52013PC0415

2008/0244 (COD)

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ съгласно член 294, параграф 6 от Договора за функционирането на Европейския съюз относно

позицията на Съвета във връзка с приемането на директива на Европейския парламент и на Съвета за определяне на стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище

1.           Контекст

Дата на предаване на предложението на Европейския парламент и на Съвета (документ COM(2008) 815 окончателен/2 — 2008/0244 (COD) || 9 декември 2008 г.

Дата на становището на Европейския икономически и социален комитет: || 16 юли 2009 г.

Дата на позицията на Европейския парламент на първо четене: || 7 май 2009 г.

Дата на предаване на измененото предложение: || 6 юни 2011 г.

Предвидена дата на приемане на позицията на Съвета: (документ COM(2011) 320 окончателен — 2008/0244 COD) || 7 юни 2013 г.

2.           Цел на предложението на Комисията

Предложението изменя Директивата за условията на приемане от 2003 г., с която се определят минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище, и се цели да се гарантират по-добри и по-хармонизирани стандарти за отношение към тези лица. По-специално, в него се разглежда въпросът за основанията за задържане и се съдържа подробен списък с правила и гаранции. С него се подобрява достъпът до заетост, материалната поддръжка, здравните грижи, правната помощ, осигурява се представителство на непридружените малолетни или непълнолетни лица, установяват се специфичните нужди и се укрепва ролята на Комисията в мониторинга на изпълнението.

3.           Коментари относно позицията на Съвета

След представяне на измененото предложение на Комисията през юни 2011 г., чиято цел бе да обобщи напредъка, постигнат в преговорите до този момент, на 28 юни 2012 г. бе постигната обща позиция на политическо равнище между съзаконодателите. Корепер единодушно одобри общата позиция на 11 юли 2012 г. Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (LIBE) неофициално я подкрепи на 19 септември 2012 г. с ориентировъчно гласуване [51 гласа „за“, 4 гласа „против“ и 3 гласа „въздържал се“]. На 20 септември председателят на LIBE изпрати писмо до Председателството на Съвета, в което се посочва, че ако Съветът приеме общата позиция без промени, той ще препоръча на членовете на комисията LIBE и впоследствие на пленарното заседание да приемат общата позиция без изменения.

Основните разлики между общата позиция и измененото предложение на Комисията от 2011 г. са посочени по-долу.

Определение на „членове на семейството“ — член 2, буква в)

Предложението на Комисията разшири обхвата на определението „членове на семейството“ по отношение на малолетните и непълнолетните лица. В частност то включва семейните малолетни или непълнолетни деца на лицето, търсещо убежище, малолетните и непълнолетните братя и сестри на малолетния или непълнолетното лице, търсещо убежище, и родителите или други възрастни, отговорни за малолетното или непълнолетното лице. Във всички случаи то обхваща както сключилите, така и несключилите брак непълнолетни.

Общата позиция не включва това определение, а по-ограниченото, договорено в измененото предложение за Директивата за признаването.

Въпреки това определението за членове на семейството в Директивата за условията на приемане се отнася само до условията на настаняване, и по-специално до правото на членовете на семейството да бъдат настанени заедно. Тъй като общата позиция включва гаранции и в други разпоредби, които гарантират правата, свързани с настаняването на малолетните, независимо от това дали са сключили брак или не, целите на предложението на Комисията са изцяло отразени.

Определяне на специалните нужди за приемане на уязвими лица — член 22, съображение 14

Общата позиция отразява целите на предложението на Комисията относно третирането на тази категория лица, търсещи убежище. Въпреки че формулировката на текста бе съществено изменена в хода на преговорите, остава задължението за оценяване на индивидуалните нужди на всички лица, търсещи убежище, с цел определяне на уязвимите лица и съответно на специалните гаранции, от които може да се нуждаят при приемането.

Измененията, нанесени в предложението на Комисията, имат за цел главно да отговорят на изразената загриженост, че процедурата за определяне на уязвими лица може да доведе до несъразмерни административни разходи и ненужни административни процедури. Тези изменения съответно изясняват обхвата на прилагане на процеса на определяне, но не го ограничават.

Материални условия на приемане — член 17, параграф 5, съображение 20

В общата позиция е запазено задължението, включено в предложението на Комисията, държавите членки да прилагат национални референтни точки при изчисляването на необходимото ниво на материална помощ за търсещите убежище лица. Като пример за такава референтна точка в предложението на Комисията се посочва минималната социална помощ, която държавите членки предоставят на своите граждани. Този пример не бе запазен в общата позиция поради опасенията, че това може автоматично да доведе до еднакво третиране на лицата, търсещи убежище, и на собствените граждани в това отношение. Тъй като това упоменаване беше включено само за пример в съответната разпоредба, заличаването му не засяга установеното в нея задължение.

Здравни грижи — член 19

Общата позиция запазва целта на предложението на Комисията в това отношение, тъй като тя гарантира по-добри стандарти за здравни грижи за всички лица, търсещи убежище, включително за уязвимите лица. Общата позиция само замества позоваването на „посттравматични разстройства“ със „сериозни психични разстройства“. Тази промяна не ограничава обхвата на въпросната разпоредба.

Ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия за приемане — член 20, съображение 21

Общата позиция е по-ограничителна по този въпрос от предложението на Комисията в един аспект. По-специално тя въвежда наново основанието, включено в настоящата директива, което позволява намаляването/отнемането на подкрепата при всички условия, предвидени в член 20 от директивата, когато молбата за получаване на убежище е подадена прекалено късно без основателни причини.

Въпреки това повторно въведеното основание е преформулирано, така че да е по-малко амбициозно от това, което понастоящем е в сила. По-конкретно то позволява само намаляването на помощта, а не цялостното ѝ отнемане, и задължава държавите членки първо да „установят“, че закъснението е било без „основателни причини“. То също така гласи, че във всички случаи на лицата, търсещи убежище, трябва да бъде гарантиран „достоен жизнен стандарт“. Накрая общата позиция запазва задължението за осигуряване на достъп до механизъм за подаване на жалби срещу решение да се отнеме/намали подкрепата, придружен от достъп до подаване на молби за безплатна правна помощ, така както бе посочено в предложението на Комисията.

Достъп до трудовия пазар — член 15, съображение 19

Общата позиция е по-ограничителна в сравнение с предложението на Комисията относно максималния период от време, след който достъпът до трудовия пазар трябва да бъде предоставен [9 месеца вместо 6, както предлагаше Комисията, и само ако решението на първа инстанция не е издадено в рамките на този период]. В нея също се включва отново възможността за проучване на пазара на труда, което бе заличено с предложението на Комисията.

В същото време общата позиция гарантира по-високи стандарти на защита от настоящата директива, която разрешава достъп едва след период от 12 месеца. Освен това в общата позиция се запазва включеното в предложението на Комисията задължение държавите членки, да гарантират, че условията за достъп до трудовия пазар, които могат да бъдат наложени, на практика не трябва да са толкова ограничителни, че ефективно да възпрепятстват достъпа до заетост.

Задържане

Трябва да се отбележи, че с изключение на някои общи принципи действащата директива не съдържа правила относно задържането. Ето защо общата позиция, която до голяма степен запазва целите от предложението на Комисията, представлява висока добавена стойност в сравнение със сегашните стандарти.

а) основания за задържане — член 8, параграф 3

С общата позиция се добавя още едно основание за задържане освен 4-те, предложени от Комисията. Допълнителното основание позволява задържането на лице, търсещо убежище, при условие, че националните органи могат да докажат въз основа на обективни критерии (включително, че лицето е имало възможност да кандидатства за убежище по-рано, но не го е сторило), че целта на подаването е била само да се попречи на процедурата за връщане.

Общата позиция запазва изчерпателния списък на основанията. В нея също така се включват всички общи гаранции, въведени в предложението на Комисията [задържането може да се прилага само ако е пропорционално, необходимо, ако са разгледани неговите алтернативи и др.].

б) гаранции за задържане — член 9

Общата позиция запазва до голяма степен гаранциите, предложени от Комисията, а именно достъп до безплатна правна помощ, информация относно основанията за задържане и възможностите за обжалване. Тя обаче не предвижда за автоматичен съдебен контрол на заповедта за задържане, ако е издадена от административните органи. В същото време в тези случаи общата позиция задължава държавите членки поне да информират кандидата в писмена форма относно правото му да обжалва заповедта за задържане, и ако такава жалба е подадена, да гарантират бързото ѝ разглеждане.

в) задържане на лица със специални потребности за приемане — член 11

Член 11, параграф 1 от измененото предложение на Комисията, който забранява на държавите членки да задържат уязвими лица, освен ако се установи, че тяхното здравословно състояние, включително психичното им здраве, и благосъстоянието им, няма да се влошат значително в резултат на задържането, е заличен в общата позиция. Вместо това в общата позиция се казва, че „здравословното състояние, включително психичното здраве на лицата, търсещи убежище, които са задържани и уязвими, е от основно значение за националните органи“ и че държавите членки трябва да осигурят редовно наблюдение и подходяща подкрепа, имайки предвид особеното им положение, включително здравословното им състояние.

Член 11, параграф 1 трябва да се разглежда заедно с член 22, който задължава държавите членки да оценяват без забавяне положението на всички лица, търсещи убежище, пристигащи на тяхна територия, с цел определяне на техните специфични потребности, включително по отношение на здравословното и психическото им състояние. В това отношение член 22 може също да допринесе за осигуряване изпълнението на целите на член 11, параграф 1.

Освен това в член 11 вече не присъства задължението да се гарантира, че задържането се прилага, само ако е установено, че е в съответствие с принципа за висшите интереси на детето. Въпреки това член 23 от директивата постановява, че висшият интерес на детето следва да бъде съображение от първостепенна важност за държавите членки при прилагането на разпоредбите на закона по отношение на непълнолетни лица, както е посочено в Конвенцията на ООН за правата на детето. Във връзка с това директивата запазва задължението да се гарантира, че принципът за висшия интерес на детето се зачита във всички случаи, включително при задържане.

Накрая в общата позиция думата „особено“ е заличена от израза „особено изключителни случаи“. Принципът за гарантирането на това, че задържането на непълнолетни се прилага само по изключение, обаче се запазва в текста.

г) условия на задържане — член 10

Общата позиция не запазва задължението по време на задържането винаги да се осигурява разделянето на лица, търсещи убежище, от други граждани на трети държави, както бе предложено от Комисията, а това да се прави само „доколкото е възможно“. Въпреки това се гарантира, че в такива случаи лицата, търсещи убежище, се третират различно от други граждани на трети държави и могат да се възползват от специалните условия на приемане, посочени в директивата.

Освен това общата позиция позволява на държавите членки по изключение да прибягват до настаняване в затвор, ако са „принудени“, тъй като „не могат да използват специализирани центрове за задържане; предложението на Комисията разрешава използването на затворите само когато местата в специализираните центрове за задържане са изчерпани. Общата позиция гарантира обаче, че в такива случаи лицата, търсещи убежище, трябва да бъдат държани отделно от обикновените затворници.

Останалите гаранции, включени в предложението на Комисията, са запазени, а именно осигуряване на достъп до развлекателни дейности, включително на открито, право на посещение и общуване за Върховния комисар на ООН за бежанците, неправителствени организации (НПО), членове на семейството и юридически съветници, и достъп до информация за функционирането на центъра за задържане.

Жалби (безплатна правна помощ и представителство) — член 26

Приетата обща позиция ограничава предложението на Комисията в два аспекта. Първо тя включва второ условие за достъп до безплатна правна помощ, заимствано от Хартата на основните права, а именно, когато „е необходимо да се осигури ефективен достъп до правосъдие“. На второ място тя въвежда „тест по същество“ (заимстван от съдебната практика на Европейския съд за правата на човека), който позволява на съдиите да откажат достъп до безплатна правна помощ, ако преценят, че обжалването няма шансове за успех.

Същевременно тези два елемента са напълно в съответствие с развитието на съдебната практика и съществуващите задължения на държавите членки относно ефективния достъп до правосъдие. Във всички случаи съдът първо ще трябва да прецени степента на сложност на правните процедури и способността на лицето да ги следва, както и степента на тежест на санкциите, които лицето рискува да понесе, преди да реши дали е необходима безплатна правна помощ. Въпреки че в случаите на лица, търсещи убежище, би било трудно да се докаже, че такава помощ не е необходима (не знаят езика, националните правни процедури и т.н.), може да има случаи, в които съдът може да прецени, че достъпът до правна помощ е диспропорционален (т.е. незначително намаляване на джобните пари (?), което не засяга основните права на лицето).

4.           Заключение

Общата позиция напълно отговаря на основната цел, заложена в предложенията на Комисията. Тя внася добавена стойност спрямо настоящите стандарти за третиране на лицата, търсещи убежище, и повишена степен на хармонизация по отношение на условията на тяхното приемане. С нея също така се въвеждат правила по отношение на задържането и достъпа до безплатна правна помощ — въпроси, които не се разглеждат от настоящите инструменти в областта на убежището. По същество позицията на Съвета съответства в значителна степен на предложението на Комисията, поради което може да бъде подкрепена.