Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета: „Стратегия за напълно функциониращо и устойчиво Шенгенско пространство“

(COM(2021) 277 final)

и „Предложение за регламент на Съвета относно създаването и функционирането на механизъм за оценка и наблюдение с цел проверка на прилагането на достиженията на правото от Шенген и за отмяна на Регламент (ЕС) № 1053/2013“

(COM(2021) 278 final — 2021/0140 (CNS)

(2022/C 105/17)

Докладчик:

Ionuț SIBIAN

Искане за консултация	Европейска комисия, 10.8.2021 г.
Правно основание	член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	Секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	6.10.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	20.10.2021 г.
Пленарна сесия №	564
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	232/1/5

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) приветства стратегията на Комисията за напълно функциониращо и устойчиво Шенгенско пространство.

1.2.

Комитетът потвърждава отново пълната си подкрепа, изразена в резолюцията му от 17 февруари 2016 г., за принципите, залегнали в основата на шенгенското сътрудничество: безпрепятственото упражняване на основните свободи по Договора в рамките на общо пространство на свобода, сигурност и правосъдие, и необходимостта от укрепване на общата отговорност и солидарността при управлението на външните граници.

1.3.

Комитетът припомня, че при формулирането и прилагането на политиката на ЕС в областта на управлението на границите, оперативната съвместимост, управлението на миграцията и убежището, полицейското сътрудничество и сътрудничеството в областта на наказателното правосъдие ЕС и неговите държави членки са неизменно обвързани от Хартата на основните права, чиито разпоредби са задължени не само да зачитат, но и да насърчават.

1.4.

Комитетът изразява дълбока загриженост във връзка със сигналите за нарушения на основните права по външните граници на ЕС и призовава Комисията и Европейската агенция за гранична и брегова охрана (EBCGA — Frontex) незабавно да предприемат коригиращи действия, да наблюдават и проследяват сигналите за нарушения на основните права и да гарантират, че механизмите за отчетност, предвидени в Регламента за европейската гранична и брегова охрана, се прилагат ефективно. Комитетът призовава Консултативният форум за основните права да бъде укрепен и организираното гражданско общество да бъде привлечено за участие в него чрез ЕИСК.

1.5.

Комитетът изразява загриженост във връзка с полупостоянното повторно въвеждане на граничен контрол в части от вътрешните граници на държавите членки и отрицателното икономическо и социално въздействие, което то оказа върху гражданите, предприятията и по-специално пограничните работници, граничните общности и еврорегионите в ЕС. Той призовава Комисията внимателно да следи и периодично да оценява необходимостта и пропорционалността на тези повторни въвеждания и да предприема действия, когато е необходимо. Той приветства заявеното от Комисията намерение да използва в по-голяма степен своите правомощия за правоприлагане, когато оценките по Шенген могат да доведат до такива действия.

1.6.

Комитетът изразява загриженост във връзка с продължаващото изключване на държавите членки Кипър, Румъния, България и Хърватия от пълното прилагане на достиженията на правото от Шенген. Заедно с Комисията той призовава за бързи и решителни действия от страна на Съвета в това отношение.

1.7.

Комитетът отбелязва, че много от елементите, които са съставни компоненти на стратегията, все още са на етап законодателни предложения. Той би желал да отбележи, че е изготвил конкретни становища по някои от тези предложения, по-специално относно Новия пакт за миграцията и убежището и относно оперативната съвместимост. Комитетът приканва Комисията надлежно да вземе под внимание тези становища.

1.8.

Комитетът отбелязва, че много от елементите на пакта се основават на своевременното прилагане на наскоро приетото законодателство, по-специално Регламента за оперативната съвместимост и Регламента за европейската гранична и брегова охрана 2.0. Комитетът изразява загриженост относно постигнатия в това отношение напредък и призовава Комисията да следи отблизо всяко забавяне и превишаване на бюджета и да ги коригира ефективно.

1.9.

Комитетът оценява предложенията за подобряване на функционирането на механизма за оценка по Шенген като положителни, по-специално по-бързото проследяване, засилените полезни взаимодействия с механизма за оценка на уязвимостта и повишеното внимание в по-хоризонтален план, което се отделя на правата на човека, включително предвидената роля на Агенцията за основните права. Следва обаче да се предприемат действия, за да се гарантира, че механизмът за оценка по Шенген не политизира въпроси от технически характер.

1.10.

Комитетът счита, че Шенгенският форум може да даде политически тласък на защитата и развитието на Шенгенското пространство, но предупреждава, че той не следва да води до връщане към междуправителственото минало на Шенген, чието функциониране беше засегнато от междуправителствения подход и липсата на прозрачност. Другите институции на ЕС, както и Комитетът, следва да бъдат информирани по всяко време и да могат да присъстват като участници.

1.11.

Комитетът е наясно, че свързаните области на полицейското сътрудничество и сътрудничеството в областта на наказателното правосъдие, включително подобреното сътрудничество предотвратяването на тероризма, са от първостепенно значение за доверието на гражданите на ЕС и на държавите членки в Шенгенското пространство. Това сътрудничество следва да изисква във всеки един момент пълно зачитане на основните права във всички държави членки, включително гарантирането на независима съдебна система, за да се даде възможност за правилно функциониране на инструментите на взаимното доверие, като например европейската заповед за арест.

1.12.

Комитетът е твърдо убеден, че сътрудничеството с трети държави не следва да се съсредоточава изключително върху контрола на миграцията и убежището, а следва да представлява истинско партньорство, насочено към подобряване на положението на мигрантите и бежанците в трети държави, и по-специално на жертвите на трафика на хора, и да се стреми да се справи с първопричините за миграцията, като насърчава безопасната и организирана миграция.

1.13.

Както председателят на Комисията Ursula von der Leyen подчерта в речта си за състоянието на Съюза през 2021 г., жизненоважно е да се постигне съгласие по обща европейска система за управление на външните ни граници, миграцията и убежището, за да не се позволи на трети държави да се възползват от липсата на единство.

2.   Контекст на становището

2.1.

През 1985 г. редица държави членки приеха международното Шенгенско споразумение, като взеха решение за премахване на всички гранични проверки на своите вътрешни граници. Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение от 1990 г. предостави необходимите „съпътстващи мерки“ за компенсиране на външните ефекти, произтичащи от премахването на контрола.

2.2.

Договорът от Амстердам включи достиженията на правото от Шенген в правния ред на ЕС и регламентира специалната позиция на Обединеното кралство, Ирландия и Дания.

2.3.

Сключването на двустранни споразумения с Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенщайн позволи на тези държави да участват в шенгенското сътрудничество.

2.4.

България, Румъния и Хърватия прилагат части от достиженията на правото от Шенген, но премахването на проверките по вътрешните им граници изисква единодушно решение на Съвета. Съветът отказа да вземе такова решение, въпреки че Комисията установи, че тези държави са технически готови.

2.5.

Откакто бяха включени в правния ред на ЕС, достиженията на правото от Шенген продължиха да се развиват, особено с приемането на Кодекса на шенгенските граници, Визовия кодекс и Регламента за европейската гранична и брегова охрана. Сътрудничеството в областта на границите, визите, миграцията и убежището е подкрепено от редица мащабни ИТ бази данни за обмен на информация (ШИС, ВИС, Евродак, СВИ, ETIAS, ECRIS-TCN), които понастоящем са оперативно съвместими.

2.6.

Въпреки че имат споделена отговорност, отделните държави членки остават отговорни за съответните си части на външните граници, което означава, че пропуските в управлението на външните граници в една държава членка вероятно ще имат сериозни последици за цялото пространство на свобода, сигурност и правосъдие.

2.7.

През последните пет години Шенгенското пространство беше подложено на значителен натиск в резултат на многократното и продължаващо възстановяване на проверките на вътрешните граници от някои държави членки. Това се случи в отговор на ситуацията с бежанците и миграцията от 2015 г. и заплахата от терористично насилие в Европа.

2.8.

Пандемията от COVID-19 доведе до допълнително затваряне на границите и ограничения на свободното движение на хора.

2.9.

В отговор на ситуацията с бежанците и миграцията от 2015 г. Frontex — Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите — членки на Европейския съюз, беше реформирана през 2016 г. като Европейска агенция за гранична и брегова охрана и допълнително подсилена през 2019 г.

2.10.

В своя Нов пакт за миграцията и убежището Европейската комисия заяви, че „интегрираното управление на границите е незаменим инструмент на политиката“ за целостта на Шенгенското пространство и „съществен елемент на цялостната миграционна политика“. Комисията обяви отделна стратегия за бъдещето на Шенгенското пространство, която беше публикувана на 2 юни 2021 г.

2.11.

Целта на стратегията е Шенгенското пространство да стане по-силно и по-устойчиво. В нея се прави преглед на предизвикателствата, пред които е изправено Шенгенското пространство през последните години, включително по време на кризата с пандемията, и се очертава вариант за бъдещо развитие, при който ползите от Шенген се запазват.

2.12.

Целите на стратегията са: 1) гарантиране на ефективно управление на външните граници на ЕС; 2) укрепване Шенгенското пространство във вътрешен план; 3) подобряване на готовността и управлението; 4) завършване на Шенгенското пространство.

2.13.

Новата стратегия е придружена от предложението за регламент на Съвета относно създаването и функционирането на механизъм за оценка и наблюдение с цел проверка на прилагането на достиженията на правото от Шенген и за отмяна на Регламент (ЕС) № 1053/2013 (1).

2.14.

Комисията предлага основно преразглеждане на механизма за оценка и наблюдение по Шенген. Промените включват ускоряване на процеса на оценка, както и ускорена процедура в случай на сериозни недостатъци, които биха могли да изложат на риск Шенген като цяло.

3.   Общи бележки

3.1.   Модерно и ефективно управление на външните граници

3.1.1.

Комитетът подкрепя бързото приемане на многогодишна стратегическа политика за европейско интегрирано управление на границите като част от интегрираната система за управление, предвидена в член 77, параграф 2, буква г) от ДФЕС. Той иска да бъде консултиран относно тази стратегия преди нейното приемане (2).

3.1.2.

Комитетът продължава да подкрепя концепцията за ефективна Европейска агенция за гранична и брегова охрана и създаването на нейното оперативно звено. Той обаче е загрижен за постигнатия в това отношение напредък. По-специално той посочва последните констатации на Сметната палата на ЕС, в които се заявява, че Агенцията не е изпълнила изцяло своя мандат за 2016 г. и че има редица рискове и недостатъци във връзка с изпълнението на мандата ѝ за 2019 г. (3)

3.1.3.

Комитетът изразява особена загриженост относно докладите за нарушения на основните права по време на координираните от Frontex оперативни дейности и факта, че Агенцията е знаела за тях, както беше съобщено от различни медии и НПО и обсъдено в доклада на работната група за контрол на Frontex към комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (LIBE). ЕИСК изразява задоволство от неотдавнашното назначаване на нов служител по въпросите на основните права и текущата процедура по назначаване на наблюдатели на основните права, но подчертава, че Службата по въпросите на основните права трябва да получи адекватни ресурси, за да изпълнява задачите си при пълна независимост. ЕИСК призовава Агенцията да прилага изцяло механизмите и структурите за отчетност, предвидени в нейния регламент за учредяване.

3.1.4.

Комитетът изразява загриженост относно поставения в стратегията акцент върху системата за скрининг преди влизането, която в своето становище относно пакта счете за нов принос, който заслужава да бъде разгледан. Комитетът обаче постави под съмнение практическата ѝ осъществимост и я счете за неподходяща от гледна точка на основните права (4). Той изтъква необходимостта от механизъм за независим мониторинг от страна на държавите членки, както е предвидено в Регламента за скрининга.

3.1.5.

Комитетът винаги е смятал постигането на пълна оперативна съвместимост на ИТ системите като необходима стъпка към изграждането на последователна и ефективна политика в целия ЕС. В съответствие с това мнение той също така подкрепя по-нататъшното цифровизиране на визовите процедури и документите за пътуване.

3.1.6.

Комитетът изразява своята загриженост по отношение на изявлението на Комисията, че забавянията в отделните държави членки могат да попречат на прилагането на оперативната съвместимост в цяла Европа. Предвид предишния опит с прилагането на ШИС II и с оглед на последното актуално състояние на прилагането на Системата за влизане/излизане и Европейска система за информация за пътуванията и разрешаването им (5) Комитетът би искал да чуе какви конкретни стъпки предприема Комисията, за да гарантира своевременното прилагане на оперативната съвместимост, в съответствие с предвидения бюджет.

3.1.7.

Комитетът подчертава, че следва да се постигне по-нататъшно технологично развитие и пълна оперативна съвместимост, като надлежно се отчита защитата на личните данни и на основните права. Що се отнася до предложението за ревизирана система Евродак и по отношение на използването на мащабни бази данни като цяло, Комитетът отново подчертава, че следва да се постигне пълна оперативна съвместимост, като надлежно се отчита защитата на основните права. Мерките трябва да бъдат строго необходими и пропорционални предвид чувствителността на данните, особено що се отнася до кандидатите за международна закрила и поверителността на процедурата. Следва да се отбележи, че личните данни, обработвани във връзка с управлението на граници и връщането, попадат в Общия регламент за защита на данните и не се квалифицират като оперативни лични данни съгласно Регламент (ЕС) 2018/1725 на Европейския парламент и на Съвета (6).

3.1.8.

ЕИСК посочва, че когато Frontex си сътрудничи с трети държави, особено когато действа на територията на трета държава, основните права, включително правото на защита на личните данни, трябва да бъдат спазвани изцяло и да бъдат въведени подходящи механизми за отчетност.

3.2.   Мерки за вътрешно укрепване на Шенген

3.2.1.

Комитетът със задоволство отбелязва вниманието, което се обръща на мерки, които макар да не са точно мерки за развитието на Шенген, са свързани с функционирането на Шенгенското пространство.

3.2.2.

Опасенията на държавите членки във връзка със сигурността се преодоляват по-добре с повече и засилено сътрудничество между правоприлагащите органи, отколкото с повторното въвеждане на контрол по вътрешните граници.

3.2.3.

Комитетът подчертава, че при всички форми на полицейско сътрудничество и сътрудничество в областта на наказателното правосъдие основните права, включително правото на защита (7) и правата на жертвите (8), трябва да бъдат изцяло зачитани. Това също така означава, че ако основните права бъдат нарушени, разпределението на отговорностите между различните участници (ЕС и национални) не трябва да води до дефицит на отчетност.

3.2.4.

Защитата на личните данни, съгласно подходящите правни рамки, трябва да се спазва по всяко време, особено когато става въпрос за силно чувствителни лични данни, както е съгласно решенията от Прюм.

3.2.5.

Що се отнася до използването на изкуствен интелект за трансгранична полиция, Комитетът посочва становището си относно Регламента за изкуствения интелект (9).

3.2.6.

Комитетът би желал да отбележи, че приложението към предложението за акт за изкуствения интелект (10) дава възможност за използване на ИИ за управлението на миграцията, убежището и граничния контрол. По-специално буди безпокойство упоменаването на използването на „полиграфи и подобни инструменти или [инструменти] за разпознаване на емоционалното състояние на физическо лице“, тъй като липсват научни доказателства за надеждността на тези методи.

3.2.7.

По отношение на конкретните мерки, предложени в новия пакт за миграцията и убежището, Комитетът посочва своето становище от 17 декември 2020 г. (11)

3.2.8.

Комитетът поставя под съмнение добавената стойност от увеличаването на използването на предварителната информация за пътниците в съчетание с резервационните им данни и констатира, че Комисията не е предоставила убедителен аргумент, който да позволи систематичен и масов обмен на лични данни в рамките на Шенген, което по подразбиране би засегнало и гражданите на ЕС, които упражняват правото си на свободно движение.

3.2.9.

Що се отнася до използването на европейската заповед за арест и други инструменти, които улесняват сътрудничеството в областта на правоприлагането, като например Европейската заповед за разследване, Комитетът посочва, че за безпроблемното функциониране на тези инструменти за взаимно признаване е необходимо взаимно доверие. Това изисква още по-ефективно наблюдение на върховенството на закона от институциите на ЕС и води до отговорност от страна на държавите членки да поддържат върховенството на закона, по-специално правото на ефективна съдебна защита съгласно член 47 от Хартата на основните права на ЕС (наричана по-нататък „Хартата“) и член 19, параграф 1 от ДЕС.

3.3.   Подобрено управление

3.3.1.

Комитетът оценява това, че Шенгенският форум може да предостави на държавите членки място за обсъждане на политически важни въпроси, свързани със Шенгенското сътрудничество. Други институции на ЕС обаче, както и Комитетът, следва да продължат да бъдат информирани и да имат право да присъстват като участници. Форумът и неговите действия следва да бъдат възможно най-прозрачни и да се предоставя достъп до документите от него. Възобновяването на доклада за състоянието на Шенгенското пространство трябва да бъде приветствано, но не е достатъчно в това отношение.

3.3.2.

Комитетът подкрепя идеята, че е необходимо изменение на Кодекса на шенгенските граници, за да се включат част от поуките, извлечени от пандемията от COVID-19. Той подчертава, че тези поуки надхвърлят въпроса за вътрешните граници и засягат функционирането на самия вътрешен пазар. Следователно всяко такова изменение следва да бъде част от по-широк тест за пригодност към европейската регулаторна рамка за свободно движение в един свят, в който е вероятно COVID-19 да продължи да бъде реалност. Комитетът подкрепя идеята, че такъв подход следва да включва правила относно пътуванията в ЕС, които понастоящем липсват в Кодекса на шенгенските граници. Комитетът би искал също да узнае от Комисията дали предвижда някакво изменение на Регламента за местния граничен трафик.

3.3.3.

Комитетът счита, че Комисията следва да заеме по-силна позиция в подкрепа на пътуванията без граничен контрол в Европа. В Договора за ЕС ясно е посочено, че ЕС предлага на своите граждани пространство без граници. Правото на държавите членки да въведат отново граничен контрол е изключение от това право, което трябва да се тълкува тясно. То не може да се разглежда като прерогатив за независимост, а е обвързано от правилата на Кодекса на шенгенските граници. Всяко преразглеждане на Кодекса трябва изцяло да отчита изключителния характер на възстановяването на граничния контрол.

3.3.4.

Комитетът възприема положително предложенията за подобряване на функционирането на механизма за оценка по Шенген, по-специално тези за осигуряване на по-бързо проследяване, засилено полезно взаимодействие с механизма за оценка на уязвимостта и тези, които обръщат по-голямо внимание и възприемат междусекторен подход по отношение на човешките права. Следва обаче да се внимава механизмът за оценка по Шенген да не политизира въпроси от технически характер.

3.3.5.

Комитетът насърчава Комисията активно да използва правомощията си по прилагане съгласно Договорите в ситуации, при които липсват последващи действия по отношение на недостатъците, установени по време на оценките по Шенген. Приоритетно трябва да се разглеждат системни практики, които нарушават нормите на основните права. Важно е Комисията да не разчита единствено на констатациите на механизма за оценка по Шенген, но да наблюдава активно и самата ситуация с основните права.

3.4.   Завършване на Шенгенското пространство

3.4.1.

Комитетът приветства позицията на Комисията по отношение на завършването на Шенгенското пространство. Той подчертава връзката между свободното движение, гражданството на ЕС и липсата на граничен контрол. В момента гражданите на България, Румъния и Хърватия не използват изцяло правата си като граждани на ЕС съгласно Договорите.

3.4.2.

Комитетът подчертава, че тези държави членки вече контролират своите външни граници в съответствие с Кодекса на шенгенските граници. Пълното им присъединяване би увеличило функционирането и сигурността на Европейския съюз чрез пълното им участие във всички мащабни бази данни на правосъдието и вътрешните работи (ПВР).

3.4.3.

Комитетът приканва Комисията да представи по-подробна пътна карта за пълно присъединяване и приканва Съвета бързо да предприеме съответните действия.

---

(1)  COM(2021) 278 final.

(2)  Вж. параграф 4.8 от ОВ C 110, 22.3.2019 г., стр. 62.

(3)  Специален доклад на Европейската сметна палата, „Подкрепата на Frontex за управлението на външните граници все още не е достатъчно ефективна“, 2021 г.

(4)  Становища на ЕИСК за миграцията, ОВ C 123, 9.4.2021 г., стр. 15, ОВ C 155, 30.4.2021 г., стр. 58, ОВ C 155, 30.4.2021 г., стр. 64.

(5)  Бележка на Европейската комисия относно „Прилагане на оперативната съвместимост: актуално състояние на прилагането на Системата за влизане/излизане и Европейска система за информация за пътуванията и разрешаването им“, юни 2021 г.

(6)  Регламент (ЕС) 2018/1725 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2018 г. относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза и относно свободното движение на такива данни и за отмяна на Регламент (ЕО) № 45/2001 и Решение № 1247/2002/ЕО (ОВ L 295, 21.11.2018 г., стp. 39).

(7)  В съответствие с дял VI от Хартата на основните права и съответното вторично законодателство.

(8)  Директива 2012/29/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. за установяване на минимални стандарти за правата, подкрепата и защитата на жертвите на престъпления и за замяна на Рамково решение 2001/220/ПВР на Съвета (ОВ L 315, 14.11.2012 г., стр. 57), както и законодателството, отнасящо се за специфични категории жертви на трафик на хора, сексуална експлоатация и детска порнография, и тероризъм.

(9)  INT/940 (OJ C 517, 22.12.2021, p. 61). .

(10)  COM(2021) 206 final, стр. 4 и 5.

(11)  ОВ C 123, 9.4.2021 г., стр. 15.