Общо въведение

0.1.

Европейската сметна палата (ЕСП) е институция (1) на Европейския съюз (ЕС) и изпълнява функцията на външен одитор на финансите на ЕС (2). В това си качество ЕСП действа като независим пазител на финансовите интереси на всички граждани на ЕС, главно като допринася за подобряването на управлението на финансите на ЕС. Повече информация относно работата на ЕСП може да се намери в нейните годишни отчети за дейността, специални доклади, обзорни доклади и становища относно новоприети или изменени законодателни актове на ЕС или други решения с отражение върху финансовото управление (3).

0.2.

Настоящият доклад е 42-ият пореден Годишен доклад за изпълнението на бюджета на ЕС и обхваща финансовата 2018 година. Отделен годишен доклад е изготвен относно Европейските фондове за развитие.

0.3.

Общият бюджет на ЕС се приема ежегодно от Съвета и от Европейския парламент. Изготвеният от ЕСП годишен доклад, наред с публикуваните специални доклади, представлява основата за провеждане на процедурата за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета, при която Парламентът, съгласно препоръката на Съвета, решава дали Европейската комисия е изпълнила по задоволителен начин своите бюджетни задължения. Веднага след публикуването му Сметната палата изпраща годишния доклад до националните парламенти, Европейския парламент и Съвета.

0.4.

Най-важната част от годишния доклад е декларацията за достоверност на Сметната палата относно надеждността на консолидираните отчети на ЕС и законосъобразността и редовността на операциите. Тази декларация се допълва със специфични оценки за всяка основна сфера на действие на ЕС.

0.5.

Както и преди, годишният доклад тази година е структуриран по следния начин: — в глава 1 е представена декларация за достоверност и обобщение на резултатите от одита на Сметната палата относно надеждността на отчетите и редовността на операциите, — в глава 2 е представен анализ на бюджетното и финансовото управление, извършен от ЕСП, — глава 3 се фокусира върху данните, свързани с показателите за изпълнение на бюджета на ЕС, в нея са представени значимите резултати от специалните доклади на Сметната палата от 2018 г. относно изпълнението, както и анализ на изпълнението от страна на Комисията на препоръките, отправени от ЕСП в специалните доклади от 2015 г., — в глава 4 са представени констатациите на Сметната палата относно приходите на ЕС, — в глави 5—10 са представени (за основните функции от настоящата многогодишна финансова рамка (МФР (4)) резултатите от тестовете на ЕСП относно редовността на операциите и проверката на годишните отчети за дейността на Комисията, други елементи от нейните системи за вътрешен контрол, както и други механизми за управление.

0.6.

Тъй като за различните функции от МФР не се изготвят отделни финансови отчети, заключенията за всяка глава не представляват одитни становища. Вместо това в главите на годишния доклад са представени значими въпроси, които са специфични за всяка отделна функция на МФР.

0.7.

Сметната палата се стреми да представя своите констатации и оценки точно и ясно. Невинаги е възможно да се избегне употребата на терминология, специфична за ЕС и неговите политики и бюджет, или за областите на счетоводството и одита. На уебсайта на ЕСП е публикуван речник на термините с определения и пояснения на най-често срещаната специализирана терминология (5). Термините от този списък са посочени в курсив при първоначалната им употреба във всяка глава.

0.8.

Отговорите на Комисията във връзка с констатациите и оценките на ЕСП (или на други институции и органи на ЕС, ако е приложимо) са представени в настоящия доклад. Като външен одитор Сметната палата има задължението да докладва своите одитни констатации и да направи съответните заключения, за да предостави независима и безпристрастна оценка относно надеждността на отчетите и редовността на операциите.

---

(1)  ЕСП е създадена като институция по силата на чл. 13 от Договора за Европейския съюз, известен също и като Договора от Маастрихт (ОВ C 191, 29.7.1992 г., стр. 1). Тя обаче първоначално е създадена с Договора от Брюксел от 1977 г. като нов орган на Общността, който да поеме функцията външен одит (ОВ L 359, 31.12.1977 г., стр. 1).

(2)  Вж. членове 285 до 287 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (ОВ C 326, 26.10.2012 г., стр. 47).

(3)  Публикувани на уебсайта на Сметната палата: www.eca.europa.eu

(4)  Сметната палата не извършва специфична оценка на разходите по функция 6 („Компенсации“) и на разходите извън МФР. Изготвеният от нея анализ на функция 3 („Сигурност и гражданство“) и функция 4 („Глобална Европа“), представен съответно в глави 8 и 9, не включва изчислен процент грешки.

(5)  https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/GLOSSARY_AR_2018/GLOSSARY_AR_2018_BG.pdf

ГЛАВА 1

Декларация за достоверност и съпътстваща информация

СЪДЪРЖАНИЕ

Декларация за достоверност, предоставена от Сметната палата на Европейския парламент и на Съвета — Доклад на независимия одитор

I—XXX

Въведение

1.1—1.5

Роля на Европейската сметна палата

1.1—1.3

Извършваните от ЕС разходи са важен инструмент за постигане на целите на политиките

1.4—1.5

Одитни констатации за финансовата 2018 година

1.6—1.41

Надеждност на отчетите

1.6—1.9

Отчетите не са засегнати от съществени неточности

1.6—1.8

Основни одитни въпроси, свързани с финансовите отчети за 2018 г.

1.9

Редовност на операциите

1.10—1.32

Одитът на Сметната палата обхвана разходите, приети от Комисията през 2018 г.

1.11—1.14

Резултатите от одита на Сметната палата за 2018 г. показват, че грешките са съсредоточени в конкретни видове разходи

1.15

Сложността на правилата и начинът на отпускане на средствата от ЕС имат отражение върху риска от грешки

1.16—1.32

Информацията на Комисията относно редовността

1.33—1.41

Изчисленият от Комисията процент грешки е малко по-нисък от изчисления от Сметната палата диапазон

1.35—1.36

Отделните компоненти на изчисленията на Комисията невинаги съответстват на констатациите на Сметната палата

1.37—1.39

Рискът при приключване зависи от изчислените бъдещи корекции и събирането на вземания

1.40—1.41

Сметната палата докладва на ОЛАФ случаите на предполагаема измама

1.42—1.46

Заключения

1.47—1.49

Резултати от одита

1.48—1.49

Приложение 1.1 — Подход и методология на одита

Декларация за достоверност, предоставена от Сметната палата на Европейския парламент и на Съвета — Доклад на независимия одитор

Становище

I. Европейската сметна палата (наричана по-нататък Сметната палата или ЕСП) извърши одит на: а) консолидираните отчети на Европейския съюз, които се състоят от консолидирани финансови отчети (1) и отчети за изпълнението на бюджета (2) за финансовата година, приключила на 31 декември 2018 г., одобрени от Комисията на 26 юни 2019 г., и б) законосъобразността и редовността на операциите, свързани с тези отчети, съгласно член 287 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

Надеждност на отчетите

Становище относно надеждността на отчетите II. Сметната палата счита, че консолидираните отчети на Европейския съюз (ЕС) за годината, приключила на 31 декември 2018 г., дават вярна представа във всички съществени аспекти за финансовото състояние на Европейския съюз към 31 декември 2018 г., както и за резултатите от неговите операции, паричните потоци и промените в нетните активи за приключилата на тази дата финансова година, в съответствие с Финансовия регламент и счетоводните правила, основаващи се на международно признати счетоводни стандарти за публичния сектор.

Законосъобразност и редовност на операциите, свързани с отчетите

Приходи

Становище относно законосъобразността и редовността на приходите III. Сметната палата счита, че свързаните с отчетите приходи за годината, приключила на 31 декември 2018 г., са законосъобразни и редовни във всички съществени аспекти.

Разходи

Становище с резерви относно законосъобразността и редовността на разходите IV. С изключение на последиците от въпросите, описани в основанието за изразяване на становище с резерви относно законосъобразността и редовността на свързаните с отчетите разходи, Сметната палата счита, че разходите, приети в отчетите за годината, приключила на 31 декември 2018 г., са законосъобразни и редовни във всички съществени аспекти.

Основание за изразяване на становище

V. Сметната палата извърши своя одит в съответствие с международните одитни стандарти и етичните кодекси на Международната федерация на счетоводителите (IFAC) и международните стандарти на ИНТОСАЙ (МСВОИ). Отговорностите на Сметната палата съгласно тези стандарти са описани по-подробно в раздела „Отговорност на одитора за извършване на одит на консолидираните отчети и на операциите, свързани с тях“. Сметната палата също така отговаря на условията за независимост и изпълнява етичните си задължения в съответствие с Етичния кодекс на професионалните счетоводители, публикуван от Съвета за международни етични стандарти на счетоводителите (СМЕСС). Считаме, че събраните от нас одитни данни са достатъчни и подходящи за обосноваване на нашето становище. Основание за изразяване на становище с резерви относно законосъобразността и редовността на разходите VI. През 2018 г. Сметната палата установи, че високорисковите разходи (предимно разходи на базата на възстановяване на средства, които се извършват съгласно сложни правила) (3), са засегнати от съществено ниво на грешки. Изчисленият от нас процент грешки при високорисковите разходи е 4,5 %. Изчисленият общ процент грешки (2,6 %) продължава да надхвърля установения от нас праг на същественост, но не е широко разпространен. Нискорисковите разходи, които се извършват главно въз основа на права за получаване на плащане и се подчиняват на опростени/по-малко сложни правила, не са засегнати от съществено ниво на грешки (4).

Основни одитни въпроси

Сметната палата оцени потенциалното отражение на оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз върху отчетите за 2018 г. VII. На 29 март 2017 г. Обединеното кралство официално уведоми Европейския съвет за решението си да напусне ЕС. На 10 април 2019 г. Европейският съвет одобри удължаването на срока за оттегляне на Обединеното кралство (5) с колкото е необходимо, но не по-късно от 31 октомври 2019 г. Съгласно решението на Съвета Обединеното кралство следва да напусне Европейския съюз на първия ден от месеца след завършването на процедурите за ратифициране или на 1 ноември 2019 г., ако тази дата настъпи по-рано. Обединеното кралство ще продължи да има статут на държава членка до новата дата за оттегляне от ЕС, с пълни права и задължения съгласно чл. 50 от Договора за ЕС, като има правото да оттегли нотификацията си по всяко време. VIII. Както е посочено в точка II, консолидираните отчети на ЕС за 2018 г. са изготвени така, че да отразят финансовото състояние на ЕС към 31 декември 2018 г. и резултатите от дейността, паричните потоци и промените в нетните активи през 2018 г. Консолидираните отчети на ЕС за 2018 г. дават представа за хода на преговорите към 31 декември 2018 г. На тази дата и до момента на приключване на одитната дейност на Сметната палата Обединеното кралство все още е държава членка на ЕС. IX. Сметната палата не установи събития, свързани с процеса на оттегляне от ЕС, които да налагат извършването на корекции в съответствие с международния счетоводен стандарт за събития след датата на отчитане (6). X. Сметната палата ще продължи да оценява потенциалното отражение на оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз върху консолидираните отчети на ЕС. Бъдещите консолидирани отчети на ЕС ще трябва да отразяват хода или резултатите от процеса на оттегляне. Към датата на приключване на одита на отчетите за 2018 г. все още не беше известно дали Обединеното кралство действително ще напусне ЕС и, ако е така, на коя ката и при какви условия. XI. Като се има предвид ситуацията в настоящия момент, не е налице финансово отражение, което да бъде докладвано в консолидираните годишни отчети за 2018 г. и Сметната палата заключи, че отчетите за периода до 31 декември 2018 г. отразяват вярно процеса на оттегляне до тази дата. Сметната палата извърши оценка на задължението за пенсионни плащания и други надбавки за служителите XII. В края на 2018 г. счетоводният баланс на ЕС включва задължение за пенсионни плащания и други надбавки за служителите в размер на 80,5 млрд. евро. Това е едно от най-големите задължения в счетоводния баланс, представляващо повече от една трета от общия размер на пасивите за 2018 г. (235,9 млрд. евро). XIII. По-голямата част от задължението за пенсионни плащания и други надбавки за служители (70,0 млрд. евро) е свързана с пенсионноосигурителната схема за длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз. Пасивите, вписани в отчетите, представляват сумата, която би била включена в пенсионен фонд, ако такъв беше създаден за изплащане на средствата, свързани със задълженията по настоящите пенсии за осигурителен стаж (7). Освен пенсиите за осигурителен стаж, те включват и пенсиите за инвалидност и наследствените пенсии за преживелия съпруг(а) и/или сираците на служители на ЕС. Надбавките от пенсионноосигурителната схема се изплащат от бюджета на ЕС. Държавите членки съвместно гарантират изплащането им, а длъжностните лица участват във финансирането на една трета от пенсионноосигурителната схема. Евростат изчислява тези пасиви от името на отговорния счетоводител на Комисията, като използва параметри, оценени от актюерските съветници на Комисията. XIV. Втората по големина част от пасивите за пенсионни плащания и други надбавки за служители (8,7 млрд. евро) представлява изчислените задължения на ЕС за плащания по общата здравноосигурителна схема. Тези пасиви са свързани с разходите за здравеопазване на служителите на ЕС, които следва да се изплащат в периода след приключване на трудовата дейност (след приспадане на техните вноски). XV. По отношение на пенсионните задължения, в хода на извършения одит Сметната палата провери актюерските допускания и свързаната с тях оценка на стойността. Тази проверка се базира на резултатите от работата, извършена от външни експерт-актюери при провеждането на проучване относно пасивите за пенсионни плащания и за плащания по общата здравноосигурителна схема. Сметната палата провери цифровите данни, актюерските параметри и изчисляването на пасива, както и представянето в консолидирания счетоводен баланс и бележките към консолидираните финансови отчети. Както е посочено в бележка 2.9 от консолидираните финансови отчети, Комисията е продължила да полага усилия за подобряване на своите процедури за изчисляване на задълженията, свързани със социалните придобивки на служителите. Сметната палата ще продължи да проследява тези процеси. Сметната палата извърши оценка на значимите крайногодишни разчети, представени в отчетите XVI. В края на 2018 г. изчислената стойност на допустимите разходи, извършени от бенефициентите, но все още неотчетени, е в размер на 99,8 млрд. евро (в края на 2017 г. — 100,9 млрд. евро). Тези суми са отразени като начислени разходи (8). XVII. В края на 2018 г. размерът на средствата, които са включени в отчетите на ЕС и не са използвани от финансовите инструменти при споделено управление и от схемите за подпомагане, се изчислява на 6,5 млрд. евро (в края на 2017 г. — 4,7 млрд. евро). Тези средства са отразени в счетоводния баланс в раздела относно другите авансови плащания към държавите членки. XVIII. За да оцени тези крайногодишни разчети, Сметната палата провери системата, използвана от Комисията за изчисления в края на финансовите периоди, и разгледа нейната точност и изчерпателност в генералните дирекции, които извършват по-голямата част от плащанията. При одитната проверка на извадка от фактури и авансови плащания бяха разгледани съответните изчисления в края на финансовия период, за да се вземе предвид рискът от неточности при начислените разходи. Бяха поискани допълнителни пояснения от счетоводните служби на Комисията във връзка с приложената обща методология за извършване на тези разчети. XIX. Сметната палата заключи, че изчисленият общ размер на начислените разходи и другите авансови плащания към държавите членки, посочени в консолидирания счетоводен баланс, е представен вярно.

Други въпроси

XX. Ръководството носи отговорност по отношение на информацията, изложена в рубриката „Друга информация“. Тя включва документа „Обсъждане и анализ на финансовите отчети“, но не и консолидираните отчети, нито одитния доклад на Сметната палата по отношение на отчетите. Становището на Сметната палата относно консолидираните отчети не обхваща тази друга информация и поради това не формулираме заключение за достоверност във връзка с нея. В контекста на извършения одит на консолидираните отчети отговорността на Сметната палата е да проучи тази информация и да прецени дали тя не показва съществено несъответствие с консолидираните отчети или с данните, получени по време на одита, или дали не съдържа съществени неточности в друго отношение. Ако Сметната палата установи, че при данните в рубрика „Друга информация“ са налице съществени неточности, тя е длъжна да оповести този факт. Считаме, че не са налице съществени неточности в това отношение.

Отговорност на ръководството

XXI. В съответствие с членове 310—325 от ДФЕС и Финансовия регламент ръководството отговаря за изготвянето и представянето на консолидираните отчети на ЕС въз основа на международно признатите счетоводни стандарти за публичния сектор, както и за законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции. Тази отговорност включва разработване, въвеждане и поддържане на система за вътрешен контрол, необходима за изготвянето и представянето на финансовите отчети, с цел те да не съдържат съществени неточности, независимо дали същите произтичат от измами или от грешки. Ръководството също така отговаря за осигуряване на съответствие на дейностите, финансовите операции и отразената във финансовите отчети информация с приложимата нормативна уредба. Комисията носи крайната отговорност по отношение на законосъобразността и редовността на операциите, свързани с отчетите на ЕС (член 317 от ДФЕС). XXII. При изготвянето на консолидираните отчети ръководството следва да извърши оценка на способността на ЕС да продължи да работи като действащо предприятие, да оповестява всяка актуална информация и да използва счетоводна отчетност на база принципа на действащо предприятие, освен ако ръководството не възнамерява да ликвидира предприятието или да прекрати неговата дейност, или когато на практика няма друга алтернатива, освен да постъпи по този начин. XXIII. Комисията отговаря за контрола върху процедурата за финансово отчитане на ЕС. XXIV. Съгласно Финансовия регламент (дял XIII) отговорният счетоводител на Комисията следва да представи за целите на одита консолидираните отчети на ЕС — предварителните отчети до 31 март на следващата година, а окончателните отчети до 31 юли. Още в предварителните отчети следва да се съдържа точно и вярно описание на финансовото състояние на ЕС. Ето защо е изключително важно всички позиции от предварителните отчети да бъдат представени като окончателни изчисления, за да може Сметната палата да изпълни задълженията си съгласно дял XIV на Финансовия регламент и в рамките на определените срокове. Промените между предварителните и окончателните отчети принципно следва да са в резултат единствено на констатациите на Сметната палата.

Отговорност на одитора за извършване на одит на консолидираните отчети и на операциите, свързани с тях

XXV. Целта на Сметната палата е да получи достатъчна увереност, че консолидираните отчети на ЕС не са засегнати от съществени неточности и че свързаните с тях операции са законосъобразни и редовни. Въз основа на извършения одит Сметната палата също така следва да представи на Европейския парламент и на Съвета Декларация за достоверност относно надеждността на отчетите, както и относно законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции. „Достатъчна увереност“ означава високо ниво на увереност, но тя не представлява гаранция, че при одита са разкрити всички евентуални съществени неточности или несъответствия с приложимата нормативна уредба, които могат да се дължат на измами или на грешки. Тези неточности или несъответствия се считат за съществени, ако може разумно да се очаква, че, взети поотделно или заедно, те могат да повлияят на евентуалните икономически решения, които ще бъдат приети въз основа на тези консолидирани отчети. XXVI. В областта на приходите проверката на Сметната палата на собствените ресурси от ДДС и БНД приема за своя отправна точка съответните макроикономически агрегати, въз основа на които са направени изчисленията, и прави оценка на системите на Комисията за обработка на данните до етапа на получаването на вноските от държавите членки и вписването им в консолидираните отчети. По отношение на традиционните собствени ресурси Сметната палата проверява отчетите на митническите органи и анализира потоците от мита до етапа, в който съответните суми се получат от Комисията и се впишат в сметките. XXVII. В областта на разходите Сметната палата проверява операциите по извършване на плащания след като разходите са били извършени, вписани и приети. Тази проверка включва всички категории плащания, които са различни от авансовите плащания, към момента на тяхното извършване. Проверката на авансовите плащания се извършва след като получателят на тези средства представи доказателства за използването им по предназначение, а съответната институция или орган приеме тези доказателства, като уравни авансовото плащане, което може да се случи през следващата година. XXVIII. В съответствие с МОС и МСВОИ Сметната палата упражнява професионална преценка и поддържа отношение на професионален скептицизъм в хода на цялата си одитна дейност. Сметната палата също така: а) установява и прави оценка на риска от съществени неточности в консолидираните отчети или съществено несъответствие на операциите с изискванията на правната рамка на Европейския съюз, независимо дали това се дължи на измами или на грешки. Сметната палата разработва и изпълнява одитни процедури в отговор на тези рискове и получава одитни доказателства, които са достатъчни и подходящи като база за предоставяното от нея становище. Случаите на съществени неточности или несъответствия, произтичащи от измами, са по-трудни за разкриване от случаите, произтичащи от грешки, тъй като измамата може да включва тайно споразумение, фалшификация, преднамерен пропуск, неточно представяне на информация или пренебрегване на вътрешния контрол. Поради това рискът подобни случаи да не бъдат разкрити е по-голям. б) се запознава с вътрешния контрол, свързан с конкретния одит, с оглед разработване на подходящи одитни процедури, но не с цел изразяване на становище относно ефективността на вътрешния контрол. в) прави оценка на уместността на използваните от ръководството счетоводни политики и на основателността на счетоводните разчети и свързаните с тях оповестявания, направени от ръководството. г) формулира заключение относно уместността на използването от ръководството на счетоводно отчитане на база действащо предприятие и, въз основа на получените одитни доказателства, заключава дали е налице съществена несигурност, свързана със събития или условия, които могат да породят значими съмнения относно способността на организацията да продължи да функционира като действащо предприятие. Ако Сметната палата заключи, че е налице такава съществена несигурност, тя трябва да обърне внимание в своя одитен доклад на свързаните с това оповестявания в консолидираните отчети или, в случай че тези оповестявания са недостатъчни, да измени своето становище. Заключенията на Сметната палата се основават на одитни доказателства, получени до датата на изготвяне на доклада. Бъдещи събития или условия обаче могат да принудят предприятието да преустанови съществуването си като действащо предприятие. д) оценява цялостното представяне, структурата и съдържанието на годишните отчети, в т.ч. всички оповестявания, както и дали годишните отчети представят достоверно съответните операции и събития. е) получава достатъчни и уместни одитни доказателства във връзка с финансовата информация относно организациите в рамките на консолидирания обхват на Европейския съюз, за да изрази становище относно консолидираните отчети и свързаните с тях операции. Сметната палата отговаря за насочването, надзора и извършването на одита и тя единствена носи отговорност за своето одитно становище. XXIX. Наред с други въпроси, Сметната палата информира ръководството относно планирания обхват и график на одита и значимите одитни констатации, включително относно евентуални значими недостатъци на вътрешния контрол. XXX. По отношение на въпросите, разисквани с Комисията и други одитирани организации, Сметната палата определя кои от тях са от най-голямо значение при одита на консолидираните отчети и следователно представляват основни одитни въпроси за текущия период. Сметната палата описва тези въпроси в своя доклад, освен ако по силата на действащ закон или регламент се забранява публично оповестяване на въпроса, или когато в изключително редки случаи бъде взето решение, че даден въпрос не трябва да бъде упоменат в доклада на ЕСП, тъй като основателно може да се очаква неблагоприятните последствия от оповестяването на тази информация да бъдат повече от ползите за обществения интерес.

18 юли 2019 г.

Klaus-Heiner LEHNE

Председател

Европейска сметна палата

12, rue Alcide De Gasperi, Luxembourg, ЛЮКСЕМБУРГ

Въведение

Роля на Европейската сметна палата

1.1.

Сметната палата е независимият одитор на Европейския съюз. В съответствие с Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) Сметната палата: а) предоставя становище относно отчетите на ЕС; б) извършва проверки, за да установи дали бюджетът на ЕС се използва в съответствие с приложимите закони и други нормативни актове; в) докладва дали разходите на ЕС се извършват икономично, ефективно и ефикасно (9); и г) предоставя становища относно законодателни проекти, които имат финансово отражение.

1.2.

Извършената одитна дейност на Сметната палата за целите на Декларацията за достоверност (описана в приложение 1.1 ) изпълнява първата и втората от тези цели. В повечето разходни области на ЕС (10) нашата дейност във връзка с Годишния доклад разглежда също икономичността, ефикасността и ефективността на разходите. Сметната палата докладва относно различни аспекти на системите на Комисията, въведени с цел да гарантират, че средствата на ЕС се разходват целесъобразно (11). Като цяло, извършената одитна дейност допринася в значителна степен и за формулирането на становища на Сметната палата относно законодателни проекти.

1.3.

Настоящата глава от Годишния доклад: а) представя контекста на Декларацията за достоверност и прави преглед на констатациите и заключенията на Сметната палата относно надеждността на отчетите и редовността на операциите; б) включва информация за случаи на предполагаема измама, изпратени до ОЛАФ; в) представя в обобщен вид одитния подход на Сметната палата (вж. приложение 1.1 ).

Извършваните от ЕС разходи са важен инструмент за постигане на целите на политиките

1.4.

Извършваните от ЕС разходи са важен — но не единствен— инструмент за постигане на целите на политиките. Други важни инструменти са използването на законодателството и свободното движение на стоки, услуги, капитали и хора на територията на ЕС. През 2018 г. разходите на ЕС възлизат на 156,7 млрд. евро (12), което съответства на 2,2 % от общия размер на разходите на сектор „Държавно управление“ на държавите членки на ЕС и 1,0 % от брутния национален доход на ЕС (вж. каре 1.1 ). Каре 1.1 Разходи на ЕС за 2018 г. като процент от брутния национален доход (БНД) и разходите на сектор „Държавно управление“ Източник: БНД на държавите членки: Годишни отчети на Европейската комисия за 2018 г., приложение А — Приходи; Разходи на сектор „Държавно управление“ на държавите членки Евростат — годишни национални сметки; Бюджетни разходи на ЕС: Европейска комисия — консолидирани годишни отчети на Европейския съюз за 2018 г.

1.5.

Средствата от ЕС се изплащат на бенефициентите или чрез единични плащания/годишни вноски, или чрез поредица от плащания в рамките на многогодишните разходни схеми. Плащанията от бюджета на ЕС за 2018 г. са в размер на 126,8 (13) млрд. евро, включително единични, междинни или окончателни плащания, плюс 29,9 млрд. евро авансово финансиране. Както е показано в каре 1.2 , най-голямата част от бюджета на ЕС е заделена за функция „Природни ресурси“, следвана от „Сближаване“ и „Конкурентоспособност“. Каре 1.2 Плащания през 2018 г. по функции от многогодишната финансова рамка (МФР) Функция 1а от МФР „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ („Конкурентоспособност“) Функция 1б от МФР „Икономическо, социално и териториално сближаване“ („Сближаване“) Функция 2 от МФР „Природни ресурси“ Функция 3 от МФР „Сигурност и гражданство“ Функция 4 от МФР „Глобална Европа“ Функция 5 от МФР „Администрация“ Функция 6 от МФР „Компенсации“ („Други“) Източник: ЕСП.

Одитни констатации за финансовата 2018 година

Надеждност на отчетите

Отчетите не са засегнати от съществени неточности

1.6.

Констатациите и оценките на Сметната палата се отнасят до консолидираните отчети (14) на Европейския съюз (наричани по-нататък „отчетите“) за финансовата 2018 г. Отчетите, заедно с писменото изявление на отговорния счетоводител, са получени от Сметната палата на 26 юни 2019 г., преди крайния срок за представянето им, определен във Финансовия регламент (15). Отчетите са придружени от „Документ за дискусия и анализ на финансовите отчети“ (16). Този анализ не влиза в обхвата на одитното становище на Сметната палата. Въпреки това, съгласно изискванията на одитните стандарти, ЕСП направи оценка на неговото съответствие с информацията, изложена в отчетите.

1.7.

Публикуваните от Комисията отчети показват, че към 31 декември 2018 г. общият размер на пасивите е 235,9 млрд. евро, а на активите — 174,4 млрд. евро. Финансовият резултат за 2018 г. възлиза на 13,9 млрд. евро.

1.8.

При извършения одит беше установено, че отчетите не са засегнати от съществени неточности. Констатациите и оценките на Сметната палата относно финансовото и бюджетното управление на средствата на ЕС са изложени в глава 2.

Основни одитни въпроси, свързани с финансовите отчети за 2018 г.

1.9.

Основни одитни въпроси са тези, които според нашата професионална преценка са имали най-голямо значение при извършването на одита на финансовите отчети за текущия период. Тези въпроси са разгледани общо в контекста на одита на финансовите отчети и при изготвянето на нашето становище относно отчетите. Сметната палата не предоставя отделно становище по тях. В съответствие с Международен одитен стандарт на върховните одитни институции (МСВОИ) 1701 Сметната палата докладва относно основни одитни въпроси в своята Декларация за достоверност.

Редовност на операциите

1.10.

Сметната палата проверява приходите и разходите на ЕС, за да прецени тяхното съответствие с приложимите закони и други нормативни актове. Резултатите от извършения одит са представени в глава 4 относно приходите и в глави 5—10 относно разходите.

Одитът на Сметната палата обхвана разходите, приети от Комисията през 2018 г.

1.11.

За да извърши своя одит, Сметната палата провери операциите, свързани с отчетите на ЕС. По отношение на разходите, тук се включват трансферите на финансови средства от бюджета на ЕС към крайни получатели на финансиране от ЕС. Сметната палата разглежда разходите на етапа, в който крайните получатели на средства от ЕС са предприели дейности или са извършили разходи, и когато Комисията е приела разходите („приети разходи“). На практика това означава, че популацията от операции на Сметната палата обхваща междинните и окончателните плащания. ЕСП не проверява авансовите суми, освен ако не са били уравнени през 2018 г.

1.12.

Както се подчертава в Годишния доклад на ЕСП за 2017 г., измененията на секторното законодателство за периода 2014—2020 г. за функция „Сближаване“ са се отразили върху това, което Комисията счита за „приети разходи“ в тази област (17). В резултат на това от 2017 г. насам одитната популация за тази функция от МФР се състои от окончателни плащания (включително уравнени авансови плащания) за периода 2007—2013 г. и разходи, включени в отчетите, които Комисията приема всяка година, за периода 2014—2020 г. (вж. точки 2—4 от приложение 1.1 и точки 6.7—6.8). Това означава, че Сметната палата тества операции, за които съответните държави членки са изпълнили всички корективни действия, произтичащи от грешки, които самите те са разкрили.

1.13.

В каре 1.3 е показана разбивка на одитната популация на Сметната палата за 2018 г. на единични, междинни (когато такива са приети от Комисията) и окончателни плащания, уравняване на авансови плащания и годишни решения за приемане на отчетите. Одитната популация на ЕСП за 2018 г. е на обща стойност 120,6 млрд. евро. За функция „Сближаване“ междинните плащания, извършени през 2018 г. за периода 2014—2020 г. ще бъдат включени в одитната популация на ЕСП в следваща година, когато отчетите бъдат приети от Комисията и уравнени с годишно решение. Каре 1.3 Сравнение на одитната популация на ЕСП (120,6 млрд. евро) с разходите на ЕС (156,7 млрд. (1) евро) по функции от МФР през 2018 г. (1) Поради закръгляване сборът на плащанията по функции от МФР е 156,6, вместо 156,7. (2) За функция „Сближаване“ от МФР авансовото финансиране в размер на 47,4 млрд. евро включва междинни плащания за програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г., които възлизат на 37,4 млрд. евро. В съответствие с подхода на ЕСП за тази област, тези плащания не са част от формираната одитна популация за Годишния доклад за 2018 г. Източник: ЕСП.

1.14.

Каре 1.4 показва, че функция „Природни ресурси“ съставлява най-голямата част от цялостната популация на ЕСП (48,2 %), следвана от функциите „Сближаване“ (19,6 %) и „Конкурентоспособност“ (14,8 %). Каре 1.4 Източник: ЕСП.

Резултатите от одита на Сметната палата за 2018 г. показват, че грешките са съсредоточени в конкретни видове разходи

1.15.

По отношение на редовността на приходите и разходите на ЕС, основните констатации на Сметната палата са: а) Приходите не са засегнати съществено от грешки. Свързаните с приходите системи като цяло са ефективни, но ключовият вътрешен контрол за традиционните собствени ресурси (ТСР), разгледан от Сметната палата в Комисията и в някои държави членки, е само частично ефективен (вж. точка 4.22); б) Като цяло одитните доказателства показват, че при разходите нивото на грешки е съществено. Сметната палата изчислява общото ниво на грешки при разходите на 2,6 % (18). Същественото ниво на грешки обаче е съсредоточено основно в разходите, извършвани съгласно сложни правила (основаващи се най-вече на принципа на възстановяване) (вж. точки 1.19—1.21), които представляват около 50,6 % от одитната ѝ популация. Общото изчислено ниво на грешки се е повишило малко спрямо това от предходната година (вж. каре 1.5 ). Каре 1.5 Изчислен процент грешки (2016—2018 г.) Източник: ЕСП. Като грешка се определя размерът на средствата, които не е трябвало да бъдат изплатени от бюджета на ЕС, защото не са използвани в съответствие с правилата на ЕС и поради това не отговарят на целите на съответното прието от Съвета и Парламента законодателство на ЕС или на конкретни национални правила в държавите членки.

Сложността на правилата и начинът на отпускане на средствата от ЕС имат отражение върху риска от грешки

1.16.

След анализиране на риска въз основа на резултати от предишни одити, ЕСП раздели одитната популация от операции на високорискови и нискорискови разходи. Одитните резултати на ЕСП за 2018 г. потвърждават констатациите ѝ от предходни години — по-специално, че начинът на разходване на средствата има отражение върху риска от грешки. — Рискът от грешки е висок при разходите, които се извършват съгласно сложни правила. Това са предимно плащания, подлежащи на възстановяване, при които бенефициентите подават заявления за направени от тях допустими разходи. За тази цел получателите на средства трябва не само да докажат, че изпълняват дейност, която е допустима за подпомагане, но и да представят доказателства за извършените разходи, за които могат да искат възстановяване. В хода на този процес те трябва да следват сложни правила по отношение на това кои разходи могат да бъдат заявени за възстановяване (допустимост) и как те могат да бъдат правилно извършвани (обществени поръчки или правила за държавна помощ). — Рискът от грешки е по-нисък при разходите, подлежащи на опростени/по-малко сложни правила. Този тип разходи включва предимно плащания, свързани с права за получаване на плащане, при което бенефициентите получават средства, ако отговарят на определени условия. Тези плащания водят до по-нисък риск от грешки, ако условията не са прекалено сложни.

1.17.

През 2018 г. ЕСП установи, че нискорисковите разходи (предимно свързани с права на плащане) (19) не са съществено засегнати от грешки, а при високорисковите разходи (предимно извършвани съгласно принципа на възстановяване) все още се наблюдава съществено ниво на грешки ( каре 1.6 ). Каре 1.6 Разбивка на разходите за 2018 г. на нискорискови и високорискови Източник: ЕСП.

Близо 50 % от одитната популация на ЕСП не са съществено засегнати от грешки

1.18.

Въз основа на одитната си дейност ЕСП заключи за 49,4 % от одитната си популация, че изчисленото ниво на грешки е под прага на същественост от 2 %, също както през 2017 г. Разходите с нисък риск включват предимно плащания въз основа на права и административни разходи (вж. каре 1.7 ). Свързаните с права плащания включват стипендии за студенти и за изследователска дейност (функция „Конкурентоспособност“ — глава 5), преки помощи за земеделски стопани (функция „Природни ресурси“— глава 7) и бюджетна подкрепа за страни извън ЕС (функция „Глобална Европа“ — глава 9). Административните плащания се състоят предимно от трудови възнаграждения и пенсии за служителите на ЕС (функция „Администрация“ — глава 10). Каре 1.7 Разбивка на разходите на високорискови и нискорискови по функции от МФР (1) (1) Поради закръгляване сборът на нискорисковите разходи е 59,5, вместо 59,6. Източник: ЕСП.

Съществено ниво на грешки при разходите със сложни условия за допустимост

1.19.

Сметната палата установи увеличен риск от грешки, когато са налице сложни условия. Такъв е случаят при разходите, подлежащи на възстановяване, и при малка част от разходите, свързани с права на плащане, когато са налице сложни изисквания (някои схеми за развитие на селските райони). Високорисковите разходи представляват около 50,6 % от одитната популация на Сметната палата. Сметната палата изчислява нивото на грешки при тези разходи на 4,5 % (2017 г. — 3,7 %), което надхвърля прага на същественост от 2 % ( каре 1.6 ).

1.20.

Повечето подлежащи на възстановяване средства на ЕС се изразходват за проекти за научни изследвания („Конкурентоспособност“ — глава 5), проекти в областта на заетостта („Сближаване“ — глава 6), проекти в областта на регионалното развитие и развитието на селските райони („Сближаване“ — глава 6, и „Природни ресурси“ — глава 7), както и проекти в областта на развитието в държави извън ЕС („Глобална Европа“ — глава 9) (вж. каре 1.7 ).

1.21.

Тези сложни правила водят до грешки, които влияят върху заключението на Сметната палата по отношение на функция „Конкурентоспособност“ (вж. точка 5.35), функция „Сближаване“ (вж. точка 6.71) и функция „Природни ресурси“ (вж. точка 7.37).

ЕСП установи съществено ниво на грешки за функциите „Конкурентоспособност“, „Сближаване“ и „Природни ресурси“

1.22.

Тази година, както и през 2017 т., ЕСП изготви специфична оценка за четири функции на МФР: „Конкурентоспособност“, „Сближаване“, „Природни ресурси“ и „Администрация“.

1.23.

ЕСП не изчислява нива на грешки за други области на разходи, в това число „Сигурност и гражданство“ (глава 8) и „Глобална Европа“ (глава 9). Като цяло разходите в тези две области, включени в Декларацията за достоверност на Сметната палата, възлизат на 11,0 млрд. евро (9,1 % от разходите, обхванати от одита на Сметната палата). Извършваният одит в тези области продължава да влияе върху цялостните ни заключения за 2018 г.

1.24.

„Конкурентоспособност“ (глава 5) — изчисленото ниво на грешки е по-ниско, отколкото през последните две години. Както и преди, разходите за научни изследвания продължават да бъдат високорискова област и основният източник на грешки. Грешките в разходите за научни изследвания включват различни категории недопустими разходи (по-специално преки разходи за персонал и други преки разходи, непреки разходи и разходи за възлагане на дейности на подизпълнители).

1.25.

„Сближаване“ (глава 6) — по-голямата част от разходите в тази област се извършват на принципа на възстановяване. Основният вид грешки, открити от одитните органи, са недопустимите разходи и нарушенията на правилата за обществени поръчки. По отношение на тези грешки органите на държавите членки са приложили корекции, за да намалят процента остатъчни грешки за програмите под прага на същественост от 2 %. Сметната палата обаче установи също така грешки, които одитните органи не са забелязали, като например нарушения на правилата на ЕС за държавна помощ. Нито органите на държавите членки, нито до този момент Комисията са приложили корекции за тези грешки. Въз основа на грешките, разкрити от одитните органи или от Сметната палата, и като се вземат предвид всички съответни финансови корекции, считаме, че нивото на грешки е съществено.

1.26.

„Природни ресурси“ (глава 7) — като цяло тази област е съществено засегната от грешки. Директните плащания от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ), които представляват 71,8 % от разходите в тази област, не са засегнати съществено от грешки. Преките плащания за земеделските стопани се основават на права за получаване на плащане и се ползват от опростени правила за допустимост на площите и ефективна система за контрол (ИСАК — Интегрирана система за администриране и контрол), която позволява автоматизирани кръстосани проверки на различните бази данни. ЕСП продължава да установява съществено ниво на грешки при разходите в други разходни области (развитие на селските райони, пазарни мерки по ЕФГЗ, рибарство, околна среда и действия по климата). Разходите в тези области се извършват предимно на принципа на възстановяване и се подчиняват на сложни условия за допустимост. Недопустимите бенефициенти, дейности или декларирани разходи и предоставянето на неточна информация за площи или животни представляват повече от половината от изчисления процент грешки за тази функция от МФР.

1.27.

„Администрация“ (глава 10) — тази област не е засегната от съществено ниво на грешки. По-голямата част от административните разходи се извършват под формата на трудови възнаграждения, пенсии и надбавки, изплащани от институциите и органите на ЕС.

Грешките, свързани с допустимостта, продължават да допринасят в най-голяма степен за изчисления процент грешки при разходите, подчиняващи се на сложни правила

1.28.

Както и в предходни години, Сметната палата разгледа по-подробно видовете грешки при разходите, подчиняващи се на сложни правила (предимно свързани с принципа на възстановяване), тъй като това е областта, в която продължават да съществува съществено ниво на грешки. В каре 1.8 е представена разбивка на изчисления от Сметната палата процент грешки за 2018 г., който е в размер на 4,5 % за високорисковите разходи (предимно извършвани съгласно принципа на възстановяване), по видове грешки. Представени са и съответните стойности за изчисления процент през 2017 г. (3,7 %) и 2016 г. (4,8 %). Каре 1.8 Дял в изчисления процент грешки за 2018 г. на разходите с висок риск (предимно свързани с принципа на възстановяване), по видове грешки Източник: ЕСП.

1.29.

Най-голям дял в изчисления процент грешки за 2018 г. при разходите с висок риск има функция „Сближаване“ (43,0 %), следвана от следните области на функция „Природни ресурси“: „Развитие на селските райони, пазарни мерки по ЕФГЗ, рибарство, околна среда и действия по климата“ (30,2 %), функция „Конкурентоспособност“ (12,2 %) и „Глобална Европа“ (4,5 %).

1.30.

Както и в предходни години, грешките в допустимостта (напр. недопустими разходи в декларациите за възстановяване на разходи и недопустими проекти, дейности или бенефициенти) имат най-голям дял в изчисления процент грешки за високорисковите разходи. Тяхното отражение обаче е по-малко в сравнение с 2017 г. (2018 г. — 68 %, 2017 г.— 93 %). Това се дължи на факта, че през 2018 г. Сметната палата установи значително по-висок брой грешки във връзка с възлагането на обществени поръчки, правилата за държавна помощ и процедурите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Тези грешки съставляват 16 % от изчисления от нас процент на грешки за високорисковите разходи (2017 г. — 1 %) и са предимно във функции „Сближаване“ и „Природни ресурси“.

1.31.

Тази година приетите разходи по Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Кохезионния фонд съставляват 74 % от общия размер на разходите по функция „Сближаване“. Съществува по-голяма вероятност от грешки при обществените поръчки за операциите, съфинансирани от тези фондове (вж. точки 6.26—6.28).

1.32.

Във функциите „Сближаване“ и „Природни ресурси“ се съдържат по-голямата част от административните грешки, извършени от междинните звена (20) (виж категория „Други“ в каре 6.2 и категория „Административни грешки“ в каре 7.2 ). Такива грешки включват неправилни изчисления на размера на помощта.

Информацията на Комисията относно редовността

1.33.

Съгласно член 317 от ДФЕС Комисията носи крайната отговорност за изпълнението на бюджета на ЕС и управлява разходите на ЕС съвместно с държавите членки (21). Комисията се отчита за своите действия в три доклада, които са включени в „Пакет за интегрирано финансово отчитане“ (22): а) консолидираните отчети на ЕС (предварителните отчети се представят през март, а окончателните — през юни); б) Годишен доклад за управлението и изпълнението на бюджета на ЕС (ГДУИ) (не се изготвя предварителна версия, окончателният доклад се представя през юни); в) Доклад относно последващите действия по процедурата по освобождаване от отговорност за предходната финансова година (юли).

1.34.

Съгласно стратегията си за периода 2018—2020 г. ЕСП се стреми да базира своята Декларация за достоверност на подход за атестация, което означава, че в бъдеще планира да изразява увереност относно изявлението на Комисията (във връзка с управлението). Това представлява надграждане на нашия опит в прилагането на този подход от 1994 г. насам при одита на надеждността на отчетите. По отношение на редовността на операциите ЕСП работи с Комисията, за да определи необходимите условия за преминаване към този подход. Важен елемент е своевременното наличие на информация за целите на обобщаването ѝ и за одитни цели (23).

Изчисленият от Комисията процент грешки е малко по-нисък от изчисления от Сметната палата диапазон

1.35.

По отношение на операциите, свързани с отчетите за 2018 г., в ГДУИ Комисията представя своята оценка на риска при плащане. Рискът при плащане представлява изчислението на Комисията за размера на неправомерно платените средства, към момента на плащане. Това понятие е най-близко до изчисляваното от Сметната палата ниво на грешки.

1.36.

В каре 1.9 са представени данните на Комисията за риска при плащане, наред с изчисленото от Сметната палата ниво грешки. Изчислената от Комисията стойност за риска при плащане за 2018 г. е 1,7 % — малко под долната граница на изчисления от нас диапазон. Изчисленият от Сметната палата процент грешки е 2,6 % (за 2017 г. — 2,4 %) при горна и долна граница от 1,8 % и 3,4 %. Каре 1.9 Изчисление на Комисията на риска при плащане, съпоставено с изчислението на Сметната палата Източник: ЕСП.

Отделните компоненти на изчисленията на Комисията невинаги съответстват на констатациите на Сметната палата

1.37.

Като база за цялостната си оценка за риска при плащане в различните области на политика Комисията използва декларациите за достоверност, представени от генералните директори в техните годишни отчети за дейността (ГОД). Изчислението на риска при плащане се основава главно на резултатите от последващите проверки, извършвани от Комисията в области под пряко или непряко управление, или от националните органи в областите на споделено управление. В каре 1.10 е изложена базата за определяне на риска при плащане за различните разходни области. Каре 1.10 База за изчисление от Комисията на риска при плащане — „Конкурентоспособност“ — за програма „Хоризонт 2020“ Общата служба за одит на Комисията (CAS) изготвя представителна извадка от декларации за разходи средно на всеки 18 месеца. Тя изчислява риска при плащане въз основа на резултатите от одитите, завършени до края на 2018 г. За оценката за 2018 г. генералните дирекции в областта на научните изследвания са използвали одитни резултати, основаващи се на извадки от разходи от началото на програмата до края на февруари 2018 г. За Седма рамкова програма (предшественика на „Хоризонт 2020“) одитните резултати се отнасят до разходите, извършени в годините преди 2016 г. — „Сближаване“ — повечето от разходите за 2018 г. все още не са преминали през целия цикъл на контрол. Поради това ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Заетост, социални въпроси и приобщаване“ са изчислили риска при плащане, използвайки или потвърдения общ процент остатъчни грешки за разходите (разходи от счетоводна година 2016—2017), или общия процент остатъчни грешки, докладван от одитните органи за счетоводната 2017—2018, в зависимост от това коя стойност е по-висока. — „Природни ресурси“ — ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ използва националните статистически данни за контрола, които получава от разплащателните агенции. Тя прави също така корекции въз основа на резултатите от одитите на сертифициращите органи и на собствените си проверки и професионална преценка, за да формира коригиран процент грешки при директните плащания, пазарните мерки и мерките за развитие на селските райони. — „Глобална Европа“ — Комисията основава своята оценка на риска при плащане за тази област главно върху проучването за процента остатъчни грешки, възлагано ежегодно от ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“. Целта на това проучване е да се направи оценка за нивото на грешките, които не са били установени от нито една управленска проверка. Проучването за процента остатъчни грешки за дадена година (година n) се извършва въз основа на договори, приключени между 1 септември на годината n-1 и 31 август на годината n. То изключва договорите, при които последната операция е извършена преди повече от пет години, или онези, за които е невъзможно да се изпълни необходимата дейност. — „Администрация“ — рискът при плащане се изчислява въз основа на резултатите от проверките на разходите за 2018 г.

1.38.

Комисията представя риска за конкретна група от области на политика, а не по функции от МФР (24). В каре 1.11 Сметната палата прави съпоставка на изчисленото от нея ниво грешки за функциите на МФР, за които тя изготвя отделна оценка, с конкретни компоненти от общата оценка на Комисията. Взехме под внимание разликата между начина, по който Сметната палата изчислява нивото грешки, и начина, по който Комисията представя своите данни в Годишния доклад за управлението и изпълнението (25). Каре 1.11 Съпоставка на изчисления от Сметната палата процент грешки с изчислението на Комисията на риска при плащане, по функции на МФР (4) (1) Генерални дирекции и служби на Комисията: ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“, ГД „Образование, младеж, спорт и култура“, Изпълнителна агенция за малките и средните предприятия, ГД „Икономически и финансови въпроси“, ГД „Енергетика“, Изпълнителна агенция на Европейския научноизследователски съвет, ГД „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“, ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“, Изпълнителна агенция за иновации и мрежи, Съвместен изследователски център, ГД „Мобилност и транспорт“, Изпълнителна агенция за научни изследвания, ГД „Научни изследвания и иновации“ и ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“. Някои генерални дирекции са отнесени към повече от една функция от МФР (Изпълнителна агенция за образование, аудиовизия и култура, ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ и Изпълнителна агенция за иновации и мрежи). (2) ГД „Регионална и селищна политика“, Изпълнителна агенция за иновации и мрежи и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (3) Генерални дирекции „Земеделие и развитие на селските райони“, „Действия по климата“, „Околна среда“ и „Морско дело и рибарство“. (4) По отношение на административните разходи нито Сметната палата, нито Комисията са установили съществено ниво на грешки.

1.39.

Сметната палата установи, че: — в областта „Конкурентоспособност“ общият изчислен риск при плащане за тази функция на МФР (1,6 %), който Сметната палата формира въз основа на данните, включени в ГДУИ, е в диапазона на изчисления от нея процент грешки (вж. точки 5.36 и 5.38). — за „Сближаване“ общото изчисление на Комисията за тази функция (26) на МФР е (1,7) %, което е под границите на диапазона на изчисленото от ЕСП ниво на грешки (вж. точки 6.56 и 6.74). — в областта „Природни ресурси“ общият изчислен риск при плащане по тази функция от МФР (2,1 %), който Сметната палата формира въз основа на данните, включени в ГДУИ, както и изчислените от Комисията стойности за разходите по ОСП като цяло и за преките плащания, съвпадат със заключението на Сметната палата (вж. точки 1.38 и 7.37—7.38).

Рискът при приключване зависи от изчислените бъдещи корекции и събирането на вземания

1.40.

В ГДУИ Комисията представя един допълнителен показател за редовност, наречен „риск при приключване“. Това е рискът при плащане (вж. точка 1.36) минус сумите на изчислените бъдещи корекции и събрани вземания, които лицата, управляващи средства на ЕС, очакват да направят във връзка с разходите от 2018 г. през следващата година(и) на текущите програми.

1.41.

За да изготви оценка за размера на бъдещите корекции и възстановявания на неправомерно изплатени суми, Комисията използва историческа средна стойност, базирана на операциите от предходни години. За да бъде тя валидна за текущите програми, вътрешните насоки на Комисията изискват от генералните дирекции да адаптират историческата средна стойност или да използват друг метод за оценка, в зависимост от случая, и да оповестят тези корекции и използвания от тях подход в своите ГОД. През 2018 г. по-голямата част от генералните дирекции на Комисията са адаптирали своите исторически средни стойности.

Сметната палата докладва на ОЛАФ случаите на предполагаема измама

1.42.

ЕСП си сътрудничи тясно с Европейската служба за борба с измамите (ОЛАФ), за да противодейства на измамите, засягащи бюджета на ЕС. Тя изпраща на ОЛАФ всеки предполагаем случай на подозрение за измама, корупция или друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на ЕС, който открива в хода на одитната си дейност или който ѝ е съобщен от трети лица. След това ОЛАФ проследява тези случаи, за да вземе решение дали да предприеме разследване, и си сътрудничи при необходимост с органите на държавите членки.

1.43.

През 2018 г.: а) ЕСП извърши оценка на редовността на 728 операции в контекста на своята одитна дейност по Годишния доклад и изготви 35 специални доклада; б) Сметната палата е докладвала на ОЛАФ 9 случая на предполагаема измама, констатирани при нейните одити (13 случая през 2017 г.). Няма докладвани на ОЛАФ случаи въз основа на информация, предоставена от трети страни (6 случая през 2017 г.).

1.44.

През 2018 г. предполагаемите случаи на измама, разкрити в хода на дейността на ЕСП и докладвани на ОЛАФ, най-често засягат изкуственото създаване на необходимите условия за финансиране от ЕС, декларирането на разходи, които не отговарят на условията за допустимост, и нередности при обществените поръчки. Някои от случаите на съмнения за измама, докладвани на ОЛАФ от Сметната палата, включват няколко нередности.

1.45.

През 2018 г. бяха предадени на ОЛАФ девет случая, установени в рамките на одитната ни дейност. Службата е открила две разследвания. В седем случая ОЛАФ не е открила разследване поради някоя от следните причини: — ОЛАФ е преценила, че национален орган или институция, орган, служба или агенция на ЕС е в по-добра позиция да поеме случая и го е прехвърлила по компетентност; — вече е било налице текущо разследване на национално равнище, за което Сметната палата не е имала информация; — поради съображения за пропорционалност; — поради недостатъчно основателни съмнения.

1.46.

Въз основа на одитната информация, получена от нас в периода от 2010 г. до 2018 г., ОЛАФ е препоръчала възстановяването на общо 312,8 млн. евро. Съответните финансови препоръки се отнасят до 24 случая, произтичащи от одитната дейност на Сметната палата (27).

Заключения

1.47.

Основната цел на настоящата глава е да даде обосновка за одитното становище, изразено в Декларацията за достоверност.

Резултати от одита

1.48.

Сметната палата заключава, че отчетите не са засегнати съществено от неточности.

1.49.

По отношение на редовността на операциите Сметната палата заключава, че приходите не са съществено засегнати от грешки. По отношение на разходите одитните резултати показват, че изчисленият процент грешки е нараснал малко спрямо предходната година. Както и миналата година, Сметната палата заключава, че разходите, които се подчиняват на опростени/по-малко сложни правила (предимно свързани с права за получаване на плащане), не са съществено засегнати от грешки. Същественото ниво на грешки е ограничено само до разходите, извършвани съгласно сложни правила (главно такива, които подлежат на възстановяване), които тази година представляват 50,6 % от одитната популация на Сметната палата.

---

(1)  Консолидираните финансови отчети включват счетоводен баланс, отчет за финансовия резултат, отчет за паричните потоци, отчет за промените в нетните активи, обобщение на основните счетоводни политики и други обяснителни бележки (включително отчитане по сектори).

(2)  Отчетите за изпълнението на бюджета съдържат също и разяснителна информация.

(3)  Тези разходи възлизат на 61,0 млрд. евро. Допълнителна информация е представена в точки 1.19—1.21 от Годишния доклад на ЕСП за 2018 г.

(4)  Тези разходи възлизат на 59,6 млрд. евро. Допълнителна информация е представена в точка 1.18 от Годишния доклад на ЕСП за 2018 г.

(5)  EUCO XT 20013/19 – Решение на Европейския съвет, взето в съгласие с Обединеното кралство за удължаване на срока за оттегляне, съгласно чл. 50, точка 3 от Договора за ЕС.

(6)  Вж. Международен счетоводен стандарт за публичния сектор (МССПС), раздел 14, „Събития след датата на отчетите“.

(7)  Вж. МССПС № 39 „Надбавки за служителите“. По отношение на пенсионноосигурителната схема за длъжностните лица и другите служители на ЕС задължението за дефинирани доходи отразява настоящата стойност на очакваните бъдещи плащания, които ЕС е необходимо да направи с цел уреждане на задълженията, произтичащи от трудовия стаж на наетите лица през текущия и миналите периоди.

(8)  Те включват начислени разходи в размер на 62,9 млрд. евро в пасивите на счетоводния баланс и 36,9 млрд. евро в активите на баланса, които намаляват стойността на авансовото финансиране.

(9)  Вж. Речник на термините: добро финансово управление.

(10)  Вж. част 2 на глави 5, 6, 7, 8 и 9.

(11)  Вж. глава 3.

(12)  Вж. консолидирани годишни отчети на ЕС за 2018 г., Отчети за изпълнението на бюджета и обяснителни бележки, параграф 4.3 от МФР: Усвояване на бюджетни кредити за плащания.

(13)  37,4 млрд. евро от тези междинни плащания се извършват по функция 1б на МФР за програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г. В съответствие с подхода на ЕСП за тази област, тези плащания не са част от формираната одитна популация за Годишния доклад за 2018 г.

(14)  Консолидираните отчети включват:

(а)

консолидираните финансови отчети, включващи счетоводен баланс (който отразява активите и пасивите в края на годината), отчет за финансовия резултат (който представя приходите и разходите за годината), отчет за паричните потоци (който показва по какъв начин промените в сметките се отразяват на паричните средства и на техните еквиваленти) и отчет за промените в нетните активи, както и бележки към финансовите отчети;

(б)	отчетите за изпълнението на бюджета по отношение на приходите и разходите за годината, както и съпътстващи бележки.

(15)  Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (ОВ L 193, 30.7.2018 г., стр. 1).

(16)  Вж. Указание за препоръчани практики № 2 (RPG 2) „Обсъждане и анализ на финансовите отчети“ на Съвета по международни счетоводни стандарти за публичния сектор (СМССПС).

(17)  Вж. точки 1.12 и 1.13 от Годишния доклад на ЕСП за 2017 г.

(18)  С ниво на увереност от 95 % Сметната палата преценява, че процентът грешки в популацията е между 1,8 % и 3,4 % (съответно долна и горна граница на грешките).

(19)  Разходите, свързани с права за получаване на плащане, включват административните разходи.

(20)  При режима на споделено управление националните органи функционират като междинно звено.

(21)  Член 317 от ДФЕС:

„Комисията изпълнява бюджета в сътрудничество с държавите-членки в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 322, на своя собствена отговорност и в рамките на заделените бюджетни кредити, съгласно принципа на доброто финансово управление. Държавите-членки сътрудничат на Комисията, за да се гарантира използването на бюджетните кредити в съответствие с принципа на доброто финансово управление.“

(22)  https://ec.europa.eu/info/publications/annual-management-and-performance-report-2018-0_en

(23)  Вж. Специален доклад № 27/2016 „Управлението в Европейската комисия — добри практики?“, препоръка 2, буква е).

(24)  Докато Сметната палата предоставя специфични оценки и изчислява нивото грешки за функциите от МФР 1а „Конкурентоспособност“, 1б „Сближаване“, 2 „Природни ресурси“ и 5 „Администрация“.

(25)  Например Комисията представя данните на ГД „Морско дело и рибарство“ в областта „Сближаване, миграция и рибарство“, докато в каре 1.11 данните са включени в област „Природни ресурси“.

(26)  Вж. таблица Б в приложение 2 на Годишния доклад за управление и изпълнение на бюджета на ЕС за 2018 г., стр. 205.

(27)  Информацията е предоставена от ОЛАФ и не е проверена от нас.

ГЛАВА 2

Бюджетно и финансово управление

СЪДЪРЖАНИЕ

Въведение

2.1—2.3

Бюджетно управление през 2018 г.

2.4—2.21

Почти напълно са използвани предоставените в бюджета кредити за поемане на задължения и за извършване на плащания

2.4—2.7

Забавянията в изпълнението на ЕСИ фондовете са се отразили върху изпълнението на МФР

2.8—2.21

Значителни суми неизползвани годишни средства по ЕСИ фондовете са върнати в бюджета на ЕС, главно поради забавяне

2.9—2.11

Значителна част от общия марж за плащанията не е била необходима

2.12—2.16

Продължават да нарастват непогасените поети задължения

2.17—2.18

Бъдещите бюджети са изложени на риск от недостиг на бюджетни кредити за плащания

2.19—2.21

Въпроси на финансовото управление, свързани с бюджета за 2018 г. и с бъдещето

2.22—2.41

Усвояването на европейските структурни и инвестиционни фондове от страна на държавите членки продължава да бъде предизвикателство

2.22—2.24

Увеличаването на гаранциите засилва рисковата експозиция на бюджета на ЕС

2.25—2.32

Европейска инвестиционна банка — неразделна част от архитектурата на ЕС, но с различни правила за отчетност

2.33—2.41

Заключения и препоръки

2.42—2.48

Заключения

2.42—2.47

Препоръки

2.48

Приложение 2.1 — Мандати на ЕИБ от ЕС — основни категории

Приложение 2.2 — Финансови инструменти на ЕС, управлявани от Групата на ЕИБ

Въведение

2.1.

В настоящата глава Сметната палата прави преглед на въпроси, свързани с бюджетното и финансовото управление на ЕС. Посочени са също така рисковете и предизвикателствата пред бюджета на ЕС в идващите години, въз основа на информация от текущата ни работа и вижданията ни, изразени в нашите специални доклади, бързи прегледи на конкретни казуси, информационно-аналитични документи и становища.

2.2.

През май 2018 г. Комисията внесе предложение за новата Многогодишна финансова рамка (МФР) за периода 2021—2027 г. (1) пред Европейския парламент и Съвета (които заедно съставляват бюджетния орган). Преговорите са в ход с оглед на постигането на споразумение до края на 2019 г. По този въпрос сме изразили вижданията си в отделен информационно-аналитичен документ (2).

2.3.

Оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС не се отразява върху бюджетните сметки за 2018 г. В анализа си на места правим прогнози за бъдещите бюджети на ЕС. В тези случаи допускаме, че проектът на споразумение за оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС (3) ще бъде одобрен и приложен.

Бюджетно управление през 2018 г.

Почти напълно са използвани предоставените в бюджета кредити за поемане на задължения и за извършване на плащания

2.4.

Всяка година бюджетният орган определя лимит за нови финансови задължения на ЕС (бюджетни кредити за поемане на задължения) и за плащания, които могат да се извършат от бюджета на ЕС (бюджетни кредити за извършване на плащания).

2.5.

През 2018 г. кредитите за поемане на задължения са използвани почти изцяло. От 160,7 млрд. евро в бюджета на ЕС за 2018 г. са усвоени 159,9 млрд. евро (99,5 %) (вж. каре 2.1 ).

2.6.

Също така ЕС е използвал почти всички налични кредити за плащания, включени в окончателния бюджет (4). От наличните 144,8 млрд. са направени плащания за 142,7 млрд. евро (98,6 %) (5) (вж. каре 2.1 ). В двете предхождащи години плащанията са били по-малко от първоначално предвиденото в бюджета. Налице е съществено увеличение в заявките за плащания от държавите членки по европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове) през 2018 г. (6) Тези средства представляват около 43 % от МФР за периода 2014—2020 г. (7).

2.7.

Разликата между първоначалния и окончателния бюджет е малка. Шестте изменящи бюджета, приети през 2018 г., са добавили само 583 млн. евро (8) бюджетни кредити за поемане на задължения и 87 млн. евро бюджетни кредити за плащания. Каре 2.1 Изпълнение на бюджета за 2018 г. Бележка: Таванът на МФР е максималната годишна сума, която може да бъде използвана по силата на настоящия регламент за МФР. Въпреки това е разрешенобюджетните кредити за поемане на задължения и тяхното използване да надхвърлят тавана със стойността на специалните инструменти (вж. член 3, параграф 2 от Регламента за МФР). Източник: Консолидирани годишни отчети на Европейския съюз — Финансова 2018 година, Отчети за изпълнението на бюджета и обяснителни бележки — бележки 4.1—4.3 и техническата корекция за 2018 г.

Забавянията в изпълнението на ЕСИ фондовете са се отразили върху изпълнението на МФР

2.8.

ЕСИ фондовете имат отражение върху планирането и изпълнението на МФР поради две основни причини. Най-напред, те са съществена част от МФР. На второ място, те се изпълняват чрез многогодишни кредити за поемане на задължения, а заявките за плащания могат да се подават в която и да е година след поемането на задължението. Забавянията в изпълнението на ЕСИ фондовете, които Комисията отбеляза по-рано, а Сметната палата потвърди (9), продължават да дават отражение върху последните години от настоящата МФР. Сметната палата отбелязва, че за Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) процентите на усвояване са значително по-високи от тези за другите ЕСИ фондове. Има забавяне в подаването на значителни по размер заявки за плащане, които ще бъдат представени през следващите години. Това е повлияло върху използването на авансовото финансиране и развитието на непогасените поети задължения и ще се отрази върху нуждите от бюджетни кредити за плащания в началото на следващата МФР, както е описано по-нататък.

Значителни суми неизползвани годишни средства по ЕСИ фондовете са върнати в бюджета на ЕС, главно поради забавяне

2.9.

Всяка година държавите членки получават годишно авансово финансиране от бюджета на ЕС за операции по ЕСИ фондовете (с изключение на ЕЗФРСР (10)). Ако дадена държава членка подаде заявки за сума, по-малка от сумата на полученото авансово финансиране, неизползваното авансово финансиране се връща в бюджета на ЕС през следващата година. Това се случва в рамките на годишната процедура на проверка и приемане на отчетите на ЕСИ фондовете, която е въведена в настоящата МФР и е приложена за пръв път през 2017 г.

2.10.

Неизползваните суми авансово финансиране се включват повторно в бюджета на ЕС като целеви приходи. Те са предназначени за използване само в бюджетните редове за ЕСИ фондовете и допълват бюджета за годината под формата на бюджетни кредити за поемане на задължения и за извършване на плащания. Бюджетните кредити за поемане на задължения се усвояват през същата година. Бюджетните кредити за плащания трябва да бъдат използвани за плащания към държавите членки през същата или следващата година, за да не бъдат отменени.

2.11.

Държавите членки са получили годишно авансово финансиране от 6,8 млрд. евро през 2016 г. и 9,0 млрд. евро през 2017 г. Главно поради забавяне в изпълнението държавите членки са върнали значителни суми от неизползваното годишно авансово финансиране — съответно 6,6 млрд. евро през 2017 г. и 8,1 млрд. евро през 2018 г. Това значително е увеличило целевите приходи през тези две години. Бюджетните кредити за плащания, създадени от тези върнати суми, са използвани за плащания по заявките от държавите членки за възстановяване на разходи, надвишаващи значително одобрения бюджет за годината. Плащанията са в размер на 5,4 млрд. евро през 2017 г. и 6,9 млрд. евро през 2018 г. (вж. каре 2.2 по-долу). Ако тези бюджетни кредити за плащания не бяха предоставени за повторна употреба, можеше да се наложи използването на общия марж за плащанията (ОМП) през 2018 г. Каре 2.2 Изплатени суми от целевите приходи Източник: ЕСП, въз основа на Доклада за бюджетното и финансовото управление на Европейската комисия (2014—2018 г.).

Значителна част от общия марж за плащанията не е била необходима

2.12.

Общият марж за плащанията (ОМП) е механизъм, въведен в настоящата МФР, за да осигури по-голяма гъвкавост на бюджетните кредити за плащания. С него се цели да се избегне рискът от недостиг на бюджетни кредити за плащания, както се е случвало през последните години на предходната МФР (11). Този механизъм дава възможност неизползваните бюджетни кредити за всяка година, в рамките на тавана на МФР, да бъдат прехвърлени за следващи години.

2.13.

Размерът на разполагаемия ОМП, прехвърлен от предходни години за периода 2018—2020 г., е 33,7 млрд. евро (2018 г. — 5,3 млрд. евро; 2019 г. — 12,9 млрд. евро и 2020 т. — 15,5 млрд. евро) (вж. каре 2.3 ). МФР е определила таван от 36,5 млрд. евро за използването на ОМП за периода 2018—2020 г. (2018 г. — 8,0 млрд. евро; 2019 г. — 12,9 млрд. евро и 2020 т. — 15,5 млрд. евро). Каре 2.3 Предоставен ОМП и тавани Бележка: Разпределението на ОМП за дадена година се основава на очаквания от Комисията профил на нуждите от плащания. Източник: ЕСП, въз основа на техническите корекции на МФР, докладите за изпълнението на бюджета и обяснителни бележки към консолидираните отчети на ЕС.

2.14.

През 2018 г. не е имало необходимост от допълнителни плащания и тези 5,3 млрд. евро осигурен ОМП от предишни години не са били необходими. Те обаче не са могли да бъдат прехвърлени за следващата година, тъй като са достигнати таваните за ОМП за 2019 и 2020 г. По същата причина не е могла да бъде прехвърлена за 2019 или 2020 г. допълнителна сума в размер на 11,2 млрд. евро бюджетни кредити за плащания, неизползвани през 2018 г. (12)

2.15.

Според първоначалния бюджет за 2019 г. предоставените за ОМП 12,9 млрд. евро за годината също няма да бъдат необходими за покриване на нуждите от плащания (13). Освен това, съгласно проекта на бюджет за 2020 г. (14), през 2020 г. може да не са необходими всичките 15,5 млрд. евро предоставен ОМП. Следователно общо 33,7 млрд. евро по наличния ОМП може да не бъдат необходими в периода 2018—2020 г.

2.16.

Освен ако нуждите от плащания не нараснат в периода 2019—2020 г., 33,7 млрд. евро, предоставени за ОМП, ще останат неизползвани до 2020 г. Заедно с 11,2 млрд. евро неизползвани бюджетни кредити за плащания от 2018 г., които не са могли да бъдат прехвърлени за следващи години (вж. точка 2.14), общо 44,9 млрд. евро бюджетни кредити за плащания може да останат неизползвани до 2020 г. Гъвкавостта, която се осигурява чрез ОМП, приключва с текущата МФР през 2020 г. Този марж не е в състояние да отговори на нуждите от гъвкавост в следващата МФР (вж. точки 2.19—2.21).

Продължават да нарастват непогасените поети задължения

2.17.

Непогасените поети задължения са продължили да нарастват, достигайки 281,2 млрд. евро в края на 2018 г. (2017 г. — 267,3 млрд. евро). Те са се увеличили с 36 % (73,7 млрд. евро) през последните седем години от 2011 г. насам, съответната година в рамките на предишната МФР (вж. каре 2.4 ). Въз основа на дългосрочната прогноза на Комисията (15), непогасените поети задължения ще достигнат 313,8 млрд. евро до 2023 г., което е близко до нашите прогнози. Каре 2.4 Непогасени задължения, поети задължения и плащания, вкл. прогнози до 2023 г. Източник: За 2007—2018 г. — консолидирани годишни отчети на ЕС. За прогнозите: ЕСП, въз основа на бюджета за 2019 г. и COM(2018) 687 final — Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета — „Дългосрочна прогноза за входящите и изходящите парични потоци на бюджета на ЕС (2019—2023 г.)“.

2.18.

Сметната палата прави подробен анализ на непогасените поети задължения в своя документ „Преглед на неизпълнените поети задължения в бюджета на ЕС“ (16), в който се разглежда периодът до края на 2017 г. Според Сметната палата има три основни причини за тяхното увеличение — разликата през годината между поетите задължения и извършените плащания, бавното изпълнение на ЕСИ фондовете и увеличеният размер на бюджета на ЕС.

Бъдещите бюджети са изложени на риск от недостиг на бюджетни кредити за плащания

2.19.

Съществува риск, че няма да бъдат предоставени достатъчно бюджетни кредити за плащания, чрез които да се покрият всички дължими суми през първите години на новата МФР. В своята дългосрочна прогноза (17) Комисията предвижда, че бюджетните кредити за плащания през 2019 и 2020 г. ще бъдат значително под таваните (18). Това означава, че нуждите от плащания, които преди това е било планирано да бъдат покрити през 2019—2020 г., ще бъдат пренесени за първите години на новата МФР.

2.20.

Стойността на заявките, които ще бъдат подадени в периода 2021—2023 г., до голяма степен ще зависи от изпълнението на оперативните програми по ЕСИ фондовете от страна на държавите членки. Въз основа на извършения от нас преглед считаме, че наличните бюджетни кредити за плащания в началото на МФР за периода 2021—2027 г. може да не бъдат достатъчни за покриването на всички нужди от плащания през първите години на периода. Това може да е валидно най-вече за 2021 г., първата година от новата МФР.

2.21.

В дългосрочната прогноза на Комисията предвидените бюджетни кредити за плащания за 2021 г., свързани с поети задължения отпреди 2021 г. по функции 1б и 2 (19), най-вече по ЕСИ фондовете, възлизат на 63,7 млрд. евро. Съгласно МФР за периода 2007—2013 г. около 40 % от непогасените задължения по фондовете в областта на сближаването в края на 2013 г. — последната година от тази МФР, са изплатени през 2014 г. — първата година от настоящата МФР. Ако се предположи, че подобен дял (40 %) задължения по ЕСИ фондовете от настоящата МФР, останали непогасени до края на 2020 г., ще бъдат дължими за изплащане през 2021 г., прогнозните бюджетни кредити за плащания в размер на 63,7млрд. евро може да не са достатъчни. Непогасените задължения по ЕСИ фондовете са достигнали 200,9 млрд. евро в края на 2018 г. и ще се увеличат още повече до края на 2020 г. 40 % от непогасените задължения по ЕСИ фондовете за 2018 г. вече са 80 млрд. евро (значително над прогнозираните бюджетни кредити за плащания в размер на 63,7 млрд. евро), а 40 % от непогасените задължения през 2020 г. вероятно ще бъдат с още по-голям размер. Рискът от недостиг на бюджетни кредити за плащания е дори по-голям, като се има предвид, че усвояването на ЕСИ фондовете е забавено в още по-голяма степен в сравнение с предишната МФР, както и че могат да бъдат подадени повече заявки, отколкото през 2014 г.

Въпроси на финансовото управление, свързани с бюджета за 2018 г. и с бъдещето

Усвояването на европейските структурни и инвестиционни фондове от страна на държавите членки продължава да бъде предизвикателство

2.22.

Усвояването на ЕСИ фондовете е набрало скорост през 2018 г. — петата година от настоящата МФР. Въпреки това до края на годината на държавите членки са изплатени средно само 27,3 % от общия размер на средствата по цялата МФР, в сравнение с 33,4 % до края на 2011 г. — съответната година от предишната МФР. През 2018 г. са изплатени 10,9 % от общия размер на отпуснатите средства, почти същият процент като изплатените средства по МФР през 2011 г. (11,3 %). Поради по-бавно от очакваното изпълнение през първите години на настоящата МФР (20), кумулативният процент на усвояване значително изостава в сравнение с предходната МФР. В допълнение към риска от недостиг на бюджетни кредити за плащания в началото на следващата МФР, ще има и значително припокриване на периодите на МФР, което вероятно ще създаде твърде голямо натоварване на администрациите на държавите членки и ще предизвиква забавяния през първите години на МФР за периода 2021—2027 г., подобно на тези, които са се случили през настоящата МФР.

2.23.

В диаграмата в каре 2.5 е показано каква част от общия размер на средствата от ЕСИ фондовете за настоящата МФР са били изплатени до края на 2018 г. и каква — до края на 2011 г., съответната година от предходната МФР. От нея става ясно, че само България, Люксембург, Австрия, Румъния и Финландия имат по-бързо усвояване по време на текущата МФР, отколкото по време на предходната. Каре 2.5 Процент на усвояване на средства от ЕСИ фондовете по държави членки в края на 2018 г. и края на 2011 г. Източник: ЕСП въз основа на информация от Комисията.

2.24.

Слабото усвояване на средства от ЕСИ фондовете е допринесло за увеличаването на непогасените задължения по тях. Каре 2.6 по-долу показва непогасените задължения по държави членки, като суми в евро и като процент от техните разходи на сектор „Държавно управление“ за 2018 г. Каре 2.6 Непогасени поети задължения по ЕСИ фондовете по държави членки Източник: ЕСП, въз основа на информация от Комисията. Данни на Евростат за сектор „Държавно управление“ за 2018 г.

Увеличаването на гаранциите засилва рисковата експозиция на бюджета на ЕС

2.25.

Както е показано в каре 2.7 по-долу, гаранциите са се увеличили през последните няколко години, главно поради добавянето на гаранцията за Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) и гаранцията за Европейския фонд за устойчиво развитие (ЕФУР). Целта на тези гаранции е да спомагат за привличането на външни средства с оглед увеличаване на потенциалното въздействие от бюджета на ЕС. Други гаранции, финансирани от бюджета на ЕС, са гаранциите за мандата за външно кредитиране на ЕИБ (21) и гаранциите на ЕС за операции по отпускане и получаване на заеми — предимно заеми за държави членки (22), съществували в продължение на много години на относително постоянно ниво. Този ръст обаче е изложил бюджета на ЕС на потенциални рискове, които трябва да бъдат наблюдавани непрекъснато, за да не станат прекомерни (23). Каре 2.7 Максимално възможна и действителна експозиция на бюджета на ЕС по гаранциите Източник: ЕСП, въз основа на консолидираните отчети на Европейския съюз за периода 2015—2018 г.

2.26.

Таваните показват максималната възможна експозиция на бюджета на ЕС. Удължаването на срока на действие на ЕФСИ (24) и въвеждането на гаранцията за ЕФУР са увеличили таваните през 2018 г., като са достигнали 125,5 млрд. евро в края на 2018 г. Действителната експозиция постепенно ще се увеличава с извършването на плащания (25). Действителната експозиция в края на 2018 г. е общо 92,8 млрд. евро.

2.27.

Някои от гаранциите се финансират от гаранционни фондове, осигурявайки ликвиден буфер срещу потенциални загуби. Активите, държани от трите гаранционни фонда в края на 2018 г., са в размер на общо 8,3 млрд. евро (5,5 млрд. евро в гаранционния фонд за ЕФСИ, 2,5 млрд. евро в Гаранционния фонд за външни дейности и 0,3 млрд. евро в Гаранционния фонд за ЕФУР). Плащанията от тези гаранционни фондове се извършват, когато гаранциите се активират. В края на 2018 г. размерът на активираните гаранции е незначителен.

2.28.

Бъдещи събития могат да доведат до активиране на гаранции, които ще изискват незабавно плащане. Комисията основава своята оценка на риска от настъпването на тези събития върху данни за минали периоди, референтни показатели, преобладаващи условия и професионална оценка. Пример за оценка на риска е включен в преоценката на Комисията за гаранцията за ЕФСИ като част предложението ѝ за удължаване на срока на ЕФСИ (26). Освен това Комисията изготвя годишен доклад относно гаранциите, осигурени от бюджета, който съдържа анализ на тези рискове (27).

2.29.

Съществуват различни механизми за незабавно предоставяне на средства, в случай че постъпи искане за изпълнение на гаранциите, като например гаранционните фондове (28). Тези фондове покриват загуби във връзка с гаранциите на ЕС и са създадени със средства от бюджета на ЕС в рамките на тавана на МФР. При нормални обстоятелства нуждите от плащания могат да бъдат покрити от тези гаранционни фондове и от бюджетни кредити за плащания в рамките на тавана на МФР. Освен това съществува таван на собствените ресурси, който значително надвишава тавана на МФР (вж. каре 2.8 ) и служи като защитен буфер за преодоляване на извънредни обстоятелства, като например сериозни икономически спадове. Сборът от всички собствени ресурси, събрани от държавите членки през дадена година, не може да надвишава 1,20 % от съвкупния БНД на всички държави членки. Наличната сума, която представлява разликата между тавана на МФР и тавана на собствените ресурси и служи за покриване на бюджетните кредити за плащания, варира всяка година и се преизчислява ежегодно като част от техническата корекция на МФР, независимо от размера на другите приходи. За 2018 г. тя е 33,9 млрд. евро, 0,22 % от съвкупния БНД на всички държави членки. Каре 2.8 МФР и таваните на собствените ресурси (*) Без да се вземат предвид други евентуално получени приходи. Източник: ЕСП, въз основа на извършената през 2018 г. техническа корекция.

2.30.

Оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС ще доведе до намаляване на съвкупния БНД на държавите членки, а включването на Европейския фонд за развитие (ЕФР) в бюджета на ЕС ще увеличи таваните на МФР. Предвид тези промени и с цел те да бъдат отразени, Комисията е предложила за следващата МФР увеличаване на тавана на собствените ресурси с 0,09 % (29) до 1,29 % от съвкупния БНД на всички държави членки.

2.31.

Освен това за МФР за периода 2021—2027 г. Комисията ще обедини гаранционните фондове в общ обезпечителен фонд въз основа на ефективен процент на обезпечаване (30) с оглед на по-доброто управление на предоставените гаранции (31).

2.32.

В новия Финансов регламент се признава нарастващото значение на гаранциите, финансовата помощ и финансовите инструменти. Той консолидира всички относими разпоредби в нов дял X (членове 208—220), който урежда въпросите, свързани с тази област. В становището си относно Финансовия регламент Сметната палата приветства включването на нов Дял X (32).

Европейска инвестиционна банка — неразделна част от архитектурата на ЕС, но с различни правила за отчетност

2.33.

Целта на Групата на ЕИБ (33) е да предоставя заеми, гаранции и други форми на подпомагане с нестопанска цел, чрез което да служи на интересите на ЕС. В края на 2018 г. общата сума на непогасените отпуснати заеми от Групата на ЕИБ е 536 млрд. евро (2017 г. — 548) (34).

2.34.

Част от дейностите на Групата на ЕИБ са уредени от поредица от мандати от ЕС (вж. приложение 2.1 ). В последните години ЕС използва във все по-голяма степен финансови инструменти и бюджетни гаранции, предоставени на Групата на ЕИБ за покриване на част от нейните финансови дейности. Най-значително е увеличението чрез ЕФСИ от 2015 г. насам. В края на 2018 г. Групата на ЕИБ е подписала финансови операции, подкрепени от ЕФСИ, на стойност общо 53,6 млрд. евро (2017 г. — 36,7 млрд. евро). През 2019 г. Сметната палата публикува специален доклад относно функционирането на ЕФСИ, в който анализира необходимите действия за превръщането на ЕФСИ в изцяло успешен механизъм (35). Освен това в предишни доклади Сметната палата е докладвала за управлението на Групата на ЕИБ на други фондове на ЕС (36).

2.35.

В каре 2.9 са представени бюджетните кредити за поемане на задължения и за извършване на плащания от ЕС за Групата на ЕИБ от 2007 г. насам, по-специално за такси за консултантски услуги и управление на средствата на ЕС и трансфери, свързани с финансови инструменти. Сумите включват разходи от всички части на бюджета, с изключение на функция 5 от МФР „Администрация“. Повечето от тези разходи са по функция 1 от МФР „Интелигентен и приобщаващ растеж“ и функция 4 „Глобална Европа“. През периода 2007—2018 г. е поето задължение от бюджета на ЕС към Групата на ЕИБ в размер на общо 14,7 млрд. евро и са изплатени общо 12,3 млрд. евро (37). Графиката показва стабилна дългосрочна тенденция за плащанията към Групата на ЕИБ с промените през различните години (38). Каре 2.9 Годишни задължения и плащания към ЕИБ Източник: ЕСП въз основа на данни от Комисията.

2.36.

В каре 2.10 са представени бюджетните кредити за задължения и за плащания от бюджета на ЕС от 2007 г. насам, за годишното обезпечаване на Гаранционния фонд за външни дейности и Гаранционния фонд на ЕФСИ (39). Бюджетните задължения за обезпечаване на двата гаранционни фонда възлизат на 9,8 млрд. евро, а плащанията на 7,1 млрд. евро през същия период, повечето от които са свързани с периода 2015—2018 г. Каре 2.10 Годишни задължения и плащания към двата гаранционни фонда Източник: ЕСП въз основа на данни от Комисията.

2.37.

Двете графики илюстрират нарастващото значение на Групата на ЕИБ с течение на времето като партньор в изпълнението на бюджета на ЕС. Най-значителното увеличение е от обезпечаването със средства на Гаранционния фонд за ЕФСИ.

2.38.

Отношенията между бюджета на ЕС и Групата на ЕИБ са сложни и значими, въпреки че Групата на ЕИБ не е част от бюджета. Бюджетът на ЕС предоставя финансиране от различни бюджетни редове и по много различни начини, включително чрез пряка безвъзмездна помощ, бюджетни гаранции от ЕС, финансирани от гаранционни фондове, и прехвърлено от ЕС финансиране на Групата на ЕИБ посредством органите на държавите членки при споделено и непряко управление. Групата на ЕИБ управлява също така голям брой финансови инструменти на ЕС, които подпомагат различни политики на ЕС (вж. приложение 2.2 ). ЕИБ информира Сметната палата, че към 2018 г. почти 35 % от годишния ѝ обем заеми се формират от операции в рамките на предоставен мандат, голяма част от които са с ЕС.

2.39.

ЕИБ разкри пред Сметната палата на много късен етап от одита финансовия обем на управляваните от нея мандати на ЕС, които се финансират от бюджета на ЕС или ЕФР, поради което не можахме да извършим солиден анализ и проверка на предоставената информация. В каре 2.11 са показани основните компоненти на финансовите взаимоотношения между бюджета на ЕС и ЕФР, от една страна, и Групата на ЕИБ, от друга. Графиката представя управлението и потока на средства между държавите членки, Комисията и Групата на ЕИБ. Каре 2.11 Управление и движение на средства между държавите членки, Комисията и Групата на ЕИБ Източник: ЕСП.

2.40.

Съгласно временното и частично споразумение между Европейския парламент и Съвета, сключено през април 2019 г., очаква се Групата на ЕИБ да играе важна роля в изпълнението на политиката на ЕС в следващата МФР чрез програмата InvestEU, която се основава на опита с ЕФСИ (вж. каре 2.12 ). Каре 2.12 Програма InvestEU Програмата InvestEU включва фонда InvestEU, Консултантския център InvestEU и Портала InvestEU. Предназначена е да подпомага конкурентоспособността, растежа и заетостта чрез инвестиции и иновации в ЕС. Комисията предложи програмата InvestEU въз основа на модела на бюджетната гаранция за ЕФСИ. Програмата има за цел да привлече 650 млрд. евро допълнителни инвестиции чрез предоставяне на гаранция от бюджета на ЕС в размер на 38 млрд. евро. Очакваният процент на обезпечаване на гаранцията е 40 %, което означава, че програмата ще отдели 15,2 млрд. евро от бюджета на ЕС за покриване на искания за активиране на гаранцията. Основният партньор на ЕС за нейното изпълнение ще е Групата на ЕИБ. Източник: Предложение на Комисията COM(2018) 439

2.41.

Групата на ЕИБ не е институция на ЕС, но въпреки това е неразделна част от неговата архитектура и е създадена по силата на Договорите на ЕС, за да служи на неговите цели. Предвид нейния специфичен характер, тя има различно управление и структура в сравнение с останалата част от бюджета на ЕС. Понастоящем операциите на Групата на ЕИБ, които не се финансират от бюджета на ЕС, но служат на същите цели на ЕС, не попадат в обхвата на одитните правомощия на Сметната палата. Поради това ЕСП не е в състояние да представи цялостна картина на всички операции на Групата на ЕИБ. В информационно-аналитичния документ на Сметната палата относно бъдещето на финансите на ЕС (февруари 2018 г.) предложихме да бъдем поканени да одитираме и несвързаните с бюджета на ЕС операции на ЕИБ. Това не би попречило на ЕИБ да запази текущите си договорености с частни одиторски дружества за одит на надеждността на отчетите. Европейският парламент подкрепи предложението в своята резолюция относно Годишния доклад относно контрола на финансовите дейности на ЕИБ за 2017 г. (40)

Заключения и препоръки

Заключения

2.42.

Въз основа на своите констатации и оценки Сметната палата посочва по-долу основните проблеми, които оказват влияние върху бюджетното и финансовото управление на ЕС през 2018 г., някои от които могат да представляват риск за бъдещите бюджети, по-специално през първите години на следващата МФР.

2.43.

Предоставените бюджетни кредити за задължения и за плащания в окончателния бюджет са почти напълно използвани (вж. точки 2.4—2.7).

2.44.

Изоставането в усвояването на ЕСИ фондовете се е отразило върху изпълнението на МФР в различни аспекти и може да повлияе и на бъдещата МФР: — Значителни суми годишно авансово финансиране са върнати в бюджета на ЕС (вж. точки 2.8—2.11). — Значителна част от ОМП не е била необходима, но не може да бъде прехвърлена на новата МФР (вж. точки 2.12—2.16). — Високият процент непогасени поети задължения се дължи главно на бавното изпълнение на ЕСИ фондовете, но също и на разликата през годината между поетите задължения и извършените плащания, както и на увеличението на размера на бюджета на ЕС. През 2018 г. продължават да се увеличават непогасените задължения (вж. точки 2.17—2.18). — Първите години на новата МФР могат да бъдат изложени на риск от недостиг на бюджетни кредити за плащания (вж. точки 2.19—2.21).

2.45.

Като цяло усвояването на ЕСИ фондовете от държавите членки е по-ниско, отколкото през съответната година на предходната многогодишна финансова рамка (МФР) (вж. точки 2.22—2.24).

2.46.

Гаранциите, финансирани от бюджета на ЕС, са се увеличили през последните години. Това увеличава рисковата експозиция на бюджета на ЕС. Очакваното от Комисия ниво на загуби се покрива от гаранционни фондове, които новата МФР ще обедини в един общ обезпечителен фонд (вж. точки 2.25—2.32).

2.47.

Групата на ЕИБ е неразделна част от архитектурата на ЕС. В последните години ЕС използва във все по-голяма степен финансови инструменти и бюджетни гаранции, предоставени на Групата на ЕИБ. Очаква се тя да играе важна роля в изпълнението на политиката на ЕС през следващата МФР. Групата на ЕИБ има сложни взаимоотношения с бюджета на ЕС и механизми за отчетност, които са различни от тези на институциите на ЕС. Понастоящем операциите на Групата на ЕИБ, които не се финансират от бюджета на ЕС, но обслужват същите цели на ЕС, не попадат в одитните правомощия на Сметната палата. Това означава, че не сме в състояние да представим пълна картина на връзките между операциите на Групата на ЕИБ и бюджета на ЕС. Поради това Сметната палата поддържа предложението си да бъде поканена да одитира несвързаните с бюджета на ЕС операции на ЕИБ (вж. точки 2.33—2.41).

Препоръки

2.48.

Сметната палата препоръчва на Комисията:

Препоръка 2.1

Да предприеме мерки за избягване на прекалено голям натиск върху нивото на бюджетните кредити за плащания през първите години на МФР за периода 2021—2027 г. Тези мерки може да включват:

а)	подобряване на точността на прогнозите за нуждите от плащания;

б)

отправяне на покана до Европейския парламент и Съвета да: i) осигурят необходимия баланс между бюджетни кредити за задължения и бюджетни кредити за плащания за следващата МФР. Това може да се постигне чрез увеличение на бюджетните кредити за плащания, промяна на правилата за отмяна на бюджетните кредити и/или намаление на бюджетните кредити за поемане на задължения. ii) за тази цел да вземат предвид вероятността от висок размер на заявки за плащане през 2021 г. и 2022 г. и факта, че неизползваните бюджетни кредити за плащания не може да бъдат прехвърлени в следващата МФР;

в)	осигуряване на навременното приемане на законодателни рамки и насърчаване на ранното планиране на програмите на държавите членки.

Срок за изпълнение —до началото на периода, започващ след 2020 г.

Препоръка 2.2

Да гарантира, веднага след създаването на общия обезпечителен фонд, ефективно управление и непрекъснат мониторинг на експозицията на бюджета на ЕС, свързана със съответните гаранции. В този контекст Комисията следва да използва разумна методика, основана на признати добри практики, при изчисляването на ефективния процент на обезпечаване.

Срок за изпълнение — до началото на периода, започващ след 2020 г.

Препоръка 2.3

Ежегодно представяне пред бюджетния орган на общата сума и детайлната разбивка на прехвърлените от бюджета средства за финансови инструменти, управлявани от Групата на ЕИБ.

Това ще осигури на бюджетния орган необходимата информация за работата му по осъществяване на контрол върху Групата на ЕИБ и нейните операции и същевременно ще повиши прозрачността на тези операции.

Срок за изпълнение — до средата на 2020 г.

---

(1)  Предложение за регламент на Съвета за определяне на многогодишната финансова рамка за годините 2021—2027 г. — COM(2018) 322 final.

(2)  Информационно-аналитичен документ „Предложението на Комисията за многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г.“, юли 2018 г.

(3)  Проект на споразумение за оттегляне на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия, ОВ 66 I, 19.2.2019 г., стр. 1.

(4)  Окончателният бюджет включва първоначалния бюджет и последващите изменящи бюджети, приети от бюджетния орган.

(5)  Общият размер на плащанията през 2018 г. е 156,7 млрд. евро — 142,7 млрд. евро плащания от окончателния бюджет, 1,9 млрд. евро пренесени кредити и 12,1 млрд. евро целеви приходи. Изключваме пренесените кредити и целевите приходи, тъй като те не са част от приетия бюджет и следват различни правила. За допълнителна информация вж. част А4-А5 от Доклада относно бюджетното и финансовото управление на Европейската комисия — Финансова 2018 година.

(6)  ЕСИ фондовете включват фондовете на политиката на сближаване от предишната МФР, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР).

(7)  Въз основа на предоставени от Комисията данни относно разпределението по държави членки на 464,9 млрд. евро по програмите на ЕСИ фондовете и 1 087,2 трлн. евро кредити за поемане на задължения по МФР 2014—2020 г., изменени с техническата корекция през 2018 г. — COM(2017) 473.

(8)  Най-големият от тях е изменящ бюджет № 3, който предвижда 500 млн. евро за Механизма за бежанците в Турция, като част от „втори транш“ от 3 млрд. евро за Механизма за периода 2018—2019 г., както беше договорено в Изявлението на ЕС и Турция от 18 март 2016 г.

(9)  Вж. точки 2.5—2.16 от Годишния доклад на ЕСП за 2017 г., както и съответните отговори на Комисията.

(10)  По отношение на ЕЗФРСР авансовото финансиране се изплаща само през първите три години от периода 2014—2020 г. (съгласно член 35, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013).

(11)  Вж. точки 1.51—1.53 от Годишния доклад на ЕСП за 2012 г.

(12)  Много малък размер ОМП — 219 млн. евро (183 млн. евро по цени от 2011 г.) от общо наличните 11,4 млрд. евро неизползвани бюджетни кредити за плащания, е пренесен от 2018 г. за 2020 г. Вж. COM(2019) 310, стр. 7.

(13)  Таванът за бюджетни кредити за плащания за 2019 г. е 166,7 млрд. евро и включва ОМП. Дори ако се приспадне ОМП в размер на 12,9 млрд. евро, таванът пак ще бъде по-висок от 148,2-те млрд. евро бюджетни кредити за плащания в гласувания бюджет за 2019 г.

(14)  Вж. проектобюджета за 2020 т. — COM(2019) 400.

(15)  COM(2018) 687 final — Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета „Дългосрочна прогноза за бъдещите входящи и изходящи парични потоци на бюджета на ЕС (2019—2023 г.)“.

(16)  Публикуван през април 2019 г.

(17)  Вж. бележка под линия 15.

(18)  Това беше потвърдено от гласувания бюджет за 2019 г., в който са включени бюджетни кредити за плащания в размер на 148,2 млрд. евро — 18,5 млрд. евро под тавана от 166,7 млрд. евро.

(19)  Функция 1б „Икономическо, социално и териториално сближаване“ — 48,5 млрд. евро и Функция 2 „Устойчив растеж: природни ресурси“ — 15,2 млрд. евро.

(20)  Вж. Годишен доклад на ЕСП за 2017 година, точки 2.13—2.19.

(21)  Тези гаранции се подпомагат от Гаранционния фонд за външни дейности и осигуряват ликвиден буфер срещу евентуални загуби. Този фонд следва да се поддържа на ниво 9 % от непогасените гарантирани заеми в края на годината. При активирането на гаранциите, плащанията се извършват от гаранционния фонд.

(22)  Вж. точки 2.42—2.45 от Годишния доклад на ЕСП за 2017 г. и Обяснителни бележки 4.1.1—4.1.3 към консолидираните финансови отчети на Европейския съюз за финансовата 2018 година.

(23)  Бюджетът на ЕС финансира различни задължения — действителни пасиви в счетоводния баланс, бюджетни задължения, като например непогасени поети задължения и условни пасиви, които са предимно гаранции.

(24)  Регламент (ЕС) № 2017/2396 на Европейския парламент и на Съвета за изменение на регламенти (ЕС) № 1316/2013 и (ЕС) № 2015/1017 по отношение на удължаването на срока на действие на Европейския фонд за стратегически инвестиции, както и въвеждането на технически подобрения за този фонд и за Европейския консултантски център по инвестиционни въпроси.

(25)  Тези плащания представляват суми, предоставени на крайните бенефициенти, обезпечени с гаранции.

(26)  SWD (2016) 297 final — Работен документ на службите на Комисията, придружаващ предложението на Комисията COM (2016) 597 final.

(27)  Последният доклад е COM (2018) 609 final — Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно гаранциите, които се покриват от общия бюджет — Състояние към 31 декември 2017 г.

(28)  Вж. Бележка 2.4.1 към консолидираните финансови отчети на Европейския съюз за финансовата 2018 година.

(29)  (COM(2018) 325 — Предложение за решение на Съвета относно системата на собствените ресурси на Европейския съюз.

(30)  Това е процентът, използван за определяне на сумата на паричните средства и паричните еквиваленти в общия обезпечителен фонд, която е необходима за изпълнение на поисканата гаранция.

(31)  Член 213 от Финансовия регламент (Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046).

(32)  Становище № 1/2017 относно предложението за изменение на Финансовия регламент.

(33)  Групата на ЕИБ се състои от Европейската инвестиционна банка (ЕИБ), Европейския инвестиционен фонд (ЕИФ) и Платформата за микрофинансиране на ЕС.

(34)  Финансов доклад на Групата на ЕИБ, 2018 г., стр. 44.

(35)  Специален доклад № 3/2019 — „Европейския фонд за стратегически инвестиции: необходими са действия за постигане на пълен успех.“

(36)  Вж. например Специален доклад № 19/2016 „Изпълнение на бюджета на ЕС чрез финансови инструменти — поуки от програмния период 2007—2013 г.“, Специален доклад № 1/2018 „Съвместна помощ за подкрепа на проекти в европейските региони (JASPERS) — време е за по-добро насочване“.

(37)  Тези суми включват задължения и плащания от бюджета на ЕС и ЕФР.

(38)  Най-високата стойност през 2008 г. съвпада с началото на 10-ия ЕФР. Високият размер средства през 2008 г. се дължи на начина, по който ЕФР отчита задълженията си — всички задължения се поемат за целия програмен период в началото на седемгодишния срок. Бюджетът на ЕС отчита задълженията си на годишна база.

(39)  Гаранционният фонд за ЕФСИ се управлява от Комисията, а Гаранционният фонд за външни дейности — от ЕИБ.

(40)  Вж. точка 72 от P8_TA-PROV (2019) 0036 — Резолюция на Европейския парламент от 17 януари 2019 г. относно годишния доклад за 2017 г. относно контрола на финансовите дейности на ЕИБ за 2017 г. (2018/2151 (INI).

ГЛАВА 3

Постигане на резултати със средствата от бюджета на ЕС

СЪДЪРЖАНИЕ

Въведение

3.1

Част 1 — Какво ни разкриват показателите за изпълнение на бюджета на ЕС?

3.2—3.35

Раздел А — Показателите разкриват значителни разлики в постигнатите резултати и сочат умерен напредък като цяло

3.7—3.20

Функция 1а: Показателите показват добър напредък за „Еразъм+“ и ЕФСИ и умерен напредък за „Хоризонт 2020“ и Механизма за свързване на Европа

3.13

Функция 1б: Показателите показват сравнително слаб напредък в областта на сближаването поради късното започване на програмите

3.14

Функция 2: Въз основа на показателите е невъзможно да се определи напредъкът за повечето разходи в областта на функция „Природни ресурси“

3.15

Функция 3: Показателите за „Сигурност и гражданство“ показват две програми с добър напредък, една с умерен напредък и една изоставаща

3.16—3.17

Функция 4: Показателите показват като цяло приемлив напредък за програмите по функция „Глобална Европа“

3.18.—3.19

Специални инструменти — недостатъчна информация относно постигнатия напредък

3.20

Раздел Б — показателите невинаги дават добра представа за действителния напредък

3.21—3.35

Много показатели са неподходящо избрани

3.22—3.27

Невъзможно е да се изчисли напредъкът по много от показателите

3.28—3.30

За някои програми качеството на наличните данни е незадоволително

3.31—3.33

В някои програми са включени целеви стойности, които не са достатъчно амбициозни

3.34—3.35

Част 2 — Резултати от извършените от Сметната палата одити на изпълнението: основни заключения и препоръки

3.36—3.71

Въведение

3.36

Функции 1а „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ и 1б „Икономическо, социално и териториално сближаване“

3.37—3.49

Функция 2 – Природни ресурси

3.50—3.52

Функция 3 „Сигурност и гражданство“ и функция 4 „Глобална Европа“

3.53—3.61

Функция 5 – Администрация

3.62—3.64

Доклади относно областта „Функциониращ единен пазар и устойчив паричен съюз“

3.65—3.71

Част 3 – Проследяване на изпълнението на препоръките

3.72—3.78

Сметната палата анализира изпълнението на всички препоръки, отправени към Комисията през 2015 г.

3.73—3.74

Как Комисията е изпълнила препоръките на Сметната палата?

3.75—3.78

Заключения и препоръки

3.79—3.85

Заключения

3.79—3.83

Препоръки

3.84—3.85

Приложение 3.1 –

Списък на програмите, включени в извадката на Сметната палата

Приложение 3.2 –

Препоръки към държавите членки от 2018 г.

Приложение 3.3 –

Подробно състояние на изпълнението на препоръките от 2015 г. по доклади

Приложение 3.4 –

Постигнати подобрения и продължаващи слабости от частично изпълнените препоръки по доклади

Приложение 3.5 –

Проследяване на изпълнението на предишни препоръки относно слабости на рамките на изпълнението

Въведение

3.1.

Всяка година в тази глава от Годишния доклад Сметната палата анализира редица аспекти на изпълнението — постигнатите резултати с бюджета на ЕС, който се изпълнява от Комисията в сътрудничество с държавите членки (1). Тази година Сметната палата разгледа по-специално: 1) какво ни разкриват показателите за изпълнение на бюджета на ЕС; 2) основните резултати от специалните доклади на Сметната палата от 2018 г. относно изпълнението; 3) и изпълнението на препоръките, които ЕСП е отправила в своите специални доклади, публикувани през 2015 г.

Част 1 — Какво ни разкриват показателите за изпълнение на бюджета на ЕС?

3.2.

През изминалите две години Сметната палата извърши преглед на подхода на Комисията към докладването на изпълнението в сравнение с добрите практики. Сметната палата извърши и оценка дали Комисията е използвала по подходящ начин информацията за резултатите от изпълнението при вземането на решения. Тази година Сметната палата анализира информацията за резултатите от изпълнението, публикувани от Комисията. По-специално тя направи преглед на показателите за изпълнение в: i) програмните декларации, придружаващи проектобюджета за 2019 г. (2), ii) Прегледа на изпълнението на програмите по бюджета на ЕС за периода 2014—2020 г., публикуван за пръв път през май 2018 г. (3)

3.3.

В Прегледа на изпълнението на програмите на всяка от тях са посветени две страници. Това включва половин страница обобщение на общите и специфичните цели и на постигнатия напредък за определен набор от показатели; мотивите за подбора им обаче не са обяснени добре. Публикуването на Прегледа на изпълнението на програмите е голяма стъпка напред и показва желанието на Комисията да изготвя по-разбираеми доклади. Комисията посочва, че Прегледът на изпълнението на програмите представлява извадка от програмните декларации, придружаващи проекта на бюджет за 2019 г. Целта му е да представи всички разходни програми на ЕС (за периода 2014—2020 г.) кратко и по еднакъв начин, да обясни за какво се отнася всяка програма и по какъв начин е предвидено тя да донесе ползи за гражданите на ЕС, да предостави информация относно етапа на изпълнение, да представи рамката на изпълнение на програмата и да изтъкне последните ключови постижения.

3.4.

Програмните декларации са под формата на документ от 557 страници, който не е много лесен за четене. Той не съдържа преглед на това колко добре се изпълняват 60-те програми в МФР за периода 2014—2020 г.

3.5.

За своя анализ Сметната палата подбра 22 от 60-те разходни програми, като избра четирите програми с най-високи планирани разходи за всяка от петте функции от многогодишната финансова рамка (МФР) за периода 2014—2020 г. и две програми за специални инструменти. Тези 22 избрани програми обхващат 97 % от финансовото програмиране за седемгодишния период (вж. приложение 3.1 за списък на програмите).

3.6.

В раздел А Сметната палата представя в обобщен вид информацията, осигурена от показателите за изпълнение на бюджета на ЕС. При всяко тълкуване на настоящия анализ следва да се вземат предвид ограниченията на информацията, съдържаща се в показателите за изпълнение на бюджета на ЕС, описани от Сметната палата в раздел Б.

Раздел А — Показателите разкриват значителни разлики в постигнатите резултати и сочат умерен напредък като цяло

3.7.

Измерването на постигнатите резултати по приоритетите, политиките и програмите на ЕС е трудно. Отделянето на ефекта от бюджета на ЕС от този на националните бюджети и външни фактори може да се окаже трудна задача. Ефективният мониторинг на изпълнението обаче е много важен, за да се осъзнае съществуващото положение, да се установят възникващите проблеми и да се вземат основани на факти решения, с които да се гарантира правилно изпълнение.

3.8.

Сметната палата съсредоточи своя преглед върху количествената информация, осигурена от показателите за изпълнение. Както се посочва в Годишния доклад на Сметната палата за 2016 г. (4), Комисията не предоставя информация относно надеждността на включените в програмните декларации данни.

3.9.

Сметната палата представя два набора от информация относно изпълнението за всяка проверена програма: — Изчислен спрямо базовата стойност (5) напредък към постигането на целевата стойност според наличните данни в програмните декларации. Тази методология е широко използвана и е лесна за изчисляване (6). Комисията се позовава на този подход в своите „Насоки за по-добро регулиране“, като препоръчва: „Очакваната значимост на въздействията следва да се оценява от гледна точка на промените спрямо базовата стойност“ (7). — Изчислен спрямо нулева стойност напредък към постигането на целевата стойност, включена в Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията (8). Представените цифри са различни от тези в първото тире по-горе, тъй като се основават на избрани от Комисията показатели и като цяло са изчислени чрез разделяне на последния действителен резултат на целевата стойност, без да се взема предвид базовата стойност. Те включват и процентни прогнози за напредъка към постигането на целевата стойност, които са много по-високи за две от програмите — Кохезионния фонд (КФ) и Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР). Това обяснява повечето разлики между съответните изчисления на Сметната палата въз основа на програмните декларации и тези в Прегледа на изпълнението на програмите на общо ниво. В каре 3.1 са показани разликите в тези два начина за изчисляване на напредъка. Каре 3.1 Различни начини за изчисляване на напредъка     Базова стойност Действителен резултат Целева стойност Напредък Напредък %     Изчислен напредък от базовата стойност към постигането на целевата стойност 40 70 100 30 30/(100-40)=50 %     Изчислен напредък от нула към постигането на целевата стойност 40 70 100 70 70/100=70 %   Източник: ЕСП.

3.10.

Процентите на напредъка спрямо базовото ниво са средните стойности на всички показатели от дадена програма, за която има налични данни в програмните декларации. Сметната палата счита, че тези средни стойности следва да дават полезна представа за изпълнението на програмата, когато всички показатели по програмата са с необходимото качество. Във връзка с Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията Сметната палата изчисли средния напредък за избраните показатели. Тя изчисли и среднопретеглени стойности за всяка функция от МФР въз основа на финансовото програмиране за периода 2014—2020 г. и за двата вида показатели за напредъка. Сметната палата отбелязва, че тази информация може да има ограничения и пълната картина на изпълнението се вижда по-добре при допълването ѝ с качествена информация.

3.11.

Наличието на информация за изпълнението варира в зависимост от режима на управление на програмата. За програмите при пряко управление от Комисията последните налични данни като цяло са от края на 2017 г. За програмите при споделено управление последните налични данни, предоставени от държавите членки, като цяло са от края на 2016 г. Данните за програмите при непряко управление са основно от 2017 г. или 2016 г., но в някои случаи датират от 2015 г. и дори по-рано. Като цяло за извадката на Сметната палата последните налични данни са от 2016 г. в 42 % от случаите и от 2017 г. в 48 % от случаите.

3.12.

Очакваният напредък по показателите за изпълнение за периода от 2014 г. до 2020 г. не е линеен в повечето случаи, но ако беше такъв, той би бил 43 % за 2016 г. и 57 % за 2017 г. (9) Като цяло предоставените от Комисията данни показват значителни разлики в постигнатите резултати по програмите, а общият напредък е умерен (вж. каре 3.2 ). Каре 3.2 Обща извадка от 22 програми — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС   Функция от МФР Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9)     Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите     1A – Конкурентоспособност за растеж и работни места 147 57 46 % 71 %     1Б – Икономическо, социално и териториално сближаване 87 60 31 % 40 %     2 – Природни ресурси 105 54 31 % 51 %     3 – Сигурност и гражданство 74 48 49 % 64 %     4 – Глобална Европа 65 49 49 % 68 %     Специални инструменти 2 1 100 % 100 %     Общо 480 269       Забележка: Поради липса на данни среднопретеглените изчисления на напредъка към постигането на целевите стойности изключват ЕФГЗ и ФСЕС (за изчислението както въз основа на програмните декларации, така и въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите). Източник: ЕСП.

Функция 1а: Показателите показват добър напредък за „Еразъм+“ и ЕФСИ и умерен напредък за „Хоризонт 2020“ и Механизма за свързване на Европа

3.13.

Сметната палата анализира показателите по четири от 23-те програми по функция 1A „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ от МФР (вж. също глава 5): — Измереният напредък за Рамковата програма за научни изследвания и иновации („Хоризонт 2020“) е умерен — 40 % (вж. каре 3.3 ). Прегледът на изпълнението на програмите на Комисията дава по-положителна представа за постигнатия напредък. Въз основа на седемте показателя, избрани от Комисията за нейния Преглед на изпълнението на програмите, Сметната палата изчисли среднопретеглена стойност от 73 % за постигнатия напредък спрямо целта. — Поради липсващи данни е невъзможно да се измери напредъкът по Механизма за свързване на Европа (МСЕ) за 31 от 44-те показателя. Другите показатели показват умерен напредък от 37 %. Данните от Прегледа на изпълнението на програмите представляват само сумата на споразуменията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, т.е. усвояването на бюджета, а не данни за резултатите от изпълнението. — В Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията напредъкът за програмата на Съюза в областта на образованието, обучението, младежта и спорта („Еразъм+“) е оценен на 100 %. При това измерване обаче действителните резултати се сравняват с етапната цел за 2017 г., а не с целевата стойност за 2020 г. Напредъкът от 69 % спрямо базовата стойност се основава на 26-те показателя, за които той може да бъде изчислен. — Европейският фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) е определил цел за мобилизиране на инвестиции от 500 млрд. евро до 2020 г. Действителната цифра през 2017 г. е 256,3 млрд. евро. В Прегледа на изпълнението на програмите резултатите са сравнени с целевата стойност от 315 млрд. евро за средата на 2018 г., първоначално определена за първите три години от неговото функциониране. Избраните шест показателя в прегледа показват 100 % постигане на междинните цели за 2017 г. (10) Каре 3.3 Функция 1а от МФР — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС   Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9)     Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите     „Хоризонт 2020“ 52 13 40 % 73 %     МСЕ 44 13 37 % 23 %     „Еразъм+“ 38 26 69 % 100 %     ЕФСИ 13 5 82 % 100 %     Общо 147 57         Среднопретеглени стойности     46 % 71 %   Източник: ЕСП.

Функция 1б: Показателите показват сравнително слаб напредък в областта на сближаването поради късното започване на програмите

3.14.

Докато изчисленият напредък в проценти спрямо базовото ниво (31 %) е доста нисък, изчислението на Сметната палата въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията (40 %) показва умерен напредък за функция 1Б „Икономическо, социално и териториално сближаване“ от МФР, когато бъдат включени прогнозни, а не действителни данни. Тези резултати се обясняват главно с късното приемане на законодателството и последващото закъснение на изпълнението на програмите в областта на сближаването — КФ, ЕФРР и Европейския социален фонд (ЕСФ). Тази функция включва четири програми (вж. също глава 6), които са част от извадката на Сметната палата: — Показателите за КФ и ЕФРР показват слаб напредък и поради това, че са докладвани само резултатите за изцяло изпълнени операции (11). Дори и при включване на прогнозите, чийто източник не е обяснен, изчислението на Сметната палата въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията показва само умерен напредък от 35 % за КФ и 34 % за ЕФРР (вж. каре 3.4 ). — За ЕСФ напредъкът от 75 % спрямо базовото ниво може да се изчисли само въз основа на три от общо 13 показателя. Изчислението на Сметната палата въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите на Комисията (12) е с по-ниска стойност (55 %). — За Фонда за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица Сметната палата изчисли умерен напредък от 39 % спрямо базовата стойност за единствения показател за специфична цел, който измерва „Брой на лицата, получаващи помощ от фонда“. Изчисленият от Сметната палата процент на напредъка като цяло — 50 %, е по-висок, тъй като показателят за обща цел „Хора, изложени на риск от бедност или социално изключване“ показва 61 % напредък. Каре 3.4 Функция 1б от МФР — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС   Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9)     Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите     ЕФРР 50 42 13 % 34 %     ЕСФ 13 3 75 % 55 %     КФ 22 13 26 % 35 %     Фонд за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица 2 2 50 % 100 %     Общо 87 60         Среднопретеглени стойности     31 % 40 %   Източник: ЕСП.

Функция 2: Въз основа на показателите е невъзможно да се определи напредъкът за повечето разходи в областта на функция „Природни ресурси“

3.15.

Среднопретегленият напредък за функция 2 „Природни ресурси“ въз основа на извадката на Сметната палата е 31 % (вж. каре 3.5 ) — най-ниското равнище за всички функции от МФР, заедно с функция 1б от МФР. ЕС осъществява своята политика по функция 2 от МФР чрез пет програми (вж. също глава 7), четирите най-големи от които са обхванати в извадката на Сметната палата: — За Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ), главно поради липса на количествени целеви стойности, Сметната палата успя да изчисли напредъка спрямо базовата стойност само за един от 27-те показателя, включени в програмната декларация. Въпросният единствен показател — „Процент на разходите (ЕФГЗ +ЕЗФРСР) със статистически данни или 100 % проверки“ — не е достатъчен, за да даде представителна картина на резултатите от програмата. На ЕФГЗ се падат четири пети от разходите по функция 2. — За Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) напредъкът е 28 %, изчислен въз основа на 24 показателя. В повечето случаи тази цифра отразява само резултатите през първата година на изпълнение. Последните данни са от 2016 г., а по-голямата част от програмите за развитие на селските райони, чрез които държавите членки и регионите усвояват средствата по ЕЗФРСР, са започнали през 2015 г. Напредъкът е по-добър за 10-те показателя, избрани от Комисията за Прегледа на изпълнението на програмите. — За Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР) и Програмата за околната среда и действията по климата (LIFE) Сметната палата успя да изчисли напредъка спрямо базовата стойност за над половината от показателите. Резултатът е 58 % за ЕФМДР (въз основа на осем от 15-те показателя) и 77 % за LIFE (въз основа на 21 от 33-те показателя). Каре 3.5 Функция 2 от МФР — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС   Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9)     Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите     ЕФГЗ 27 1 Не е приложимо Не е приложимо     ЕЗФРСР 30 24 28 % 51 %     ЕФМДР 15 8 58 % 33 %     LIFE 33 21 77 % 89 %     Общо 105 54         Среднопретеглена стойност без ЕФГЗ     31 % 51 %   Забележка: Поради липсата на данни среднопретеглените изчисления на напредъка към постигане на целевите стойности изключват ЕФГЗ (за изчислението както въз основа на програмните декларации, така и въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите). Източник: ЕСП.

Функция 3: Показателите за „Сигурност и гражданство“ показват две програми с добър напредък, една с умерен напредък и една изоставаща

3.16.

Сметната палата избра четири от единадесетте програми по функция 3 „Сигурност и гражданство“ от МФР (вж. също глава 8): фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“, програма „Храни и фуражи“ и програма „Творческа Европа“. Техният комбиниран среднопретеглен напредък спрямо базовата стойност като цяло е приемлив — 49 % (вж. каре 3.6 ).

3.17.

Средният напредък, когато може да бъде изчислен и по данни от 2017 г., показва, че и фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (53 %), и фонд „Вътрешна сигурност“ (56 %) са на път да постигнат планираните резултати. Програма „Творческа Европа“ показва умерен напредък от 41 %, докато програма „Храни и фуражи“ изглежда изостава — нейният напредък е 20 %. Каре 3.6 Функция 3 от МФР — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС   Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9)     Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите     Фонд „Убежище, миграция и интеграция“ 23 20 53 % 60 %     Фонд „Вътрешна сигурност“ 20 19 56 % 55 %     Храни и фуражи 7 2 20 % 81 %     Програма „Творческа Европа“ 24 7 41 % 84 %     Общо 74 48         Среднопретеглени стойности     49 % 64 %   Източник: ЕСП.

Функция 4: Показателите показват като цяло приемлив напредък за програмите по функция „Глобална Европа“

3.18.

Сметната палата анализира четири от 15-те програми по функция 4 „Глобална Европа“ от МФР: Инструмента за сътрудничество за развитие (ИСР), Европейския инструмент за съседство (ЕИС), Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП II) и програмата за хуманитарна помощ (вж. също глава 9). Среднопретегленият напредък спрямо базовата стойност като цяло е приемлив — 49 % (за 49-те от общо 65 показателя, за които той може да бъде изчислен — вж. каре 3.7 ).

3.19.

За всички програми, с изключение на ИСР, Прегледът на изпълнението на програмите на Комисията показва много по-високо ниво на напредък поради подбора на показатели. В случая на ИСР Комисията по изключение е изчислила напредъка към постигането на целта спрямо базовата стойност, без да обясни в Прегледа на изпълнението на програмите, че е била използвана тази методология. Каре 3.7 Функция 4 от МФР — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС   Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9)     Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите     ИСР 11 11 50 % 31 %     ЕИС 24 18 46 % 79 %     ИПП II 19 11 41 % 94 %     Хуманитарна помощ 11 9 67 % 93 %     Общо 65 49         Среднопретеглени стойности     49 % 68 %   Източник: ЕСП.

Специални инструменти — недостатъчна информация относно постигнатия напредък

3.20.

Програмните декларации показват, че целевите стойности на двата специални инструмента по МФР за 2014—2020 г. са изпълнени, въпреки че липсва обосновка: — За фонд „Солидарност“ на Европейския съюз (ФСЕС) Комисията приема, че е постигната целевата стойност за 2017 г., като комбинацията от предприетите мерки обхваща 100 % от населението, засегнато от кризисна ситуация. Данните за действителните резултати, включени в програмните декларации, публикувани през май 2018 г., обаче дават само ограничена информация за четири от 10-те заявления за подпомагане, получени през 2017 г. — Благодарение на Европейския фонд за приспособяване към глобализацията (ЕФПГ) 57 % от съкратените работници са били отчетени като реинтегрирани под формата на заетост, което надвишава целевата стойност от 50 %. Включената в законодателството (13) цел обаче е различна, тъй като в него се посочва, че „бенефициерите намират устойчива заетост възможно най-бързо…“. Каре 3.8 Специални инструменти — напредък според показателите за изпълнение на бюджета на ЕС   Програма Брой показатели Среден напредък към постигането на целевата стойност, изчислен по различни методологии (вж. точка 3.9)     Общо С измерим напредък спрямо базовата стойност Въз основа на програмните декларации Въз основа на прегледа на изпълнението на програмите     ФСЕС 1 0 Не е приложимо Не е приложимо     ЕФПГ 1 1 100 % 100 %     Общо 2 1         Среднопретеглена стойност без ФСЕС     100 % 100 %   Забележка : Поради липса на данни среднопретеглените изчисления на напредъка към постигане на целевите стойности изключват ФСЕС (за изчислението както въз основа на програмните декларации, така и въз основа на Прегледа на изпълнението на програмите). Източник : ЕСП.

Раздел Б — показателите невинаги дават добра представа за действителния напредък

3.21.

В настоящия раздел Сметната палата се съсредоточава върху установените от нея слабости в информацията за изпълнението, предоставена от Комисията. Правните актове, залегнали в основата на програмите за МФР за периода 2014—2020 г., определят показателите за изпълнение, по които Комисията трябва да докладва.

Много показатели са неподходящо избрани

Показателите се фокусират предимно върху вложените ресурси и крайните продукти, а не върху резултатите и въздействията

3.22.

Мониторингът на изпълнението изисква да бъдат проследявани вложените ресурси, крайните продукти, резултатите и въздействието на програмите (вж. таблица 3.1 ). Показателите за вложени ресурси и за крайни продукти са важни за ежедневното управление на програмите за публични разходи. Показателите за резултати и за въздействие са по-полезни за оценяване на напредъка към постигане на целите на програмите и следователно са по-подходящи за докладите за изпълнението на високо равнище, като например програмните декларации. Таблица 3.1 Вложени ресурси, крайни продукти, резултати и въздействия     Определение на показателите Илюстративни примери за показателите от програмните декларации     Вложени ресурси Финансовите, човешките и материалните ресурси, мобилизирани за осъществяването на дадена програма — Общо инвестиции в енергоспестяване и енергийна ефективност (ЕЗФРСР) — % от общите преки плащания, които не са обвързани с производството (ЕФГЗ) — Обем на инвестициите в проекти от общ интерес (МСЕ)     Крайни продукти (14) Конкретните елементи, реализирани чрез интервенцията — Брой на интервенциите в подкрепа на изпълнението на Седмата програма за действие за околната среда (LIFE) — Обща дължина на новите или подобрените трамвайни линии и линии на метрото (ЕФРР) — Брой на студентите или стажантите, участващи в програмата, по държави, сектори, действия и пол („Еразъм+“)     Резултати Непосредственият ефект от интервенцията, като акцентът се поставя върху преките адресати — Брой на работните места, създадени чрез подпомогнати проекти по LEADER (ЕЗФРСР) — Понижаване на годишното потребление на първична енергия от обществените сгради(ЕФРР) — Заявки за патенти и издадени патенти по раздел „Бъдещи и нововъзникващи технологии“ („Хоризонт 2020“)     Въздействие Планираният резултат от интервенцията с оглед на въздействието върху икономиката/обществото в по-широк мащаб, а именно отвъд пряко засегнатите от интервенцията — Дял на износа на селскостопански продукти от ЕС в световния износ (ЕФГЗ) — Стойност на производството на аквакултури в ЕС (ЕФМДР) — Дял на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия (КФ)   Източник: ЕСП.

3.23.

Анализът на Сметната палата показва, че повече от 60 % от показателите, включени в програмните декларации, са показатели за вложени ресурси или за крайни продукти (15) (вж. каре 3.9 ). Този превес на показателите за вложени ресурси и крайни продукти ограничава ползата от предоставената информация за напредъка в постигането на целите (16). Каре 3.9 Голям процент от показателите са за вложени ресурси и крайни продукти Източник: ЕСП.

Някои показатели за изпълнение не са пряко свързани с разходите на ЕС

3.24.

Една от ключовите функции на програмните декларации е да „предоставят информация за всяка от разходните програми относно (…) напредък по изпълнението на програмите (…) и принос към основните политики и цели на Съюза“ (17). Тази цел се постига най-добре чрез показатели за резултати и въздействие, които са тясно свързани с целите на програмата и могат да бъдат сериозно засегнати от въпросната програма на ЕС (18).

3.25.

Сметната палата установи случаи, в които използваните показатели нямат почти никаква връзка с ефекта от разходите на ЕС (вж. таблица 3.2 ). В някои случаи в програмните декларации дори се подчертава фактът, че програмите не засягат показателите (19). Таблица 3.2 Примери за показатели с неясна връзка с разходите и целите на ЕС   Програма Заявена цел Показател Анализ     Хуманитарна помощ Оказването в отделни случаи на съдействие и помощ на населението на трети страни, жертва на природни или предизвикани от човека бедствия, както и неговата закрила, за да се посрещнат нуждите в хуманитарната област, произтичащи от тези различни ситуации. Брой смъртни случаи в резултат на природни бедствия Показателят се влияе от изпълнението на програмата само косвено     ЕФГЗ Предоставянето на Комисията на разумна увереност, че държавите членки са въвели системи за управление и контрол (…), за да защитят финансовите интереси на ЕС. Процент на разходите (ЕФГЗ + ЕЗФРСР) със статистически данни или 100 % проверки. Целта и показателят не са свързани пряко с резултатите от програмата   Източник: ЕСП.

Липсва показател за определени аспекти на някои цели на програмите

3.26.

Програмните декларации имат йерархична структура, като целите са организирани на две нива: „общи цели“ на по-високо ниво и „специфични цели“ на по-ниско ниво (20). Всяка цел (обща или специфична) има поне един, а обикновено и повече от един показател. В повечето случаи връзките между общите и специфичните цели са ясни, но не са изрично посочени в програмните декларации. Някои специфични цели могат да бъдат свързани с повече от една обща цел и обратно.

3.27.

Извършеният от Сметната палата анализ на 22-те програмни декларации, подбрани за преглед, разкри, че някои аспекти на целите не са обхванати от показател, като например: — КФ: Специфична цел 4 („Насърчаване на устойчивия транспорт и премахване на участъците с недостатъчен капацитет във всички ключови мрежови инфраструктури“) има шест показателя, но нито един от тях не се отнася до „премахване на участъците с недостатъчен капацитет във всички ключови мрежови инфраструктури“; — ИСР: Специфична цел 1 („Намаляване на бедността и насърчаване на устойчивото развитие в икономическо и социално отношение и в областта на опазването на околната среда“) има пет показателя, но нито един от тях не обхваща „устойчивото развитие (…) в областта на опазването на околната среда“; — ЕФРР: Специфична цел 9 („Насърчаване на социалното приобщаване, борба с бедността и всяка форма на дискриминация“) има четири показателя относно социалното приобщаване, но нито един от тях не се отнася до борбата с бедността или дискриминацията.

Невъзможно е да се изчисли напредъкът по много от показателите

3.28.

В раздел А Сметната палата е представила изчислените от нея проценти на напредъка за различните функции от МФР. Както е показано в каре 3.10 по-долу обаче, такива проценти е невъзможно да бъдат изчислени за почти половината от показателите в извадката на Сметната палата (44 %) най-вече поради следните причини: — липсва конкретна количествена целева стойност (напр. целевата стойност е определена като „да се увеличи“, „да се запази“ и т.н.); и/или — не е зададена базова стойност; — липсват данни за постигнатия напредък; — базовата стойност, данните относно постигнатия напредък и целевата стойност не са представени в един и същ формат. Каре 3.10 Напредъкът към постигането на целевите стойности не може да бъде измерен за почти половината от всички показатели Източник: ЕСП.

3.29.

ЕФГЗ и програма „Хоризонт 2020“ са два примера за програми, за които процентът на напредъка за много показатели е невъзможно да се изчисли (съответно за 26 от 27-те показателя и за 39 от 52-та показателя). За ФСЕС има само един показател (21), за който голямото количество налични данни не дава възможност да бъде изчислен напредъкът.

3.30.

Често липсват годишни етапни цели. Когато са били определени етапни цели, Комисията е изразила резерви относно използването им (22), докато Сметната палата ги счита за важни за мониторинга на изпълнението.

За някои програми качеството на наличните данни е незадоволително

За някои програми за много от показателите няма данни след 2015 г. или изобщо няма данни за постигнатия напредък

3.31.

Сметната палата забеляза, че за някои програми (вж. каре 3.11 ) за над 25 % от показателите няма данни след 2015 г. или изобщо няма данни за постигнатия напредък. Тя също така забеляза, че някои показатели са включени в рамката относно изпълнението, въпреки известните проблеми относно наличието на данни (23).

3.32.

В своята препоръка относно освобождаването от отговорност за финансовата 2017 година Съветът подчертава необходимостта да се включва „актуална информация за резултатите от изпълнението при отчитането на осъществения напредък към постигането на целите“ (24). По същия начин в своята процедура за освобождаване от отговорност за 2017 г. Европейският парламент призовава Комисията „да включва актуална информация при отчитането на резултатите от изпълнението, включително в годишния доклад за управлението и изпълнението, относно осъществения напредък към постигането на целите…“ (25). Каре 3.11 За много от показателите няма нови данни или изобщо няма действителни данни Източник: ЕСП.

Други проблеми с качеството на данните

3.33.

Редица други проблеми с качеството на данните допълнително усложняват анализа на напредъка, например: — Значителни промени в обхвата на даден показател, водещи до несъответствия между базовата стойност, данните за постигнатия напредък и целевата стойност, напр. Инструмент за сътрудничество за развитие (ИСР), специфична цел 2, показател 2 „Брой на проектите, финансирани от ИСР за насърчаване на демокрацията, принципите на правовата държава, доброто управление и зачитането на правата на човека в държавите бенефициенти по ИСР“. От 2016 г. кодовете на общата информационна система в областта на външните отношения (CRIS), използвани за извличане на данни за този показател, са значително разширени, „за да обхванат по-широк набор от сектори, включени в показателя“. — Базовата стойност, етапните цели и данните за постигнатия напредък са в различен формат, което прави невъзможно оценяването на постигнатия напредък, напр. програма „Хоризонт 2020“, специфични цели 8—12, показател 2. Резултатите („Брой заявки за патенти“) за тези показатели не са в същия формат като базовата стойност и целевата стойност, които се отнасят до „Брой заявки за патенти за финансиране в размер на 10 млн. евро“. — Неактуални базови стойности на показателите, което води до нереалистични резултати за „напредък към постигането на целта“ и „отстояние до целта“, напр. програмата по ЕФРР по обща цел 1, показател 3 „Емисии на парникови газове“ (използвани и за Кохезионния фонд, обща цел 1, показател 1). Базовата година за планирано намаляване на емисиите на парникови газове с 20 % до 2020 г. е 1990 г., но според програмните декларации още преди началото на програмите през 2014 г. вече е имало намаление от 19,8 %.

В някои програми са включени целеви стойности, които не са достатъчно амбициозни

3.34.

Редица програми (17 от 22-те проверени програми) включват целеви стойности, за които Сметната палата счита, че са неамбициозни. Доколко е амбициозна дадена целева стойност може да бъде въпрос на професионална преценка. Сметната палата определи следните категории, за които счита, че са категорично неамбициозни: 1) Цели, изцяло постигнати през първите няколко години от седемгодишния период на изпълнение на програмата: напр. показателят по ЕФМДР „Рентабилност на риболовния флот на ЕС по сегменти на флота“, за който целевата стойност за постигане на нетен среден марж на печалбата на риболовния флот на ЕС от 10 до 12 % вече е била постигната до 2015 г.; 2) Особено ниски целеви стойности: напр. целевата стойност за показателя по Кохезионния фонд „Обща дължина на новите железопътни линии“, определена на 64 km (TEN-T) за целия програмен период, т.е. около 9 km на година за целия ЕС (26). 3) Целевите стойности, равни на/близки до базовата стойност: напр. за показателя по „Хоризонт 2020“„Заявки за патенти и издадени патенти за различни базови и промишлени технологии“ за специфична цел 5 „Водещи позиции в промишлеността“ , са дори по-ниски от базовата стойност (27).

3.35.

В каре 3.12 са показани програмите, за които делът на показателите с неамбициозни целеви стойности е 15 % или повече. Каре 3.12 Множество неамбициозни цели за някои програми Източник: ЕСП.

Част 2 — Резултати от извършените от Сметната палата одити на изпълнението: основни заключения и препоръки

Въведение

3.36.

Всяка година Сметната палата публикува специални доклади, в които констатира дали се прилагат в достатъчна степен принципите на добро финансово управление при изпълнението на бюджета на ЕС. През 2018 г. Сметната палата публикува 35 специални доклада (28) (29). Те обхващат всички функции от МФР (30) и съдържат общо 380 препоръки по широк кръг от теми (вж.  каре 3.13 ). Публикуваните отговори на докладите на Сметната палата показват, че одитираните обекти са приели изцяло 78 % от нейните препоръки, в сравнение с 68 % през 2017 г. (вж. каре 3.14 ). Приложение 3.2 е обобщение на препоръките, отправени към държавите членки в специалните доклади на ЕСП за 2018 г. Каре 3.13 Препоръките обхващат широк кръг от теми Източник: ЕСП. Каре 3.14 Одитираните обекти приемат по-голямата част от препоръките на Сметната палата Източник: ЕСП.

Функции 1а „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ и 1б „Икономическо, социално и териториално сближаване“

3.37.

През 2018 г. Сметната палата публикува дванадесет специални доклада за тези функции на МФР (31). ЕСП би желала да обърне внимание на някои основни заключения и препоръки от шест от тези доклади.

а)   Специален доклад № 8/2018 „Подпомагане от ЕС за продуктивни инвестиции в предприятията — необходим е по-голям акцент върху дълготрайността“

3.38.

Сметната палата констатира, че като цяло одитираните проекти са постигнали планираните си крайни продукти и че в повечето случаи крайните продукти все още са били налице и са се използвали. В една пета от случаите обаче постигнатите резултати не са били запазени. Тя заключава, че това се дължи главно на факта, че Комисията и националните/регионалните органи не са акцентирали върху дълготрайността на резултатите при управлението както на програмите, така и на проектите.

3.39.

ЕСП отправи следните препоръки: — Комисията да обръща специално внимание на подхода на държавите членки към дълготрайността на резултатите от проектите по време на процеса на одобряване на оперативните програми; и — държавите членки да подобрят процедурите и критериите за подбор на проекти.

б)   Специален доклад № 9/2018 относно публично-частните партньорства (ПЧП) в ЕС

3.40.

Сметната палата установи, че въпреки че ПЧП имат потенциал да осигуряват по-бързо изпълнение на политиката и да гарантират добро равнище на поддръжка през целия им жизнен цикъл, одитираните ПЧП, подпомогнати от ЕС, невинаги са били управлявани ефективно и не са осигурили достатъчна икономическа ефективност. Потенциалните ползи от одитираните проекти за ПЧП често не са били постигнати, тъй като подобно на традиционно възложените проекти те са били засегнати от закъснения, нарастване на разходите и недостатъчно използване на крайните продукти от проектите. Освен това се наблюдава липса на подходящи анализи относно потенциала на ПЧП за постигане на допълнителна икономическа ефективност, както и относно липсата на подходящи стратегии за употребата на ПЧП и на институционалните и правните рамки.

3.41.

Сметната палата препоръча на Комисията и държавите членки да не насърчават по-интензивно и по-широко използване на ПЧП, докато установените проблеми не бъдат преодолени.

в)   Специален доклад № 12/2018 „Широколентов достъп до интернет в държавите — членки на ЕС“

3.42.

Сметната палата установи, че като цяло покритието с широколентов достъп в ЕС се подобрява, но няма да бъдат постигнати всички цели, определени за 2020 г. Въпреки че всички държави членки са разработили стратегии за широколентов достъп, целите в стратегиите, проверени от Сметната палата, невинаги са в съответствие с тези в стратегията „Европа 2020“. Освен това не всички посетени държави членки са създали подходяща правна и регулаторна среда относно конкуренцията между доставчиците. На последно място, въпросът за нуждите от финансиране на широколентова инфраструктура в селските и крайградските райони невинаги е бил решен задоволително.

3.43.

ЕСП отправи следните препоръки: — държавите членки да разработят нови планове за периода след 2020 г.; — Комисията да разясни прилагането на насоките за държавна помощ и да подпомага усилията на държавите членки за насърчаване на по-голяма конкуренция в предоставянето на широколентови услуги; и — Европейската инвестиционна банка да насочи подкрепата си към проекти с малък и среден размер в районите, където има най-голяма нужда от публично подпомагане.

г)   Специален доклад № 17/2018 относно усвояването на средствата от ЕС

3.44.

Сметната палата констатира, че за програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г. късното приемане на законодателната рамка е довело до късно приемане на оперативните програми. Това е имало верижен ефект върху започването на изразходването на отпуснатите средства. Въпреки че някои от предприетите от Комисията мерки са довели до забележимо повишаване на усвояването през периода 2007—2013 г., не е обърнато особено внимание на резултатите.

3.45.

Сметната палата препоръча на Комисията: — да предложи на законодателните органи график с цел да се гарантира, че изпълнението може да започне в самото начало на програмния период; и — да гарантира, че акцентът се поставя върху постигането на резултати.

д)   Специален доклад № 30/2018 относно правата на пътниците

3.46.

Сметната палата установи, че основните видове обществен транспорт са обхванати в регламентите, което прави рамката на ЕС за правата на пътниците уникална в световен мащаб. Много пътници обаче не са достатъчно запознати с правата си и често не могат да ги упражнят заради проблеми с прилагането на правилата. Освен това, въпреки че основните права имат за цел да защитят всички пътници в четирите вида обществен транспорт, обхватът на защитата зависи от вида използван транспорт.

3.47.

Сметната палата препоръча на Комисията: — да подобри съгласуваността, яснотата и ефективността на рамката на ЕС за правата на пътниците; — да предприеме действия за насърчаване и координиране на стартирането на кампании за повишаване на осведомеността от страна на националните правоприлагащи органи; — да отговори на необходимостта — в своите предложения за изменение на съществуващата нормативна уредба — да осигури на националните правоприлагащи органи допълнителни механизми за прилагане на правата на пътниците.

е)   Специален доклад № 28/2018 относно програма „Хоризонт 2020“

3.48.

По-голямата част от мерките за опростяване, предприети от Комисията, са били ефективни по отношение на намаляването на административната тежест за бенефициентите по програма „Хоризонт 2020“, въпреки че не всички действия са дали желания резултат и все още има възможности за подобрение. Бенефициентите се нуждаят от по-лесни за използване насоки и инструменти, като Комисията трябва допълнително да изпробва целесъобразността и използваемостта на новите схеми за финансиране. Стабилността на правилата също е важна; бенефициентите могат да се адаптират към сложни правила, но честите промени на указанията могат да причинят объркване и несигурност.

3.49.

Сметната палата препоръча на Комисията: — да подобри комуникацията с кандидатите и бенефициентите; — да засили проверката на еднократните общи суми; — да изследва-по-широката употреба на двуетапната оценка на предложенията; — да преразгледа условията за възнаграждение за експертите оценители; — да засили значението на Знака за високи постижения; — да осигури стабилност на правилата и указанията за участниците; — да подобри качеството на извършваните одити от външни изпълнители; — допълнително да опрости средствата и указанията за МСП.

Функция 2 – Природни ресурси

3.50.

Сметната палата публикува осем специални доклада относно устойчивия растеж и природните ресурси и действията в областта на околната среда и климата. Тя публикува и информационно-аналитичен документ относно бъдещето на общата селскостопанска политика (ОСП), последван от Становище № 7/2018 относно предложенията за регламенти в областта на общата селскостопанска политика за периода след 2020 г.

3.51.

Специалните доклади на Сметната палата, в които се разглеждат различни аспекти на селскостопанската политика, включват препоръки за подобряване на резултатите от инструментите, финансирането и схемите по ОСП, както следва: — В Специален доклад № 5/2018 Сметната палата подчертава потенциала за полезно взаимодействие между политиката за енергия от възобновяеми източници и фондовете с оглед подпомагане на устойчивото развитие на селските райони, но отбелязва, че този потенциал все още остава до голяма степен нереализиран. В препоръките на Сметната палата се обръща внимание на устойчивостта на бъдещата политика за енергия от възобновяеми източници. — В Специален доклад № 10/2018 Сметната палата заключава, че макар и схемата за основно плащане за земеделски стопани да функционира, тя оказва само ограничено въздействие върху опростяването, насочването и сближаването на нивата на подпомагане. Сметната палата препоръчва предлаганите мерки да бъдат обвързани от самото начало с подходящи оперативни цели и базови стойности, спрямо които да се сравняват резултатите от тях. — В Специален доклад № 11/2018 се прави преглед на новите варианти за финансиране на проекти за развитие на селските райони, които въпреки че са опростени, не са насочени към резултатите. Сметната палата препоръча на Комисията да проучи потенциала за преминаване от възстановяване на база извършени разходи към възстановяване на база постигнати резултати.

3.52.

Другите специални доклади, обхващащи такива области на политиката като енергетика, климат, околна среда, качество на въздуха и хуманно отношение към животните, също включват препоръки, насочени към подобряване на резултатите от изпълнението на бюджета на ЕС чрез засилено взаимодействие между секторите и по-голяма отчетност. Например: — интегриране на политиката за качеството на въздуха в другите политики на ЕС (Специален доклад № 23/2018); — укрепване на връзките между системата за кръстосано спазване и хуманното отношение към животните (Специален доклад № 31/2018); — подобряване на съгласуваността между рамките за селското стопанство, климата, околната среда и научните изследвания с цел засилване на опазването на почвите (Специален доклад № 33/2018); — подобряване на критични елементи от управлението и отчетността в програмата на ЕС за демонстриране на безопасно за околната среда улавяне и съхранение на въглерод и иновативни технологии за възобновяема енергия от търговски мащаб (Специален доклад № 24/2018); — подобряване на подбора на проекти въз основа на обективни и подходящи критерии за проектите за предотвратяване на наводнения (Специален доклад № 25/2018) и проектите за улавяне на въглерод или иновативни технологии за възобновяема енергия (Специален доклад № 24/2018).

Функция 3 „Сигурност и гражданство“ и функция 4 „Глобална Европа“

3.53.

Сметната палата публикува осем специални доклада за тези функции от МФР. ЕСП би желала да обърне внимание на някои основни заключения и препоръки в четири от тези доклади.

а)   Специален доклад № 7/2018 относно Механизма за бежанците в Турция

3.54.

Одиторите установиха, че помощта като цяло е добре планирана и проектите са реализирали планираните продукти. Главно поради липса на политическа воля и факта, че Комисията не е използвала активно обвързаността с условията, помощта от ЕС не е отговорила в задоволителна степен на някои от основните нужди на страната за подобряване на нейното управление и върховенство на закона. Освен това устойчивостта на резултатите често е изложена на риск. Ето защо Сметната палата счита, че ефективността на финансирането е била ограничена.

3.55.

Сметната палата препоръча на Комисията и, когато е приложимо, на Европейската служба за външна дейност: — да насочват по-добре средствата по Инструмента за предприсъединителна помощ в областите, в които реформите са закъснели; — да подобрят оценките на секторния подход; — да обвързват в по-голяма степен финансирането с изпълнението на условията; — да подобрят мониторинга на изпълнението на проектите; — да намалят забавянията чрез селективно прилагане на непряко управление.

б)   Специален доклад № 20/2018 относно Африканската архитектура за мир и сигурност (APSA)

3.56.

Сметната палата установи, че финансираната от Европейския фонд за развитие подкрепа от ЕС е имала незадоволителен ефект и се нуждае от нов фокус. Въпреки наличието на широка стратегическа рамка, средствата от ЕС за APSA дълго време са били насочени към това да допринасят за покриването на основни оперативни разходи. Поради слабото финансово управление на APSA от страна на Африканския съюз, този механизъм от дълги години е силно зависим от подкрепата на донори. Въпреки че ЕС е отпускал средства за различни компоненти на APSA, те се различават значително по своя капацитет и остават неразрешени редица предизвикателства.

3.57.

Сметната палата препоръча на Комисията и, когато е приложимо, на Европейската служба за външна дейност: — да насърчават ангажираността на Африканския съюз с APSA с цел постигане на финансова независимост и насочване на подкрепата от ЕС към мерки за изграждане на капацитет вместо към подпомагане на оперативни разходи; — да обвързват своите интервенции с постигането на резултати, да намалят закъсненията при сключването на договори и финансирането със задна дата, да подобрят мониторинга и да използват съгласувано финансовите инструменти.

в)   Специален доклад № 27/2018 „Механизмът за бежанците в Турция“

3.58.

Сметната палата установи, че в една сложна обстановка Механизмът за бежанците в Турция бързо е мобилизирал 3 млрд. евро, за да предостави бърз отговор на кризата с бежанците. Въпреки това той не е постигнал напълно целта си за ефективна координация на този отговор. По одитираните проекти е била предоставена ефикасна подкрепа на бежанците; повечето проекти са реализирали планираните продукти, но половината от тях все още не са постигнали очакваните крайни резултати. Освен това Сметната палата установи, че е възможно да се повиши ефикасността на проектите за предоставяне на помощ под формата на парични средства. Поради това тя заключи, че Механизмът може да бъде по-ефективен и че може да се постигне по-добро съотношение между качество и цена.

3.59.

Сметната палата препоръча на Комисията: — да посрещне по-ефективно нуждите на бежанците от общинска инфраструктура и социално-икономическа подкрепа; — да подобри оптимизирането и взаимното допълване на помощта чрез ясно разделяне на задачите между различните източници на финансиране; — да приложи стратегия за преход от хуманитарна помощ към помощ за развитие; — да повиши ефикасността на проектите за предоставяне на помощ под формата на парични средства; — да работи с турските власти за подобряване на средата за работа на международните НПО; — да засили мониторинга и докладването във връзка с Механизма за бежанците в Турция.

г)   Специален доклад № 32/2018 относно Извънредния доверителен фонд на ЕС (ИДФЕС) за Африка

3.60.

Сметната палата установи, че ИДФЕС за Африка е гъвкав инструмент. Като се имат обаче предвид безпрецедентните предизвикателства, пред които е изправен, той е следвало да бъде разработен с по-голямо внимание. ИДФЕС за Африка е по-бърз при стартирането на проекти в сравнение с традиционните инструменти, но се сблъсква със сходни проблеми, които забавят изпълнението. Въпреки че одитираните проекти бяха на ранен етап на изпълнение, те бяха започнали да генерират конкретни резултати.

3.61.

Сметната палата препоръча на Комисията: — да повиши качеството на целите на ИДФЕС за Африка; — да преразгледа процедурата за подбор на проекти; — да предприеме мерки за ускоряване на изпълнението; — да подобри мониторинга на ИДФЕС за Африка.

Функция 5 – Администрация

3.62.

През 2018 г. ЕСП публикува три специални доклада в тази област. ЕСП би желала да обърне внимание на някои основни заключения и препоръки в три от тези доклади.

а)   Специален доклад № 34/2018 „Помещения за служебно ползване на институциите на ЕС“

3.63.

Сметната палата установи, че институциите управляват ефикасно своите разходи за помещения за служебно ползване, но стратегиите за сградния фонд невинаги са разписани официално. Институциите си сътрудничат и прилагат сходни принципи на вземане на решения. Докладването за сградите пред бюджетните органи обаче не дава възможност за сравнение и анализ на ефикасността. Механизмите за финансиране за големите строителни проекти, които одиторите анализираха, често пъти са били сложни, което е повлияло върху прозрачността. Изпълнението на повечето проекти се е забавило, което в някои случаи е довело до допълнителни разходи.

3.64.

Сметната палата препоръча на институциите: — да актуализират и разпишат официално своите стратегии за сградния фонд и редовно да актуализират документите за планиране; — да повишат бюджетната прозрачност при използването на механизми за финансиране на строителни проекти; — да въведат адекватни процедури за управление на големи проекти за строителство и основен ремонт; и — да подобрят съгласуваността на данните и мониторинга на сградния фонд.

Доклади относно областта „Функциониращ единен пазар и устойчив паричен съюз“

3.65.

На последно място, Сметната палата публикува четири специални доклада относно областта „Функциониращ единен пазар и устойчив паричен съюз“. ЕСП иска да обърне внимание на някои основни заключения и препоръки в три от тези доклади.

а)   Специален доклад № 2/2018 „Оперативна ефективност на ЕЦБ при управление на кризи в банките“

3.66.

В този одит беше проверена оперативната ефективност при управлението от ЕЦБ на една конкретна надзорна задача – управлението на кризи. ЕЦБ е установила рамка за управление на кризи, но трябва да обърне внимание на определени недостатъци в разработката ѝ и на признаците на неефективно прилагане на процедурите. Съществуват процедури за оценка на плановете на банките за възстановяване, а оценителите разполагат с достъп до полезни инструменти и насоки. Резултатите от оценките на плановете за възстановяване обаче не се използват систематично за идентифициране и реакция при кризи. ЕЦБ не разполага със система за използване на специфични фактори за всяка банка, която би могла да сигнализира за вероятно влошаване на финансовото състояние на дадена банка. Освен това системите и насоките за оценките за бърза ранна намеса не са достатъчно добре разработени, а докладите на ръководството за лошо качество на активите на банките и съответният капацитет на място трябва да бъдат усъвършенствани.

3.67.

Сметната палата препоръча на ЕЦБ: — да доразработи насоките си относно оценките за ранна намеса, в т.ч. за бърза реакция при кризи; — да определи ясен набор от показатели за идентифициране и реакция на кризи; — да подобри мониторинга и използването на информация от оценките на плановете за възстановяване.

б)   Специален доклад № 3/2018 „Одит на процедурата при макроикономически дисбаланси (ПМД)“

3.68.

Сметната палата провери изпълнението от страна на Европейската комисия на процедурата при макроикономически дисбаланси, която има за цел да установи, да предотврати и да се справи с макроикономически дисбаланси, които биха могли да засегнат неблагоприятно икономическата стабилност. Тя установи, че като цяло ПМД е добре разработена, но Комисията не я прилага по начин, който да гарантира ефективно предотвратяване и коригиране на дисбалансите. Може да се обобщи, че издаваните от Комисията специфични за всяка държава препоръки (СП) показват известни слабости; класификацията на държавите членки с дисбаланси не е прозрачна; задълбоченият анализ на Комисията е станал по-малко видим, въпреки доброто си качество, и липсва публична осведоменост относно процедурата и последиците от нея. Освен това процедурата не способства по адекватен начин за ранното установяване на дисбаланси, тъй като нейните показатели се основават на неактуални данни и плъзгащи се средни стойности, които не отчитат най-новите събития.

3.69.

Сметната палата препоръча на Комисията значително да подобри определени аспекти на осъществяваното от нея управление и да придаде по-голямо значение на ПМД.

в)   Специален доклад № 18/2018 „Постигната ли е основната цел на превантивната част на Пакта за стабилност и растеж?“

3.70.

Сметната палата установи, че в няколко силно задлъжнели държави членки ПСР не е довел до достатъчна степен на напредък към средносрочните бюджетни цели в разумен срок. Европейската комисия е упражнила активно своите дискреционни правомощия с цел да намали изискванията за корекции както при определянето на правилата за изпълнение, така и при вземането на отделните решения.

3.71.

Сметната палата препоръча на Комисията: — да промени изискваните нива на корекция, съдържащи се в „матрицата на изискванията“, за да се увеличат изискванията за корекции за държавите членки, чието съотношение на дълга към БВП е над 60 %, и да се справи с кумулативното въздействие на допустимите отклонения, когато се предвиждат множество клаузи; — да реформира начина, по който понастоящем се прилагат клаузите за гъвкавост, като ограничи гъвкавостта до действителните фискални разходи за реформите, и да гарантира, че ще бъде преустановено използването на клаузата за инвестиции в настоящия ѝ вид и че тя ще бъде реформирана с цел да се гарантира, че всички допълнителни разходи, произтичащи от отклонението от първоначалния план за постигане на СБЦ (т.е. през всички години след предоставянето на клаузата), са свързани с инвестиции, както и че клаузата за инвестиции води до повишаване на публичните инвестиции като дял от БВП; — да гарантира съгласуваност между изискванията на превантивната и на корективната част; — да включва по-ясни изисквания в специфичните за всяка държава препоръки и да дава по-добри разяснения на изискванията и на рисковете от това те да не бъдат изпълнени навреме.

Част 3 – Проследяване на изпълнението на препоръките

3.72.

Всяка година Сметната палата проверява до каква степен одитираните органи и организации са предприели действия в отговор на отправените от нея препоръки. Това проследяване на изпълнението на препоръките на Сметната палата е важна стъпка в цикъла на одита. То предоставя обратна информация за въздействието от нейната работа и насърчава одитираните органи и организации да изпълняват нейните препоръки.

Сметната палата анализира изпълнението на всички препоръки, отправени към Комисията през 2015 г.

3.73.

В предходните години Сметната палата анализираше само извадка от препоръките, отправени три години по-рано. Тази година тя анализира изпълнението на всичките 185 препоръки, отправени към Комисията в 25-те специални доклада, приети през 2015 г. Сметната палата не провери изпълнението на една препоръка, тъй като тя вече не е актуална. Също така не проследихме изпълнението на 48-те препоръки, отправени към държавите членки.

3.74.

За да извърши своето проследяване, Сметната палата използва документни проверки и събеседвания със служители на Комисията. За да гарантира справедлив и балансиран преглед, впоследствие Сметната палата изпрати своите констатации на Комисията и взе предвид нейните отговори в окончателния си анализ.

Как Комисията е изпълнила препоръките на Сметната палата?

3.75.

От проследените 184 препоръки Сметната палата заключи, че Комисията е изпълнила изцяло 114 (62 %). От останалите препоръки 26 (14 %) е изпълнила в голяма степен, 33 (18 %) в известна степен, а 11 (6 %) изобщо не е изпълнила (вж. каре 3.15 ). В приложение 3.3 е представен подробно етапът на изпълнение на препоръките. Каре 3.15 Изпълнение на препоръки от одити на изпълнението на ЕСП през 2015 г. Източник: ЕСП.

3.76.

В някои области Комисията е била особено ефикасна в изпълнението на препоръките на Сметната палата. По отношение на три специални доклада, свързани с възобновяемата енергия в Източна Африка (СД № 15/2015), предоставяне на финансова помощ за страни, намиращи се в затруднено положение (СД № 18/2015) и техническата помощ за Гърция (СД № 19/2015), всички препоръки са изпълнени изцяло.

3.77.

Комисията не е приела 15 и е приела частично 17 препоръки. В крайна сметка обаче 10 от 17-те частично приети препоръки са изпълнени изцяло, а две от отхвърлените препоръки са изпълнени изцяло и още две са изпълнени в известна степен.

3.78.

В заключение, Сметната палата отбеляза, че нейните одити на изпълнението са довели до няколко основни подобрения, въпреки че някои от установените слабости не са отстранени. В приложение 3.4 са описани слабостите, които продължават да съществуват във връзка с частично изпълнените препоръки.

Заключения и препоръки

Заключения

1)   Показателите разкриват значителни разлики в постигнатите резултати и сочат умерен напредък като цяло (точки 3.7—3.20)

3.79.

Включените в програмните декларации данни сочат, че като цяло напредъкът към постигането на целите за изпълнение е скромен. Късното и бавно започване както на програмите за сближаване, така и на програмите за развитие на селските райони е важен ограничаващ фактор.

2)   Показателите невинаги дават добра представа за действителния напредък (точки 3.21—3.35)

3.80.

Изчисляването както на напредъка към постигането на целевите стойности спрямо базовите стойности, така и на напредъка към целевите стойности, докладван от Комисията в рамките на Прегледа на изпълнението на програмите, следва да се разглежда с резерви поради различни причини: а) Много показатели са неподходящо избрани (точки 3.22—3.27) — Показателите се фокусират върху вложените ресурси и крайните продукти, а не върху резултатите и въздействията; — Някои показатели не измерват постигнатите резултати от изпълнението на бюджета на ЕС; — Липсват показатели за определени аспекти на някои цели на програмите. б) За много от показателите е невъзможно да се измери напредъкът (точки 3.28—3.30) — За почти половината от показателите е невъзможно да се изчисли напредъкът към постигането на целевите стойности спрямо базовите стойности. Въпреки че това може да се обясни с различни фактори, основната причина е липсата на данни за базовите стойности, за постигнатия напредък и/или за целевите стойности. в) За някои програми качеството на наличните данни е незадоволително (точки 3.31—3.33) — За някои програми за много от показателите няма данни след 2015 г. или изобщо няма данни за постигнатия напредък; — Редица други проблеми с качеството на данните допълнително усложняват анализа на напредъка. г) В някои програми са включени целеви стойности, които не са достатъчно амбициозни (точки 3.34—3.35) — Много програми включват целеви стойности, които според Сметната палата са неамбициозни. В седем програми тези целеви стойности съставляват най-малко 15 % от всички целеви стойности.

3.81.

В каре 3.16 са обобщени заключенията на Сметната палата относно степента на отражение върху програмите на конкретните слабости, установени в букви а) — г) по-горе: а) програми, при които делът на показателите за вложени ресурси и крайни продукти е над 66 %; б) програми, при които за повече от 33 % от показателите е невъзможно да бъде измерен напредъкът; в) програми, при които за най-малко 25 % от показателите няма данни след 2015 г. или изобщо няма данни за постигнатия напредък; г) програми, при които най-малко 15 % от показателите имат неамбициозни целеви стойности. Това показва, че в извадката на Сметната палата няма нито една програма, която да не е засегната от тези слабости. Каре 3.16 Обобщение на заключенията   Прегледани програми и % на финансовото програмиране за периода 2014 – 2020 г. в извадката във всяко каре Среден напредък към постигането на целевата стойност - изчисление на ЕСП (спрямо базовата стойност)     Среден напредък към постигането на целевата стойност, равен на 20 % или по-малко Среден напредък към постигането на целевата стойност над 20 % и под 50 % Среден напредък към постигането на целевата стойност, равен на или над 50 %     Рамка на изпълнението без нито една от четирите установени слабости           Рамка на изпълнението с една от четирите установени слабости ЕФРР, храни и фуражи ЕЗФРСР, ЕИС, ИПП II „Еразъм+“, Фонд за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица, Фонд „Убежище, миграция и интеграция“, Фонд „Вътрешна сигурност“, ИСР, Хуманитарна помощ, Европейски фонд за приспособяване към глобализацията     21 % от финансовото програмиране в извадката 13 % от финансовото програмиране в извадката 6% от финансовото програмиране в извадката     Рамка на изпълнението с най-малко две от четирите установени слабости   „Хоризонт 2020“, МСЕ, КФ, Програма „Творческа Европа“ ЕФСИ, ЕСФ, ЕФМДР, LIFE     17 % от финансовото програмиране в извадката 11 % от финансовото програмиране в извадката   Забележка: Напредъкът към постигането на целевата стойност не може да бъде изчислен за ЕФГЗ и Фонд „Солидарност“ на Европейския съюз (32 % от финансовото програмиране в извадката). Източник: ЕСП.

3.82.

В точки 3.36—3.74 Сметната палата представя основни заключения и препоръки от подбрани специални доклади, публикувани през 2018 г.

3.83.

Тазгодишното проследяване на изпълнението на предишни препоръки (вж. точки 3.72—3.81) потвърждава, че както и в предходни години, 76 % от препоръките, на които Сметната палата направи оценка, са изпълнени изцяло или в голяма степен. В 18 % от случаите препоръките са били изпълнени само в известна степен, като остават значителни слабости. Само 6 % от препоръките не са изпълнени.

Препоръки

3.84.

В приложение 3.5 са представени констатациите от проверката на Сметната палата на изпълнението на трите препоръки, отправени в глава 3 от нейния Годишен доклад за 2015 г. И трите препоръки са изпълнени в известна степен.

3.85.

Въз основа на заключенията си за 2018 г. Сметната палата отправя следните препоръки:

Препоръка 3.1 – Комисията следва да насърчи включването в програмните декларации на показатели, които:

а)	чрез по-добро съчетаване на крайни продукти, резултати и въздействия осигуряват по-полезна информация за постиженията на разходните програми на ЕС;

б)	имат ясна връзка с действията, финансирани по линия на разходните програми на ЕС;

в)	отразяват постиженията на разходните програми на ЕС, а не резултатите от работата на Комисията и другите органи, които ги изпълняват; както и

г)	обхващат целите на програмата.

Срок на изпълнение: изготвянето през 2022 г. на програмните декларации за бюджета за 2023 г.

Препоръка 3.2 — За да може да изчисли напредъка към постигането на целевите стойности спрямо базовите стойности, Комисията следва да предложи рамки за изпълнение по отношение на всички програми, които да съдържат посочените по-долу характеристики за показателите за изпълнение. Ако Комисията счита, че това не е подходящо за специфичен показател, тя следва да обясни своя избор в програмните декларации.

а)	количествени базови стойности, като се посочва годината за базовата стойност;

б)	количествени етапни цели;

в)	количествени целеви стойности, като се посочва годината за постигане на целевата стойност;

г)	данни с необходимото качество, така че напредъкът към постигането на целевите стойности спрямо базовите стойности да може да се изчисли лесно.

Срок на изпълнение: изготвянето през 2022 г. на програмните декларации за бюджета за 2023 г.

Препоръка 3.3 — Комисията следва да се стреми да получава навременна информация за изпълнението относно всички показатели за изпълнение, например като въведе нови инструменти за отчитане чрез интернет платформи.

Срок на изпълнение: стартиране на проекта през 2021 г.

Препоръка 3.4 — Комисията следва да документира предложените целеви стойности, така че бюджетният орган да може да оцени степента на тяхната амбициозност. Това предполага да бъдат предложени целеви стойности за всички показатели в разходните програми.

Срок на изпълнение: изготвянето през 2022 г. на програмните декларации за бюджета за 2023 г.

Препоръка 3.5 – Комисията следва да усъвършенства в още по-голяма степен Прегледа на изпълнението на програмите, по-специално като:

а)	използва само една методика за изчисляване на напредъка към постигането на целевите стойности спрямо базовите стойности. Ако Комисията счита, че това не е практически осъществимо за специфичен показател, тя следва да обясни своя подход в Прегледа на изпълнението на програмите.

б)	предоставя обосновка за подбора на показателите за изпълнение за всяка програма.

Срок на изпълнение: изготвянето през 2021 г. на Прегледа на изпълнението на програмите

---

(1)  Член 317 от Договора за функционирането на ЕС.

(2)  Вж. „Проект на общ бюджет на Европейския съюз за финансова година 2019 – Работен документ – Част I – Програмни декларации за оперативните разходи“, COM(2018) 600, май 2018 г.

(3)  Вж. Бюджет на ЕС за периода 2014—2020 г., Преглед на изпълнението на програмите – извадка от програмните декларации за оперативните разходи, Проект на бюджет за 2019 г., COM(2018) 600, май 2018 г.

(4)  Забележка: в препоръка 5 от глава 3 от Годишния доклад за 2016 г. (точка 3.77) Сметната палата отправя искане към Комисията „в основните отчети за изпълнението да посочва дали, според наличната информация, предоставените данни за резултатите са с достатъчно добро качество“.

(5)  Базовите стойности зависят от наличието на информация, но по принцип представляват наличните данни относно съответния аспект на програмата към 1.1.2014 г.

(6)  Вж. например „Измерване на дистанцията до постигането на ЦУР: оценка докъде са стигнали държавите от ОИСР“ (Measuring distance to the Sustainable Development Goal (SDG) targets — An assessment of where OECD countries stand), юни 2017 г., ОИСР, стр. 15, таблица 3. Предимства и недостатъци на различните процедури за нормализиране (Pros and cons of different normalisation procedures).

(7)  Работен документ на службите на Комисията, „Насоки за по-добро регулиране“, SWD (2017) 350 окончателен, 7.7.2017 г., стр. 26.

(8)  Както е обяснено в „Методологичната бележка“ от Прегледа на изпълнението на програмите, стр. 2.

(9)  След съответно три и четири години от общо седем.

(10)  Забележка: за да изчисли напредъка спрямо базовата стойност, Сметната палата прие, че базовата стойност за показателите е нула, въпреки че тази информация не е включена в програмните декларации.

(11)  В момента съответното законодателство се изменя, за да може да се докладва за частично изпълнени операции.

(12)  Въз основа на пет показателя.

(13)  Регламент (ЕС) № 1309/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно Европейския фонд за приспособяване към глобализацията (2014—2020 г.) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1927/2006 (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стp. 855).

(14)  За определенията на „крайни продукти“, „резултат“ и „въздействие“ вж. член 2 от Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Съюза (юли 2018 г.), и стр. 49 от Насоките за по-добро регулиране (SWD(2017) 350 окончателен).

(15)  В някои случаи използваната от Сметната палата класификация на показателите се различава от тази, използвана от Комисията или посочена в съответното законодателство на ЕС.

(16)  Този въпрос е разгледан и в „Най-добри практики на ОИСР за бюджетиране въз основа на резултатите“, издадени от Комитета за публично управление на дирекция „Публично управление“ на ОИСР (GOV/PGC/SBO(2018)7, 23 ноември 2018 г.). „Добра практика 3“ включва следното: „Правителството използва комбинация от мерки за изпълнение, балансирайки необходимостта от измерване на дългосрочните крайни резултати от политиката с необходимостта от наблюдение на напредъка в по-кратък срок“.

(17)  COM(2018) 600, май 2018 г.: Проект на общ бюджет на Европейския съюз за финансова година 2019 — Работен документ — Част I — Програмни декларации за оперативните разходи, стр. 5.

(18)  Където това е приложимо, също и от придружаващата политика, която не е свързана с разходите (например чрез регламент на ЕС).

(19)  Вж. например следната бележка под линия към два показателя за общи цели от програмата за хуманитарна помощ („Брой смъртни случаи в резултат на природни бедствия, регистрирани в базата данни EM-DAT“ и „Брой държави, класирани като много високорискови по отношение на бедствията в индекса INFORM“): „Следва да се отбележи, че много важна част от годишните резултати и развитието на този показател зависи от външни фактори, които са изцяло извън контрола на Комисията. Конкретният принос на хуманитарната помощ за развитието на този показател трудно може да се оцени.“

(20)  Всички програми имат специфични цели. Някои програми обаче нямат никакви общи цели.

(21)  „Брой на хората, подпомогнати при преодоляване на кризисна ситуация, в която са засегнати условията им на живот“.

(22)  В таблиците относно резултатите от изпълнението в приложение 11 от ГОД на ГД „Регионална и селищна политика“ например се посочва: „Що се отнася до данните за етапните цели, включени в таблиците по-долу, следва също така да се отбележи, че те са чисто индикативни разчети, които не следва да се използват за установяване на случаи на незадоволително изпълнение“.

(23)  Напр. Инструмент за сътрудничество за развитие (ИСР), специфична цел 1, показател 2 „Процент на учениците, започнали първи клас, които достигат до последната степен на основното образование, разделени по пол“, за които в бележка под линия се посочва: „Трябва обаче да се отбележи, че този показател все още не е на разположение: няма определена методология, няма данни. Според ЮНЕСКО, която е водещата организация относно показателите за ЦУР в областта на образованието, ще са необходими от 3 до 5 години, преди този показател да може да се използва.“

(24)  Препоръка на Съвета по освобождаване от отговорност на Комисията за изпълнение на общия бюджет на Европейския съюз за финансова 2017 година, глава 3, точка 3.

(25)  Доклад относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на общия бюджет на Европейския съюз за финансовата 2017 година, Комисия и изпълнителни агенции [P8_TA(2019)0242), точка 236].

(26)  Като се има предвид, че широкообхватната мрежа в ЕС е повече от 138 000 км железопътни линии.

(27)  Базовата стойност и целевата стойност са съответно 3,2 и 3,0 заявки за патенти за финансиране в размер на 10 млн. евро.

(28)  https://www.eca.europa.eu

(29)  Публикациите на Сметната палата от 2018 г. включват и девет аналитични прегледа: два обзорни доклада, шест информационно-аналитични документа и един бърз преглед на конкретен казус.

(30)  1a („Конкурентоспособност за растеж и работни места“), 1б („Икономическо, социално и териториално сближаване“), 2 („Устойчив растеж: природни ресурси“), 3 („Сигурност и гражданство“), 4 („Глобална Европа“), 5 („Администрация“).

(31)  Забележка: специалните доклади относно действията на ЕС в областта на околната среда и климата са включени към функция 2 по-долу.