Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Изменено предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за прилагането на Eдинното европейско небе (преработен текст)“

(COM(2020) 579)

и

„Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) 2018/1139 по отношение на капацитета за действие на Агенцията за авиационна безопасност на Европейския съюз като орган за преглед на ефективността на Единното европейско небе“

(COM(2020) 577)

(2021/C 56/07)

Главен докладчик:

Dumitru FORNEA

Консултация	Съвет на Европейския съюз, 26 и 27.10.2020 г. Европейски парламент, 22.10.2020 г.
Правно основание	член 100, параграф 2 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Решение на Бюрото	28.10.2020 г.
Приемане на пленарна сесия	2.12.2020 г.
Пленарна сесия №	556
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	198/21/34

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Европейският икономически и социален комитет оценява усилията на Европейската комисия, Европейския парламент и специализираните институции на ЕС за намиране на нови правни и административни решения, които могат да осигурят устойчивото развитие на системата за въздушен транспорт в полза на всички граждани, на ползвателите на въздушното пространство и на околната среда. Всички споделяме мнението, че е необходимо да се гарантира безопасността на въздушното движение, да се подобри цялостното функциониране, възможността за адаптиране на мащаба и издръжливостта на управлението на въздушното движение и аеронавигационното обслужване (УВД/АНО), като също така подкрепяме целта на Единното европейско небе (ЕЕН) за съгласувана общоевропейска мрежа и все по-силно интегрирано и технологично модернизирано УВД/АНО.

1.2.

Измененото предложение на Европейската комисия за преработен текст на Единното европейско небе (ЕЕН) като цяло се приветства от множество заинтересовани страни и се счита за необходимо за постигане на целите, определени от Комисията, а именно: намаляване на емисиите на CO2, по-малко закъснения, свързани с проблеми на земята (летищата), и по-голяма ефективност на разходите при предоставянето на услуги за УВД. Тези цели са подкрепени и от други доклади, като например доклада на групата експерти по бъдещото Единно европейско небе от 2019 г. (1)

1.3.

Представеното изменено предложение за преработен текст за Единното европейско небе (ЕЕН) представлява актуализирана регулаторна рамка, с която се прави опит за постигане на първоначалните цели на ЕЕН за намаляване на емисиите на CO2, намаляване на закъсненията и повишаване на ефективността на разходите при предоставянето на услуги за УВД. Въпреки това, макар предложението на Комисията да представлява подобрение в сравнение със съществуващия регламент, остава неясно дали проектът на регламент е достатъчен за постигане на първоначалните цели на ЕЕН. Поради тази причина предлагаме да започне обсъждане, за да се изясни амбицията на новия регламент за ЕЕН.

1.4.

Трябва да се изясни функцията на управителния орган на мрежата. По-специално трябва да се изясни общият обхват и неговото въздействие върху планирането на авиокомпаниите, управлението на капацитета, проектирането на въздушното пространство, околната среда и приоритизирането на изискванията.

1.5.

Във вземането на важните решения следва да бъдат ангажирани всички заинтересовани страни във въздухоплаването. Принципът на съдържателна консултация трябва да бъде част от рамковото предложение.

1.6.

Съществуват опасения, че амбицията на това предложение е твърде широка, поради което екологичните мерки следва да бъдат допълнително обмислени и разработени извън настоящото предложение. В тази допълнителна политика следва да бъдат разгледани всички относими мерки за устойчивост във въздухоплаването, включително въвеждането и интегрирането на устойчиви авиационни горива. В тези дебати следва да се оцени ефективността на модулирането на таксите за стимулиране на екологичното поведение на авиокомпаниите.

1.7.

Въпреки че се отчита фактът, че секторът на УВД може да допринесе за цялостното намаляване на емисиите на CO2, ефективното използване на технологиите по устойчив начин може да намали емисиите на CO2 във въздухоплаването. Този подход следва да се счита като средство за допълнително намаляване на отпечатъка на въздухоплавателния отрасъл. Факт е, че технологии като устойчивите авиационни горива могат значително да намалят емисиите на CO2 — в много по-голяма степен, отколкото може да се постигне чрез настоящото предложение.

1.8.

Предложението не отчита драматичното въздействие на COVID-19 върху отрасъла. По-специално, насърчаването на структурните промени в предложението има потенциал да създаде допълнителна разпокъсаност и по-голяма сложност в момент, когато отрасълът се нуждае от стабилност, за да се възстанови. Ето защо са необходими допълнителни проучвания и обмисляне, за да се отчете адекватно социалното и икономическото въздействие на пандемията от COVID-19 както за работниците, така и за ползвателите на услуги. Освен това целта на предложението за подобряване на капацитета в сектора на УВД вече не е толкова актуална, тъй като трафикът намаля драстично от началото на пандемията от COVID-19. Настоящите оценки на Евроконтрол показват, че връщането на трафика към нивата от 2019 г. вероятно ще се случи през 2024 г. (2)

1.9.

Що се отнася до схемата за ефективност, при ръководен от ЕААБ подход „от горе надолу“ за прегледа на ефективността следва да бъдат отчетени по съдържателен начин местните условия. Местните условия и фактори трябва да бъдат взети предвид в рамките на структуриран процес на социален диалог относно ефективността.

1.10.

Трябва да се гарантира независимостта на нов икономически регулатор и да се поддържа ясно разграничение между регулирането и прилагането на услугите. Поради това в схемата за ефективност следва да бъдат направени следните изменения: — ключовите области за ефективност във връзка с безопасността следва да бъдат разработени на същото равнище, както другите ключови области за ефективност, с приложими за ЕС количествено определени цели и показатели, — на местно равнище следва да се въведат задължителни механизми за консултация, за да се осигури подходящо участие на представителите на персонала в приемането на местните планове за ефективност, — взаимозависимостта между различните ключови области за ефективност следва да бъде призната и смекчена по подходящ начин.

1.11.

Следва да се гарантира, че при структурното разделяне на националните надзорни органи (ННО) и националните компетентни органи (НКО) се избягват значителни конфликти на интереси, които биха могли да повлияят на ефективността и рентабилността на отрасъла, на живота на работниците и на безопасността на отрасъла. ННО и НКО трябва да действат независимо от всякакъв секторен, икономически, социален или политически натиск, поради което следва да останат в рамките на публичния сектор в съответствие със стандартите в държавите членки. Правилата, определящи процедурите на подбор за служителите на ННО и НКО не следва да противоречат на обичайните процедури на подбор за държавните служители в държавите членки.

1.12.

Функционалните блокове въздушно пространство, които настоящото предложение се стреми да разформирова, спомогнаха за създаването на обща култура сред всички социални партньори и улесниха повишаването на ефективността.

1.13.

Що се отнася до предоставянето на услуги в подкрепа на обслужването на въздушното движение (CNS, AIS, MET), ние сме загрижени поради факта, че намерението на предложението е в съответствие с предишните предложения ЕЕН1 и ЕЕН2 за приватизиране и разпокъсване на сектора — и двете бяха отхвърлени между първоначалното предложение на Комисията и приемането на различните текстове. Въпреки че в рамките на процеса на ЕЕН2 беше постигнат компромис, настоящият подход не е балансиран, тъй като благоприятства разделянето на услугите в подкрепа на обслужването на въздушното движение и прилагането на пазарни принципи. В предложението следва да се обмисли балансиран възглед, като се отчетат отрицателните социално-икономически последици от такъв подход, целта за създаване на ефикасно и ефективно обслужване и липсата на политическа воля, изразена в предишните предложения за ЕЕН.

1.14.

По време на законодателната процедура се препоръчва да се обърне внимание на някои аспекти на настоящото предложение, по-специално всяко предложение за отделяне или либерализиране на предоставянето на обслужване. Факт е, че тези фактори имат потенциал да окажат неблагоприятно въздействие върху работниците и поради това социалните партньори следва да бъдат привлечени за участие в този процес.

2.   Контекст и общи бележки

2.1.   Заявена цел на Европейската комисия при приемането на настоящия законодателен пакет

Целта на Комисията е да подобри цялостната ефективност на начина, по който е организирано и се управлява европейското въздушно пространство, като реформира монопола на доставчиците на обслужване на въздушното движение. Пакетът е доста закъснял и законодателството за ЕЕН не е актуализирано от повече от 10 години. Взети са предвид промените в развитието на управлението на въздушното движение и европейската мрежа за УВД трябва да бъде реформирана, за да се справи както със стабилното нарастване на въздушното движение през последното десетилетие, така и със значителни непредвидени колебания в трафика, като тези, причинени от настоящата пандемия от COVID-19. Това изисква да се въведат промени, позволяващи операциите да се извършват при най-безопасни, най-ефективни по отношение на разходите и на полетите и най-екологосъобразни условия, както и да се предприемат мерки, допринасящи за намаляването на емисиите от въздухоплаването в съответствие с целите на Европейския зелен пакт. Това означава да се продължи с намаляването на разпокъсаността на европейското въздушно пространство, намаляването на закъсненията, повишаването на стандартите за безопасност и ефективността на полетите с цел намаляване на екологичния отпечатък на въздухоплаването, и регламентирането на таксите, свързани с монополистичното предоставяне на обслужване.

Ефективността на летателните маршрути може да бъде повишена чрез възприемането на нови цифрови технологични решения. Това може да се постигне чрез сътрудничество и изграждане на доверие между държавите от Европейския съюз и заинтересованите страни от сектора.

2.2.   Социален лиценз за работа и отношения с организираното гражданско общество

2.2.1.

Настоящото предложение за ЕЕН2+ е отчасти преработен текст на предишно предложение за ЕЕН2+, чиито обсъждания бяха блокирани поради двустранни разногласия между две държави членки. Предвид сходството на съдържанието с предишни неуспешни предложения за ЕЕН, продължава да съществува възможността да не бъде постигнат политически консенсус. Притесненията на държавите членки традиционно включват политически опасения, опасения във връзка със суверенитета, социално-икономически фактори, либерализиране на националното въздушно пространство и принудителна приватизация. По време на законодателната процедура е препоръчително тези опасения да бъдат разгледани надлежно.

2.2.2.

Европейската комисия твърди, че в извършената през 2013 г. оценка на въздействието на първоначалното предложение за ЕЕН2+ са били взети предвид социалните въпроси. Понастоящем се провежда проучване относно условията на труд на ръководителите на полети (ATCO) и персонала за техническо обслужване на системи за осигуряване на безопасност (ATSEP), които ще бъдат взети предвид при разработването на вторичното законодателство, след като бъде прието предложението за ЕЕН. Оттогава досега обаче социалният контекст претърпя голямо развитие. Проучването относно условията на труд на ATCO и ATSEP е съсредоточено главно върху текущото положение и обратната информация от социалните партньори далеч не е положителна по отношение на бъдещите сценарии.

2.2.3.

Редица въпроси, повдигнати в обратната информация, предоставена от заинтересованите страни при предишни обсъждания, не са взети под внимание. Те включват поредицата от кръгли маси, довели до декларацията на високо равнище относно цифровото европейско небе, както и съществуващите инструменти за консултации като секторния социален диалог за УВД, групата на експертите и експертната група по човешкото измерение на ЕЕН. Като се има предвид гореизложеното, остават редица нерешени социално-икономически опасения, включително внедряването на нови технологии и на инициатива, предприета от социалните партньори на УВД за разработване на пътна карта за социалното и човешкото измерение за ЕЕН.

2.2.4.

Водещите заинтересовани страни в областта на въздухоплаването подкрепят продължаващото сътрудничество между държавите членки, доставчиците на авиационно обслужване и управителния орган на мрежата. Работата по инициативата ЕЕН подкрепя този трансграничен ангажимент и следва да продължи да разработва начини за подобряване на оперативната безопасност, ефикасността и ефективността на разходите, включително чрез достъп до програми за обучение на персонала, от които зависи постигането на „Единното европейско небе“.

2.2.5.

По-честите работни срещи между военните администрации на въздушното движение в държавите членки и постоянният диалог между гражданските и военните администрации на въздушното движение могат да доведат до по-ефективни, от икономическа и най-вече от екологична гледна точка, маршрути за полети и до ползи за пътниците/потребителите.

2.2.6.

Определянето на свързаните с околната среда резултати ще трябва да се ръководи в по-голяма степен от конкретни параметри, отколкото от самите разходи. Необходима е реформа, за да се засили значението на екологизирането на полетите и по този начин на услугата, която ще се предлага от доставчика на аеронавигационно обслужване и управителния орган на мрежата, както и на най-доброто използване на мрежата от ползвателите на въздушното пространство.

2.3.   Отчитане на пандемията от COVID-19

2.3.1.

Трябва да се отбележи, че отрасълът на въздухоплаването пострада в най-голяма степен от икономическия срив вследствие на кризата с COVID-19. Според международните прогнози може да се очаква връщане към нивата на трафика от 2019 г. най-рано към 2024 г., при условие че през първата половина на 2021 г. бъде успешно въведена ваксина срещу COVID-19. Предвид нарастващия натиск върху отрасъла за възстановяване на обичайните дейности под някаква форма, въздействието на настоящото предложение трябва да се разбере напълно, като се имат предвид значителните структурни изменения на европейския сектор за УВД, които то предлага. Предложението не следва да възпрепятства способността на УВД или на други сектори на въздухоплаването да възобновят обичайните си дейности.

2.3.2.

Очевидно е, че предложението не е адаптирано в светлината на кризата с COVID-19, което подсилва изразените опасения, чето не е съобразено с факторите, касаещи отрасъла на въздухоплаването в света след COVID-19. Изглежда, че всички оценки на въздействието на предложението са били направени в периода преди COVID-19 и следователно вече не са актуални.

2.3.3.

Кризата с COVID-19 оказа драматичен ефект върху работната сила във въздухоплаването, където десетки хиляди работници в Европа вече загубиха работата си. „Функциите в подкрепа на обслужването“ на сектора на УВД, като например CNS, AIS и MET, биха могли да доведат до допълнителни отрицателни социални последици поради усилията на това предложение за отделяне на услугите. Това трябва да бъде признато и в предложението следва да бъдат отчетени социално-икономическото въздействие на пандемията върху тези работници и нестабилността на отрасъла в настоящия климат.

2.3.4.

Тъй като бъдещето на отрасъла остава неясно, е трудно да се подготви законодателство, което ще осигури ефективно решение на опасенията, които се стреми да разгледа предложението. Освен това социалните и икономическите въздействия на кризата все още не са напълно ясни и е преждевременно да се правят оценки или заключения въз основа на текущите прогнози, които се променят бързо с развитието на пандемията.

2.4.   Прилагане на пазарни принципи

2.4.1.

Комисията призовава за финансова стабилност, но доставчиците на аеронавигационно обслужване биха могли да възприемат новата предложена институционална архитектура като доста бюрократична, с въвеждането на нови разходи, които не са непременно свързани с оперативната работа. Друг аспект, който може да породи въпроси, е апелативният орган, който в предложения формат може да не е напълно независим от органа за преглед на ефективността, дори и намерението на Комисията в това отношение да е съвсем ясно, а именно да се създаде орган, който да може да решава случаи по извънсъдебен път, а не само в Съда на ЕС.

2.4.2.

За разлика от други сектори на отрасъла, секторът на УВД трябва да остане с високо ниво на оперативен капацитет, независимо от търсенето в търговското въздушно движение. Секторът и неговата работна сила продължиха да работят независимо от пандемията и предоставяха необходимите услуги за основния трафик като въздушни товари, медицински и военни полети.

2.4.3.

От социално-икономическа гледна точка съществуват опасения, че прилагането на пазарни принципи към обслужването на въздушното движение на летищата може да доведе до нестабилност в областта на труда и да понижи стандартите на работа в сектора в ущърб на работната сила и на общността като цяло. Това би попречило на целта за постигане на по-голяма оперативна ефективност и следователно е малко вероятно да намали разходите за услугите. То би могло да намали и броя на летищата, където се осигурява обслужване на въздушното движение, и да окаже пряко въздействие върху безопасността на такива летища.

2.4.4.

В сектора на УВД традиционно имаше високо равнище на икономически протести при предишните опити за либерализиране на сектора. Всъщност голяма част от тези протести бяха насочени конкретно срещу предишните предложения за ЕЕН. Възможно е това предложение в настоящата си форма да доведе до допълнителни социални протести и трудови спорове, като се има предвид целта му да се постигне по-голямо либерализиране на отрасъла и да се открие възможност за по-нататъшна приватизация и разпокъсаност на сектора на УВД, по-специално в така наречените „функции в подкрепа на обслужването“.

2.5.   Разделяне на надзорния орган и предоставянето на обслужване

Вследствие на Регламента за ЕЕН1 има задължително разделение между ролята по надзора и ролята за предоставяне на обслужване, поне на ниво функции. Това изменение следва да се обмисли в рамките на ЕЕН2+, тъй като опитът, придобит от процесите на функционално разделяне, показва, че ефективността може да се поддържа на същото равнище в сектор, който е структурно разделен. Също така би било полезно да се осигури допълнителна яснота относно общия обхват на предложението в това отношение.

---

(1)  https://www.sesarju.eu/node/3330.

(2)  Евроконтрол, Market Update (Актуална информация за пазара) [10 ноември 2020 г.]. Представена от Eamonn Brennan на https://www.youtube.com/watch?v=-VSQe97wDmc.