17.3.2009   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 62/1

(1)

На 10 март 2009 г. Съветът разгледа актуализираната програма за сближаване на България за периода 2008-2011 г. (2)

(2)

България отбеляза висок икономически растеж от средно над 6 % през последните няколко години, съпроводен от нарастващи макроикономически дисбаланси като голям външен дефицит, както и от инфлация. В контекста на валутния борд паричната политика и условията на кредитиране станаха по-строги през 2008 г. на фона на усещане за по-висок риск на страната и продължаващо повишаване на реалния ефективен обменен курс. С постепенното проявяване на неблагоприятното въздействие на забавянето на икономическия растеж в световен мащаб и на финансовата криза растежът на БВП се очаква да намалее рязко и да остане много под потенциалния през 2009-2010 г., оказвайки натиск върху данъчните приходи. Така България е изправена пред предизвикателството да поддържа растежа в условията на тежък и продължителен световен икономически спад, коригирайки същевременно съществуващите макроикономически дисбаланси чрез поддържане на строга фискална политика и политика на доходите. В този контекст политическият отговор в програмата предвижда мерки, насочени към засилване на устойчивостта на икономиката. Въпреки началната позиция с ниско съотношение на държавния дълг към БВП и голям бюджетен излишък, високата инфлация и големият дефицит по текущата сметка попречиха на правителството да приеме пакет от фискални стимули за насърчаване на вътрешното търсене. В дългосрочен план страната е изправена пред необходимостта да подобри качеството на публичните финанси в условията на бързо застаряващо население и влошаващи се демографски показатели.

(3)

Макроикономическият сценарий, на който се основава програмата, предвижда растежът на реалния БВП да намалее от 6,5 % през 2008 г. на 4,7 % през 2009 г., преди да се възстанови до равнище от 5,5 % средно за остатъка от периода на програмата. При наличната понастоящем информация може да се направи оценката (3), че този сценарий изглежда базиран на подчертано оптимистични допускания за растежа за 2009 г. и следващите години. Това отразява високото вътрешно търсене, особено растежа на инвестициите, и повишаването на реалния износ през периода на програмата, които са несъвместими със забавянето както на притока на преки чуждестранни инвестиции в страната, така и на световната търговия. Все пак, поради прогнозирания в програмата много по-висок растеж на вноса, във връзка с вътрешното търсене се очаква външният дефицит да намалее само постепенно през 2009-2011 г. Въз основа на допускането за по-слабо забавяне на растежа в програмата се предвижда инфлацията през 2009 г. да бъде по-скоро висока, което предполага ограничен напредък към номинално сближаване. Перспективите за инфлацията за 2010-2011 г. изглеждат реалистични.

(4)

За 2008 г. излишъкът по консолидирания държавен бюджет се оценява на 3 % от БВП в най-новата актуализирана програма за сближаване, което съответства на първоначалната цел. Бюджетните резултати отразяват по-добрата начална позиция (след корекция във връзка с една непредвидена еднократна мярка за отписване на дълг през 2007 г. в размер на 3,5 % от БВП). Въпреки значителния растеж на вноса и високата инфлация през 2008 г. събраните приходи от непреки данъци бяха с 1,5 % от БВП по-ниски от първоначално предвидените. След въвеждането на 10 % плосък данък върху доходите на физическите лица приходите от събраните преки данъци бяха с 0,5 % от БВП по-малко от предвидените в актуализираната програма от декември 2007 г. В разходната част дисциплината не беше напълно спазвана, тъй като бяха одобрени допълнителни социални и инфраструктурни разходи в размер на около 1,75 % от БВП. Въпреки това благодарение на по-високия от очакваното растеж на номиналния БВП съотношението на разходите към БВП бе по-ниско от предвижданото в предишната програма.

(5)

В закона за бюджета за 2009 г. е заложена цел за излишък по консолидирания държавен бюджет в размер на 3 % от БВП. Законът включва някои дискреционни мерки, които биха имали като цяло неутрално въздействие върху бюджета. В приходната част се предвижда ефектът от намалението на осигурителната вноска за обществения пенсионноосигурителен фонд с 4 % да бъде компенсиран от увеличението на вноската за здравно осигуряване с 2 % и на средните задължителни минимални осигурителни прагове с 26,5 % в номинално изражение. В разходната част се планира първичните разходи да нарастват, главно поради по-високите социални плащания и възнаграждения на служителите. Пенсиите ще бъдат увеличени с почти 20 % общо на два пъти — от 1 април и от 1 юли. Планира се разходите за заплати в сектор „Държавно управление“ да нараснат с 10 %. За да се осигури изпълнението на бюджетните цели, отново бе въведено правилото за ограничаване на плащанията на нелихвените разходи (с изключение на трансферите във връзка със социалната сигурност) до 90 % от планираните бюджетни кредити в случай на по-ниски от очакваното бюджетни приходи. Законът за бюджета за 2009 г. предвижда дори по-малки плащания, ако неизпълнението на приходите по консолидирания държавен бюджет достигне такова равнище, което би довело до отрицателно бюджетно салдо.

(6)

Заложената в програмата бюджетна стратегия предвижда средносрочната цел за излишък в размер на 1,5 % от БВП да се спазва през целия период на програмата. В настоящата актуализирана програма се предвижда консолидираната фискална програма да остане с излишък в размер на 3 % от БВП, а първичният баланс да остане непроменен — с излишък от почти 4 % от БВП до 2011 г. Предвижда се в структурно изражение (т.е. с отчитане на фазата на икономическия цикъл, без еднократни и други временни мерки) бюджетният излишък да се запази в размер от около 3,5 % от БВП през периода на програмата. Въпреки че се очаква отрицателната разлика между фактическия и потенциалния БВП да нараства, фискалната позиция в средносрочен план изглежда като цяло неутрална.

(7)

Предвидените в програмата бюджетни резултати могат да бъдат повлияни от значителни негативни рискове. Основният риск произтича от макроикономическия сценарий в основата на предвижданията, който се базира на определено оптимистични допускания за растежа за 2009 г. и 2010 г. По отношение на приходите рисковете за публичните финанси през 2009-2010 г. са по-високи в сравнение с предишните години и са свързани с по-резкия спад и преструктурирането на икономическия растеж в посока на намаление на дела на приходите. Като се имат предвид очакваното забавяне на икономическия растеж и натискът за увеличение на разходите за стимулиране на търсенето, контролирането на растежа на разходите с помощта на бюджетното правило за изпълнение до 90 % може да се окаже трудно през 2009 г.

(8)

При липсата на дългосрочни прогнози за свързаните със застаряването на населението разходи въз основа на общите макроикономически допускания, изготвени от Комитета за икономическа политика/Комисията, не е възможно да се направи оценка на влиянието на застаряването на населението в България на сравнима и стабилна основа, както се прави понастоящем за 25-тедържави-членки, присъединили се по-рано към Европейския съюз. Бюджетната позиция през 2008 г., отличаваща се с голям структурен излишък, допринася значително за намаляването на дълга, преди да се вземе предвид дългосрочното влияние върху бюджета на застаряването на населението. Поддържането на високи първични излишъци в средносрочен план се очаква да допринесе за ограничаване на рисковете пред устойчивостта на публичните финанси, които понастоящем са ниски.

(9)

България досега има много добър опит с изпълнението на бюджетните цели, макар и в условията на оживен икономически растеж. Неотдавна бюджетната рамка бе подобрена чрез рационализиране на бюджетната процедура, въвеждане на по-строги изисквания за отчетност и включване на по-широкообхватен макроикономически анализ и оценка на фискалните рискове в бюджетните документи. Независимо от това рамката е задължителна само през първата година от тригодишната перспектива за бюджетно планиране и дава на правителството известни дискреционни права за извършване на разходи, което вреди на фискалната прозрачност и отчетност. Въпреки тези слабости програмата не предвижда никакви съществени изменения на бюджетната рамка освен по-нататъшен напредък в прилагането на бюджетиране въз основа на резултатите. Предназначението на повторното въвеждане в закона за бюджета за 2009 г. на бюджетното правило за изпълнение до 90 % е да гарантира спазването на бюджетната цел чрез ограничаване на растежа на разходите по консолидирания държавен бюджет. Прилагането на това правило обаче не е ясно определено в закона, което може да създаде известна възможност за дискреционно изпълнение.

(10)

Българското правителство не е приело специален пакет от мерки за стабилизиране на финансовия сектор. Все пак, за да се повиши доверието в банковата система, равнището на гарантираните депозити бе повишено на 100 000 BGN, а правителството увеличи капитала на държавната Българска банка за развитие с цел улесняване на финансирането на малките и средните предприятия (МСП).

(11)

Предвид икономическите дисбаланси фискалната политика е насочена към поддържане на доверието на инвеститорите и запазване на макроикономическата стабилност. Следователно българското правителство не е приело пакет от краткосрочни мерки за стимулиране в отговор на забавянето на икономическия растеж в съответствие с Европейския план за икономическо възстановяване, одобрен през декември от Европейския съвет. Във връзка с програмата за средносрочни реформи и с препоръките по страни, предложени от Комисията на 28 януари 2009 г. съгласно Лисабонската стратегия за растеж и работни места, програмата предвижда структурни мерки, които имат за цел повишаване на устойчивостта на икономиката, например мерки за поддържане на заетостта, за увеличаване на способността на предприятията да се приспособяват към условията на криза, за подобряване на функционирането на пазара, за осигуряване на помощ за капитализиране на търговските банки при необходимост, за насърчаване на кредитирането за МСП, за стимулиране на износа и за подобряване на усвояването на средства от ЕС. Посочените мерки представляват навременен и подходящ отговор на главните политически цели по отношение на краткосрочните перспективи. Актуализираната програма включва и редица други мерки за структурни реформи, които са част от по-дългосрочната стратегия за подобряване на качеството и устойчивостта на публичните финанси, например реформата на пенсионната система, изпълнението на следващите етапи от стратегията за реформа на образованието, включително чрез по-нататъшна оптимизация на училищната мрежа и укрепване на системата на делегираните училищни бюджети, и изпълнението на наскоро приетата стратегия за здравеопазването.

(12)

Програмата на българското правителство за консолидация на публичните финанси се очаква да спомогне за ограничаване на големите външни и вътрешни дисбаланси на икономиката. По-конкретно, програмата предвижда структурна консолидация с 1 % от БВП за периода 2008-2011 г. Цялостната фискална позиция, измерена чрез промените в структурното салдо, е рестриктивна през 2009 г. и остава като цяло неутрална през 2010-2011 г. Предвижда се целта на програмата за поддържане на излишък, коригиран с отчитане на фазата на икономическия цикъл, от 1,5 % от БВП, да бъде постигната през периода на програмата.

(13)

Що се отнася до посочените в кодекса на програмите за стабилност и за сближаване изисквания за представянето на данни, програмата има някои пропуски по отношение на незадължителните данни (4).

i)

да продължи да провежда строга фискална политика и да поддържа стабилна фискална позиция чрез ограничаване на растежа на разходите, за да се спомогне за ограничаването на съществуващите външни дисбаланси и да се противодейства на евентуален недостиг на приходи;

ii)

да ограничи нарастването на заплатите в публичния сектор, с което да допринесе за общо задържане на растежа на заплатите и за подобряване на конкурентоспособността;

iii)

да повиши допълнително ефикасността на публичните разходи, по-специално чрез пълно прилагане на програмното бюджетиране, увеличаване на административния капацитет и реформи в областта на пазара на труда, пазара на продукти, образованието и здравеопазването с цел увеличаване на производителността.