ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 26.4.2017

COM(2017) 250 final

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Създаване на европейски стълб на социалните права

{SWD(2017) 200 final}
{SWD(2017) 201 final}
{SWD(2017) 206 final}

„Трябва да ускорим работата си за справедлив и истински общоевропейски пазар на труда. Като част от тези усилия ще поискам да бъде разработен европейски стълб на социалните права, в който да бъде взета предвид променящата се реалност на европейските общества и на трудовия свят и който да служи като компас за подновеното сближаване в еврозоната. Този европейски стълб на социалните права следва да допълни съвместните достижения в областта на защитата на работниците в ЕС. Убеден съм, че е уместно да започнем с тази инициатива в еврозоната, като същевременно бъде възможно други държави — членки на ЕС, да се присъединят към нея, ако желаят да направят това.“ 

Председателят на Европейската комисия Жан-Клод Юнкер, Реч за състоянието на Съюза.

Европейски парламент, 9 септември 2015 г.

1. Въведение

Изграждането на един по-приобщаващ и по-справедлив Съюз е ключов приоритет на сегашната Европейска комисия 1 . След съобщението на председателя Юнкер за създаването на европейски стълб на социалните права Комисията работи активно с всички заинтересовани страни на всички равнища. През март 2016 г. тя представи предварителен проект за европейски стълб на социалните права и започна широка обществена консултация, за да получи становища 2 . През януари 2017 г. въз основа на прояви с участието на заинтересованите страни и принос от цяла Европа бе организирана конференция на високо равнище за приключване на консултациите 3 .

Днес Комисията представя резултатите от тази обществена консултация заедно с окончателното си предложение за европейския стълб на социалните права. Чрез стълба на социалните права се определят редица основни принципи и права в подкрепа на изграждането на добре функциониращи и справедливи пазари на труда и социални системи. Както се подчертава в Доклада на петимата председатели относно завършването на европейския икономически и паричен съюз 4 , това също така е от съществено значение за изграждането на по-устойчиви икономически структури. Ето защо европейският стълб на социалните права е планиран като ориентир за подновения процес на сближаване между участващите държави членки към по-добри условия на труд и на живот. Той е замислен преди всичко за еврозоната, но е отворен за всички държави — членки на ЕС.

Изпълнението на тези принципи и права е съвместна отговорност. Повечето инструменти, необходими за постигане резултати по стълба на социалните права, са в ръцете на местните, регионалните и националните органи, както и на социалните партньори и на гражданското общество като цяло. Европейският съюз — и в частност Европейската комисия — могат да помогнат, като създадат рамката, дадат насоката и установят равни условия, при пълно зачитане на националните обстоятелства и институционалните механизми. Това е от първостепенно значение, но действията на равнище ЕС ще трябва да бъдат подпомогнати и проследени на всички равнища на отговорност.

Дискусията относно социалното измерение на Европа е част от по-широкия дебат относно бъдещето на ЕС-27. Бялата книга за бъдещето на Европа на Европейската комисия 5 стартира широка дискусия за това какво бъдеще искаме за нас, за нашите деца и за Европа. Документът за размисъл относно социалното измерение на Европа 6 , публикуван заедно с пакета относно европейския стълб на социалните права, е насочен към дълбоките трансформации, през които ще преминат европейските общества и светът на труда през идното десетилетие, и в него се представят редица варианти за това как можем да предоставим колективен отговор, като изградим Европа, която закриля, предоставя възможности и защитава. Римската декларация, приета от ръководителите на ЕС на 25 март 2017 г., подчерта значението на една социална Европа. Социална среща на върха за справедливост на заетостта и растежа, която ще се състои в Гьотеборг на 17 ноември 2017 г., ще бъде допълнителна възможност да се постигне напредък в осъществяването на тези идеи.

В настоящото съобщение се представя европейския стълб на социалните права и се очертава пътят за изпълнението му. Съобщението се придружава от редица законодателни и незаконодателни инициативи, свързани с равновесието между професионалния и личния живот, информирането на работниците, достъпа до социална закрила и работното време. Според логиката на стълба на социалните права, тези предложения, след като бъдат приети, ще актуализират и допълнят достиженията на правото на ЕС. Самият текст на стълба на социалните права е подкрепен от работен документ, в който са изложени по-подробни обяснения по отношение на всяко от правата и принципите 7 . Освен това, за да се наблюдава напредъкът по места, бе установен набор от социални показатели 8 . Това ще послужи за проследяване на тенденциите и резултатите в различните държави, както и за информиране на политическите насоки в контекста на европейския семестър за координация на икономическите политики. За ЕС като цяло наборът с показатели ще послужи също така за оценка на напредъка към постигане на социален рейтинг „ААА“.

2. Основанията за европейския стълб на социалните права

При представянето на европейския стълб на социалните права се имат предвид днешните и утрешните реалности. Въпреки скорошните подобрения в икономическите и социалните условия в Европа последиците от кризата през последното десетилетие все още са всеобхватни: от дългосрочната и младежката безработица до риска от бедност в много части на Европа. Същевременно всяка държава членка се сблъсква с бързите промени, които настъпват в нашите общества и в света на труда.Както се припомня в документа за размисъл относно социалното измерение на Европа, съществуват толкова предизвикателства, колкото и възможности. В ЕС се намират най-напредналите системи за социална закрила в света и огромен брой най-добри практики и социални иновации, но Съюзът трябва да посрещне и да се приспособи към безпрецедентни обществени предизвикателства.

В този контекст европейският стълб на социалните права се отнася до постигането на нови и по-ефективни права за гражданите. 20-те принципа и права, залегнали в стълба, са структурирани около три категории: равни възможности и достъп до пазара на труда, справедливи условия на труд и социална закрила и приобщаване. Те поставят акцента върху начините за осъществяване на обещанието, заложено в Договорите, за силно конкурентна социална пазарна икономика, която има за цел пълна заетост и социален прогрес. Въпреки че принципите и правата са споделени, не се смята, че те ще бъдат постигнати чрез „универсален“ подход: стълбът на социалните права отчита разнообразието на ситуациите и на различните налични средства за постигане на тези общи цели.

При представеното днес окончателно предложение за европейския стълб на социалните права бяха използвани многобройните становища, получени по време на обществената консултация (вж. каре 1). След консултацията редица параметри бяха подобрени в сравнение с предварителния проект от март 2016 г.

Тези предизвикателства имат специално значение за завършването на европейския икономически и паричен съюз, както бе подчертано в Доклада на петимата председатели от юни 2015 г. 14  Това не е просто социална необходимост, а и икономически императив. Условията в трудовата и социалната сфера се различават значително в отделните държави от еврозоната, отчасти в резултат на кризата, но и отчасти поради дисбалансите, натрупани през годините преди кризата. Както е посочено в доклада, ефикасните и устойчиви пазари на труда, които насърчават високо равнище на заетост и са способни да поемат сътресения, без това да доведе до безработица, са от съществено значение за гладкото функциониране на икономическия и паричен съюз. С течение на времето те да допринасят за сближаването между държавите членки и за по-приобщаващи общества. Освен мерките на пазарите на труда е също важно е да се гарантира, че всички граждани имат достъп до подходящо образование и че е налице ефективна система за социална закрила за защита на най-уязвимите в обществото, включително „минимално равнище на социална закрила“. Накрая, в доклада се подчертава необходимостта да се предприемат допълнителни стъпки и да се положат усилия за по-задълбочена интеграция на националните пазари на труда чрез улесняване на географската и професионалната мобилност. Това изисква приложими справедливи и равни условия за публичните органи, работниците и предприятията.

Ето защо стълбът на социалните права е замислен преди всичко за държавите членки от еврозоната, но е отворен за всички държави членки, които желаят да бъдат част от него. 

3. Политическо и правно естество на стълба на социалните права

Стълбът е вдъхновен от съществуващото огромно разнообразие на добри практики в цяла Европа и се основава на стабилните правни норми, които съществуват в ЕС и на международно равнище. Много от тези ценности са вече заложени в Договорите от Рим от 1957 г. и бяха допълнително признати благодарение на работата на международни организации, като Организацията на Обединените нации,
Международната организация на труда и Съвета на Европа. По-специално, стълбът на социалните права се основава на Европейската социална харта, подписана в Торино на 18 октомври 1961 г., и на Хартата на Общността от 1989 г. за основните социални права на работниците, с които бяха определени основни социални права. В същото време достиженията на правото на ЕС в социалната област също се развиха през последните 30 години в резултат на новите разпоредби в Договорите, приемането на Хартата на основните права на Европейския съюз, новите законодателни актове и съдебната практика на Съда на Европейския съюз. Неотдавна, приемането на целите за устойчиво развитие на ООН за 2030 г. предостави нов дневен ред за изкореняване на бедността и за постигане на икономическо, социално и екологично измерение на устойчивото развитие по балансиран и интегриран начин.

При окончателния текст също така се вземат изцяло предвид по-общите политически съображения и правните ограничения. Държавите членки, а в много области и социалните партньори, разполагат с основни или дори изключителни правомощия в области, като трудовото право, минималната работна заплата, образованието, здравеопазването и организацията на системите за социална закрила. Те понасят също така основната част от финансирането на областите, обхванати от европейския стълб на социалните права. Правата и целите, установени от европейския стълб на социалните права, ще трябва да бъдат приложени на равнището на Съюза и на равнището на държавите членки, при пълно зачитане на съответните им компетентности. Това е в съответствие с принципите на субсидиарност и пропорционалност, които предвиждат, че действията на равнище ЕС ще се извършват единствено когато целите могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза и че тези действия няма да надхвърлят необходимото за постигане на целите на Договорите. С тези принципи се гарантира, че решенията се вземат възможно най-близо до гражданите на Съюза и че предложените мерки на равнището на ЕС ще бъдат основани на доказана добавена стойност. Това е, което гражданите очакват, и именно това е най-ефективно и ефикасно.

Стълбът на социалните права потвърждава отново правата, които са вече вложени в достиженията на правото на ЕС и в международните достижения на правото, и ги допълва, за да се вземат предвид новите реалности. Като такъв, стълбът на социалните права не засяга правата и принципите, които вече се съдържат в задължителните разпоредби на правото на Съюза: като обединява правата и принципите, определени по различно време, по различен начин и в различна форма, целта на стълба е те да станат по-видими, по-разбираеми и по-ясни за гражданите и за участниците на всички равнища.

По този начин чрез стълба на социалните права се създава рамка за насочване на бъдещите действия на участващите държави членки. Ето защо стълбът на социалните права е представен под формата на препоръка на Комисията, заедно с предложение за междуинституционална прокламация. Препоръката е приета днес от Комисията въз основа на член 292 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Както беше направено за Хартата на основните права, предложението за междуинституционална прокламация ще бъде обсъдено с Европейския парламент и Съвета.

Прилагането на стълба на социалните права ще се проведе при различни ситуации и променяща се социално-икономическа среда. Със стълба на социалните права се създава референтна рамка, но той е замислен като динамичен инструмент, който дава възможност на участниците на всички равнища да действат съгласно своите компетентности и да актуализират своите инструменти в контекста на конкретните обстоятелства. В по-конкретен план експериментирането в областта на политиката и социалните иновации следва да се насърчават, за да може да се отговори на новите предизвикателства, което може да бъде от полза за всички. Както се посочва по-долу, редица действия ще бъдат предприети и засилени на равнище ЕС, за да се проследи напредъкът.

Принципите и правата, залегнали в стълба на социалните права, са в интерес на гражданите, публичните органи и социалните партньори на всички равнища. Като се има предвид правното естество на стълба на социалните права, тези права и принципи не са пряко приложими: те изискват целенасочени действия и/или отделни законодателни актове на подходящото равнище. Това е обяснено по-подробно в работния документ, придружаващ стълба на социалните права 15 .

В много случаи основен проблем е не толкова признаването на правата, а по-скоро тяхното действително реализиране. Има случаи, при които гражданите не могат да се възползват в пълна степен от правата си поради липсата на информираност, изпълнение или прилагане на вече съществуващото законодателство. Ето защо важен акцент на стратегията за последващите действия ще бъде укрепването на прилагането на съществуващите права. Пример за такова действие е наскорошната оценка на достиженията на правото в областта на здравословните и безопасни условия на труд: беше използвана широка консултация за оценка на ефективността, ефикасността, целесъобразността и съгласуваността на съществуващите законодателни актове и за изготвяне на стратегия за осигуряване на по-ефективна защита на здравето и безопасността на работниците, която отчита административните тежести и конкретните потребности на МСП 16 .

4. Последващи действия на равнище ЕС

Като се вземат предвид обяснените по-горе политически и правни съображения,
изпълнението на стълба на социалните права ще бъде предимно отговорност на националните правителства, на публичните органи и социалните партньори на всички равнища. Дали Съюзът притежава правна компетентност да предприема действия е обяснено в придружаващия работен документ на службите на Комисията. 17 Останалата част от този раздел е съсредоточена върху последващите действия на равнище ЕС.

На европейско равнище ще бъдат мобилизирани всички различни налични инструменти: правото на ЕС с поставяне на акцент върху изпълнението на множеството вече съществуващи достижения на правото, актуализирани и допълнени, когато това е необходимо; социалният диалог, за да се работи със социалните партньори от ЕС и да се подкрепя работата им; насоки и препоръки на политиката чрез европейския семестър за координация на икономическата политика; и финансова подкрепа чрез разнообразие от фондове на ЕС. Освен това изпълнението на стълба ще бъде подкрепено от нов набор от социални показатели, позволяващ наблюдението на напредъка в постигането на резултати.

Одобряване на европейския стълб на социалните права

Комисията предлага европейският стълб на социалните права да бъде тържествено прогласен съвместно от институциите на ЕС. Комисията заедно с Европейския парламент и председателството на Съвета ще улесни обсъжданията въз основа на проекта на представения днес проект на прокламация. Социалната среща на върха, която ще се проведе в Швеция на 17 ноември тази година, ще бъде ключова възможност да се дадат насоки на предстоящата работа в съответствие с по-широката дискусия за социалното измерение на Европа. Междувременно приетата днес препоръка ще служи като референция, а в настоящото съобщение се предоставя рамката за бъдещи последващи действия на Комисията. Приетата днес препоръка ще бъде изменена в контекста на окончателната съвместна прокламация от институциите на ЕС.

Актуализиране и допълване на законодателството на ЕС, когато е необходимо

Законодателството на ЕС продължава да бъде от основно значение за гарантирането на правата на гражданите, установени в Договорите. За редица принципи и права, включени в европейския стълб на социалните права, ще бъдат необходими някои допълнителни законодателни инициативи, за да могат те да бъдат ефективни. Да се гарантира, че законодателството на ЕС е актуализирано и е пригодно за целта, е основна и постоянна грижа на Европейската комисия. Това е отразено в редица скорошни инициативи, включително инициативата относно координацията на системите за социална сигурност, командироването на работници, преразглеждането на рамката на ЕС относно здравословните и безопасни условия на труд и в Европейския акт за достъпността, чиято цел е да се подобри функционирането на вътрешния пазар за достъпни продукти и услуги в полза на хората с увреждания и възрастните хора. Стълбът на социалните права предлага нов начин за оценка на това дали съществуващото законодателство на ЕС се разработва и управлява по такъв начин, че да е пригодно за целта си и да отговаря на новите предизвикателства. Стартирането на стълба се придружава от първи набор от законодателни инициативи, свързани с равновесието между професионалния и личния живот, достъпа до социална закрила и информирането на работниците. В бъдеще ще последват други инициативи в области, обхванати от включените в стълба принципи и права, като част от процеса на подготовка и обсъждане на годишната работна програма на Комисията.

По-добро прилагане на законодателството на ЕС

В допълнение към тези нови законодателни инициативи европейският стълб на социалните права се съсредоточава върху ефективното прилагане на съществуващото законодателство. Стартирането на стълба на социалните права предоставя възможност за укрепване на прилагането и изпълнението на съществуващите достижения на правото, включително чрез незаконодателни мерки. Това засилено прилагане ще включва подкрепа за по-голяма осведоменост за правата, механизми за правоприлагане или подобрени насоки за тълкуване, където е необходимо. Неотдавнашната Европейска програма за икономиката на споделянето 18 и публикуваното днес тълкувателно съобщение относно Директивата за работното време са два актуални примера за това как могат да бъдат оформени тези насоки 19 . Като се основава на приноса на социалните партньори, Комисията също ще прегледа пропуските в прилагането и ще реши какви действия трябва да се предприемат.

Подкрепа за социалния диалог в ЕС

Още от началото на мандата си сегашната Комисия подкрепи възобновяването на социалния диалог на равнище ЕС, като даде нов тласък на участието на социалните партньори в определянето на политиките и в законотворчеството на ЕС и на насърчаването на социалния диалог на всички равнища. Чрез съвместното изявление „Ново начало за социалния диалог“, подписано през юни 2016 г. от социалните партньори, председателството на Съвета и Комисията, бе потвърден общият ангажимент за подобряване на рамковите условия, на ефективността и качеството на социалния диалог на всички равнища. Двустранното сътрудничество между работодателите и синдикалните организации е от ключово значение за доброто функциониране на социалния диалог. Рамковото споразумение за активен живот на възрастните хора и нов подход към поколенията, подписано от социалните партньори на равнището на ЕС през 2017 г., е пример за това как социалните партньори могат да допринесат за по-добро управление и по-ефективни социални и икономически реформи.

Наблюдение на напредъка в рамките на европейския семестър за координация на икономическата политика

Социалните съображения бяха интегрирани и подсилени в европейския семестър за координация на икономическата политика от самото начало на мандата на сегашната Комисия. Анализът и препоръките ще отразят и насърчат принципите, заложени в стълба на социалните права, чрез оценка, наблюдение и сравняване на напредъка към тяхното изпълнение. За редица области ще бъдат проведени сравнителен анализ и обмен на най-добри практики: например законодателството за защита на заетостта, обезщетенията за безработица, минималното трудово възнаграждение, минималния доход и уменията 20 . Наблюдението на напредъка ще бъде подкрепено от новия набор от социални показатели, който се състои от ограничен брой важни съществуващи показатели, оценяващи тенденциите в заетостта и социалната област 21 . Наборът от показатели ще бъде обсъден със съответните комитети на Съвета с оглед на включването му в годишния Съвместен доклад за заетостта, публикуван всяка есен в рамките на европейския семестър. Той може да се превърне и в отправна точка за положените усилия по социалното измерение на еврозоната и на Европа като цяло.

Изготвяне на заключения за завършването на европейския икономически и паричен съюз

Европейският стълб на социалните права е част от усилията за започване на нов процес на сближаване в рамките на ИПС. Той се основава на убеждението, че сближаването към постигане на по-добри социално-икономически резултати, социална устойчивост и справедливост е основата, необходима за изграждането на по-интегрирана и стабилна Европа и че това е спешно необходимо за устойчивостта на икономическия и паричен съюз. В перспектива, бъдещият успех на еврозоната зависи в немалка степен от ефективността на националните пазари на труда и социални системи, както и от капацитета на икономиката за бързо абсорбиране и адаптиране на сътресения и за ефективно справяне с техните социални последици. Той също така зависи от капацитета на националните икономики за подобряване на стандарта на живот и на потенциала за растеж. Това изисква висококачествено образование и обучение и добре функциониращи пазари на труда, позволяващи гладко разпределение на ресурсите, но е необходимо и наличието на добре проектирани системи за социална закрила, за да се осигури ефективно автоматично стабилизиране, да се предотврати и намали бедността и да се подпомогне реинтеграцията на пазара на труда. В съответствие с Доклада на петимата председатели, някои от принципите и правата, установени в стълба на социалните права, могат да послужат за установяване на повече обвързващи стандарти в съответствие с процеса на задълбочаване на ИПС.

Финансово подпомагане от ЕС

Европейските фондове, и по-специално Европейският социален фонд, ще продължат да подпомагат изпълнението на европейския стълб на социалните права. По-конкретно, оперативните програми за 2014 — 2020 г. в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове, както и други ключови финансови програми, като инициативата за младежка заетост, Еразъм+, Европейският фонд за приспособяване към глобализацията и Фондът за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица ще играят ключова роля в подкрепата на много принципи на стълба на социалните права. Стълбът на социалните права ще бъде и отправна точка за планирането на периода на финансово програмиране на ЕС след 2020 г. Комисията ще работи тясно с държавите членки, местните и регионалните органи, за да гарантира, че бъдещото финансиране на ЕС е насочено към набелязаните приоритети и че държавите членки създават необходимите структури, осигуряващи пълното използване на тези фондове в най-необходимите случаи.

5. Заключение

Консултацията по европейския стълб на социалните права подчерта мащабните социални и икономически проблеми, пред които е изправена Европа и еврозоната в частност, но и потвърди общия характер на предизвикателствата и споделената нужда от съвместни и спешни действия, за да се насочи отново Европа по пътя към по-приобщаващ икономически растеж и по-голямо социално сближаване. Тези усилия са част от по-широкия политически и икономически дневен ред, стартиран на европейско равнище, за отговор и преодоляване на кризата от последното десетилетие.

Европейският стълб на социалните права извежда на преден план конкретни принципи и права, които трябва да бъдат въплътени на равнище ЕС и на европейско равнище. Чрез стълба гражданите се поставят на първо място и се поема по споделения път напред към равни възможности и достъп до пазара на труда, справедливи условия на труд и социална закрила и приобщаване. Тези принципи и права са и от съществено значение за по-широките дебати относно бъдещето на ЕС-27.

Държавите членки, публичните им органи, социалните партньори на всички равнища и институциите на ЕС споделят общата отговорност да работят за по-благоденстваща и справедлива Европа, в която икономическото и социалното развитие вървят ръка за ръка. Стълбът на социалните права представлява крайъгълен камък за бъдещи действия, като представената днес серия от инициативи на ЕС е част от този пакет. Комисията ще продължи да работи в много тясно сътрудничество с Европейския парламент и със Съвета, за да улесни прокламацията на стълба на социалните права, както и със заинтересованите страни, за да се осъществят последващи действия по стълба на всички равнища.

(1)

Вж. Политически насоки за следващата Европейска комисия, „Ново начало за Европа: моята програма за работни места, растеж, справедливост и демократична промяна“, 15 юли 2014 г.

(2)

 Вж. COM(2016) 127 final от 8 март 2016 г.

(3)

 Вж. резултатите от обществената консултация в придружаващия документ SWD(2017) 206 от 26 април 2017 г.

(4)

 Вж. Доклада на петимата председатели относно „Завършване на икономическия и паричен съюз“ от 22 юни 2015 г.

(5)

Вж. COM(2017)2025 от 1 март 2017 г.

(6)

Вж. COM(2017) 206 от 26 април 2017 г.

(7)

 Вж. SWD(2017)201 от 26 април 2017 г.

(8)

Вж. SWD(2017)200 от 26 април 2017 г.

(9)

2016/2095(INI)

(10)

CDR 2868/2016.

(11)

SOC/542-01902-00-01-ac.

(12)

Австрия, Белгия, Чешката република, Дания, Естония, Франция, Германия, Гърция, Унгария, Ирландия, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Нидерландия, Полша, Португалия, Румъния, Словакия, Швеция и Обединеното кралство.

(13)

Вж. SWD(2017)206 от 26 април 2017 г.

(14)

Вж. „Завършване на европейския икономически и паричен съюз“, доклад на Жан-Клод Юнкер в сътрудничество с Доналд Туск, Йерун Дейселблум, Марио Драги и Мартин Шулц, юни 2015 г.

(15)

Вж. SWD (2017) 201 от 26 април 2017 г. Принципите, залегнали в европейския стълб на социалните права, засягат гражданите на Съюза и гражданите на трети държави, които пребивават законно.

(16)

Вж. COM(2017) 12 от 10 януари 2017 г.

(17)

 Вж. SWD (2017) 201 от 26 април 2017 г.

(18)

COM(2016) 356 от 2 юни 2016 г.

(19)

C(2017) 2601 от 26 април 2017 г.

(20)

Вече тече работата с комитетите на Съвета по тези конкретни области.

(21)

 Вж. SWD(2017)200 от 26 април 2017 г.