This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52022DC0481
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE ON THE OPERATION OF THE SINGLE MARKET TRANSPARENCY DIRECTIVE FROM 2016 TO 2020
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ ОТНОСНО ДЕЙСТВИЕТО НА ДИРЕКТИВАТА ЗА ПРОЗРАЧНОСТТА В РАМКИТЕ НА ЕДИННИЯ ПАЗАР ЗА ПЕРИОДА 2016—2020 г.
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ ОТНОСНО ДЕЙСТВИЕТО НА ДИРЕКТИВАТА ЗА ПРОЗРАЧНОСТТА В РАМКИТЕ НА ЕДИННИЯ ПАЗАР ЗА ПЕРИОДА 2016—2020 г.
COM/2022/481 final
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 23.9.2022
COM(2022) 481 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ
ОТНОСНО ДЕЙСТВИЕТО НА ДИРЕКТИВАТА ЗА ПРОЗРАЧНОСТТА В РАМКИТЕ НА ЕДИННИЯ ПАЗАР ЗА ПЕРИОДА 2016—2020 г.
{SWD(2022) 297 final}
Съдържание
ВЪВЕДЕНИЕ
1. Развитие в периода 2016—2020 г.
1.1. Подобрения в процедурата за уведомяване
1.2. Използване на процедурата за уведомяване в контекста на програмата за по-добро регулиране и взаимно признаване
2. Приложение на процедурата за уведомяване
2.1 Ефективност: общ преглед
2.2 Използване на процедурата по спешност
2.3 Уведомление за „фискални или финансови мерки“
2.4 Мерки след реакцията на Комисията
2.5 Последващи действия във връзка с процедурата за уведомяване
2.6 Структуриран обмен с държавите членки, членуващите в ЕИП държави от ЕАСТ, Швейцария и Турция
2.7 Прозрачност
3. Заключение
Общ преглед
Настоящият доклад е изготвен и представен в съответствие с член 8 от Директива (ЕС) 2015/1535 1 (Директива за прозрачността в рамките на единния пазар). В него се анализират резултатите от прилагането на един от крайъгълните камъни на единния пазар в периода 2016—2020 г.: процедурата за уведомяване, предвидена в Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар. В доклада се подчертава важният принос на процедурата за уведомяване за функционирането на единния пазар и за прилагането на насоките и набора от инструменти за по-добро регулиране 2 , както и нейната ключова роля по време на пандемията от COVID-19.
Уведомяването на Комисията за националните технически регламенти преди тяхното приемане продължи да бъде важен инструмент за предотвратяване на възникването на пречки пред търговията. То също така продължи да бъде добър канал за осигуряване на сътрудничество между Комисията и държавите членки, както и между самите държави членки. Това е особено важно при критични и непредвидени обстоятелства, като например по време на пандемията от COVID-19. За техническите регламенти се подават уведомления до Комисията и окончателният текст на нотифицираните мерки се превежда на 23 официални езика на ЕС 3 .
Освен това при прилагането на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар се изисква Комисията да проследява и наблюдава всички уведомления, които пораждат опасения относно тяхната съвместимост с правото на Съюза. В този контекст Комисията обръща особено внимание на мерките с най-голямо въздействие върху единния пазар 4 .
ВЪВЕДЕНИЕ
Като „двигател за изграждането на по-силна и по-справедлива икономика на ЕС“, единният пазар е ключова част от шестте приоритета на Комисията за периода 2019—2024 г. 5 Единният пазар подобри просперитета и възможностите за предприятията и гражданите в Европа. Един добре функциониращ единен пазар стимулира конкуренцията и търговията, подобрява ефективността, повишава качеството и спомага за намаляване на цените за предприятията и потребителите 6 .
Като част от пакета за нова промишлена стратегия на Комисията от март 2020 г. 7 бяха приети съобщение относно пречките пред единния пазар 8 и план за действие за прилагане на правилата на единния пазар 9 , за да се подобри допълнително конкурентоспособността и да се улесни интеграцията на дружествата от всякакъв мащаб в европейските и глобалните вериги за създаване на стойност. Действие 10 от плана за действие на Комисията за прилагане на правилата на единния пазар се отнася до Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар. В този контекст „в съответствие с по-стратегическия подход за действията на Комисията в областта на правоприлагането, прилагането на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар се основава на четири оси:
I)държавите членки нотифицират Комисията за всички проекти на технически регламенти относно стоките и услугите на информационното общество;
II)Комисията предприема последващи действия по всички уведомления, пораждащи опасения във връзка със съвместимостта им с правото на ЕС;
III)когато определя конкретните последващи действия, Комисията обръща специално внимание на мерките, оказващи най-голямо въздействие върху единния пазар;
IV)Комисията наблюдава законодателството, което е било предмет на реакция от нейна страна по силата на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар и което, при липса на подходящи корекции, може да доведе до започване на производство за установяване на нарушения“.
Комисията поставя ясен акцент върху превенцията и правоприлагането по отношение на случаите с най-значително икономическо или друго въздействие върху единния пазар.
Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар има за цел да предотврати появата на нови пречки пред единния пазар, като се съсредоточи върху прозрачността, диалога, превенцията и по-доброто регулиране. Държавите — членки на ЕС, могат да участват в тази процедура наравно с Комисията. Заинтересованите страни имат достъп както до националните технически регламенти в процес на изготвяне, така и до окончателните текстове на мерките, за които са подадени уведомления, преведени на 23 официални езика на ЕС. Следователно стопанските субекти могат да предвидят създаването на пречки пред търговията и да избегнат ненужни и скъпи административни тежести, засягащи техния бизнес.
Процедурата за уведомяване за национални технически регламенти съгласно Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар дава възможност на Комисията и на държавите членки да проучат преди приемането им техническите регламенти, които всяка държава членка възнамерява да въведе за продукти (промишлени, селскостопански и риболовни) и услуги на информационното общество (вж. приложение 1 към работния документ на службите на Комисията, придружаващ настоящия доклад). Процедурата се прилага по опростен начин за държавите — членки на Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ), които са страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство (ЕИП), и за Швейцария и Турция (вж. приложение 4).
Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар също така играе ключова роля по време на срещите за диалог за „опознаване на държавата“ с държавите членки и заинтересованите страни 10 . Такива срещи са част от усилията, залегнали в стратегията за единния пазар, за осигуряване на култура на съответствие и интелигентно правоприлагане 11 . Комисията разглежда тези срещи като възможност за диалог за подобряване на прилагането на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар. В този контекст диалогът съгласно директивата, съчетан с други показатели, дава възможност на Комисията да определи по-добре проблемните сектори и структурните проблеми в държавите членки.
Настоящият доклад, изготвен и представен в съответствие с Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар, отразява нейното действие в периода 2016—2020 г. както в качествено, така и от количествено отношение.
През 2020 г. процедурата за уведомяване съгласно Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар изигра решаваща роля в управлението на пандемията от COVID-19 и допринесе за координиран подход по отношение на здравната криза в целия ЕС. Разпространението на вируса причини прекъсване на глобалните вериги на доставки. По време на пандемията беше застрашена целостта на единния пазар и в по-широк смисъл — запазването на производствените и дистрибуторските вериги за създаване на стойност, осигуряващи необходимите доставки за нашите здравни системи. Директивата предостави рамка, позволяваща на държавите членки да действат по координиран начин.
1.Развитие в периода 2016—2020 г.
С 3553 уведомления, получени през петгодишния период 2016—2020 г. (вж. приложение 3.1), диалогът, който се проведе в контекста на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар, показа добро равнище на участие на държавите членки, които предоставиха 243 подробни становища и 475 коментара (вж. приложение 3.6). Това беше съчетано с чести реакции от страна на Комисията по отношение на нотифицираните технически регламенти, по-специално 212 подробни становища и 816 коментара, издадени от Комисията (вж. приложение 3.4). Най-голям брой реакции на Комисията и държавите — членки на ЕС, се отнасяха до селското стопанство, риболова, храните и строителните продукти.
Въвеждането на нови ИТ инструменти през референтния период, както е описано в параграфите по-долу, улесни участието на стопанските субекти в процедурата, предвидена в Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар.
Съдебната практика на Съда на Европейския съюз хвърли светлина върху някои тълкувателни въпроси по отношение на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар. Те включват определението за технически регламенти, класификацията на новите посреднически услуги в нововъзникващите сектори, свързани с моделите на икономиката на сътрудничеството, правото на достъп до документи във връзка с процедурата, предвидена в Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар и санкцията за липса на уведомление 12 .
1.1.Подобрения в процедурата за уведомяване
Една от целите на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар е стопанските субекти, включително малките и средните предприятия, да бъдат информирани предварително за планираните технически регламенти преди тяхното приемане от държавите членки. Това позволява на стопанските субекти да изложат мненията си и навреме да приспособят дейностите си към бъдещите технически регламенти 13 . Големият брой становища от страна на заинтересованите страни относно изпратените уведомления показва, че това право на контрол е широко използвано и помага на Комисията и на националните органи да откриват пречки пред търговията.
Като част от трайните усилия, които полага за постигане на прозрачност и ефикасност, през 2015 г. Комисията разработи нова функционалност на уебсайта на Информационната система за техническите регламенти (TRIS) 14 . Тази функционалност беше въведена през 2016 г. и позволява на всяко лице да използва уебсайта на TRIS, за да предоставя становище относно всяко едно уведомление по време на отлагателния период, предвиден в член 6 от Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар. Чрез тази функционалност в периода 2016—2020 г. Комисията получи 1618 становища (144 през 2016 г., 421 през 2017 г., 175 през 2018 г., 281 през 2019 г. и 597 през 2020 г.).
1.2.Използване на процедурата за уведомяване в контекста на програмата за по-добро регулиране и взаимно признаване
В съобщението си „По-добро регулиране за растеж и работни места в ЕС“ 15 Комисията подчерта, че механизмът за превантивен контрол, установен с Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар, допринася за подобряване на качеството на националните регламенти относно продуктите и услугите на информационното общество. Сътрудничеството между Комисията и държавите членки в контекста на процедурата за уведомяване има за цел да осигури по-ясна регулаторна рамка за стопанските субекти.
Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар допринася за по-доброто взаимно признаване. Принципът на взаимното признаване, който произтича от съдебната практика на Съда на Европейския съюз по отношение на членове 34—36 от ДФЕС, осигурява достъп до пазара за стоки, които не са или само частично са предмет на законодателството на ЕС за хармонизация. Той гарантира, че всяка стока, законно предлагана на пазара в една държава членка, по принцип може да бъде продадена в друга. Оценката на националните регламенти преди тяхното приемане спомага за свеждане до минимум на риска тези правила да създадат необосновани регулаторни пречки пред търговията, особено в контекста на принципа на взаимно признаване. Това е така, защото Комисията може: i) да коригира текста на клаузите за единния пазар в проекти, за които са подадени уведомления от държавите членки съгласно процедурата, предвидена в Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар; и ii) да препоръча на държавите членки да включат клаузата за единния пазар в нотифицираните проекти на национални мерки, когато тя липсва в нотифицираните проекти.
2.Приложение на процедурата за уведомяване
2.1Ефективност: общ преглед
► Обем на уведомленията и участващи сектори
В периода 2016—2020 г. Комисията получи 3553 уведомления (700 през 2016 г., 676 през 2017 г., 666 през 2018 г., 657 през 2019 г. и 854 през 2020 г.) 16 .
Налице са явни различия в броя на уведомленията, изпратени от различните държави членки, като някои държави членки изпращат средно повече от 50 уведомления годишно, а други — по-малко от 10 (вж. приложение 3.2). Въпреки че тази разлика може отчасти да се обясни с начина, по който е структурирана държавната организация в различните държави (напр. присъствието на регионални/местни органи с регулаторни правомощия), с липсата на осведоменост или с по-висока/по-ниска степен на регулаторна дейност, това голямо несъответствие породи съмнения дали е налице пълно съответствие със задължението за изпращане на уведомления. Анализът показа, че през 2017 г., 2018 г. и 2019 г. почти при всички държави членки е имало случаи на липса на нотифициране или липса на повторно нотифициране на проекти на технически регламенти. В по-голямата част от държавите членки обаче броят на проектите, за които не са подадени уведомления, е относително малък — равен или по-малък от 10 на година.
В приложение 3.2 (таблица 1) може да бъде забелязана връзка между големината на държавите членки и броя на уведомленията, като най-големите държави членки по принцип изпращат повече уведомления, отколкото средните и малките по големина държави членки. Това може да се обясни отчасти с по-големия брой на регионалните и местните органи, които имат задължението да нотифицират своите проекти на технически регламенти. На практика обаче това невинаги е така: например в някои случаи средните по големина държави членки подават повече уведомления от някои по-големи държави членки, а по-големите държави членки с централизирана структура подават повече уведомления от държавите членки с децентрализирана структура.
Както и през предходния отчетен период, най-голям брой уведомления за периода 2016—2020 г. се отнасят до строителния сектор, следван от уведомленията в областта на селскостопанските продукти, рибарството, аквакултурите и други храни.
Множество уведомления бяха изпратени и в областта на услугите на информационното общество, в секторите на околната среда и химическата промишленост (главно за опаковки и отпадъци от опаковки, пластмасови продукти, торове, продукти за растителна защита, съдържащи глифосат или неоникотиноиди, емисионни норми, козметични продукти, съдържащи пластмасови микрочастици), както и на транспорта (напр. за електрически превозни средства, специално оборудване за пътнически превозни средства и таксита, снегомобили, електрически скутери, кораби и плавателни съдове за отдих, дронове) (вж. приложение 3.3)‑.
► Въпроси, разгледани от Комисията в изразените от нея реакции
В нехармонизираните области, т.е. тези, в които националните мерки при липса на вторично законодателство трябва да са в съответствие с членове 34—36 (свободно движение на стоки) и членове 49 и 56 (право на установяване и свободно предоставяне на услуги, свързани с информационното общество) от ДФЕС, реакциите на Комисията имаха за цел да привлекат вниманието на държавите членки към потенциалните необосновани пречки пред търговията след оценка на необходимостта и пропорционалността на мярката в съответствие със съдебната практика на Съда на Европейския съюз.
Когато националните мерки частично или изцяло попадаха в хармонизираните области, реакциите имаха за цел да гарантират, че националните мерки са съвместими с вторичното законодателство на ЕС.
·В периода 2016—2020 г. държавите членки подадоха 765 уведомления за проекти на технически регламенти в областта на строителството (131 през 2016 г., 181 през 2017 г., 139 през 2018 г., 158 през 2019 г. и 156 през 2020 г. 17 ) Тези проекти се отнасяха до всички видове строителни продукти, включително мостови съоръжения и бетонни пътни съоръжения, покрития за наклонени покриви на сгради, противопожарна техника и спасително оборудване, топлоизолация, синтетични материали за запълване, бетонни конструкции, електрически инсталации върху и в бетонни конструкции, и метални материали в контакт с питейна вода.
Комисията по-специално разгледа проекти на технически регламенти, в които се определят допълнителни технически изисквания или изпитвания за строителни продукти и които възпрепятстват свободното движение на продукти с поставена маркировка „CE“. Нотифицираните проекти бяха разгледани основно в съответствие с Регламент (ЕС) № 305/2011 за установяване на хармонизирани условия за предлагане на пазара на строителни продукти 18 .
Комисията разгледа проект на законодателен акт, с който се забранява инсталирането на котли, работещи с изкопаеми горива и природен газ, в нови сгради, освен ако въпросните котли използват единствено енергия от възобновяеми източници. Нотифицираният проект беше разгледан съгласно Директива 2009/142/ЕО относно газовите уреди (ДГУ) 19 и Директива 92/42/ЕИО относно изискванията за ефективност на нови бойлери за топла вода с течно или газово гориво 20 .
Техническите регламенти, свързани с енергийната ефективност на сградите, бяха оценени съгласно Директива 2012/27/ЕС относно енергийната ефективност 21 , Директива 2010/31/ЕС относно енергийните характеристики на сградите 22 и Директива 2009/125/ЕО за създаване на рамка за определяне на изискванията за екодизайн към продукти, свързани с енергопотреблението 23 .
Комисията също така направи оценка на проект на законодателен акт относно изискванията за комуникационното оборудване за магистрали. Нотифицираният проект беше разгледан съгласно Директиви 1999/5/ЕО 24 , 2006/95/ЕО 25 и 2004/108/ЕО 26 .
·По отношение на селскостопанските продукти, рибарството, аквакултурите и други храни, в периода 2016—2020 г. държавите членки подадоха уведомления за 693 проекта на технически регламенти (145 през 2016 г., 106 през 2017 г., 146 през 2018 г., 161 през 2019 г. и 135 през 2020 г. 27 ). Областите, обхванати от тези проекти, включваха например материали, влизащи в контакт с храни, енергийни напитки, трансмазнини в хранителни продукти, вино и спиртни напитки, знаци за качество на храните, хуманно отношение към животните и предлагането на пазара на изделия от кожа с косъм.
Някои държави членки подаваха уведомления за проекти на регламенти, установяващи обозначения, които свързват качеството на продукта с неговия произход. Тези уведомления бяха разглеждани съгласно разпоредбите на ДФЕС относно свободното движение на стоки и Регламент (ЕС) № 1151/2012 относно схемите за качество на селскостопанските продукти и храни 28 .
По време на отчетния период Комисията разгледа уведомления относно хигиената на храните и издаде подробни становища и коментари относно съответствието им с Регламент (ЕО) № 852/2004 относно хигиената на храните 29 , Регламент (ЕО) № 853/2004 относно определяне на специфични хигиенни правила за храните от животински произход 30 и Регламент (ЕО) № 854/2004 за определяне на специфичните правила за организирането на официален контрол върху продуктите от животински произход, предназначени за човешка консумация 31 .
Други уведомления се отнасяха до етикетирането на храни. Комисията извърши оценка на тяхната съвместимост с Регламент (ЕС) № 1169/2011 за предоставянето на информация за храните на потребителите 32 , по-специално с разпоредбите относно обявяването на хранителните стойности или други специфични за сектора разпоредби относно информацията за потребителите 33 .
·В сектора на услугите на информационното общество държавите членки подадоха уведомления за 255 мерки (58 през 2016 г., 43 през 2017 г., 34 през 2018 г., 57 през 2019 г. и 63 през 2020 г. 34 ), като по-голямата част от уведомленията се отнасяха до проекти на законодателни актове, засягащи електронната търговия, социалните медии и операторите на цифрови платформи, мрежовата неутралност и медийния плурализъм, фалшивите новини и словото на омразата онлайн, както и други правила относно услугите на информационното общество, попадащи в обхвата на Директива 2000/31/ЕО (Директивата за електронната търговия) 35 , както и до правила, свързани с аудиовизуалните медийни услуги, попадащи в обхвата на Директива (ЕС) 2018/1808 (ревизираната Директива за аудиовизуалните медийни услуги) 36 .
Бяха публикувани и други реакции на Комисията във връзка с нотифицирани проекти на мерки относно правилата за услугите на информационното общество, насочени към електронната идентификация и удостоверителните услуги, попадащи в обхвата на Регламент (ЕС) № 910/2014 (Регламент относно електронната идентификация и удостоверителните услуги) 37 , както и относно свободното движение на нелични данни, уредено в Регламент (ЕС) 2018/1807 38 . Бяха изпратени и уведомления относно неприкосновеността на цифровите данни, киберсигурността, съхраняването на данни, електронното фактуриране, авторското право, телекомуникациите и електронните съобщения (включително 5G), безопасния интернет за деца, електронните книги, организираните онлайн хазартни игри и в няколко случая, свързани изрично или допълнително със свободното движение на услуги и свободата на установяване (членове 49 и 56 от ДФЕС, както и Директивата за услугите 39 ), с правата на потребителите съгласно Директива 2011/83/ЕС 40 , със защитата на личните данни съгласно Общия регламент относно защитата на данните (ЕС) 2016/679 41 и със свободата на изразяване на мнение и свободата на стопанска инициатива, залегнали в Хартата на основните права на Европейския съюз.
·В сектора на химическата промишленост Комисията получи 167 уведомления (32 през 2016 г., 32 през 2017 г., 28 през 2018 г., 27 през 2019 г. и 48 през 2020 г. 42 ) в области като биоциди, продукти за растителна защита и продукти, попадащи в обхвата на Регламент (ЕО) № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) 43 , които бяха основно разгледани съгласно Регламента за биоцидите 44 , Регламент (ЕО) № 1107/2009 относно пускането на пазара на продукти за растителна защита 45 и съгласно REACH.
·В сектора на околната среда Комисията разгледа 206 проекта на мерки (55 през 2016 г., 39 през 2017 г., 28 през 2018 г., 33 през 2019 г. и 51 през 2020 г. 46 ). Някои нотифицирани проекти се отнасяха до отпадъците от опаковки и пластмасовите продукти за еднократна употреба и повдигнаха проблеми във връзка със съвместимостта с Директива 94/62/ЕО относно опаковките и отпадъците от опаковки 47 (например по отношение на изискванията за забрана на тънките пластмасови торбички за пазаруване) и Директива (ЕС) 2019/904 относно намаляването на въздействието на определени пластмасови продукти върху околната среда 48 (например по отношение на определенията за „пластмаса“).
Процедурата за уведомяване също така даде възможност на Комисията да предприеме действия в сектори, в които се предвижда или понастоящем се осъществява хармонизация на равнището на Европейския съюз, като по този начин не се позволи на държавите членки да въвеждат разминаващи се национални мерки. Съгласно член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар Комисията поиска от нотифициращите държави членки да отложат приемането на нотифицираните проекти на технически регламенти за 12 месеца от датата на уведомлението в областта на биологичното производство на растения, животни и продукти от аквакултури и храни (уведомление 2018/190/BG), биологично производство на заешко месо (уведомление 2018/219/E), био пъдпъдъци бройлери (уведомление 2018/666/F) и пластмасови продукти за еднократна употреба (уведомления 2018/ 665/B и 2019/9/UK).
► Положителни примери за въздействието на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар
През отчетния период Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар се оказа ефективна в редица случаи, тъй като националните органи преработиха нотифицираните проекти в съответствие с препоръките на Комисията или ги оттеглиха. Пример в това отношение беше уведомлението относно проект на постановление, с което водачите на автомобили, пребиваващи в Италия и превозващи с тях деца на възраст под 4 години, се задължават да използват специални сигнални устройства за напомняне, монтирани на седалките в автомобила, които не позволяват малолетни и непълнолетни лица да бъдат оставяни в превозното средство. В подробното си становище Комисията посочи, че няколко от изискванията на нотифицирания проект са в противоречие с правилата на ЕС за хармонизация и със свободното движение на стоки (членове 34—36 от ДФЕС). Това се дължи на липсата на доказателства за: i) пропорционалността на изискването относно процедурата за предварително одобрение на монтирани на седалките в автомобила сигнални устройства за напомняне, законно произведени в други държави членки; и ii) задължението тези устройства да се оборудват с автоматична комуникационна система за изпращане на съобщения или повиквания чрез мобилни безжични комуникационни мрежи до най-малко три различни телефонни номера. Комисията подчерта, че „процедурата за предварително разрешение“, която задължава „акредитираните органи“ да кандидатстват за разрешение пред италианската генерална дирекция за моторни превозни средства, би могла да бъде в противоречие с принципа за свободно предоставяне на услуги в рамките на Съюза (член 56 от ДФЕС). Италианските органи преработиха предложението за постановление в съответствие със забележките на Комисията, като същевременно гарантираха, че нотифицираният проект на мярка би могъл да постигне целта за безопасност на децата.
По същия начин през 2016 г., 2017 г. и 2018 г. Комисията получи няколко уведомления относно характеристиките и специфичното оборудване на безпилотните въздухоплавателни средства (дронове). В своите реакции Комисията припомни текущия процес на хармонизация на равнището на ЕС и прикани съответните държави членки да си сътрудничат за създаването на регулаторна рамка на ЕС, приложима към безпилотните въздухоплавателни средства, която да гарантира високо ниво на безопасност по отношение на експлоатацията на такива въздухоплавателни средства и да даде възможност за управлението на съпътстващите рискове, свързани с безопасността, защитата на неприкосновеността на личния живот и на личните данни. Съответните държави членки се съобразиха с препоръките на Комисията, изразени в коментарите и подробните становища, или оттеглиха нотифицираните проекти 49 .
През 2020 г. в началото на пандемията от COVID-19 някои държави членки приеха или подготвиха национални мерки, засягащи свободното движение на лични предпазни средства, като защитни очила, маски, ръкавици, хирургически гащеризони и престилки, както и свободното движение на лекарства. Поради тези мерки съществуваше риск такива основни стоки да не достигнат до тези, които най-много се нуждаят от тях, най-вече до здравните работници, екипите за намеса на място и пациентите в засегнатите райони в цяла Европа. Това породи ефект на доминото, тъй като се наложи държавите членки да предприемат мерки за смекчаване на въздействието на мерките, предприети от други държави членки. За кратко време ограниченията обхванаха все по-голям брой продукти, като се започне от личните предпазни средства и се стигне до лекарствата. Тези мерки нарушиха логистичните и дистрибуторските вериги и насърчиха реакциите за натрупване на запаси във веригата на доставки. В крайна сметка с тези мерки отново бяха въведени вътрешни граници в момент, в който солидарността между държавите членки беше най-необходима. Комисията призова държавите членки да уведомяват за такива мерки чрез механизма, предвиден в Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар, и предостави насоки за това. Мерките, за които бяха подавани уведомления до Комисията, бяха оценявани с приоритет и Комисията подкрепяше държавите членки при коригирането на онези от тях, които биха могли да възпрепятстват свободното движение на основни стоки в рамките на единния пазар 50 . Опитът от пандемията от COVID-19 доказа значимостта на процедурите по Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар, включително и на процедурата по спешност (вж. точка 2.2), като същевременно предостави полезни изводи с оглед на по-нататъшното преодоляване на неблагоприятните последици за единния пазар, причинени от извънредни ситуации. Когато мерките биват нотифицирани след приемането им, какъвто бе случаят с приблизително 150 свързани с COVID-19 уведомления през 2020 г., предвиденият в Директивата механизъм за уведомяване също осигурява ползи, доколкото информацията и партньорската проверка могат да бъдат използвани по време на кризата благодарение на комуникационната платформа TRIS, чрез която държавите членки могат да се запознаят с мерките във връзка с COVID, приети от други държави членки.
► Най-често срещани пречки, за които са предприети мерки
Една от целите на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар е да се открият области, в които възникват повтарящи се пречки пред свободното движение на стоки и свободното предоставяне на услуги на информационното общество, и в резултат на това да се установи необходимостта от намеса с мерки за хармонизация, насочени към гарантиране на по-плавно функциониране на единния пазар 51 . През анализирания период Комисията установи няколко повтарящи се пречки в нотифицираните проекти на мерки. Сред тях са липсата на клауза за единния пазар, подвеждащи и неясни разпоредби, които биха могли да бъдат тълкувани и прилагани като пазарни ограничения или повторение на разпоредбите на регламентите на ЕС, въпросът за задължителните стандарти и допълнителните методи за изпитване 52 .
► Реакции
С Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар се дава възможност за осъществяване на формален и структуриран обмен на информация между държавите членки и Комисията и сред държавите членки при оценката на нотифицираните проекти. Интензивността на този обмен на информация се доказва от големия брой реакции, изпратени от Комисията и държавите членки във връзка с уведомленията, и от отговорите на подалите уведомления държави членки и последвалия обмен на съобщения (вж. приложения 3.4, 3.5, 3.6 и 3.8). Този обмен на информация предоставя на държавите членки възможността да установят степента на съвместимост на нотифицираните проекти със законодателството на ЕС. През отчетния период Комисията провеждаше редовни срещи на експертно равнище с представители на държавите членки, за да изясни нерешените въпроси, когато това беше необходимо, и да поиска допълнителна информация от държавите членки за изясняване на обхвата на нотифицираните технически регламенти.
През разглеждания период Комисията издаде 212 подробни становища (60 през 2016 г., 34 през 2017 г., 40 през 2018 г., 38 през 2019 г. и 40 през 2020 г.), което представлява 5.9 % от общия брой проекти, за които държавите членки са подали уведомления през отчетния период. От своя страна държавите членки издадоха 243 подробни становища (78 през 2016 г., 44 през 2017 г., 38 през 2018 г., 30 през 2019 г. и 53 през 2020 г.). От общо 1291 коментара, направени през отчетния период, 816 бяха направени от Комисията (154 през 2016 г., 189 през 2017 г., 184 през 2018 г., 155 през 2019 г. и 134 през 2020 г.), а 475 — от държавите членки (118 през 2016 г., 74 през 2017 г., 77 през 2018 г., 64 през 2019 г. и 142 през 2020 г.) (вж. приложения 3.4 и 3.6). В пет случая Комисията прикани съответните държави членки да отложат приемането на нотифицираните технически регламенти с една година, считано от датата на тяхното получаване, тъй като е обявена или e в ход работа на равнището на ЕС по хармонизиране в областта, обхваната от нотифицираните проекти (вж. приложение 3.5).
Броят на реакциите (коментари, подробни становища и решения на Комисията за отлагане на приемането на проект) на всяка държава членка и на Комисията през отчетния период по сектори дава допълнителна представа за участието на държавите членки в диалога, предизвикан от уведомленията, и за специфичните интереси на някои държави членки, чиито реакции са съсредоточени в конкретни сектори (вж. приложение 3.6, таблица 6). Италия, Испания, Австрия и Полша са сред най-активните държави членки. Анализът на реакциите по държави членки и по сектори показва, че Австрия, Испания и Италия проявяват особен интерес към сектора на селското стопанство, рибарството и храните. Повечето от реакциите на Комисията се отнасят до секторите на строителството и селското стопанство.
Благодарение на достъпа до всички уведомления и до съобщенията, обменени по време на диалога, държавите членки могат да използват Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар, за да заимстват идеи от своите партньори. Същите могат да се използват за решаване на често срещани проблеми, свързани с техническите регламенти, и за да се разбере кога даден проект на технически регламент би могъл да бъде в нарушение на правото на ЕС.
2.2Използване на процедурата по спешност
Държавите членки могат да поискат от Комисията да оцени предложението им за прилагане на процедурата по спешност, предвидена в член 6, параграф 7 от Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар, ако в отговор на спешна и непредвидима ситуация са задължени незабавно да приемат технически регламенти и нямат време да изчакат тримесечния отлагателен период, за да се консултират предварително с Комисията и с другите държави членки. Ако след разглеждане на изтъкнатите от съответната държава членка мотиви Комисията приеме да бъде приложена процедурата по спешност, отлагателният период от три месеца не се прилага и мярката може да бъде приета незабавно 53 . Обикновено на Комисията са необходими няколко работни дни след уведомлението, за да реши дали приема изтъкнатите от съответната държава членка мотиви и позволява на същата да приеме техническите регламенти незабавно.
От общо 3553 уведомления държавите членки отправиха 346 искания за прилагане на процедурата по спешност по отношение на нотифицираните проекти (51 през 2016 г., 34 през 2017 г., 35 през 2018 г., 39 през 2019 г. и 187 през 2020 г.) 54 Използването на процедурата по спешност беше отказвано при недостатъчно обосновани случаи или при изцяло икономическа обосновка, или при административно забавяне на национално равнище, както и в случаите, в които не беше доказано наличието на непредвидени обстоятелства. Процедурата по спешност беше счетена за оправдана в 283 случая (41 през 2016 г., 28 през 2017 г., 21 през 2018 г., 29 през 2019 г. и 164 през 2020 г.). Тези случаи се отнасяха по-специално до психотропни вещества, контрол на наркотиците, борба с тероризма, огнестрелни оръжия, заразяване на пчели, биоциди, забрана на продукти, които са вредни за здравето, пиротехнически изделия, лекарства (лекарства/вещества от критично значение, необходими за лечението на пациенти с COVID-19), лични предпазни средства, маски, медицински изделия и инвитро медицински изделия, дезинфектанти и алкохоли, необходими за тяхното производство (вж. приложение 3.7).
2.3Уведомление за „фискални или финансови мерки“
Съгласно Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар държавите членки трябва да подават уведомления за „фискални и финансови мерки“, т.е. за технически регламенти, които са свързани с фискални или финансови мерки, даващи отражение върху потреблението на продукти или услуги чрез стимулиране на спазването на такива технически регламенти. Особеността на тези мерки е, че не се прилага отлагателният период (член 7, параграф 4 от Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар).
През периода 2016—2020 г. държавите членки подадоха уведомления за 149 проекта на „фискални или финансови мерки“ (44 през 2016 г., 48 през 2017 г., 26 през 2018 г., 31 през 2019 г. и 45 през 2020 г.) 55 .
2.4Мерки след реакцията на Комисията
Съгласно член 6, параграф 2 от Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар държавите членки трябва да докладват за действията, които възнамеряват да предприемат в отговор на подробно становище.
През периода 2016—2020 г. съотношението между броя на отговорите на държавите членки на подробните становища на Комисията и обема на публикуваните от Комисията подробни становища е задоволително, но би могло да бъде подобрено още повече (средно 87 % за разглеждания период). Задоволителните отговори на държавите членки представляват средно 45 % от отговорите (вж. приложение 3.8).
През разглеждания период държавите членки оттеглиха 217 56 проекта на технически регламенти. В 30 случая (4 през 2016 г., 13 през 2017 г., 9 през 2018 г., 2 през 2019 г. и 2 през 2020 г.) оттеглянето е резултат от приемането на подробно становище, публикувано от Комисията. Причините за тези оттегления включват: i) въвеждане от страна на нотифициращата държава членка на съществени промени в проекта на технически регламент, които изискват ново уведомление (член 5, параграф 1 от директивата); и ii) обикновено решение на националните органи да не продължат с приемането на проекта за технически регламент. За други нотифицирани проекти на технически регламенти диалогът все още продължава.
2.5Последващи действия във връзка с процедурата за уведомяване
За случаите, в които потенциалните нарушения на правото на ЕС в областта на вътрешния пазар не бяха напълно отстранени чрез процедурата за уведомяване Комисията проведе допълнителни разследвания (напр. относно продуктите за растителна защита, електронните цигари, тютюна). Комисията също така проведе разследвания относно предполагаеми нарушения на задължението за изпращане на уведомления от страна на държавите членки, например във връзка с правилата за таксиметровите апарати, стъклените бутилки за вино и спиртни напитки, рекламното оборудване, отпадъците, хазарта, игралните автомати, емисиите на флуорсъдържащи парникови газове, пластмасовите продукти, мебелите, икономиката на сътрудничеството и др. В тези случаи Комисията информира съответния национален орган за контакт за последиците от нарушаването на задължението за уведомяване съгласно Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар и припомни задължението за уведомяване.
2.6Структуриран обмен с държавите членки, членуващите в ЕИП държави от ЕАСТ, Швейцария и Турция
Редовните заседания на Постоянния комитет по техническите регламенти насърчиха плодотворния обмен на мнения по въпроси от общ интерес, както и по специфични аспекти на процедурата за уведомяване.
Що се отнася до процедурата за уведомяване, обсъжданията в контекста на заседанията на Постоянния комитет по техническите регламенти засягаха по-специално:
·процедурата по спешност съгласно Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар;
·достъпа до документи на Комисията и до поверителни уведомления;
·процедурата за уведомяване за Швейцария и ЕИП;
·задължението на държавите членки да представят на Комисията окончателния текст на нотифицирания технически регламент;
·развитие на съдебната практика на Съда на ЕС във връзка с Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар; както и
·функционирането на механизма за обслужване на едно гише.
Комисията направи изказвания пред Постоянния комитет по технически регламенти, за да даде разяснения относно някои повтарящи се пречки или относно нови законодателни актове на ЕС въз основа на искания от държавите членки или по своя инициатива. Изказванията се отнасяха до:
·Директива (ЕС) 2019/904 относно намаляването на въздействието на определени пластмасови продукти върху околната среда;
·процедурата за уведомяване съгласно Директивата за услугите (Директива 2006/123/ЕО) и Регламент (ЕС) 2018/1807 относно свободното движение на нелични данни в ЕС;
·Общия регламент относно защитата на данните (Регламент (ЕС) 2016/679);
·директивите за пътна безопасност 2014/45/ЕС 57 , 2014/46/ЕС 58 и 2014/47/ЕС 59 ;
·ограниченията върху пластмасовите микрогранули на равнището на ЕС;
·Директива 94/62/ЕО относно опаковките и отпадъците от опаковки;
·клаузата за единния пазар и членове 34—36 от ДФЕС.
Няколко държави членки споделиха с Постоянния комитет своите най-добри практики за подаване на уведомления съгласно Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар.
В много държави членки бяха проведени и двустранни срещи като част от мисиите за „опознаване на държавата“. Тези срещи бяха насочени към специфичните нужди на единния пазар на всяка държава членка чрез пряк диалог между Комисията и националните органи, както и чрез срещи със заинтересованите страни на национално равнище. В този контекст Комисията посети няколко столици на ЕС 60 и присъства на срещи с органите на държавите членки и националните заинтересовани страни. Основните проблеми, свързани с прилагането на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар на национално равнище, установени по време на тези мисии, се отнасяха до ниското ниво на подадени уведомления (например в Румъния, Литва и Португалия), административния капацитет (например в България) или проблемите с координацията (например в Италия, Испания и Германия) и ограниченото познаване на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар от страна на държавните администрации.
През целия референтен период Комисията също така обсъждаше прилагането на директивата по време на срещите за диалог за съответствие с държавите членки, които се провеждат вследствие на ангажимента по стратегията за единния пазар. Комисията също така редовно провеждаше ad hoc технически семинари за националните органи, участващи в процедурата за уведомяване.
През референтния период Турция подобри участието си в процедурата за уведомяване.
2.7Прозрачност
2.7.1 Искания за достъп до документи, издадени съгласно Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар
През периода 2016—2020 г. Комисията получи 531 61 искания за достъп до документи, издадени в контекста на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар. Повечето искания бяха свързани с подробни становища и коментари, изготвени от Комисията. В съответствие с последните развития в съдебната практика на Съда на Европейския съюз (вж. приложение 2, дело C-331/15 P, Франция/Schlyter), повечето от документите бяха оповестени.
2.7.2 Участие на заинтересованите страни
Прозрачността е основна характеристика на процедурата за уведомяване. Уебсайтът на TRIS, който е публично достъпен, гарантира, че заинтересованите страни са постоянно информирани за всички проекти на технически регламенти, които са в процес на изготвяне от държавите членки, и че се провежда диалог между заинтересованите страни и Комисията благодарение на функционалността, която дава възможност на заинтересованите страни да предоставят становища по проекти на технически регламенти. Както вече беше споменато, между 2016 г. и 2020 г. Комисията получи 1618 становища чрез тази функционалност. През референтния период Комисията също започна да превежда окончателните текстове на мерките, за които са подадени уведомления, на всички езици на ЕС. Преводите на окончателните текстове са достъпни на уебсайта на TRIS и осигуряват допълнителна прозрачност.
Успехът на уебсайта на TRIS се потвърждава от данните:
·В края на 2020 г. имаше 6467 активни абонати в списъка с адресати на TRIS, в сравнение с 5196 в края на 2015 г., което отбелязва увеличение от 25 % през 5-годишния отчетен период.
·През разглеждания период през уебсайта на TRIS са извършени 871 744 търсения (151 202 през 2016 г., 134 737 през 2017 г., 152 158 през 2018 г., 197 341 през 2019 г. и 236 306 през 2020 г.), като средният брой търсения е 174 349 на година 62 .
·Достъпът на потребителите до уведомления също се е увеличил — от 1 203 299 случая в края на 2015 г. до 7 394 991 случая в края на 2020 г., което представлява конкретно увеличение от 514,6 % за целия референтен период 2016—2020 г. спрямо края на 2015 г.
3.Заключение
През периода 2016—2020 г. ефективността на процедурата, предвидена в Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар, беше потвърдена отново по отношение на прозрачността, административното сътрудничество и предотвратяването на техническите пречки пред единния пазар. Превантивният и мрежовият подход на процедурата за уведомяване намали риска от създаване на технически пречки в резултат на националните регулаторни дейности за свободното движение на стоки и услуги на информационното общество. В това отношение засилването на участието на държавите членки в процедурата, предвидена в Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар, както по отношение на изпратените уведомления, така и по отношение на реакциите на проекти, нотифицирани от други държави членки, демонстрира съвместната отговорност на единния пазар, което е ключова цел за Комисията. През 2020 г. по време на пандемията от COVID-19 процедурата, предвидена в Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар, гарантираше, че основната цел за защита на здравето и човешкия живот се преследва чрез национални мерки в съответствие с правилата на единния пазар. В това отношение директивата и нейната система за изпращане на уведомления бяха в подкрепа на държавите членки, осигурявайки прозрачност, полезни взаимодействия и в крайна сметка европейска солидарност.
Значението на директивата се доказва от нарастващия интерес на заинтересованите страни към процедурата за уведомяване и от броя на предоставените становища чрез уебсайта на TRIS през референтния период. Този нарастващ интерес отразява усилията за подобряване на прозрачността и ефективността на уебсайта на TRIS.
Ползата от процедурата за уведомяване се потвърди и по отношение на предоставянето на възможност за установяване на области, в които е необходима допълнителна хармонизация на равнището на ЕС, като хармонизацията в областта на етикетирането на опаковките за обезвреждане на отпадъци. Ще продължават усилията за осигуряване на ясна правна рамка за стопанските субекти с цел да се повиши конкурентоспособността на европейските предприятия в ЕС и извън него, като същевременно се вземе предвид връзката между процедурата за уведомяване и процедурата, установена със Споразумението за техническите пречки пред търговията в контекста на Световната търговска организация (СТО) 63 .
Опитът, натрупан през последните години, е от съществено значение за изграждането на тази подобрена среда за прилагането на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар. За да се реализира пълният потенциал на директивата, Комисията ще продължи да стимулира участието на държавите членки, както по отношение на нотифицирането на проекти на национални технически регламенти, така и по отношение на реакциите на проекти, нотифицирани от други държави членки. В своите реакции Комисията ще постави специален акцент върху въпроси от съществено значение за единния пазар и върху такива, които служат по-специално за ефективно преодоляване на пречките, установени в контекста на възстановяването и на екологичния и цифровия преход. Този засилен акцент ще доведе и до подходящи последващи действия във връзка с реакциите на Комисията, така че да се предприемат ефективни действия за предотвратяване на създаването на потенциални пречки.
Диалогът за „опознаване на държавата“ се състои от структурирани срещи с националните органи, участващи в процедурата за уведомяване, във всяка държава—членка на ЕС, и с националните заинтересовани страни.
Директива 2006/95/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 г. за сближаване на законодателствата на държавите членки относно електрически съоръжения, предназначени за използване при някои ограничения на напрежението, ОВ L 374, 27.12.2006 г., стр. 10.
Директива 2004/108/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 2004 г. относно сближаването на законодателствата на държавите членки относно електромагнитната съвместимост, ОВ L 390, 31.12.2004 г., стр. 24.
Директива 2000/31/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 8 юни 2000 г. за някои правни аспекти на услугите на информационното общество, и по-специално на електронната търговия на вътрешния пазар (Директива за електронната търговия), ОВ L 178, 17.7.2000 г., стр. 1.
Директива (ЕС) 2018/1808 на Европейския парламент и на Съвета от 14 ноември 2018 г. за изменение на Директива 2010/13/ЕС за координирането на някои разпоредби, установени в закони, подзаконови и административни актове на държавите членки, отнасящи се до предоставянето на аудиовизуални медийни услуги (Директива за аудиовизуалните медийни услуги), предвид променящите се пазарни условия, ОВ L 303, 28.11.2018 г., стр. 69.
Директива (ЕС) 2019/904 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 г. относно намаляването на въздействието на определени пластмасови продукти върху околната среда, ОВ L 155, 12.6.2019 г., стр. 1.
Тъй като през периода от 1.1.2018 г. до 1.10.2018 г. нямаше възможност за въвеждане от водещото звено на искания за достъп до документи в базите данни на Комисията, данните за този период се основават на симулация, като се използва средният процент на исканията за достъп до документи, възложени на звеното, отговарящо за управлението на Директивата за прозрачността в рамките на единния пазар, за 2016 г., 2017 г. и 2019 г.