Дело T-48/05

Yves Franchet и Daniel Byk

срещу

Комисия на Европейските общности

„Извъндоговорна отговорност — Публична служба — Разследвания на OLAF — Случай „Евростат“ — Препращане на националните съдебни органи на информация относно деяния, даващи основания за наказателно производство — Липса на предварително уведомяване на засегнатите длъжностни лица и на Надзорния съвет на OLAF — Изтичане на информация в пресата — Разгласяване от OLAF и от Комисията — Нарушение на принципа на презумпцията за невиновност — Неимуществени вреди — Причинно-следствена връзка“

Решение на Първоинстанционния съд (трети състав) от 8 юли 2008 г.   II ‐ 1595

Резюме на решението

1. Производство — Процесуално-организационни действия — Искане за изключване от преписката на вътрешни за институция документи

2. Длъжностни лица — Иск за обезщетение — Предмет — Искане за обезщетение за вреди, причинени при разследване на Европейската служба за борба с измамите (OLAF)

   (членове 235 ЕО и 236 ЕО)

3. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF — Ред и условия за провеждане на вътрешни разследвания, приети от общностните институции

   (член 10, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета; член 4 от Решение 1999/396 на Комисията)

4. Извъндоговорна отговорност — Условия — Достатъчно съществено нарушение на правна норма, с която се предоставят права на частноправните субекти — Нарушение на задължението за уведомяване на заинтересованото лице в рамките на разследване, провеждано от Европейската служба за борба с измамите (OLAF) — Нарушение на задължението за предварително уведомяване на Надзорния съвет

   (член 288, втора алинея ЕО; член 10, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета; член 4 от Решение 1999/396 на Комисията; член 2 от Вътрешния правилник на Надзорния съвет на OLAF)

5. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF — Препращане на националните органи на информация, получена в рамките на разследване

   (член 4, параграф 5 и член 10, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета)

6. Длъжностни лица — Средство за правна защита — Иск за обезщетение — Правни основания — Иск за обезщетение за вреди, причинени при разследване на Европейската служба за борба с измамите (OLAF)

   (член 91 от Правилника за длъжностните лица; член 10, параграф 2 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета)

7. Извъндоговорна отговорност — Условия — Незаконосъобразност — Вреда — Причинно-следствена връзка — Доказателствена тежест върху ищеца — Граници

   (член 288, втора алинея ЕО)

8. Извъндоговорна отговорност — Условия — Достатъчно съществено нарушение на правна норма, с която се предоставят права на частноправните субекти — Прессъобщение на администрацията, което може да създаде представата, че длъжностно лице е замесено в извършването на нарушения, без да има доказателства за неговата вина

   (член 288, втора алинея ЕО; член 8, параграф 2 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета)

9. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF — Право на защита — Обхват — Право на достъп до преписката от разследването — Липса освен публикуването на окончателния доклад

   (член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета; член 4 от Решение 1999/396 на Комисията)

10. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF — Продължителност на производството

    (член 6, параграф 5 и член 11, параграф 7 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета)

11. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF — Поверителност на разследванията

    (член 12 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета)

12. Длъжностни лица — Дисциплинарен режим — Дисциплинарно производство — Дисциплинарно и наказателно производство, провеждани едновременно за едни и същи деяния

    (член 88, пета алинея от Правилника за длъжностните лица; приложение IX, член 7, втора алинея)

1.  По принцип институциите имат основание да искат изключване от предадената на общностния съд преписка на вътрешен документ, когато последният не е получен със законни средства от страната, която се позовава на него. Всъщност вътрешните документи имат поверителен характер, освен ако институцията, от която те изхождат, се е съгласила да ги разгласи. Все пак в някои ситуации не е необходимо ищецът да доказва, че е получил изтъкнатия в защита на тезата му поверителен документ законосъобразно, и при претегляне на интересите, на които трябва да се предостави защита, следва да се прецени дали особени обстоятелства като например решаващият характер на вътрешния документ за целите на контрола върху редовността на процедурата по приемане на оспорвания акт или на установяването на наличието на злоупотреба с власт дават основание той да не бъде изключен.

   (вж. точки 77 и 79)

2.  Искания за обезщетение за имуществените и неимуществените вреди, за които се твърди, че са причинени на длъжностно лице поради, от една страна, провеждането и приключването на разследване на Европейската служба за борба с измамите (OLAF), в което то е посочено поименно и в което евентуално публично му се вменява отговорност за извършването на нарушения, установени много преди вземането на окончателно решение от компетентната национална юрисдикция, а от друга — поради начина, по който Комисията е действала в контекста на това разследване, не могат да бъдат отхвърлени като преждевременни, така че длъжностното лице да може да подаде такова искане едва след евентуалното окончателно решение на националните съдебни органи. Всъщност евентуалният резултат от националното съдебно производство не е в състояние да се отрази на производството пред общностния съд, тъй като в рамките на споменатите искания за обезщетение въпросът не е дали деянията, в извършването на които се упреква длъжностното лице, са установени или не, или дали то е извършило или не служебни нарушения, а да се провери как OLAF е провела своето разследване и начинът, по който Комисията е действала в контекста на това разследване, като се има предвид, че твърдените вреди, претърпени от длъжностното лице, се различават от тези, които могат да бъдат установени в резултат на обявяването на невинността на ищците от националните съдебни органи.

   (вж. точки 90 и 91)

3.  От разпоредбите на член 4, първа алинея от Решение 1999/396 относно реда и условията за провеждане на вътрешни разследвания във връзка с предотвратяване на измами, корупция и други незаконни действия, които накърняват интересите на Общностите, следва, че заинтересованото длъжностно лице трябва своевременно да бъде уведомено за възможността да бъде лично замесено, когато това не създава опасност да се навреди на разследването и че при всички положения вследствие на разследването не могат да се правят заключения, които се отнасят поименно до длъжностно лице на Комисията, без на заинтересованото лице да е била осигурена възможност да изрази своята позиция относно всички факти, които го засягат. Незачитането на тези разпоредби, определящи условията, в които спазването на правото на защита на съответното длъжностно лице може да се съвмести с изискванията за поверителност, присъщи на всяко разследване от това естество, представлява нарушение на съществени изисквания, приложими към процедурата по разследване.

   Действително член 4 от Решение 1999/396 не се отнася изрично до препращането на информация, която съгласно член 10, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), OLAF може или трябва съответно в зависимост от това дали става въпрос за външни или за вътрешни разследвания, да предаде на националните съдебни органи и следователно не предвижда задължение за уведомяване на съответното длъжностно лице преди подобно препращане. Ако обаче подобна информация включва „заключения, които се отнасят поименно“ до съответното длъжностно лице, по принцип то трябва да бъде уведомено и изслушано във връзка със засягащите го факти.

   Този член обаче предвижда изключение по отношение на случаите, изискващи запазването на абсолютна секретност за целите на разследването и изискващи прибягването до такива средства на разследване, които са от компетентността на национален правораздавателен орган. В подобни случаи със съгласието на генералния секретар на Комисията задължението длъжностното лице да бъде поканено да изрази своята позиция, може да бъде отложено. Така за отлагане на информирането трябва да бъде изпълнено двойното условие за необходимостта да се запази абсолютна секретност за целите на разследването и за изискването да се прибегне до средства на разследване, които са от компетентност на национален правораздавателен орган. Освен това е необходимо да се получи предварителното съгласие на генералния секретар на Комисията. Задължението за искане и за получаване на съгласието на генералния секретар на Комисията не е обикновена формалност, която може евентуално да бъде изпълнена на по-късен етап. Всъщност изискването за получаване на подобно съгласие би изгубило основанието за своето съществуване, а именно да послужи като гаранция на правото на защита на съответните длъжностни лица, като гаранция, че отлагането на тяхното уведомяване се налага само в действително изключителни случаи, както и че този изключителен характер не се преценява единствено от OLAF, а се нуждае и от преценката на генералния секретар на Комисията.

   (вж. точки 128—130, 133, 144—146 и 151)

4.  Правна норма, съгласно която лицата, по отношение на които се води разследване от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), трябва да бъдат информирани за това и трябва да разполагат с възможността да изразят мнението си относно всички факти, които ги засягат, предоставя права на частноправните субекти. Несъмнено член 4 от Решение 1999/396 относно реда и условията за провеждане на вътрешни разследвания във връзка с предотвратяването на измами, корупция и други незаконни действия, които накърняват интересите на Общностите, предоставя свобода на преценка на OLAF в случаи, изискващи запазването на абсолютна секретност за целите на разследването и изискващи прибягването до такива средства на разследване, които са от компетентност на национален правораздавателен орган, така че задължението длъжностното лице да бъде поканено да изрази своята позиция, може да бъде отложено със съгласието на генералния секретар на Комисията. Що се отнася обаче до реда за вземане на решение за отлагане на уведомяването на съответните длъжностни лица и до проверката на условията за прилагане на член 4 от Решение 1999/396, OLAF не разполага с никаква свобода на преценка.

   От това следва, че OLAF допуска достатъчно съществено нарушение на правна норма, предоставяща права на частноправните субекти, щом като не е изтъкнала използването на подобни средства за разследване и не е поискала своевременно, а и не е получила съгласието на генералния секретар на Комисията, за да отложи задължителната покана до длъжностното лице, засегнато от разследването, да изрази позицията си, не е спазила нито условията, нито реда за прилагане на това изключение.

   Такъв е и случаят на нарушение на задължението, произтичащо за OLAF от член 11, параграф 1 от Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF, да консултира Надзорния съвет на OLAF преди препращането на информация на националните съдебни органи, което представлява достатъчно съществено нарушение на правна норма, предоставяща права на съответните лица. Всъщност, от една страна, макар и съгласно член 11, параграф 1 от посочения регламент Надзорният съвет на OLAF да не се намесва в хода на провеждащото се разследване, негова задача е да защитава правата на лицата, по отношение на които се води разследване, тъй като съгласно член 2 от своя вътрешен правилник той „следи OLAF да извършва дейността си при спазване на човешките права и основни свободи и в съответствие с Договорите и с вторичното законодателство, и по-специално с Протокола относно привилегиите и имунитетите на Европейските общности и с Правилника за работата на длъжностните лица“. От друга страна, член 11, параграф 7 от Регламент № 1073/1999 предвижда, че информирането на Надзорния съвет е безусловно задължение и не оставя на OLAF никаква свобода на преценка.

   (вж. точки 146, 153—156, 164 и 167—170)

5.  Европейската служба за борба с измамите (OLAF) не е длъжна да информира институцията, засегната от вътрешно разследване преди препращането на националните съдебни органи на заинтересованата държава-членка на информация относно деяния, даващи основания за наказателно производство съгласно член 10, параграф 2 от Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF. Всъщност, от една страна, препращането на съответната институция на информацията, получена в хода на вътрешните разследвания съгласно член 10, параграф 3 от Регламента, е само една възможност и нито една от разпоредбите на този член не предвижда, че препращането на информацията на националните съдебни органи трябва да се предхожда или съпътства от информиране на съответната институция. От друга страна, член 4, параграф 5 от същия регламент, съгласно който съответната институция трябва да бъде информирана в рамките на вътрешните разследвания, когато разследванията разкриват, че член, ръководител, висш чиновник или друг служител може да е лично замесен, не предвижда никакъв срок за даване на тази информация и съдържа в допълнение изключението, че в случаите, които по нейно усмотрение изискват абсолютна секретност за целите на разследването, OLAF може да отложи информирането.

   На последно място, тези разпоредби не съдържат правни норми, предоставящи права на частноправните субекти, чието спазване се гарантира от общностния съд.

   (вж. точки 158, 159 и 162)

6.  В рамките на иск за обезщетение на имуществените и неимуществените вреди, за които се твърди, че са причинени на длъжностно лице в резултат на провеждането и приключването на разследване на Европейската служба за борба с измамите (OLAF), правно основание, изведено от влиянието, упражнено върху националните съдебни органи при препращането на основание член 10, параграф 2 от Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF, на информацията за разследването и съгласно което OLAF е насочила тези съдебни органи, давайки квалификации от наказателноправен характер на съобщените деяния, е невалидно. Всъщност отговорността за действията, които националните съдебни органи могат да предприемат вследствие на препратената им от OLAF информация, е изцяло тяхна. Така тези органи трябва сами да проверят дали подобна информация обосновава или изисква започването на наказателно преследване. Следователно съдебната защита срещу подобно преследване трябва да бъде осигурена на национално равнище с всички гаранции, предвидени от вътрешното право, включително и тези, които произтичат от основните права, които като част от основните принципи на общностното право също трябва да се спазват от държавите-членки, когато изпълняват общностна уредба.

   (вж. точки 171—173)

7.  В рамките на иск за обезщетение именно ищецът трябва да докаже, че условията за ангажиране на извъндоговорната отговорност на Общността по смисъла на член 288, втора алинея ЕО, са изпълнени. Съществува все пак смекчаване на тази норма, когато вредоносно деяние е можело да бъде предизвикано от множество различни причини и когато общностната институция, макар да е била в състояние най-лесно да събере доказателства в това отношение, не е привела никакво доказателство, което да установи коя от тези причини е довела до това деяние, така че неяснотата, която остава, трябва да бъде в нейна тежест.

   (вж. точки 182 и 183)

8.  Принципът на презумпцията за невиновност изисква лице, обвинено в извършването на нарушение, да се счита за невинно, докато вината му не бъде доказана вън от всякакво разумно съмнение в хода на съдебен процес. Институциите обаче не могат да бъдат възпрепятствани да осведомяват обществеността за започнати от Европейската служба за борба с измамите (OLAF) разследвания на нарушения, извършени в техните структури. Те обаче трябва да правят това с цялата необходима дискретност и предпазливост, зачитайки справедливия баланс между интересите на съответните длъжностни лица и тези на институцията.

   Разпространението от институция на прессъобщение, което създава в обществеността или поне в част от нея впечатлението, че длъжностно лице е замесено в нарушения, извършени в нейните структури, макар вината му все още да не е доказана, надхвърля границите на обоснованото от служебния интерес и съставлява достатъчно съществено нарушение на презумпцията за невиновност, след като институцията не разполага с никаква свобода за преценка, що се отнася до задължението ѝ да зачита тази презумпция.

   По същия начин OLAF нарушава принципа на презумпцията за невиновност, когато в хода на разследване срещу длъжностно лице допуска изтичане в пресата на информация, която отразява съмнението, че същото е виновно в извършването на престъпление и която кара обществеността да повярва в неговата вина, преди по този въпрос да се произнесла юрисдикция. С това изтичане OLAF нарушава и задължението за поверителност на разследванията и като предизвиква разгласяване в пресата на чувствителна информация за разследванията, уврежда интересите на добрата администрация, доколкото осигурява достъп на широката общественост до поверителна информация на администрацията в хода на производството по разследване. В този случай става въпрос за достатъчно съществени нарушения на тези правни норми, доколкото задача на OLAF е да следи да не се допуска подобно изтичане, нарушаващо основните права на съответните лица като презумпцията за невиновност, като се има предвид, че администрацията не разполага със свобода на преценка, що се отнася до спазването на това задължение.

   (вж. точки 216, 217, 219, 309—311 и 314)

9.  Европейската служба за борба с измамите (OLAF) не е длъжна да предоставя на общностно длъжностно лице, евентуално засегнато от вътрешно разследване — преди приемането на окончателно решение от страна на неговия орган по назначаване (ОН) с неблагоприятни последици за него — достъп до документите, предмет на подобно разследване или до документите, изготвени във връзка със случая от самата OLAF; с други думи биха били възпрепятствани ефикасността и поверителността на задачите на OLAF, както и нейната независимост. По-специално простият факт, че част от поверителна преписка по разследване изглежда е била неправомерно съобщена на пресата, не обосновава сам по себе си дерогация в полза на евентуално засегнатото длъжностно лице от поверителността на тази преписка и на воденото от OLAF разследване. Зачитането на правото на защита на съответното длъжностно лице е достатъчно гарантирано с член 4 от Решение 1999/396 относно реда и условията за провеждане на вътрешни разследвания във връзка с предотвратяване на измами, корупция и други незаконни действия, които накърняват интересите на Общностите, който не задължава OLAF да предостави достъп до тези документи.

   Този подход не противоречи на зачитането на правото на добра администрация, предвидено в член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз, съгласно който това право включва правото на достъп на всяко лице до документите, които се отнасят до него, като се зачитат легитимните интереси, свързани с поверителността и с професионалната и служебна тайна. Така че достъпът до преписката по разследването, водено от OLAF преди приемането на окончателния му доклад, може да бъде отказан съгласно този принцип, когато спазването на поверителността изисква това.

   Освен това OLAF не е длъжна да предоставя достъп до окончателния доклад от разследването. Всъщност, от една страна, никое от задълженията, които следват от член 4 от Решение 1999/396, не се отнася до този въпрос, а от друга — наличието на незаконосъобразност, допусната от OLAF по отношение на принципа на състезателното производство, би могло да се установи единствено в случай, че окончателният доклад бъде публикуван или доколкото той бъде последван от приемане на акт с неблагоприятни последици. Ако този доклад е изпратен на институцията и на съответните национални съдебни органи, от компетентност на тази институция и на тези органи е да предоставят евентуално достъп на съответното длъжностното лице до посочения доклад съобразно собствените си процесуални норми, доколкото те възнамеряват да приемат акт с неблагоприятни последици за него въз основа на този окончателен доклад.

   (вж. точки 255—260)

10.  Дори ако Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), не предвижда никакъв конкретен и императивен срок за приключването на разследванията, задължението за спазване на разумен срок в административните процедури представлява общ принцип на общностното право, чието спазване се осигурява от общностната юрисдикция и което впрочем член 41, параграф от Хартата на основните права на Европейския съюз възпроизвежда като съставна част на правото на добра администрация. Следователно процедурата пред OLAF не може да продължи след изтичането на разумен срок, който трябва да се преценява в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай и от неговата степен на сложност.

    Засегнатите длъжностни лица не трябва да бъдат потърпевши от недостатъците в административната организация на службите на Комисията при създаването на OLAF, които сами по себе си не могат да оправдаят продължителни срокове за приключване на разследванията, нито да представляват причина за освобождаване на Комисията от отговорност.

    (вж. точки 272—274, 280 и 281)

11.  Действително, съгласно член 12, параграф 3, трета алинея от Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), институциите са длъжни да гарантират опазването на поверителността на разследванията, извършени от OLAF и процесуалните права на засегнатите лица. Тази разпоредба обаче не може да се тълкува в смисъл, че възлага на Комисията общо задължение да гарантира, че OLAF, която извършва своите разследвания при пълна независимост, опазва поверителността. Всъщност тази разпоредба трябва да се чете във връзка с предходната алинея, съгласно която генералният директор на OLAF докладва редовно на институциите за данните, получени от разследванията при съблюдаване на същите принципи. Така от член 12 от Регламент № 1073/1999 следва, че в случаите, в които генералният директор на OLAF докладва на институциите, включително на Комисията, информация за разследванията, при разглеждането на информацията посочените трябва да гарантират поверителността на тази информация и процесуалните права на засегнатите лица.

    (вж. точка 299)

12.  Член 88, пета алинея от Правилника, който забранява на органа по назначаването да взема окончателно решение по отношение на засегнатото длъжностно лице в дисциплинарен план, произнасяйки се по деяния, които едновременно са предмет на наказателно производство, до произнасянето на окончателно решение от наказателния съд, който разглежда делото, не предоставя оперативна самостоятелност на споменатия орган. Тази разпоредба установява принципа, съгласно който „дисциплинарното производство изчаква наказателното“, което се обосновава по-специално с обстоятелството, че националните наказателни юрисдикции разполагат с по-значителни възможности за разследване от органа по назначаване. При това положение, в случай че същите деяния могат да съставляват престъпление и нарушение на задълженията на длъжностно лице по Правилника, администрацията е обвързана от фактическите констатации на националната юрисдикция в рамките на наказателното производство. След като последната установи фактите по случая, администрацията може да пристъпи впоследствие към правната им квалификация с оглед на понятието „дисциплинарно нарушение“, като провери по-конкретно дали те представляват нарушения на задължения по Правилника.

    (вж. точки 341 и 342)