52020AE5705

EUR-Lex

Access to European Union law

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

EUROPA
EUR-Lex home
EUR-Lex - 52020AE5705 - EN

Help

Search tips

Need more search options? Use the Advanced search

Document 52020AE5705

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно: Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно управлението на убежището и миграцията и за изменение на Директива 2003/109/ЕО на Съвета и на предложения Регламент (ЕС) XXX/XXX [фонд „Убежище и миграция“] (COM(2020) 610 final – 2020/0279 (COD)) — Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището (COM(2020) 613 final – 2020/0277 (COD))

EESC 2020/05705

OB C 155, 30.4.2021, p. 58–63 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

HTML

PDF

Official Journal

30.4.2021

Официален вестник на Европейския съюз

C 155/58

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно:

Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно управлението на убежището и миграцията и за изменение на Директива 2003/109/ЕО на Съвета и на предложения Регламент (ЕС) XXX/XXX [фонд „Убежище и миграция“]

(COM(2020) 610 final – 2020/0279 (COD))

Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището

(COM(2020) 613 final – 2020/0277 (COD))

(2021/C 155/09)

Докладчик:

Dimitris DIMITRIADIS

Искане за консултация	Европейски парламент, 11.11.2020 г. Европейска комисия 27.11.2020 г.
Правно основание	член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	8.2.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	25.2.2021 г.
Пленарна сесия №	558
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	235/5/25

1. Заключения и препоръки

1.1.

Осигуряването на баланс при разглеждането на молбите за убежище, така че лицата, които се нуждаят от международна закрила, да получат такава или лицата, които не се нуждаят от закрила, да бъдат ефективно върнати, не следва да е отговорност само на отделните държави членки, а следва да се управлява от ЕС като цяло.

1.2.

ЕИСК признава, че миграцията е човешко, структурно явление, че убежището и международната закрила са основни права за преследваните хора и правно задължение по международното право за държавите — страни по Женевската конвенция. ЕИСК обръща внимание на факта, че в предложенията за регламенти, обсъждани в настоящото становище, следва да се осигури защита на основните права и на личните данни.

1.3.

ЕИСК приветства подобряването на информацията за търсещите убежище лица относно процеса на кандидатстване, предвиден в тези регламенти, и техните права и задължения във връзка с него, което ще им позволи да защитят по-добре тези права. Правото на обжалване е укрепено чрез определяне на обхвата на обжалването и определяне на целта съдебните решения да се вземат в рамките на хармонизиран срок. Правилата относно средствата за правна защита също бяха адаптирани, за да се ускори значително и да се хармонизира процедурата по обжалване.

1.4.

ЕИСК също така отбелязва със задоволство, че правото на личен и семеен живот и правата на непридружените ненавършили пълнолетие лица са укрепени чрез разширяване на обхвата, така че да бъдат включени братята и сестрите, както и семействата, създадени в държавите на транзитно преминаване, в рамките на критериите за събиране на семейството и чрез прилагане на принципа на висшия интерес на детето.

1.5.

ЕИСК признава колко е важно, че предложенията имат правен статут на регламент — а не на директива — който е задължителен в своята цялост и се прилага пряко в държавите членки съгласно Договорите. Всички съответни предложени регламенти обаче трябва да бъдат приети едновременно, за да формират пълноценна политика: ако един от тях не бъде приет, това ще се отрази пагубно на прилагането на останалите. Освен това неспазването на задължителните норми на ЕС от страна на някои държави членки в миналото оставя достатъчно място за съмнение относно прилагането на няколко разпоредби на предложените регламенти.

1.6.

ЕИСК приветства факта, че предложенията са плод на задълбочени консултации със заинтересованите страни, националните и местните власти (1), организациите на гражданското общество и неправителствените и международните организации, като например с Върховния комисар на ООН за бежанците (ВКБООН) (2) и Международната организация по миграция (МОМ) (3), както и с мозъчни тръстове и академичните среди.

1.7.

ЕИСК изразява задоволство, че в регламентите е включено позоваване на принципите на солидарност и справедливо разпределение на отговорностите, но счита, че тази тежест не е достатъчно балансирана със съответстваща степен на солидарност. Казано по-просто, солидарността, под формата на преместване, не може да бъде доброволна. Солидарността трябва да бъде обвързваща, под формата на задължителни премествания.

1.8.

ЕИСК изразява двойна загриженост за безопасността на лицата, които търсят международна закрила или по-добър живот, от една страна, и благосъстоянието на държавите по външните граници на ЕС, които се притесняват, че миграционният натиск надвишава техния капацитет, от друга страна.

1.9.

ЕИСК изразява съгласие, че регламентът „Дъблин III“ не беше разработен с цел справяне със ситуации на миграционен натиск или справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки. В него не се отчита и положението на управлението на миграцията на смесените миграционни потоци, както и произтичащият от това натиск върху миграционните системи на държавите членки.

1.10.

Тъй като обаче цялостната концепция на пакта за миграцията и убежището разчита на граничния контрол и на избягването на вторични движения, това увеличава тежестта на отговорността и затрудненията за държавите на първо влизане, наред със задълженията, предвидени в предложенията за предварителен скрининг и граничен контрол. Тези задължения са обременителни за тези държави, тъй като увеличават броя на хората, които следва да останат на границата, с възможни тежки последици за тяхното благосъстояние, но също и за благосъстоянието на приемащите общества.

1.11.

ЕИСК е окуражен от признанието, че е необходима по-широка концепция за солидарност и че солидарността следва да има задължителен характер, за да се гарантира предсказуема и ефективна реакция на променящата се ситуация с нарастващ дял на смесените миграционни потоци към Съюза, както и да се гарантира справедливо разпределение на отговорностите в съответствие с Договора. Това обаче не отговаря на очакванията за механизъм за солидарност, който наистина да облекчи тежестта върху държавите на първо влизане.

1.12.

ЕИСК предлага предложената политика на връщане в държавите на произход да бъде подкрепена от система на ясни стимули и демотивиращи фактори за трети държави. Освен това ЕС следва да има по-активна роля и участие в политиката на връщане, а националните политики да оказват съдействие в случаите, в които съответната държава членка разполага със средства за оказване на влияние върху конкретна трета държава. Необходимо е да се положат повече усилия по отношение на така наречената тройна връзка между хуманитарната дейност, развитието и мира в държавите на произход на лицата, търсещи убежище.

1.13.

ЕИСК би одобрил незабавни и задължителни действия, както се посочва в предложението на Европейската комисия, като се има предвид, че толкова голям и богат континент като Европа следва да може да допринесе в по-голяма степен за ефективната закрила на бежанците.

1.14.

Предвид доброволния характер на избора между преместване и спонсорирано връщане, ЕИСК би могъл да приеме задължително разпределение на преместванията, в смисъл че ако всички държави изберат да финансират връщанията, но не изберат лицата да бъдат премествани или приемат само много малък брой премествания, това допълнително ще влоши настоящата ситуация в държавите на първо влизане.

1.15.

ЕИСК ще разгледа предложението относно необходимостта от създаване на механизми за наблюдение с цел упражняване на надзор върху процедурата — от скрининга до връщането, и нейното съответствие с основните права. Чрез такива механизми би могло, наред с другото, да се избегне използването на т.нар. отпращания. Освен това трябва да се предостави достатъчно време за създаване на механизма, тъй като общите процедури, предложени в регламента относно скрининга и регламента относно процедурите за предоставяне на убежище, както и съответните срокове, изглеждат донякъде трудни за постигане.

1.16.

ЕИСК подкрепя засилването на регулирането на ситуациите на криза и форсмажорни обстоятелства чрез въвеждане на материалноправни разпоредби относно защитата на личните данни. Освен това той предлага да се удължи срокът за спиране на изпълнението на международните задължения на държава, която е в криза, докато трае тази криза.

1.17.

ЕИСК изразява скептицизъм относно ефективното прилагане на разпоредбите, предвидени в разглежданите предложения за регламенти, както и загриженост, че хората, нуждаещи се от убежище, може да не могат да се възползват от правата си поради предвидените зле функциониращи процедури.

2. Основна информация

2.1.

Кризата от 2015 г. разкри наличието на значителни структурни слабости и недостатъци в замисъла и прилагането на европейската политика в областта на убежището и миграцията, включително в системата от Дъблин, която не бе замислена така, че да осигури устойчиво разпределяне на отговорността за кандидатите за международна закрила в ЕС. В заключенията на Европейския съвет от 28 юни 2018 г. бе отправен призив за реформа на регламента „Дъблин“, основана на баланс между отговорност и солидарност по отношение на лицата, свалени на брега след операции по търсене и спасяване.

2.2.

Новият пакт за миграцията и убежището, представен заедно с предложението за нов регламент относно управлението на убежището и миграцията, има за цел да представлява ново начало в областта на миграцията, основаващо се на всеобхватен подход към управлението на миграцията. С това предложение се въвежда обща рамка за управление на убежището и миграцията на равнище ЕС като ключов принос към всеобхватния подход и се цели насърчаване на взаимното доверие между държавите членки.

Последните миграционни кризи извеждат на преден план по-конкретно посочените по-долу предизвикателства.

2.2.1.

Липса на интегриран подход към прилагането на европейската политика в областта на убежището и миграцията:

—	липса на равни условия в държавите членки, което възпрепятства усилията за осигуряване на достъп до процедурите, равно третиране, яснота и правна сигурност.

2.2.2.

Неефективност на национално равнище и липса на хармонизация в рамките на ЕС по отношение на управлението на убежището и миграцията:

—	предизвикателства по отношение на връзката между връщането и предоставянето на убежище;

—	ограничено използване на програми за подпомагане на доброволното връщане;

—	липса на рационализирани процедури при пристигане;

—	забавяне на достъпа до подходящата процедура за предоставяне на убежище и бавна обработка на молбите;

—	трудности при използването на граничната процедура.

2.2.3.

Липса на общ и гъвкав механизъм за солидарност:

—	преместването не е единственото ефективно ответно действие за справяне със смесените потоци.

2.2.4.

Неефективност на системата от Дъблин:

—	липса на устойчиво разпределение на отговорностите по настоящата система;

—	действащите правила относно прехвърлянето на компетентността допринасят за неразрешените движения;

—	неефективна обработка на данните;

—	процедурната неефективност на системата от Дъблин създава административна тежест.

2.2.5.

Липса на целенасочени механизми за справяне със ситуации на извънредна криза:

—	затруднения за ЕС да осигури достъп до процедури за предоставяне на убежище или други процедури по границите по време на ситуации на извънредна криза.

2.2.6.

Липса на справедлива и ефективна система за прилагане на основните права. и трудности при определянето на нови законни пътища за получаване на убежище и при ефективното отстраняване на причините за миграцията, в т.ч. проблеми, свързани с хуманитарни кризи, развитието и мира.

2.3.

Очаква се с предложенията тези предизвикателства да бъдат преодолени по посочения по-долу начин.

2.3.1.

По-ефективна, цялостна и хармонизирана система за управление на миграцията:

—	цялостен подход за ефективно управление на убежището (предложението за регламент за създаване на обща рамка относно управлението на убежището и миграцията в ЕС);

—	цялостна процедура за предоставяне на убежище и връщане и по-лесно използване на ускорени и гранични процедури;

—

координиран, ефективен и бърз етап на скрининг (предложението за регламент за въвеждане на скрининг на гражданите на трети държави, задържани във връзка с незаконно пресичане на външните граници, които са свалени на брега след операция по търсене и спасяване или които искат международна закрила на граничните контролно-пропускателни пунктове).

2.3.2.

По-справедлив, по-цялостен подход към солидарността и преместването:

—	механизъм за солидарност, предвиждащ задължителна солидарност с по-широк обхват (предложението за регламент относно управлението на убежището и миграцията).

2.3.3.

Опростени и по-ефективни правила за стабилно управление на миграцията:

—	по-широко и по-справедливо определение на критериите за компетентност, като се ограничава прекратяването и прехвърлянето на компетентността (предложението за регламент относно управлението на убежището и миграцията);

—	по-ефективно събиране/обработка на данните, с което се осигурява възможност за преброяване на кандидатите, а не на молбите, и включване на специална категория за операциите по търсене и спасяване (преработеният Регламент за Евродак);

—	подобрена процедурна ефективност (предложението за регламент относно управлението на убежището и миграцията).

2.3.4.

Целенасочен механизъм за справяне със ситуации на извънредна криза (предложението за регламент за справяне със ситуации на криза).

2.3.5.

По-ефективно спазване на основните права на мигрантите и търсещите убежище лица (4).

3. Забележки относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно управлението на убежището и миграцията и за изменение на Директива 2003/109/ЕО на Съвета и на предложения Регламент (ЕС) XXX/XXX [фонд „Убежище и миграция“]

3.1.

В Пакта за миграцията и убежището с право се изтъкват несъответствията между системите на държавите членки за предоставяне на убежище и за връщане и се подчертава необходимостта от насърчаване на солидарността в рамките на ЕС чрез преодоляване на недостатъците в прилагането, както и от подобряване и укрепване на сътрудничеството с държави извън ЕС. Не е ясно обаче дали принципът на доброволна и избирателна солидарност ще помогне за преодоляване на основните предизвикателства в областта на координацията през последното десетилетие, особено с оглед на факта, че тежестта пада в несъразмерно голяма степен върху държавите на първо влизане.

3.2.

Както е посочено в становище SOC/649 (5) на ЕИСК, съгласно новия механизъм за солидарност държавите членки ще могат да участват в преместването или спонсорираното връщане на лицата в нерегламентирано положение. ЕИСК има съмнения във връзка с осъществимостта на този механизъм, който се основава на хипотетична доброволна солидарност. Не се споменават стимулите, които биха били необходими, за да подтикнат държавите членки да участват в този механизъм, особено въз основа на отказа на някои от тях да вземат участие в предишната програма за преместване (6) или на липсата на изрично задължение. Този „основан на солидарност“ механизъм може да има и обратния ефект на преместване на съответното лице в спонсориращата държава членка, ако връщането не бъде действително извършено в рамките на осем месеца, което ще доведе до слабости по отношение на отговорността в областта на правата на завърналите се лица. Освен това съгласно предложения нов механизъм за солидарност държавите членки се стимулират да не участват в преместването — най-неотложния, труден и скъпоструващ вариант, а вместо това да изберат връщането (7). Поради това е необходимо да се въведат обвързващи мерки за солидарност под формата на задължителни действия, както е предвидено в съобщението на Европейската комисия.

3.3.

ЕИСК приветства съкращаването на периодите за дългосрочно пребиваване от пет на три години за лица, ползващи се с международна закрила, ако решат да останат в държавата членка, предоставила им тази закрила. Целта е несъмнено да се улесни интегрирането в местните общности, въпреки че това би могло да се възприеме като ограничаване на мобилността в рамките на ЕС; така се потвърждава, че тежестта остава върху държавите на първо влизане.

3.4.

ЕИСК приветства представената концепция за справедливо разпределение на отговорностите; той обаче счита, че тежестта на тези отговорности не е достатъчно балансирана със съответстваща степен на солидарност.

3.5.

ЕИСК приветства мерките за подобряване на координацията между националните стратегии относно политиките за предоставяне на убежище и за връщане, но изразява съжаление, че са направени повече предложения за координацията на инструментите за връщане, отколкото на процедурите за предоставяне на убежище и приемане на бежанци.

3.6.

ЕИСК отбелязва трудностите, пред които са изправени държавите в ЕС при гарантирането на ефективно връщане, както и желанието на Комисията да започне изграждането на обща и ефективна европейска система за връщане. Предложението се основава на подобряване на оперативната подкрепа за връщането и предвижда да се определят национални координатори по въпросите на връщането. ЕИСК изразява съжаление, че не са установени надлежно проблемите, свързани с функционирането на програмите за връщане (8), което прави този подход — за който се счита, че е от стратегическо значение — зависим от желанието за сътрудничество с държави извън ЕС, независимо от това дали са страни на произход или на транзитно преминаване. Ето защо ЕС следва да възприеме по-активна роля по отношение на една цялостна политика на връщане.

3.7.

ЕИСК застъпва виждането, че солидарността трябва да бъде автоматична. Задълженията за солидарност на държавите на първо влизане са непропорционални. Процедурите продължават да бъдат сложни и продължителни и не предоставят гаранции за преместване. Съществуват само задължителни гранични процедури без механизъм за автоматично разпределение. Мерките, които държавите членки трябва да предприемат, са да укрепят инфраструктурата (палатки, помощ в натура и т.н.), финансовата подкрепа или доброволните връщания. Няма ясни критерии за това как всяка държава ще даде своя принос. Това не е ефективно — всичко, което се постига по този начин, е да се увеличи натискът върху държавата на влизане, като освен това изпълнението отнема много време (8 месеца), което поражда риск кандидатите да се укрият. Необходим е механизъм, който да е в по-голяма степен автоматичен и да предвижда по-добро разпределение на кандидатите във всички държави членки.

3.8.

По същата причина ЕИСК счита, че наличието на три различни категории извънредни ситуации (случаи на натиск или заплаха от повишен натиск, случаи на криза и случаи на операции по търсене и спасяване) за целите на солидарността не е практично. Държавите членки ще трябва да кандидатстват за подкрепа в една от трите категории. Комисията ще прецени дали искането е валидно (с 21 критерия за оценка) и ще поиска от другите държави практическа помощ, която може да приеме две основни форми: преместване и спонсорирано връщане. Този процес е нефункционален и отнема много време: първо трябва да се отправи искане за солидарност, след това се формулира становището, след това може да се участва в доброволна солидарност, а след това идва решението за задължителна солидарност. Дори в случай на задължителна солидарност решението на Комисията зависи от становището на специална комисия и ако тази комисия не даде положително становище, тогава не се вземат никакви мерки.

3.9.

Според ЕИСК освен липсата на прецизност в предоставените определения (особено в Регламента относно ситуациите на криза и форсмажорни обстоятелства), концепцията за миграционен натиск не е ясно определена въпреки честото позоваване на нея в целия текст на предложението за регламент.

3.10.

Макар и идеята за връщания от страна на държавите членки съобразно техните отношения с трети държави евентуално да е привлекателна, тя може да не проработи, тъй като условията в държавата на произход може да се променят или въпросните държави може просто да забранят връщанията. Съществува и въпросът за създаването по същество на условия за задържане; лицата, които трябва да бъдат върнати, неизбежно остават на границата, превръщайки държавата на първо влизане в голям център преди заминаване. На практика дори не е сигурно, че бързото проследяване на процедурите (както е предвидено в Регламента за скрининга) ще има реално въздействие от гледна точка на увеличаването на броя на връщанията, тъй като връщанията зависят най-вече от сътрудничеството на трети държави, с които ЕС тепърва трябва да преговаря и да се договаря (например за издаването на визи), което увеличава риска от нарушения на правата на човека, но също и от оказване на натиск върху местните общности.

3.11.

ЕИСК разбира, че държавата, компетентна за разглеждане на молбата за убежище — което представлява гръбнакът на новата процедура за управление на убежището — може да бъде определена като тази, в която съответният имигрант има брат(я) или сестра(и), в която е работил или учил, или в която е била издадена виза. Въпреки че това разширяване на критериите се приветства, то само потвърждава сериозната тежест, която все още пада върху държавите на първо влизане.

4. Забележки относно Регламента на Европейския парламент и на Съвета за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището

4.1.

ЕИСК приветства въвеждането на компонент за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището. Комитетът обаче счита, че самите определения не са нито ясни, нито подходящи. Този факт, заедно с отсъствието или наличието на обективни показатели, създава липса на правна сигурност.

4.2.

ЕИСК посочва, че макар и Регламентът за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства да дава възможност за задължителна солидарност, той обхваща по-скоро процедурната подкрепа, отколкото мерки за солидарност в извънредни ситуации. Солидарността се подкопава от сложните и бюрократични процедури, необходими за нейното прилагане. Ясно е, че в кризисна ситуация или ситуация на натиск преместванията трябва да се гарантират. Освен това следва да се въведат мерки за предотвратяване на достигането до кризисна ситуация в държавите членки.

4.3.

ЕИСК посочва, че установяването на процедури и механизми за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището следва да бъде съвместимо и с основните права и общите принципи на Съюза, както и с международното право.

4.4.

ЕИСК приветства факта, че по време на криза държавата членка, която задейства механизма, ще може да преустанови международните си задължения (напр. за обработване на молби за убежище) за срок до три месеца. Освен това този срок следва да може да бъде удължен, докато продължава кризата. Би било полезно да се внесе яснота относно начина, по който ще бъдат определяни кризисните ситуации, и да бъдат ясно дефинирани критериите за това кога капацитетът на дадена държава е или може да бъде претоварен.

4.5.

ЕИСК приветства предложението на държавите членки да се осигури допълнителното време, необходимо за справяне със ситуациите на криза, като същевременно се гарантира ефективен и бърз достъп до съответните процедури и права, както и Комисията да може да разреши прилагането на процедурата за управление на кризи в областта на убежището и процедурата за управление на кризи в областта на връщането за срок от шест месеца, който може да бъде удължен до срок, не по-дълъг от една година. След изтичането на съответния срок удължените срокове, предвидени в процедурите за управление на кризи в областта на убежището и на връщането, следва да не се прилагат за нови молби за международна закрила.

4.6.

ЕИСК обаче счита, че ограниченият обхват на предложението, т.е. процедурите да бъдат разширени или ускорени, отслабва неговата функция като механизъм, който да се използва в случай на мерки за солидарност при извънредни ситуации.

4.7.

Въпреки че според ЕИСК това предложение може да послужи като възможност за аргументиране на задължителната солидарност, то не е включено в основната част на съответния регламент. Поради тази причина ЕИСК счита, че то следва да бъде включено в основната част на Регламента на Европейския парламент и на Съвета относно управлението на убежището и миграцията и за изменение на Директива 2003/109/ЕО на Съвета и на предложения Регламент (ЕС) XXX/XXXX [Фонд „Убежище и миграция“], за да се избегне всякаква несигурност и да се премахне рискът то да не бъде прието, тъй като едното не може да съществува без другото.

Брюксел, 25 февруари 2021 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Christa SCHWENG

(1) Например Берлинският план за действие относно нова европейска политика в областта на убежището, 25 ноември 2019 г., подписан от 33 организации и общини.

(2) Препоръки на ВКБООН за предложения от Европейската комисия пакт за миграцията и убежището, януари 2020 г.

(3) Препоръки на Международната организация по миграция за новия пакт на ЕС за миграцията и убежището, февруари 2020 г.

(4) SWD(2020)207 final.

(5) ОВ C 123, 9.4.2021 г., стр. 15.

(6) Решение по съединени дела C-715/17, C-718/17 и C-719/17 Комисия/Полша, Унгария и Чешката република.

(7) За съжаление, няма предпазни мерки срещу ситуации, в които някои правителства стават ключови участници във връщането като част от популистка мобилизация срещу мигрантите и бежанците.

(8) Съобщение COM(2017) 200 final.

Top

Choose the experimental features you want to try