28.4.2015   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 140/32

1.

смята, че демокрацията, правата на човека и принципите на правовата държава са трите основни стълба, на които трябва да се опира всеки правов ред, независимо от неговото естество или форма. Демокрацията е „колективно право“, правата на човека са неприкосновени индивидуални права, които трябва да бъдат гарантирани при всички обстоятелства, дори и когато действащата демокрация не е напълно изградена или съвършена. Принципите на правовата държава и произтичащите от тях практики са от съществено значение за изпълването със съдържание на демокрацията и гарантирането на правата на човека. Затова приветства безрезервно предложението на Комисията за създаването на рамка за защита на правовата държава в ЕС, която, като основа за взаимно доверие между държавите членки и между тях и гражданите на ЕС, е от съществено значение за европейската интеграция. Подобна обща рамка е полезна не само за държавите членки, но и за местните и регионалните власти, тъй като на практика те носят голяма част от отговорността за прилагането на основните права и свободи;

2.

посочва, че правата на човека като основни права, свързани със зачитането на човешкото достойнство, предшестват изграждането на всяка институция и по същество имат предимство;

3.

отбелязва, че макар и да не съществува единно определение за правова държава, съществува европейска правна традиция във връзка с това основно понятие. В основата му са залегнали три принципа: 1) правните задължения на всички граждани и тяхното изпълнение се опират на закона и не могат да зависят от каквито и да е своеволни или едностранни решения на изпълнителната власт или от дискреционно правомощие, 2) споровете между гражданите и изпълнителната власт трябва да се решават с помощта на приложимото право от неутрална и независима съдебна власт, 3) основните права на гражданите (свобода на личността, на убеждение, на сдружаване и др.) трябва да бъдат зачитани и ясно определени, да се опират на ясно основно законодателство и да не могат да зависят от едно единствено неясно конституционно понятие, декларация или гаранция или произволни тълкувания. Обхватът на тези принципи е двояк: от една страна, правителствата трябва да могат да упражняват правомощията си съгласно ясно написани, публикувани закони и правила въз основа на добре обосновани законови принципи, и прилагани по справедлив и открит начин, а от друга, същите тези правителства трябва да се съобразяват със своята конституция и приложимите за тях закони;

4.

счита, че важният принцип на субсидиарност (член 5, параграф 3 от ДЕС) също трябва да служи за основа и ориентир за изграждане на подхода на многостепенно управление за защита на основните права;

5.

отбелязва, че Европейската конвенция за правата на човека и Хартата на основните права на ЕС, които засега предоставят най-напредничавата рамка в тази област, са — от момента на приемането им — задължителната основа, върху която трябва да почиват принципите на правовата държава и прилагането им за самия Съюз и за всички държави членки и равнища на управление;

6.

отбелязва, че концепцията за многостепенното управление, така като е разработена в ЕС, но и в по-широк план от Съвета на Европа, се опира на факта, че е настъпила и продължава да протича необходима еволюция по отношение на управлението в ЕС — от „низходящ“ към по-приобщаващ модел, при който са обхванати и двете измерения на субсидиарността: „вертикалното“, при което се укрепва участието, споделената отговорност и партньорството на регионалните и местните представители на изборна длъжност; и „хоризонталното“, при което споделената отговорност се възлага на останалите действащи лица в обществото (в социално-икономическата, образователната, здравната и културната сфера) и се поема от тях по отношение на всички области на политиката. Многостепенното управление е управление, осъществявано от множество действащи лица и на много равнища. Ежедневната политика на регионалните и местните власти се влияе от събития, действия и въздействия на национално и европейско равнище, които в много области определят възможностите за действие в целия континент и в крайна сметка в целия свят. Освен това принципите на правовата държава функционират на различни равнища в Европейския съюз и затова трябва да бъдат защитавани посредством взаимодействие между отделните управленски равнища. Политика на равни шансове и в крайна сметка на социална интеграция, е съобразена с конкретната реалност на глобализацията и с предизвикателствата, която тя поставя по отношение на шансовете за заетост и достъпа до придобивките на социалната държава. Макар че всяка национална система има своята предистория и модел, ние се придвижваме към определянето на транснационални изисквания за качество, което в крайна сметка ще доведе до възникването на европейско пространство на основни права, включително социални права, подкрепяно от многостепенни и хоризонтални взаимовръзки;

7.

счита, че многостепенното управление създава възможност за справяне с евентуална заплаха за правовата държава в конкретна ситуация и за компенсиране на редица слабости — липса на информация, капацитет, финансови средства, административни възможности и политическо въздействие — чрез включване на местните и регионалните власти в наблюдението и прилагането на принципите на правовата държава в ЕС. Освен това този модел води и до повече демокрация на участието, по-голяма прозрачност и отчетност и отрежда по-централно място на гражданите. Защитата на правовата държава е средство за доближаване на Европа до гражданите и обратно. Всичко това — както се посочва в Бялата книга за многостепенното управление — с цел постигане на „координирани [институционални] действия на Съюза, на държавите членки и на регионалните и местните власти, основаващи се на партньорство и имащи за цел разработване и прилагане на политиките на Европейския съюз“;

8.

отбелязва, че в Бялата книга за многостепенното управление от 2009 г. концепцията постепенно се оформя, както личи от нашето становище за проследяване на Бялата книга, прието от Европейския комитет на регионите през 2012 г., както и от проведените семинари, разработената таблица с основните показатели и публикуваната неотдавна Харта на многостепенното управление. Освен факта, че тази концепция прониква все повече в различни области на политиката и дори се прилага от различни партньори, първи резултати се забелязват в Общо приложимия регламент и последващия Кодекс за поведение в областта на европейските структурни и инвестиционни фондове;

9.

отбелязва, че в своето съобщение ЕК категорично подчертава, че правовата държава е гръбнакът на всяка модерна демокрация и един от фундаменталните принципи, които произтичат от общите конституционни традиции на всички държави — членки на ЕС, и като такава е една от най-важните ценности, на които се основава Съюзът в качеството му на пространство на свобода, сигурност и правосъдие (член 2 от ДЕС и Преамбюла на Договора, както и Хартата на основните права на Европейския съюз). Новото предложение за рамка има за цел да се премахнат бъдещите заплахи за правовата държава преди условията, позволяващи задействането на механизмите, предвидени в член 7 от ДЕС, да бъдат изпълнени и да влязат в действие, но то не засяга сегашната процедура за нарушение съгласно член 258 от ДФЕС;

10.

отбелязва, че в новата уредба се въвежда хоризонтален транснационален подход, когато общата рамка на ценностите на ЕС бъде застрашена от действия на държавни институции и действащите процедури за нарушение не винаги предлагат решение. Следователно укрепването на правовата държава като съществена обща ценност на ЕС е необходимо за постигането на целите за защита на основните ценности, сред които съществен елемент е защитата на основните права;

11.

счита, че новата рамка, съгласно която процедурата протича на три етапа, следва да запълни една празнина и да създаде възможности за институциите на ЕС да извършват оценка на правовата държава и евентуално да реагират когато държава членка е изправена пред риск със своите действия да създаде системна заплаха за правовата държава. За тази цел в новия механизъм са предвидени три стъпки: 1) обективна и внимателна оценка на ситуацията в съответната държава членка; 2) препоръки за незабавни и конкретни действия за предотвратяване на заплахи за правовата държава, освен ако междувременно въпросът не е бил разрешен по задоволителен начин и 3) проследяване на мерките, които съответната държава членки трябва да предприеме вследствие на отправената към нея препоръка. При тази процедура, която се основава на диалог със засегнатата държава членка, е от основно значение различните равнища на управление, включително местното и регионалното, както и гражданското общество да бъдат включени на възможно най-ранен етап;

12.

отбелязва, че местните и регионалните власти (МРВ) първи се сблъскват с предизвикателствата и проблемите, които могат да засягат непосредствено процедурите на правовата държава и оттам привеждането в изпълнение на някои основни права, и които изникват ежедневно в много направления: икономическите проблеми, безработицата, екологичните проблеми, изменението на климата са само някои от тях. Особената роля на МРВ е свързана и с опита им, който им дава възможност да идентифицират възможни системни заплахи за правовата държава на ранен етап, но също и в ориентираността им към резултатите, която се изисква от европейската политика. Това е валидно особено в контекста на нашия глобализиран свят, в който миграцията и мобилността доведоха до възникването на нови междукултурни взаимоотношения и до едно плуралистично общество с разнообразни ценности и религии — явление, които е най-ярко проявено в местните общности. Резултати в защитата на правовата държава и основните права може да се постигнат само тогава, когато всички равнища на управление са адекватно свързани в мрежа, работят заедно, опирайки се на своите правомощия и отговорности, и дават своя принос, координирайки го помежду си. В много области се е развило разбирането, че за постигането на по-добри резултати са необходими политики „основаващи се на факти“ и „ориентирани към местните условия“. Това се отнася безусловно и за защитата на основните права. Укрепването на тези права оказва положително въздействие върху социалното и икономическото развитие. Решенията, които се вземат възможно най-близо до хората, укрепват взаимното им доверие и в общността, в която живеят;

13.

изумително е как само за няколко години диалогът на ЕС за основните права и за укрепването на правовата държава намери допирни точки с парадигмата на многостепенното управление. Наравно с това принципите на действие, изложени през 2012 г. в нашето становище за проследяване на Бялата книга, разработената от нас таблица с показатели и, разбира се, Хартата на многостепенното управление представляват ключови инструменти за формулирането на тази визия от оперативна гледна точка;

14.

отбелязва, че основните ценности, които символизират „Европа“ (тоест не само ЕС и Съветът на Европа, но и основните национални традиции), не зависят само от демократичния правов ред, но и от прилаганата политика, с която се създават реални шансове за осъществяването им. Когато тази перспектива се утвърди напълно, позицията на местните и регионалните власти (МРВ) ще започне да се разглежда в коренно различна светлина. Оттогава нататък те нямат да бъдат само инстанции, които изпълняват националното (и европейското) законодателство (в посока „отгоре надолу“), а пълноценни лица с политическа отговорност, които, в рамките на установени правила и в зависимост от местната ситуация, ще могат да творят интегрирана политика. Това се отнася не само за гражданските и политическите права, но също така и за икономическите и социалните права (образование, работа, здравеопазване, благосъстояние, жилищно настаняване);

15.

посочва, че МРВ са органите на самоуправление, които първи установяват „болезнените места“ в националната политика в областта на основните права. В техните задължения влиза работата с отделните граждани, групи или категории хора, които първи биват засегнати при нарушения на принципите на правовата държава или при ограничения на основните права. Във връзка с това особено внимание следва да се отдели на гарантирането на универсалните права на всички граждани, независимо от правата и разпоредбите, отнасящи се конкретно до гражданите на ЕС;

16.

счита, че основните права, например равните възможности за пълноценна заетост и обществена еманципация, трябва систематично да се насърчават посредством подходящи подкрепящи мерки. В това отношение МРВ, заедно с националното и европейското управленческо равнище и с гражданското общество, са пълноценни партньори в едно стратегическо движение за осъществяването на социална правова държава;

17.

счита, че тревогите относно потенциалния риск от нарушаване на основните права трябва да намерят израз в системна политическа воля правовата държава да се осъществява в положителен дух в Европейския съюз и неговите държави членки. Това обяснява преминаването от концепция за ексклузивно правозащитната функция на правовата държава към една динамична концепция, в която основните права включват и социално измерение посредством политически мерки. Този аспект все още не е изтъкнат в достатъчна степен от ЕК, която проявява (прекомерна) предпазливост по отношение на „вътрешните работи“ на държавите членки и в новата политическа рамка се стреми най-вече да разработи по-гъвкава алтернатива за истинска „процедура за нарушение“, за да може своевременно да предприеме действия. Във връзка с това полезна отправна точка може да бъде все по-широко утвърждаващата се концепция за многостепенното управление. В съобщението на ЕК се открива перспектива за проактивен подход, включително позоваването на работата на Венецианската комисия, в който обаче трябва да бъдат включени различните равнища на управление и гражданското общество на съответната държава, за да окаже подходът своето въздействие;

18.

разглежда МРВ като ключови партньори на европейските и националните органи на властта с оглед на това заедно с гражданското общество не само да бъде осигурена защитата, но и да бъде придадена формата на модерната правова държава чрез активни действия и въз основа на политики, инициирани от самите тях. Това е основната задача на всяко равнище на управление. Действащи лица, които систематично избягват тази задача, нарушават Хартата на основните права и се поставят извън европейските традиции;

19.

счита, че съществената роля на МРВ за гарантирането на основните права и по-ефективното им упражняване следва да бъде зачитана, но винаги при спазване на обичаите или на съответната Конституция;

20.

смята, че МРВ следва да имат възможност да се обръщат непосредствено към Европейската комисия, когато установят, че принципите на правовата държава са застрашени. За тази цел Европейската комисия би следвало да създаде съответни механизми;

21.

отбелязва, че защитата на основните права не е задача само на Европейската комисия и че Европейският парламент също би трябвало да допринася активно. В случаите, когато има непосредствена заплаха за правовата държава, е необходимо да се осигури съответна парламентарна публичност на равнището на ЕС с участието на МРВ, която да помогне за оценка на ситуацията;

22.

отбелязва обаче, че разграничение между вертикалното и хоризонталното измерение може да се прави и на регионално, респективно на местно равнище. Това ни препраща към взаимодействието между публичните и частните инициативи, например в областта на социално-икономическото развитие и на инфраструктурата за образование, здравеопазване и полагане на грижи;

23.

отбелязва, че МРВ — или със сигурност онези, които разполагат със законодателни правомощия — носят пряка отговорност да изпълват със съдържание определен набор от основни права и във връзка с това са приели насоки от общ характер. Това се отнася и за специфични граждански права, целящи да гарантират свободата на изразяване на мнение и свободата на сдружаване и действие, участието в свободни и справедливи избори, а в по-общ смисъл и за противопоставянето на всички форми на дискриминация в рамките на съответните местни или регионални общности. В този смисъл местните и регионалните власти действат не само като посредник при очевидни нарушения на основните права, но и следва да разработват и прилагат собствени конкретни насоки за упражняването на тези права;

24.

отбелязва, че традиционният подход на ЕС изхожда от това, че в нашите региони, градове и общини живеят граждани на ЕС и затова недискриминацията се съсредоточава върху правата на гражданите от други държави членки, но социологическата реалност, особено в по-големите градове, е далеч по-сложна. Социална интеграция може да се постигне само посредством форми на представителна демокрация и демокрация на участието като платформа за съвместно съществуване и опазвайки местното историческо и културно наследство. Затова, за да се достигне до всички граждани, трябва да се разшири определението на понятието „гражданство“ (вж. „Бяла книга за междукултурния диалог“, публикувана от Съвета на Европа през 2008 г.): „Гражданството в най-широк смисъл е право и отговорност за участие в културния, социалния и икономическия живот и в обществените дела на общността заедно с останалите“. В същия дух професор Antonio Papisca говори за „Nova Civitas“ („новото гражданство“);

25.

счита, че предложената от Агенцията за основните права (FRA) „Стратегическа уредба на ЕС за основните права“ предлага рамка за изпълване със съдържание на горепосочената връзка между хоризонталното и вертикалното измерение с цел постигане на активно участие, сътрудничество и координация. За тази цел би следвало да се направи така, че Агенцията за основните права също да бъде в състояние да проверява спазването на принципите на правовата държава и зачитането на основните права в държавите — членки на ЕС и да може да алармира при необходимост;

26.

счита, че Агенцията за основните права както и Съветът на Европа трябва да гарантират осигуряването на стабилно предлагане на експертен опит, особено за МРВ;

27.

смята, че концепцията за многостепенното управление трябва да бъде възприета изрично като отправна точка при защитата на основните права;

28.

счита, че регионалните и/или местните власти следва да бъдат насърчавани да:

29.

би могъл да проучи дали следните предложения могат да допринесат за защитата на правовата държава в Европейския съюз чрез: