Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно Стратегия на Европейския съюз за региона на Балтийско море“,

COM(2009) 248 окончателен

(2010/C 339/07)

Докладчик: г-н SMYTH

На 10 юни 2009 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно Стратегия на Европейския съюз за региона на Балтийско море“

COM(2009) 248 окончателен.

Специализирана секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 8 януари 2010 г.

На 459-ата си пленарна сесия, проведена на 20 и 21 януари 2010 г. (заседание от 20 януари 2010 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 198 гласа „за“, 1 глас „против“ и 4 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения

1.1   ЕИСК подкрепя целите, въплътени в четирите стълба на Стратегията за Балтийско море, а именно регионът да стане благоденстващ, сигурен и безопасен, екологично устойчив, привлекателен и достъпен.

1.2   Комитетът оценява всеобхватния процес на консултации, който предхождаше изготвянето на окончателния вариант на стратегията, както и ролята, която социалните партньори и заинтересованите страни изиграха в този процес. ЕИСК потвърждава призива си за създаване на Форум на гражданското общество от региона на Балтийско море, което ще спомогне гражданското общество да играе своята роля в развитието на стратегията.

1.3   Стратегията има похвални цели и задачи, свързани с решаването на сложни структурни въпроси в региона на Балтийско море, но се сблъсква и с редица предизвикателства, които трябва да преодолее, за да докаже своята ефективност. Тези предизвикателства са свързани с потенциала ѝ по отношение на добавената стойност, с механизмите на управление, със сближаването в ЕС и с външната ефективност на стратегията.

1.4   Механизмите на управление на Стратегията за региона на Балтийско море също са предмет на критични забележки. Стратегията е свързана с правомощията на 21 генерални дирекции, осем държави-членки и Русия. Като се прибавят четирите стълба, 15-те приоритетни области и многобройните хоризонтални политики, в сърцевината на стратегията се получават сложни структури на управление, които могат да я направят неработеща. ЕИСК смята, че е необходимо да се положат повече усилия, за да се опростят управленските и административни механизми за прилагане на стратегията.

1.5   Чрез настоящото становище се подновява предложението да се създаде в рамките на ЕИСК ad hoc обсерватория за региона на Балтийско море или проучвателна група, така че целият Комитет да може да участва ефективно в неизбежния процес на развитие на стратегията.

1.6   Едно от основните предизвикателства за стратегията е външното измерение, особено поради ключовата роля на Русия в региона на Балтийско море. Ролята на Русия в прилагането на стратегията следва да се определя от механизмите на Северното измерение, но не е сигурно дали тези механизми са достатъчни, за да се гарантира ефективното участие на Русия в стратегическите дейности.

1.7   ЕИСК подкрепя виждането, че стратегията е не само документ - тя е преди всичко процес. Това означава, че тя се прилага във времето. Тя вече успя да накара всички държави-членки и заинтересовани страни, както и институциите на ЕС, да се споразумеят относно кратък списък от ключови дейности и проекти и относно необходимостта да ги изпълняват. ЕИСК се надява, че ентусиазмът, който се прояви по време на подготовката на стратегията, няма да стихне и ще спомага за ефективното и навременното ѝ прилагане, което може да бъде преразглеждано в процеса на работа.

2.   Предистория на стратегията

2.1   Произходът на Стратегията за региона на Балтийско море е ясно установен. Отдавна е признато, че регионът на Балтийско море страда от редица взаимосвързани и взаимозависими слабости в областта на околната среда, икономическото развитие и инфраструктурите. През ноември 2006 г. Европейският парламент прие резолюция за изготвяне на Стратегия за Балтийско море. Тази стратегия за макрорегиона на Балтийско море беше приета от Комисията на 10 юни 2009 г. и представена на Европейския съвет на 19 юни 2009 г. Тя беше сред основните приоритети на шведското председателство, а Съветът по общи въпроси я прие на 26 октомври 2009 г. в Люксембург.

2.2   Тази всеобхватна стратегия е ново начало в политиката на Европейския съюз в областта на териториалното сътрудничество. Комисията смята, че стратегията е първият наистина интегриран подход, приет по отношение на държави-членки, които са изправени пред един и същ вид предизвикателства. Понастоящем има тринадесет зони за териториално сътрудничество, които заедно обхващат цялата територия на ЕС (към тях се прибавят и около петдесет механизма за трансгранично сътрудничество). Стратегията за Балтийско море отговаря на относително новото понятие „макрорегионално сътрудничество“, т.е. по-ефективната координация и употреба на финансовите ресурси и съществуващите инициативи за сътрудничество в балтийския регион. В географско отношение стратегията обхваща някои държави-членки на ЕС (Швеция, Дания, Германия, Финландия, Полша, Естония, Латвия и Литва), а така също Норвегия и Русия.

2.3   Целта на настоящото становище е да оцени от гледна точка на организираното гражданско общество предложената Стратегия за Балтийско море и нейния план за действие. То се основава на анализа, направен в наскоро приетите от Комитета становища относно „Балтийски регион: ролята на организираното гражданско общество за подобряване на регионалното сътрудничество и определяне на регионална стратегия“ (1) и „Макрорегионално сътрудничество - Разгръщане на Стратегията за Балтийско море върху други макрорегиони в Европа“ (2). Процесът, довел до разработването на стратегията, няма прецедент. Виждането на Комисията е, че ако Стратегията за Балтийско море се окаже подходяща и работеща за Балтийския регион, то подобен подход би бил приложим и за други макрорегиони, като например Дунавския регион, Алпийския регион и Средиземноморието.

3.   Стратегията накратко

3.1   В продължение на цялата 2008 г. Комисията предприе многобройни консултации. За тази цел бяха проведени конференции из целия макрорегион, като кулминацията им беше конференцията в Рощок през февруари 2009 г. Тематично консултациите бяха свързани с четирите стълба, върху които се гради Стратегията за Балтийско море, за да стане регионът на Балтийско море:

3.2   Стратегията се придружава от план за действие, съдържащ 15 приоритетни области във всичките четири стълба. Всяка приоритетна област ще се координира от поне една от балтийските държави-членки, като те следва да работят по прилагането на стратегията съвместно с всички заинтересовани страни.

3.3   Стратегията за Балтийско море и предложените в нея действия ще се финансират от съществуващи източници, най-вече от структурните фондове (55 млрд. евро за периода 2007-2013 г.), от всяка отделна държава в Балтийския регион, от частни източници, както и от международни финансови институции като ЕИБ, Скандинавската инвестиционна банка (NIB) и ЕБВР.

3.4   Между резолюцията на Европейския парламент и съобщението на Комисията има съществени разлики (3)  (4). Комисията възприема вътреобщностната перспектива на Съвета, а в резолюцията на ЕП се говори за „Стратегия за Балтийско море в рамките на Северното измерение“. В резолюцията ЕП призовава Комисията да представи предложение за стратегия, „за да укрепи вътрешния стълб на Северното измерение“ (5). Парламентът недвусмислено свързва Стратегията за Балтийско море с рамката на Северното измерение, а Съветът и Комисията правят разлика между стратегията и външните аспекти на сътрудничеството.

3.5   Наблюдават се значителни разлики между гледните точки по отношение на подходящата структура на управление. Стратегията на Комисията е насочена към координирането на съществуващи инициативи, непрекъснат преглед на постигнатото и поддържане на импулса за изпълнение на плана за действие. Подходът ѝ се състои в запазване на институционалните механизми на минимално равнище без допълнително финансиране за Стратегията за Балтийско море. Парламентът предлага всяка година да се провежда среща на върха за Балтийско море преди Европейския съвет през лятото и да се разгръщат регионални организационни структури в ЕС и извън него, в частност посредством предложението за създаване на собствена бюджетна линия за тази стратегия. ЕИСК вече заяви подкрепата си за отпускането на отделен бюджет за стратегията. Явно ЕП желае да види по-амбициозно развитие на политиката отколкото Комисията. Сякаш за да подчертае процеса на развитие на стратегията, на 22 октомври 2009 г. Парламентът прие изменение на бюджета за 2010 г., като отпусна 20 млн. евро за координирането и за някои пилотни проекти на стратегията.

3.6   Независимо от тези различия в подхода, самата стратегия беше изготвена след поредица от консултации със заинтересованите страни от макрорегиона. Стратегията е новаторска, тъй като ще действа на основата на транснационална управленска структура и следователно надхвърля обхвата на традиционните регионални политики на ЕС. Новата управленска структура е разположена между националната държава и наднационалната общност.

3.7   Комисията представя Стратегията за региона на Балтийско море като „концепция в процес на разработка“. Всяко определение на отделните аспекти на региона на Балтийско море неминуемо ще бъде неточно, тъй като в зависимост от разглеждания въпрос се визират съответно и различни географски зони. Подходът, възприет при разработването на Стратегията за региона на Балтийско море, е да се започне с определяне на проблемите и въпросите, които да определят съответната географска зона от макрорегиона. Обективно погледнато, четирите стълба на стратегията и произтичащият от нея план за действие представляват сериозно усилие за създаване на по-добре координирана рамка за развитие в регион, отличаващ се с такова многообразие като Балтийския, а следователно и опит за насърчаване на териториалното сближаване. По-долу, в таблица № 1, са изброени приоритетните области на плана за действие, включени в съответните стълбове на стратегията.

3.8   От изложението на Комисията се подразбира, че е необходим интегриран подход за гарантиране на устойчивото развитие на региона. Разглежданите в стратегията въпроси са сложни и взаимосвързани, а настоящите механизми на сътрудничество не са ефективно координирани.

4.   Предизвикателства и ключови въпроси

4.1   Успешното прилагане на Стратегията за Балтийско море е сериозно предизвикателство. По редица поводи Комисията изтъкна, че стратегията може да се превърне в модел за други макрорегиони в ЕС. Стратегията преследва похвални цели и задачи, свързани с решаването на сложни структурни въпроси в региона на Балтийско море, но се сблъсква и с редица предизвикателства, които трябва да преодолее, за да докаже своята ефективност. Тези предизвикателства са свързани с потенциала ѝ по отношение на добавената стойност, с механизмите на управление, със сближаването в ЕС и с външната ефективност на стратегията.

4.2   Що се отнася до добавената стойност, съществува опасност стратегията да обхване твърде амбициозен набор от дейности за удовлетворяване на възможно най-голям брой заинтересовани участници в региона на Балтийско море. По този начин може да се окаже неприложима. Има сериозни основания стратегията да се направи по-достъпна и усилията да се съсредоточат върху по-малобройни, но стратегически по-важни цели. Комисията HELCOM постигна напредък в своя План за действие за региона на Балтийско море по отношение на рибните запаси и общото състояние на околната среда. Независимо от тези подобрения Стратегията за региона на Балтийско море следва да продължи да насърчава положителното развитие в областта на рибарството и околната среда в по-широк план.

4.3   Механизмите на управление на Стратегията за региона на Балтийско море също са предмет на критични забележки. В таблица № 1 се наблюдава парадокс, а именно, че държавите-членки, които най-много се нуждаят от стратегията, са най-слабо ангажирани с нейното прилагане. Освен това Комисията едва успя да постигне равновесие между съвкупност от дейности, от една страна, и съвкупност от генерални дирекции и държави-членки, от друга страна. В досегашния опит по отношение на прилагането на Лайпцигската харта за устойчиви европейски градове се наблюдава известно забавяне, а Стратегията за региона на Балтийско море е може би още по-сложна (6).

4.4   Успехът на всяка политика на ЕС, като например Стратегията за Балтийско море, ще бъде измерван по практическите резултати, които трябва да бъдат видими и осезаеми за гражданите. Стратегията е предизвикателство и към самото понятие „общностно сближаване“. Както вече беше отбелязано, Комисията „вдигна летвата“ в областта на макрорегионалното сътрудничество. Въпреки че тежестта на предизвикателствата, свързани с околната среда, инфраструктурите и др., е добре известна на гражданите на държавите-членки от Балтийския регион, основното предизвикателство продължава да бъде обясняването на сериозността на положението в Балтийско море на останалите страни от ЕС. Във връзка с това помощта на организираното гражданско общество е от ключово значение. ЕИСК вече направи предложение за създаване на Форум на гражданското общество от региона на Балтийско море и изрази своята готовност да започне основната подготвителна работа за него. Освен това Комитетът предложи да се създаде в рамките на ЕИСК ad hoc обсерватория за региона на Балтийско море или проучвателна група, така че целият Комитет да може да участва ефективно в развитието на стратегията.

4.5   Едно от основните предизвикателства за стратегията е външното измерение. Особено поради ключовата си роля, Русия е основна заинтересована страна в региона на Балтийско море. Досега Русия е проявявала интерес към стратегията и би имала полза от успешното ѝ прилагане. Ролята на Русия в стратегията следва да се определя от механизмите в рамките на Северното измерение, за които се предполага, че би трябвало да бъдат приведени в съответствие със стратегията. Необходимо е да се отбележи, че три от четирите стълба на стратегията (защита на околната среда, привлекателност и достъпност на региона, сигурност и безопасност) са предимно транснационални по своята същност, така че в стратегията следва да се предвидят механизми за свързване на вътрешните и външните взаимодействия, особено на оперативно равнище. Освен това външното измерение на стратегията дори би могло да се разшири, например като обхване Беларус, който има влияние върху защитата на околната среда и върху привлекателността и достъпността на региона на Балтийско море.

4.6   Според някои най-добрият начин да се гарантира участието на Русия в прилагането на стратегията би било прякото двустранно сътрудничество с ЕС въз основа на „равнопоставено партньорство“ с ЕС (7). Ако е така, би било закономерно да се попита дали Северното измерение, както е предложено понастоящем, е подходящият механизъм за осигуряване на ангажимента на Русия в стратегията.

5.   Анализ на стратегията

5.1   Има редица спорни въпроси в стратегията, които трябва да бъдат наблюдавани отблизо. Първо: планът за действие съдържа конкретни предложения за компенсиране на недостатъците на енергийните мрежи и на връзките в региона на Балтийско море. Има опасения, че те могат да не са достатъчни поради спешната необходимост от постигане на по-голяма интеграция на мрежите. Стратегията не би трябвало да се стреми само към интегриране и свързване на понастоящем отделни енергийни пазари от региона на Балтийско море, а да работи за общоевропейска енергийна солидарност. ЕС се нуждае от руски енергийни суровини и следователно трябва да изгради инфраструктурата за доставяне на газ, петрол и електричество в Европа. Това е необходимо, за да се гарантира стабилността на доставките на енергийни суровини в Европа. По-голямо сътрудничество се изисква и от страни извън ЕС. Проектът „Северен поток“ не се разглежда в стратегията. Това е очевиден пропуск, но Комисията отбелязва, че проектът „Северен поток“ е повод за големи разногласия и че за да се приеме стратегията за региона на Балтийско море, е необходимо единодушие.

5.2   В плана за действие са формулирани предложения за подобряване на вътрешните и външните морски, сухопътни и железопътни транспортни връзки. Сухопътната инфраструктура се нуждае от сериозно внимание, защото или е съвсем недостатъчна, или просто липсва. Някогашната периферия на Съветския съюз може да се превърне в интегрирана част от европейския център. Регионът на Балтийско море спешно се нуждае от съизмерима цялостна мрежа от пътна инфраструктура. Настоящите коридори от Трансевропейската транспортна мрежа (TEN) трябва да бъдат преразгледани и адаптирани към новата действителност в един по-обединен съюз, например железопътните и сухопътните коридори от Хелзинки до Виена/Словения.

5.3   Не е споменато стратегическото значение на големите реки в Балтийския макрорегион. Този пропуск следва да бъде наваксан. В този контекст е интересно да се отбележи, че в момента се подготвя Стратегия за Дунавския регион. Извършиха се многопосочни и подробни консултации по Стратегията за региона на Балтийско море, но някак малко импровизирано. Колкото до Стратегията за Дунавския регион, ЕИСК следва да се опита да се включи по един по-структуриран начин. Комисията посочи, че има възможност за включване от февруари до лятото на 2010 г. ЕИСК вече предложи в становищата си REX/262 и ECO/251 създаването на Форум на гражданското общество от региона на Балтийско море и сега трябва да продължи с конкретни предложения. Това предложение се ползва с подкрепата на редица членове на ЕП и понастоящем парламентът подготвя становище относно Стратегията за региона на Балтийско море.

5.4   Сложността на предизвикателствата, включени в Стратегията за региона на Балтийско море, вече бе призната. Ясно е, че отделът в Комисията, отговарящ за прилагането и наблюдението на стратегията, може да се окаже с недостатъчно средства в предстоящия период. ЕИСК и ЕП подкрепят укрепването на отдела. Има опасност той да бъде погълнат от едно административно предизвикателство, каквото е похарчването на 20 милиона евро бюджет, гласуван от ЕП за партньори извън ЕС (бюджетна линия № 4). ЕИСК подчертава, че и Европейската комисия, и държавите-членки, отговорни за представените в плана дейности, трябва да разполагат с подходящ административен капацитет, за да изпълняват своите задължения.

5.5   Беше изразена загриженост по повод относителната тежест на въпроса за риболова и рибарството. Всички признават, че е направено много, особено от комисията HELCOM, и първите резултати са окуражаващи. Този напредък непременно трябва да се запази и в частност трябва да се положат усилия, за да се стимулира едно отговорно потребление.

5.6   Беше изразена загриженост относно акцента в стратегията, поставен върху науката, технологиите, научните изследвания и иновациите. ЕИСК не е напълно убеден, че разпъването на така наречения „триъгълник на знанието“ (образование, изследвания и иновации) между два различни стълба на стратегията и между три държави-членки, отговорни за тяхното координиране, е идеалното решение. ЕИСК подчертава, че стратегията следва да укрепя взаимодействието и връзките между отделните части на триъгълника на знанието.

5.7   По отношение на приоритетна област № 6 – „Премахване на препятствията пред вътрешния пазар в региона на Балтийско море“ – ЕИСК напълно подкрепя тази част от стратегията. Особено внимание трябва да се отдели на МСП, които преобладават в икономиките от региона на Балтийско море. ЕИСК подкрепя и напредъка на програмата за достоен труд. Следва да се насърчи засилването на социалния диалог в региона на Балтийско море, за да се оползотворят някои от страничните ефекти от укрепването на сътрудничеството в рамките на стратегията, особено що се отнася до засилването на съвместната работа и интеграцията в енергетиката.

5.8   Особено тревожно е продължителното и структурно западане на корабостроителния сектор и свързаните с него сектори в региона, което оказва отрицателно въздействие върху икономическото и социалното сближаване. Комитетът е убеден, че Стратегията за региона на Балтийско море следва да бъде разширена така, че да обхване този конкретен въпрос.

(1)  ОВ C 277, 17.11.2009 г., стр. 42.

(2)  ОВ C 318, 23.12.2009 г., стр. 6.

(3)  Европейски парламент (2006 г.), „Резолюция относно Стратегия за Балтийско море в рамките на Северното измерение“, Страсбург, 16 ноември 2006 г., A6-0367/2006.

(4)  Стратегията за Балтийско море и планът за действие могат да бъдат открити на:

http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/documents_en.htm.

(5)  Северното измерение е инструмент, чрез който ЕС, Русия, Норвегия и Исландия могат да прилагат политики в определени сфери на сътрудничество, за които са постигнали съгласие.

(6)  Харта, подписана на 24 май 2007 г. по време на германското председателство на Съвета, в рамките на неформална среща на министрите от ЕС по въпросите на развитието на градските райони и териториалното сближаване. В тази междуправителствена харта се отправят две основни препоръки, а именно да се използва повече политиката на интегрирано развитие на градските райони и да се обръща специално внимание на бедните квартали.

(7)  Вж. например „Участието на социалните партньори и други организации на гражданското общество – каква роля могат да играят местните фактори и гражданското общество?“, представяне от г-н Uno Aldgren, член на Комитета на регионите, по време на конференцията „Регионът на Балтийско море – най-доброто място за работа и бизнес“, организирана от ЕИСК и представителството на Европейската комисия в Хелзинки, Финландия, на 22 и 23 октомври 2009 г.