52010SC0835

FR

(...PICT...)|COMMISSION EUROPÉENNE|

Bruxelles, le 12.7.2010

SEC(2010) 835 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT Document accompagnant la Proposition de DIRECTIVE …/…/UE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative aux systèmes de garantie des dépôts [refonte] et le RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Réexamen de la directive 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts COM(2010) 368 COM(2010) 369 SEC(2010) 834

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT Document accompagnant la Proposition de DIRECTIVE …/…/UE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative aux systèmes de garantie des dépôts [refonte] et le RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Réexamen de la directive 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts

1. INTRODUCTION

Aucune banque, quelle que soit sa santé financière, ne détient des liquidités suffisantes pour rembourser à vue la totalité ou une partie importante de ses dépôts. C’est pourquoi les banques sont exposées au risque de «panique bancaire» lorsque les déposants jugent que leurs dépôts ne sont pas en sûreté et tentent de les retirer tous en même temps. Depuis 1994, la directive 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts (SGD) fait obligation aux États membres de l’UE de disposer d’un filet de sécurité pour les déposants. Lorsqu’une banque est liquidée, les SGD remboursent les déposants jusqu’à un certain niveau de garantie. Le système actuel des SGD est fragmenté: il existe actuellement quelque 40 SGD dans l’UE, dont la couverture varie en termes de groupes de déposants et de montants garantis et qui imposent des obligations financières variables aux banques. De plus, ces systèmes se sont révélés sous financés en période de tensions financières.

Les lacunes de ce système fragmenté ont incité le Parlement européen et le Conseil à demander un réexamen complet de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts. Ce réexamen fait partie d’un «paquet» sur les systèmes d’indemnisation dans le secteur financier englobant les SGD, les systèmes d’indemnisation des investisseurs et les régimes de garantie d’assurance.

2. DÉFINITION DU PROBLÈME

2.1. Variation du niveau et de l’étendue de la garantie

L’optique d’«harmonisation minimale» retenue dans la directive 94/19/CE a abouti à des niveaux de garantie très différents dans l’UE (de 50 000 EUR dans certains États membres à 103 291 EUR en Italie). D’une part, lors de la crise financière récente, des relèvements non coordonnés des niveaux de garantie dans l’UE ont incité les déposants à déplacer rapidement leurs fonds vers les banques des pays où la garantie des dépôts était le plus élevée, privant les banques de liquidités en période de tensions. D’autre part, même en période de stabilité, les déposants sont encore susceptibles, en raison de la fragmentation du marché, de fonder leurs choix sur le degré de protection des dépôts plutôt que sur la qualité des produits, ce qui risque de fausser la concurrence sur le marché intérieur.

Actuellement, les États membres peuvent exclure de la protection de nombreux types de déposants . Cela est particulièrement important pour les 20 millions de petites et moyennes entreprises (PME), qui représentent 99,8 % des entreprises de l’UE et dont la confiance est essentielle à la stabilité financière. On note également des différences considérables en ce qui concerne la nature des dépôts garantis par les SGD (exemple: les dépôts libellés dans des monnaies de pays tiers, les produits structurés et les certificats de dette). En raison du temps qu’elle requiert, la vérification de l’éligibilité des instruments peut aussi retarder le remboursement.

2.2. Inadéquation des procédures de remboursement et des informations fournies aux déposants

Actuellement, les déposants doivent être remboursés dans les trois mois qui suivent une défaillance bancaire. Dès la fin 2010, ce délai doit être ramené à quatre à six semaines. Un tel délai pourrait encore provoquer une panique bancaire, bon nombre de déposants ne conservant pas des liquidités suffisantes pour payer leurs dépenses habituelles (produits alimentaires, factures, etc.) pendant plus de quelques jours.

Toute difficulté survenant avant et pendant le processus de remboursement (y compris l’insuffisance des informations fournies au déposant) sape la confiance du déposant. Les déposants peuvent également hésiter à déposer de l’argent dans d’autres États membres s’ils ignorent comment les SGD de ces États travaillent ou traitent les remboursements.

Un autre problème réside dans la possibilité, actuellement offerte dans 22 États membres, de compenser entre eux les dépôts et les dettes échues des déposants envers leurs banques (par exemple: les mensualités hypothécaires) ou d’opposer une créance reconventionnelle au déposant (par exemple: l’intégralité d’un prêt hypothécaire). Ce type de mesure peut réduire voire, dans des cas extrêmes, supprimer l’obligation de remboursement par le SGD. Les déposants peuvent donc se ruer vers leurs banques pour se faire restituer l’intégralité de leurs dépôts. De plus, la détermination des créances sur les déposants et leur rapprochement avec les dépôts exige du temps et risque de retarder les remboursements.

2.3. Financement inadéquat des SGD

Actuellement, dans 21 États membres, les contributions des banques sont versées anticipativement et à échéances régulières (ex ante), mais dans six États membres, les contributions ne sont versées qu’après une éventuelle défaillance (ex post). Les ressources maximales dont disposent les SGD varient entre 27 millions et 8,1 milliards d’EUR, alors que le montant total des dépôts garantis dans l’UE se chiffre à 5,7 billions (10 12 ). En conséquence, certains SGD sont sous financés et ne pourraient même pas faire face à une défaillance bancaire de moyenne ampleur. Si les SGD sont insuffisamment financés, les déposants risquent d’être remboursés très tardivement, voire jamais.

Le financement purement ex post est fortement procyclique, puisqu’il prive les banques de leurs liquidités en période de tensions, ce qui crée un risque de conséquences défavorables pour l’économie (en limitant l’offre de crédit). De plus, les banques qui ne versent pas leurs contributions anticipativement peuvent tirer un rendement des fonds conservés, ce qui leur confère un avantage sur les concurrents tenus de financer les SGD à l’avance.

Par ailleurs, les risques encourus par les banques ne sont pas pris en considération dans le calcul des contributions. Cela peut être perçu par les banques qui évitent les risques comme un désavantage concurrentiel et comme une incitation à négliger la gestion des risques. Cela peut également rendre le système financier plus vulnérable et induire une sélection négative.

2.4. Coopération transfrontière limitée entre les SGD

La fragmentation du système de garantie des dépôts dans l’UE entraîne une répartition inégale du risque, de sorte que les SGD dotés de ressources moindres seront frappés plus durement par une défaillance bancaire que les SGD mieux dotés. Cette situation est aggravée par le manque de solidarité entre SGD. Les contribuables seraient donc appelés à intervenir si les ressources financières d’un SGD se révélaient insuffisantes.

Généralement, c’est aux contrôleurs bancaires qu’il incombe de décider s’il y a lieu de sauver une banque ou de faire intervenir un (des) SGD. La fragmentation actuelle de la sphère des SGD n’incite pas ces contrôleurs à rechercher une solution qui préserve les intérêts de tous les déposants d’un groupe bancaire ni à tenir compte de l’incidence potentielle d’une situation sur la stabilité financière de l’ensemble des États membres concernés.

2.5. Mandat limité des SGD

Les compétences nécessaires à la gestion des crises bancaires sont divisées entre diverses autorités nationales (contrôleurs, banques centrales, gouvernements, autorités judiciaires, et – dans 11 États membres – SGD) et elles diffèrent d’un État membre à l’autre. Cela rend inefficace la résolution transfrontalière des défaillances bancaires. Les fonds dont les SGD ayant aussi pour mission de résoudre les défaillances bancaires disposent pour rembourser les déposants ne sont pas protégés d’une utilisation dans la première de ces deux optiques. Leur fonction première, qui est de rembourser rapidement les dépôts en cas de défaillance bancaire, peut s’en trouver empêchée.

Actuellement, les SGD mutuels et volontaires n’entrent pas dans le champ d’application de la directive. Les déposants n’ont souvent aucun droit à opposer à ces systèmes, ce qui peut les rendre vulnérables si ceux ci sont incapables de remédier à une défaillance et si la banque défaillante n’est pas affiliée à un SGD régi par la directive.

3. SUBSIDIARITÉ

Seule une action entreprise au niveau de l’UE peut assurer que les établissements de crédit exerçant une activité dans plusieurs États membres soient soumis à des obligations analogues en matière de SGD et, de la sorte, garantir l’égalité des conditions de concurrence, éviter des coûts de conformité injustifiés pour les activités transfrontalières et promouvoir l’intégration du marché de l’UE. Une harmonisation concernant un nombre élevé de domaines (comme le niveau de garantie, le remboursement, le financement…) serait impossible à réaliser par l’action des seuls États membres, parce qu’elle exigerait d’harmoniser un grand nombre de règles différentes en vigueur dans les ordres juridiques nationaux. Cet objectif sera donc mieux atteint par une action au niveau de l’UE. Ce fait a été reconnu dans les directives en vigueur concernant les SGD Considérant 17 de la directive 2009/14/CE et divers considérants (non numérotés) de la directive 94/19/CE. .[1]

Considérant 17 de la directive 2009/14/CE et divers considérants (non numérotés) de la directive 94/19/CE.

4. OBJECTIFS

Les grands objectifs consacrés dans la directive sont de maintenir la stabilité financière en empêchant les paniques bancaires et de protéger les avoirs des déposants. En outre, les principes du marché intérieur, tel celui de garantir des conditions de concurrence équitables entre les banques de l’UE, doivent être défendus, et la liberté des banques de décider si elles souhaitent opérer directement dans un autre État membre ou y établir des succursales ou des filiales doit demeurer intacte.

5. OPTIONS PRIVILÉGIÉES ET LEUR IMPACT ATTENDU

L’harmonisation minimale s’étant révélée, d’une part, impropre à protéger efficacement les avoirs des déposants et, d’autre part, contradictoire avec l’objectif du traité consistant à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur, l’approche de l’harmonisation maximale a été choisie, dans le but de garantir l’égalité de traitement pour tous les États membres.

5.1. Niveau et étendue de la garantie

Le maintien de l’approche actuelle, à savoir un niveau de garantie fixe de 100 000 EUR applicable dans tous les États membres à partir de la fin 2010 – par opposition à un éventuel abaissement ou relèvement du niveau de garantie – ferait avancer notablement l’Union dans la voie d’une protection renforcée des dépôts sans augmentation déraisonnable des coûts pour les banques et pour les déposants. En comparaison avec la période antérieure à la crise, cela relèverait le montant des dépôts garantis de 61 % à 72 % du montant des dépôts éligibles et le nombre de dépôts intégralement garantis de 89 % à 95 % du nombre de dépôts éligibles. Le niveau de garantie de 100 000 EUR semble être la solution optimale; l’avantage que procurerait un relèvement du niveau de garantie au dessus du plafond de 100 000 EUR serait très limité par rapport au coût de cette mesure.

Cependant, compte tenu du montant d'une couverture appropriée pour certains événements de la vie ainsi que des prix actuels dans l’immobilier, il pourrait être justifié d’envisager un niveau de garantie plus élevé pour les soldes de dépôts temporairement élevés résultant d’événements de la vie bien précis ou de transactions immobilières. En même temps, l'existence de dérogations au niveau de garantie fixe risquerait d'affecter la fluidité et la rapidité du processus de remboursement. Elle pourrait aussi nuire au bon fonctionnement du marché intérieur si les déposants choisissaient la banque offrant la meilleure protection des dépôts plutôt que le produit le plus adapté. Ce risque pourrait être atténué en limitant la couverture de ces dépôts à une certaine durée.

S’agissant de l’éligibilité des déposants, l’harmonisation intégrale du champ de la garantie s’est révélée être la solution la plus efficace pour garantir l’égalité de traitement. L’exclusion des établissements financiers tiendrait compte de la faiblesse des montants garantis en leur faveur. L’exclusion des autorités semble d’un bon rapport coût-efficacité, puisqu’elles bénéficient d’un accès aisé à d’autres ressources financières. En étendant la garantie aux dépôts de toutes les entreprises (autrement dit, en ajoutant aux PME et microentreprises qui sont désormais couvertes et représentent 98,7 % de toutes les entreprises de l’UE les entreprises restantes, soit 1,3 % du total), on économiserait des ressources considérables ainsi que le temps nécessaire pour vérifier la taille des entreprises pendant la procédure de remboursement. Cela accélérerait beaucoup le remboursement et renforcerait la confiance des déposants envers les SGD.

Les dépôts libellés en monnaies de pays tiers devraient être garantis par les SGD – contrairement aux certificats de dette et aux produits structurés non remboursables au pair. On éviterait ainsi de favoriser les banques qui émettent des emprunts obligataires par rapport aux autres émetteurs. Cela permettrait aussi de réduire les délais de remboursement et les coûts administratifs liés au contrôle de l’éligibilité, tout en n’augmentant que modérément les contributions des banques aux SGD.

5.2. Délai et modalités de remboursement, informations à fournir aux déposants

Pour préserver la confiance des déposants et éviter les paniques bancaires, le délai de remboursement doit être sensiblement réduit – de préférence à sept jours civils (moyennant une période de transition). Pour que ce délai de remboursement très court puisse être tenu, plusieurs conditions devraient respectées. Autrement dit, certaines obligations devraient être imposées aux contrôleurs (associer les SGD dès les premiers stades en les informant obligatoirement de la probabilité d’une défaillance bancaire), aux SGD (procéder aux remboursements de leur propre initiative, sans être sollicités par les déposants) et aux banques (marquer les dépôts éligibles, fournir une «vue unique du client» pour chaque déposant). Les conditions imposées aux banques impliqueraient des dépenses administratives exceptionnelles dans toute l’UE d’environ 1,2 milliard d’EUR par an pendant cinq ans. Mais celles-ci seraient plus que contrebalancées par un gain de confiance des déposants, qui réduirait la probabilité de retraits massifs et contribuerait ainsi à la stabilité financière. Si les critères d’éligibilité étaient radicalement simplifiés, ces coûts pourraient être considérablement réduits.

En ce qui concerne les modalités de remboursement, le fait d’interrompre la compensation convaincrait les déposants ayant des passifs importants de ne pas provoquer de retrait massif de leurs établissements. Cela réduirait aussi efficacement le délai de remboursement.

Seuls des déposants convenablement informés des principaux aspects de la protection des dépôts (niveau/étendue de la garantie, délai de remboursement, comment prendre contact avec le SGD compétent, etc.) peuvent avoir confiance dans les SGD. Cette information serait assurée au moyen d’une fiche que contresignerait le déposant avant de déposer son argent dans une banque, et par une référence obligatoire au SGD dans les relevés de compte et les publicités lorsqu’un produit est couvert par la garantie. Le coût de telles opérations est considéré comme négligeable.

La divulgation régulière d’informations par les SGD (par exemple, fonds ex ante, capacité ex post, résultat des tests de résistance effectués régulièrement) assurerait la transparence et la crédibilité pour un coût insignifiant.

5.3. Mécanismes et niveaux de financement

Le financement ex ante est beaucoup plus efficace en raison de sa nature anticyclique (il fait supporter la plupart des coûts aux banques dans les bonnes périodes); il devrait donc être prépondérant (par exemple, ¾ des ressources totales) et être complété par des contributions ex post à mobiliser s’il y a lieu (par exemple, ¼ du total). L’emprunt par les SGD devrait être autorisé mais pas nécessairement harmonisé.

La fixation d’un niveau cible de financement pour les SGD assurerait leur crédibilité tout en leur donnant les moyens de faire face aux défaillances de banques de taille moyenne. Le niveau cible le plus efficient pour le total des ressources des SGD serait de 2 % des dépôts éligibles – à atteindre sur 10 ans. À l’issue de cette période, les SGD de l’UE seraient beaucoup mieux financés qu’ils ne le sont actuellement. Ils collecteraient quelque 150 milliards d’EUR de contributions ex ante et pourraient faire appel à 50 milliards d’EUR supplémentaires en cas de besoin (au lieu d’un montant total de fonds ex ante et ex post de 23 milliards d’EUR en 2008). Cela obligerait les banques à contribuer de quatre à cinq fois plus aux SGD qu’elles ne le font actuellement et réduirait leurs bénéfices d’environ 2,5 % en temps normal. Pour les déposants, cela impliquerait une réduction maximale des taux d’intérêt sur l’épargne de moins de 0,1 % ou une hausse des frais de compte courant de moins de 7 EUR par année et par compte. Un tel scénario est d’un meilleur rapport coût-efficacité que les autres formules analysées, puisqu’un niveau cible beaucoup plus élevé (suffisant pour couvrir une défaillance de l’une des 10 plus grandes banques dans un État membre) entraînerait vraisemblablement une diminution de 30% de la rentabilité des banques (voire de plus de 40% en situation de crise). C’est également l’option comparativement la plus efficace, puisqu’un niveau cible inférieur (basé sur un remboursement moyen d’un SGD) ne permettrait pas aux systèmes de couvrir les défaillances d’établissements de taille moyenne.

En outre, une approche plus harmonisée des contributions bancaires, faite d’éléments fondés sur les risques, permettrait de mieux tenir compte des profils de risque des différentes banques et inciterait celles-ci à exercer leur activité selon un modèle d’entreprise moins risqué. La mise au point d’un ensemble d’indicateurs clés de caractère contraignant pour tous les États membres et d’un autre ensemble d’indicateurs supplémentaires de caractère facultatif permettrait de parvenir progressivement à cette harmonisation en évitant les coûts inhérents à une adaptation soudaine.

5.4. Mandat des SGD

Une solution à la fois efficace et rentable pour éviter que les fonds des SGD ne soient absorbés par des mesures de résolution des défaillances bancaires au profit des créanciers non assurés est d’exiger que ces fonds servent principalement à rembourser les déposants. Cependant, pour ne pas priver les déposants des avantages des mesures de résolution des défaillances bancaires (par exemple, le transfert des dépôts vers un établissement sain), il serait judicieux d’autoriser l’utilisation des ressources des SGD pour la résolution de défaillances à concurrence seulement du montant qui aurait été nécessaire pour rembourser les dépôts garantis. Dans une mesure limitée, les États membres pourraient aussi autoriser les SGD à utiliser leurs ressources financières à la prévention d’une défaillance bancaire, au-delà du seul financement du transfert des dépôts. Si les SGD disposaient d’un mandat plus large encore, qui inclue non seulement la résolution des défaillances bancaires mais aussi les mesures d’intervention préventive (par exemple, recapitalisation, injections de liquidités, garanties, etc.), il leur faudrait un financement adéquat. La raison en est que la résolution des défaillances bancaires est une alternative au remboursement, tandis que l’intervention rapide n’empêche pas toujours un remboursement ultérieur. Cependant, pour éviter les situations dans lesquelles les fonds des SGD contribueraient pour une part importante à une mesure d'intervention préventive sinon difficile, leur utilisation à ces fins pourrait être soumise à certaines restrictions.

Une solution plus efficace consisterait à interdire aux SGD toute utilisation de leurs fonds à d’autres fins que le remboursement et d’imposer qu’ils soient tous dotés des ressources suffisantes à cet effet. Néanmoins, une telle option ne serait guère rentable. Elle coûterait aux banques entre 121 et 352 milliards d’EUR, et il n’est pas certain que cet effort soit compensé par une plus grande confiance des déposants et une meilleure stabilité financière. En outre, il semblerait que cette option aille à l’encontre des travaux en cours de la Commission sur la résolution des défaillances bancaires, qui vise à confier un mandat obligatoire en la matière à tous les SGD.

L’intégration des systèmes de garantie mutuels et volontaires au sein des SGD garantirait effectivement que les déposants des banques adhérant à ces systèmes bénéficient des mêmes droits et éprouvent la même confiance que les autres déposants . On estime que le coût pour les banques serait compensé par le coup de fouet ainsi donné à la confiance des déposants.

5.5. Coopération transfrontière entre les SGD et un SGD paneuropéen

Il conviendrait, afin de faciliter le processus de remboursement dans les situations transfrontières, que le SGD du pays d’accueil serve de point de contact unique pour les déposants des succursales créées par des établissements d’autres États membres. Les déposants concernés recevraient les informations nécessaires dans la langue du pays d’accueil. Le SGD du pays d’accueil ferait office de boîte postale et d’agent de remboursement pour les SGD des pays d’origine. Les coûts administratifs que cela générerait pour le SGD du pays d’accueil seraient marginaux par rapport aux gains réalisés dans la confiance des déposants.

Une autre option, pour améliorer la coopération transfrontière entre SGD, consisterait à créer entre eux un réseau (un «réseau européen de SGD») et à instaurer une facilité d’emprunt mutuel. Un SGD dont les ressources financières viendraient à s’épuiser pourrait ainsi emprunter des fonds auprès d’autres SGD. Pour doter la facilité d’emprunt de ressources représentant 0,5 % des dépôts éligibles (soit l’équivalent des contributions ex post visées à la section 5.3 – un quart de 2 %), chaque SGD n’aurait à prêter des fonds qu’à concurrence de 0,08 % des dépôts éligibles, c’est-à-dire environ 1/25 de leurs fonds lorsque le niveau cible de financement est atteint. Cette mesure est efficace et efficiente.

On pourrait considérer qu’il s’agit de la première étape vers la création future d’un SGD unique d’envergure paneuropéenne, lequel permettrait d’économiser des coûts administratifs représentant environ 40 millions d’EUR par an. Si cette solution à la fragmentation du marché des SGD semble être la plus efficace d’un point de vue économique, certaines questions juridiques doivent encore être approfondies. L’idée de créer un SGD paneuropéen est un projet à assez long terme, qui devrait rester en phase avec l’évolution et les avancées que connaîtra la nouvelle structure de la surveillance dans l’UE, ainsi qu’avec l’évolution de la question de la résolution des défaillances bancaires.

5.6. Impact global sur les parties intéressées

Les options présentées ci-dessus auront pour principal avantage que la confiance des déposants devrait se trouver sensiblement améliorée par la garantie d’un plus haut niveau de protection, d’un remboursement plus rapide, de ce que les SGD sont solidement financés, etc. Les déposants auront en effet l’assurance que leurs dépôts sont en sûreté et de pouvoir récupérer jusqu’à 100 000 EUR même si leur banque venait à se révéler défaillante. Ces options supposent certes inévitablement que les banques doivent verser des contributions beaucoup plus élevées et voient ainsi leur bénéfice d’exploitation se contracter, mais c’est là une condition fondamentale pour disposer de SGD suffisamment financés. L’impact cumulé, sur les banques, des options privilégiées en ce qui concerne le niveau et l’étendue de la garantie, le choix d’une approche harmonisée pour le financement des SGD et le raccourcissement du délai de remboursement serait le suivant: une baisse moyenne de 4 % du bénéfice d’exploitation à l’échelle de l’UE durant les cinq premières années, suivie d’une baisse de 2,5 % les cinq années suivantes (ou de 7,5 % et 6 % respectivement en cas de crise, auquel cas des contributions ex post sont également prélevées). Certaines banques pourraient être tentées de répercuter ces coûts sur les déposants, mais, même dans le pire des cas (en supposant qu’elles répercutent tous leurs coûts sur les déposants, ce qui est assez improbable dans un environnement concurrentiel), l’impact global sur les dix années considérées ne devrait pas excéder 0,1 % de réduction sur les taux d’intérêt rémunérant les comptes d’épargne ou une augmentation des commissions bancaires prélevées sur les comptes courants d’environ 7 EUR par compte et par an (ou de 10 à 12 EUR en situation de crise). Enfin, les déposants bénéficieront de la concurrence accrue induite par l’instauration de conditions égales entre les banques, et toutes les parties intéressées de la stabilité financière générale à laquelle la réforme des SGD qui est proposée devrait contribuer.

6. SUIVI ET ÉVALUATION

La transposition de toute nouvelle législation de l’UE sur les SGD sera contrôlée en vertu du traité. Les défaillances bancaires étant imprévisibles, il est impossible d’assurer un suivi régulier du fonctionnement des SGD en se fondant sur la manière dont ces défaillances sont traitées quand elles surviennent. Toutefois, soumettre régulièrement les SGD à des tests de résistance permettrait de contrôler s’ils sont, au moins en théorie, en mesure de se conformer aux exigences législatives. Ces tests de résistance devraient s’inscrire dans le cadre d’un processus d’examen par les pairs ( peer review ) dirigé par l’EFDI, c’est-à-dire l’Association européenne des systèmes de garantie des dépôts, et par la future Autorité bancaire européenne Voir le document COM(2009) 501. .[2]

Voir le document COM(2009) 501.

[1] Considérant 17 de la directive 2009/14/CE et divers considérants (non numérotés) de la directive 94/19/CE.

[2] Voir le document COM(2009) 501.

EN

(...PICT...)|EUROPEAN COMMISSION|

Brussels, 12.7.2010

SEC( 2010) 835 final

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT

SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying document to the Proposal for a DIRECTIVE …/…/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on Deposit Guarantee Schemes [recast ] and to the REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND TO THE COUNCIL Review of Directive 94/19/EC on Deposit Guarantee Schemes COM(2010) 368 COM(2010) 369 SEC(2010) 834

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT

SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying document to the Proposal for a DIRECTIVE …/…/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on Deposit Guarantee Schemes [recast ] and to the REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND TO THE COUNCIL Review of Directive 94/19/EC on Deposit Guarantee Schemes

1. INTRODUCTION

No bank, whether sound or ailing, holds enough liquid funds to redeem all or a significant share of its deposits on the spot. This is why banks are susceptible to the risk of bank runs if depositors believe that their deposits are not safe and try to withdraw them all at the same time. Since 1994, Directive 94/19/EC on Deposit Guarantee Schemes (DGS) has ensured that all EU Member States have in place a safety net for depositors. If a bank is closed, DGS reimburse depositors up to a certain coverage level. The current DGS system is fragmented: there are about 40 DGS in the EU, which cover different groups of depositors and deposits up to different coverage levels, and impose different financial obligations on banks. Moreover, the schemes have proved to be underfinanced in times of financial stress.

The shortcomings of this fragmented system prompted the European Parliament and the Council to request a comprehensive review of the DGS Directive. This review is part of a package on compensation schemes in the financial sector consisting of DGS, insurance guarantee schemes, and investor compensation schemes.

2. PROBLEM DEFINITION

2.1. Differences in the level and scope of coverage

The ‘minimum harmonisation’ approach adopted in Directive 94/19/EC has resulted in very different coverage levels in the EU (ranging from €   50   000 in some Member States to €   103   291 in Italy). On the one hand, in the recent financial crisis, uncoordinated increases in the coverage levels across the EU led to depositors quickly shifting money to banks in countries where deposit guarantees were higher, draining liquidity from banks in times of stress. On the other hand, in times of stability, in a fragmented market depositors may still choose the highest deposit protection rather than the best product, potentially distorting competition in the Internal Market.

Currently, Member States can exclude protection for many types of depositors . This is particularly important for 20 million small and medium-sized enterprises (SME), representing 99.8   % of all enterprises in the EU, whose confidence is crucial for financial stability. There are also considerable differences in the scope of deposits covered by DGS (e.g. with regard to deposits in non-EU currencies, structured products and debt certificates). Time-consuming verification of eligibility may also delay payout.

2.2. Inadequate payout procedures and depositor information

Currently, depositors must be paid out within three months after a bank failure. From the end of 2010, this time limit has to be reduced to four to six weeks. Such a time limit might still lead to runs on banks since many depositors would not have sufficient funds to pay for their usual expenses (food, bills, etc.) for more than a few days.

Any difficulty before and during the payout process (including the lack of proper depositor information) undermines depositor confidence. Depositors may also hesitate to deposit money in other Member States if they do not know how other DGS work or deal with payout.

Another problematic issue is the option of setting off deposits against the depositor’s due liabilities (e.g. mortgage instalments) at the same bank or making counterclaims against the depositor (e.g. for the entire mortgage loan), which is currently allowed in 22 Member States. This may reduce or, in extreme cases, eliminate any payout from a DGS. Depositors may thus cause a run on their banks to get their deposits in full. Moreover, determining liabilities and matching them with deposits is time-consuming and likely to delay payout.

2.3. Inappropriate financing of DGS

Currently, in 21 Member States, bank contributions are paid in advance on a regular basis (ex ante), but in six Member States, banks only contribute after a failure (ex post). The maximum resources available to DGS range between € 27 million and € 8.1 billion while the amount of covered deposits in the EU is about € 5.7 trillion. As a result, some DGS are underfinanced and would not be able to deal even with a medium-sized bank failure. If DGS have insufficient funds, depositors might be paid out after a long delay or not be paid out at all.

Mere ex-post funding is very pro-cyclical since it drains liquidity from banks in times of stress which might have negative consequences for the economy (limiting the supply of credit by banks). Moreover, banks that do not pay ex-ante contributions are able to generate returns on those funds, and this constitutes a competitive advantage vis-à-vis their competitors in Member States with ex-ante funded DGS.

In addition, risks incurred by banks are not taken into account when calculating contributions. This may be perceived by risk-averse banks as a competitive disadvantage and as a disincentive to sound risk management. This may also make the financial system more vulnerable and induce adverse selection.

2.4. Limited cross-border cooperation between DGS

The fragmentation across the EU leads to uneven distribution of risk, in such a way that DGS with fewer resources would be hit harder by a bank failure than a DGS with more resources; this is aggravated by the lack of solidarity between schemes. Taxpayers would thus have to step in if a DGS had insufficient financial resources.

Banking supervisors usually decide whether a bank should be saved or the DGS be triggered. Thus, the fragmentation of DGS does not provide incentives for supervisors to reach a solution in the interest of all depositors of a banking group and to take account of the potential impact on financial stability in all Member States involved.

2.5. Limited mandate of DGS

The powers to manage bank crises are split between various domestic authorities ( supervisors, central banks, governments, judicial authorities, and — in 11 Member States — DGS) and differ according to national systems. This makes cross-border bank resolution inefficient. The payout funds of DGS with a bank resolution mandate are not ring-fenced against being used for bank resolution purposes. This may impede their primary function of providing quick payout of deposits in the event of a bank failure.

Currently, mutual and voluntary DGS are exempt from the Directive. Depositors often have no claim against such schemes, which may make them vulnerable if such schemes cannot cope with a failure and the failed bank is not a member of a DGS governed by the Directive.

3. SUBSIDIARITY

Only EU action can ensure that banks operating in more than one Member State are subject to similar requirements concerning DGS, ensuring a level playing field, avoiding unwarranted compliance costs for cross-border activities and thereby promoting further Single Market integration. Harmonisation in many areas (e.g. coverage, payout, funding) cannot be achieved by Member States alone because it requires the harmonisation of many different rules existing in the national legal systems and can therefore better be achieved at EU level. This has been acknowledged in the DGS Directives Recital 17 of Directive 2009/14/EC and recitals (not numbered) of Directive 94/19/EC. .[1]

Recital 17 of Directive 2009/14/EC and recitals (not numbered) of Directive 94/19/EC.

4. OBJECTIVES

The overarching objectives enshrined in the Directive are to maintain financial stability by preventing bank runs and to protect depositors’ wealth. In addition, the principles of the Internal Market, such as ensuring a level playing field between EU banks, must be upheld and banks’ freedom to decide whether they want to operate directly in another Member State or establish branches or subsidiaries must remain unaffected.

5. PREFERRED POLICY OPTIONS AND THEIR EXPECTED IMPACT

Given that minimum harmonisation has proved to be ineffective as a way of protecting depositors’ wealth and inconsistent with the Treaty objective of ensuring the proper functioning of the Internal Market, the approach of maximum harmonisation has been chosen, so as to create a level playing field for all Member States.

5.1. Level and scope of coverage

Maintaining the current approach, i.e. the fixed coverage level of €   100   000 to be applied in all Member States from the end of 2010, as compared with lowering or increasing the coverage level, would ensure substantial progress in terms of increased deposit protection without disproportionably increasing costs for banks and depositors. In comparison with the pre-crisis period, it would increase the amount of covered deposits from 61% to 72% of eligible deposits and the number of fully covered deposits from 89% to 95% of eligible deposits. It seems that the level of €   100   000 is the optimal solution; the cost-efficiency benefits of adopting a coverage level higher than €   100   000 are very limited.

However, taking into account an appropriate coverage for certain life events and the current house prices, it might be justified to consider a higher coverage level for so-called temporary high deposit balances stemming from some specific life events and real estate transactions. At the same time, exemptions from the fixed coverage level might impede a smooth and timely payout process. It might also affect the Internal Market if depositors choose the bank with the best deposit protection but not the most suitable product. This risks could be mitigated if the coverage of such deposits was limited to a certain time period.

As to the eligibility of depositors, full harmonisation of the scope of coverage has turned out to be the most effective solution to create a level playing field. Excluding financial institutions would take into account the insignificance of the amount covered for them. Excluding authorities seems cost-efficient, since they have easy access to other financial resources. Covering the deposits of all enterprises (i.e. including the remaining 1.3% of enterprises in addition to the small and microenterprises now covered, which account for 98.7% of all EU enterprises) would save considerable resources and the time needed for verifying the size of businesses during payout proceedings. It would thus considerably speed up payout and increase depositors’ confidence in DGS.

Deposits in non-EU currencies should be covered by DGS — in contrast to debt certificates and structured products not repayable in full. This would avoid favouring banks as bond issuers over non-bank issuers. It would also reduce payout delay and the administrative cost of verifying eligibility, while only moderately increasing bank contributions to DGS.

5.2. Payout deadline, modalities and depositor information

In order to maintain depositors’ confidence and avoid bank runs, the payout deadline needs to be substantially reduced — preferably to seven calendar days (after a transition period). Such a short payout deadline would only be feasible under several conditions, i.e. imposing some obligations on supervisors (involving DGS at an early stage by compulsorily informing them if a bank failure becomes likely), DGS (making payouts by DGS on their initiative without being prompted by applications from depositors ) and banks (tagging eligible deposits, providing single customer views). The latter would entail one-off administrative costs EU-wide of about €   1.2 billion annually within five years. They would be more than counterbalanced by a gain in depositors’ confidence that would reduce the probability of bank runs and contribute to financial stability. If eligibility criteria were radically simplified, those costs could be considerably reduced.

As regards payout modalities, discontinuing set-off would persuade depositors with high liabilities not to cause a run on their banks. It would also be effective in reducing payout time.

Only depositors that have been properly informed about key aspects of deposit protection (the level/scope of coverage, payout deadline, DGS contact details, etc.) can be confident in DGS. This would be ensured by means of a template to be countersigned by a depositor before depositing money in a bank and by a mandatory reference to DGS in account statements and advertisements, if a product is covered. The cost of such operations is deemed insignificant.

Regular disclosure of information by DGS (e.g. ex-ante funds, ex-post capacity, results of regular stress testing) would ensure transparency and credibility at insignificant cost.

5.3. Funding mechanisms and levels

Ex-ante funding is much more efficient because of its counter-cyclical nature (it imposes most costs on banks in good times) and it should be dominant (e.g. ¾ of the total fund) and supported by ex-post funds to be collected if necessary (e.g. ¼ of the fund). Borrowing by DGS should be allowed but not necessarily harmonised.

Setting a target level for DGS funds would ensure that schemes are credible and capable of dealing with medium-sized bank failures. The most cost-efficient target level for total DGS funds would be 2% of eligible deposits — to be achieved within 10 years. After this period of time, DGS in the EU would be much better financed than they are now. They would collect about €   150 billion in ex-ante contributions and could call for €   50 billion of ex-post contributions if needed (compared to total ex-ante and ex-post funds of €   23 billion in 2008). It would require bank contributions to DGS some four or five times higher than at present and would reduce banks’ profits by about 2.5% in normal times. For depositors, it would mean a maximum reduction in interest rates on savings of less than 0.1% or increasing current account fees of less than €   7 per year per account. This scenario would be more cost-efficient than the other scenarios analysed, since a much higher target level (enough to cover a failure of one of the 10 largest banks in a Member State) would likely lead to a 30% decrease in banks’ profitability (or even more than 40% in a crisis situation). It would also be a more effective option since a lower target level (based on an average DGS payout) would not allow schemes to cover medium-sized bank failures.

Moreover, a more harmonised approach to bank contributions, consisting of risk-based elements, would help better reflect the risk profiles of individual banks and provide incentives to operate under a less risky business model. Developing a set of core indicators mandatory for all Member States and another set of optional supplementary indicators would introduce such harmonisation gradually, avoiding sudden adaptation costs.

5.4. The mandate of DGS

An effective and cost-efficient solution to ensure that DGS funds cannot be drained for bank resolution measures to the benefit of uninsured creditors is to require that DGS funds should principally be used for paying out depositors. However, in order not to deprive depositors of the benefits of bank resolution measures (e.g. the transfer of deposits to a healthy bank), it would be effective to allow the use of DGS funds for resolution only up to the amount that would have been necessary to pay out covered deposits. To a limited extent, Member States could also allow DGS to use their financial means in order to avoid a bank failure without being restricted to financing the transfer of deposits. If DGS had an even broader mandate, i.e. including not only bank resolution but also early intervention measures (e.g. recapitalization, liquidity assistance, guarantees, etc.), they would need to be adequately funded. This is because bank resolution is alternative to payout while early intervention does not always prevent payout later on. However, in order to avoid situations where DGS funds could serve as an important contribution to an otherwise difficult early intervention measure, they could be used for such purposes under some restrictions.

A more effective solution would be to ring-fence DGS against any use for other purposes than payout and to require that all DGS would have to be equipped with sufficient funds for this role. However, this solution would not be cost-efficient. It would cost banks between €   121 billion and €   352 billion and it is unclear whether this would be compensated by benefits in terms of depositor confidence and financial stability. Moreover, this option would seem inconsistent with ongoing Commission work on bank resolution to prescribe a mandatory bank resolution mandate for all DGS.

The integration of mutual and voluntary guarantee schemes under DGS would effectively ensure that bank depositors adhering to such schemes enjoy the same rights and have the same confidence as other depositors. It is estimated that the cost to banks would be outweighed by the benefits of boosting depositor confidence.

5.5. Cross-border cooperation between DGS and a pan-EU DGS

In order to facilitate payout in cross-border situations, host-country DGS should act as a single point of contact for depositors at branches in another Member State. They would provide depositors with information in the host country’s language. The host-country DGS should act as a post box and a paying agent for the home-country DGS. Administrative costs for the former would be marginal in comparison with the gain in depositor confidence.

Another option to improve cross-border cooperation among DGS would be setting up a network (an ‘EU system of DGS’) and introducing a mutual borrowing facility. This would mean that if the financial capacity of one DGS became depleted, it could borrow money from the other schemes. In order to allow an additional facility of 0.5% of eligible deposits for the borrowing scheme (i.e. the equivalent of ex-post contributions referred to under Section 5.3 — one quarter of 2%), all DGS would only have to lend up to 0.08% of eligible deposits, i.e. about 1/25 of their funds at target level. This is effective and efficient.

This could be considered the first step towards establishing a single pan-EU DGS in the future, which would save administrative costs of roughly EUR 40 million per year. This idea seems to be economically the most effective solution to the fragmentation of the DGS market, but there are some legal issues that have to be further investigated. The idea of a pan-EU DGS is a longer-term project and should be in line with developments and progress on the new supervisory architecture in the EU and developments in the field of bank resolution.

5.6. Overall impact on stakeholders

The main benefit of the above policy options is that depositors’ confidence is expected to be significantly enhanced by a higher level of coverage, faster payout, sound DGS funding, etc. It will make depositors confident that their deposits are safe and they will get back up to €   100   000, even if their bank fails. It would inevitably involve substantially higher bank contributions which, in turn, reduce bank operating profits, but this is a basic condition of having sufficiently funded DGS in place. The cumulative impact on banks stemming from the preferred policy options on the level and scope of coverage, the harmonised approach to DGS funding and faster payout would be the following: an average 4% decrease in bank operating profits at EU level during the first five years, and a 2.5% decrease in the remaining five years (or 7.5% and 6% respectively in a crisis situation when ex-post contributions are collected as well). Some banks may try to pass those costs on to depositors but even in the worst case (assuming all bank costs are passed on to depositors, which is rather unlikely in a competitive environment), the overall impact during the ten years should not exceed a 0.1% reduction in interest rates on saving accounts or an increase of bank fees on current accounts by about €   7 per year per account (or €   10-12 in a crisis situation). Depositors will benefit from increased competition as a result of a level playing field and all stakeholders will benefit from the overall financial stability to which the proposed DGS reform is expected to contribute.

6. MONITORING AND EVALUATION

The transposition of any new EU legislation on DGS will be monitored under the Treaty. Since bank failures are unpredictable, the functioning of DGS cannot be regularly monitored on the basis of how real bank failures are handled. However, regular stress tests of DGS would show whether they are, at least in an exercise scenario, capable of complying with legislative requirements. This could be done as part of a peer review conducted by the European Forum of Deposit Insurers (EFDI) and the proposed European Banking Authority (EBA) See COM( 2009) 501. .[2]

See COM( 2009) 501.

[1] Recital 17 of Directive 2009/14/EC and recitals (not numbered) of Directive 94/19/EC.

[2] See COM( 2009) 501.