверие между Европейската комисия и управляващите политиката на сближаване органи, така че програмите с много нисък процент на остатъчни грешки през програмния период 2021—2027 г. да могат да се възползват от опростяването на правилата за управление, контрол и одит за следващия програмен период;

… и с акцент върху реално партньорство, основано на доверие, с регионите и местните и регионалните власти…

47.

отбелязва известна централизация на политиката на сближаване за периода 2021—2027 г. и подкопаване на принципа на партньорство и на ролята на регионалните власти за определянето на нуждите от инвестиции в рамките на оперативните програми;

48.

приветства изразеното в доклада за сближаването намерение за укрепване на многостепенното управление и принципа на партньорство;

49.

подкрепя стартираната във връзка с това неотдавнашна инициатива за европейска общност за практикуване на партньорство за периода 2021—2027 г., която би трябвало да доведе до значителни подобрения в Европейския кодекс на поведение за партньорство;

50.

изтъква уникалния подход на политиката на сближаване, при който оперативните програми по линия на ЕСИ фондове се основават на анализ на териториалните потребности, извършен на местно равнище, и следват изцяло основан на участието и демократичен процес, за разлика от националните планове за възстановяване, подкрепяни от Механизма за възстановяване и устойчивост, които до голяма степен са разработени без участието на регионите;

51.

поради това приканва Комисията да даде по-голяма роля на регионите в управлението на структурните и инвестиционните фондове и да укрепи законодателните разпоредби, свързани с партньорството, по-специално с оглед на периода след 2027 г.;

Политиката на сближаване като средство за обръщане на тенденцията на демографски спад във вътрешните, селските и планинските райони

52.

изразява загриженост във връзка с прогресивното застаряване на населението, намаляването на раждаемостта и обезлюдяването на вътрешните райони, особено на селските и планинските райони;

53.

отбелязва, че икономическите и социалните сътресения, най-скорошните от които, причинени от пандемията от COVID-19 и конфликта в Украйна, засягат перспективите на младите хора по отношение на бъдещето им;

54.

подчертава значението на определянето на стратегия на Европейския съюз относно демографията, която отчита по-специално възможностите, предлагани от легалните миграционни потоци в рамките на нашия Съюз, като същевременно се засили координацията в областта на незаконната имиграция и се предоставя подкрепа и закрила на бежанците;

Специален акцент върху регионите с постоянни неблагоприятни географски условия

55.

изразява съжаление, че в доклада за сближаването се отделя само повърхностно внимание на предизвикателствата, пред които са изправени регионите с постоянни неблагоприятни географски условия и най-отдалечените региони;

56.

призовава във всеки проект за реформа относно бъдещето на политиката на сближаване да се обърне специално внимание на регионите с постоянни неблагоприятни географски условия, определени в член 174 от ДФЕС, и по-специално островните, слабо населените, трансграничните и планинските региони, и на най-отдалечените региони;

57.

подчертава важната работа, извършена в Европейския парламент, по въпроса за сближаването на островите и отбелязва значението на един пакт за европейските острови;

58.

по отношение на селските райони приветства факта, че в доклада за сближаването се признава потенциалното отрицателно въздействие на демографския преход върху сближаването в Европа; поради това призовава Европейската комисия в бъдеще да увеличи финансирането и инструментите на политиката на сближаване и стратегическите планове по ОСП, по-специално чрез минимални прагове, като се отчита делът за целия ЕС на населението и територията на селските райони, за териториите, признати в член 174, и сътрудничеството между градските и селските райони, всеки от които разполага със сравнителни и допълващи се предимства, с оглед на хармоничното териториално развитие;

59.

същевременно подчертава положителната роля на метрополните области за гарантиране на съгласувано развитие чрез разпределяне на богатството и ползите в даден район и изграждане на по-ефективни връзки между градските и селските райони. Отново заявява, че БВП на глава от населението не дава пълна представа за равнището им на развитие и препоръчва да се използва методологията на индекса за социален напредък, за да се определят най-неотложните предизвикателства, които трябва да бъдат финансирани в метрополните области със средства от политиката на сближаване (2);

Укрепване на териториалното сътрудничество

60.

припомня, че бюджетът, отпуснат за компонента „териториално сътрудничество“ на политиката на сближаване за периода 2021—2027 г., е силно намален в сравнение с предходния период, което намалява капацитета на ЕС да предприема действия за преодоляване на важни предизвикателства в областта на сближаването в трансграничните райони;

61.

приветства позоваването в доклада за сближаването на укрепването на трансграничното и междурегионалното сътрудничество; призовава в бъдещата политика на сближаване за периода след 2027 г. да бъде пълноценно отразена нарастващата необходимост от укрепване на сближаването, запазване на съществуващите механизми за сътрудничество между териториите на ЕС и намиране на отговор на новите предизвикателства в областта на сътрудничеството, възникващи в настоящия контекст;

62.

изразява съжаление, че най-силно засегнатите от това намаление са териториите, посочени в член 174 от ДФЕС, които поради своите природни и постоянни неблагоприятни условия се нуждаят в особена степен от засилване на териториалното, икономическото и социалното сближаване с другите територии на Европейския съюз.

---

(1)  Становище на Комитета на регионите: План за възстановяване на Европа от пандемията от COVID-19: Механизъм за възстановяване и устойчивост и Инструмент за техническа подкрепа (ОВ C 440, 18.12.2020 г., стр. 160).

Становище на Комитета на регионите относно „Европейският семестър и политиката на сближаване: структурни реформи, насочени към дългосрочни инвестиции“ (ОВ C 275, 14.8.2019 г., стр. 1).

Становище на Комитета на регионите относно „Усъвършенстване на управлението на европейския семестър: Кодекс на поведение за участието на местните и регионалните власти“ (ОВ C 306, 15.9.2017 г., стр. 24).

(2)  Становище на Европейския комитет на регионите — Предизвикателствата пред метрополните региони и тяхната позиция в бъдещата политика на сближаване след 2020 г. (ОВ C 79, 10.3.2020 г., стр. 8).