Дело C‑421/22

„DOBELES AUTOBUSU PARKS“ SIA и др.

срещу

Iepirkumu uzraudzības birojs,

„Autotransporta direkcija“ VSIA

(Преюдициално запитване, отправено от Augstākā tiesa (Senāts)

Решение на Съда (пети състав) от 21 декември 2023 година

„Преюдициално запитване — Транспорт — Обществени услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт — Регламент (ЕО) № 1370/2007 — Член 1, параграф 1 — Член 2а, параграф 2 — Член 3, параграф 1 — Член 4, параграф 1 — Член 6, параграф 1 — Обществена поръчка за услуги за пътнически превоз с автобусен транспорт — Процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги — Открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура — Спецификация — Размер на компенсацията, предоставена от компетентния национален орган — Индексиране, ограничено във времето и до специфични категории разходи — Разпределение на рисковете“

Транспорт — Обществени услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт — Регламент № 1370/2007 — Възлагане на поръчки за обществени услуги за пътнически превоз с автобуси — Открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура — Компенсация за разходите на предприятията за пътнически превоз, присъщи на задължения за извършване на обществена услуга — Механизми за разпределение на разходите — Свобода на преценка на компетентните национални органи — Възможност за тези органи да предвидят схема за компенсация, която не покрива автоматично всички разходи, свързани с управлението и извършването на тази услуга — Допустимост — Липса на редовно индексиране на разходите — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса

(член 1, параграф 1, член 2а, член 3, параграф 1, член 4, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Регламент № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 41—44, 46—52, 54—56, 58, 59 и диспозитива)

Резюме

В Латвия е обявена открита тръжна процедура с цел предоставяне на право за извършване на обществени услуги за пътнически автобусен превоз по маршрутната мрежа от регионално значение за срок от десет години.

„Dobeles Autobusu parks SIA“ и още няколко други латвийски дружества, развиващи дейност в транспортната област, сезират Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (Комисия за разглеждане на жалби към Службата за надзор върху обществените поръчки, Латвия) с жалба, с която оспорват разпоредбите на техническата спецификация. Последната и съответният проектодоговор според тях установяват противоречащ на правото механизъм за компенсиране на разглежданите услуги, тъй като не предвиждат цялостна процедура за преразглеждане на цената на услугата в случай на промяна на разходите, които имат отражение върху тази цена. След като комисията отхвърля жалбата им, тези дружества сезират Administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд, Латвия). Тази юрисдикция също отхвърля жалбите им с мотива, по същество, че държавата не е длъжна по процедурата за индексиране на договорната цена на услугата да покрива всички разходи на операторите на обществена услуга за превоз, и че предвидената в проектодоговора за обществена поръчка процедура за индексиране на договорната цена не е в противоречие с изискванията, наложени от Регламент № 1370/2007 относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт ( 1 ).

Сезиран с касационна жалба, Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия) — запитващата юрисдикция по настоящото дело, решава да се обърне към Съда по реда на преюдициалното производство, за да определи дали Регламент № 1370/2007 допуска схема за компенсиране, която не предвижда редовното индексиране на договорната цена с оглед на увеличенията на свързаните с предоставянето на услугата разходи, намиращи се извън контрола на изпълнителя.

В решението си Съдът разглежда въпроса дали държавите членки могат, в рамките на договори за обществена поръчка за услуги, сключени след провеждане на открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура, да въведат механизъм за компенсация, който води до прехвърляне на доставчик на услуги за пътнически превоз рисковете, свързани с увеличаването на разходите, и съдържа риск от недостатъчно компенсиране поради увеличаването на някои от тях. В това отношение Съдът приема, че Регламент № 1370/2007 допуска механизъм за компенсация, който не задължава компетентните национални органи да предоставят на доставчик на услуги за пътнически превоз, за който се прилагат задължения за обществена услуга, пълна компенсация, която да покрива, посредством редовно индексиране, всяко увеличение на свързаните с управлението и извършването на тази услуга разходи, които са извън неговия контрол.

Съображения на Съда

На първо място, Съдът отбелязва, че по силата на член 4, параграф 1 от Регламент № 1370/2007 обществените поръчки за услуги трябва, от една страна, да установяват предварително по обективен и прозрачен начин параметрите, въз основа на които трябва да се изчисли компенсацията, когато тя е предвидена ( 2 ), и от друга страна, да определят механизмите за разпределение на разходите, свързани с предоставянето на услугите ( 3 ).

От това е видно, че компетентните национални органи, доколкото имат задължението да определят параметрите за изчисляване на компенсацията, която се дължи на доставчик на обществени услуги за превоз, и да определят механизмите за разпределение на разходите, свързани с предоставянето на същите, се ползват в рамките на обществена поръчка със свобода на преценка, за да създадат механизма за такава компенсация. По-конкретно, Съдът констатира, че възможността за разпределение на разходите предполага по необходимост, че компетентните национални органи не са длъжни да компенсират всички разходи, а могат да прехвърлят на доставчика на тази обществена услуга рисковете, свързани с увеличението на някои от тях, без да има значение дали този доставчик може или не да овладее напълно тяхното увеличение, при положение че то се дължи на обстоятелства извън контрола на посочения доставчик.

Така от самия текст на член 4, параграф 1 от Регламент № 1370/2007 следва, че при упражняване на свободата си на преценка компетентните национални органи могат да предвидят схема за компенсация, която поради параметрите за изчисляването си и механизмите за разпределение на определените от тези органи разходи не гарантира автоматично на доставчика на обществената услуга за превоз пълното покриване на същите.

На второ място, след като припомня, че преследваната от Регламент № 1370/2007 цел е да определи условията на предоставяне на компенсация, за да се гарантира предоставянето на услуги за пътнически превоз от общ интерес, едновременно ефикасни и финансово рентабилни ( 4 ), от това Съдът прави извода, че всяка схема за компенсация трябва да цели не само да не се допуска свръхкомпенсиране на разходите, но и да се насърчават доставчиците на обществени транспортни услуги да станат по-ефикасни. Схема за компенсация обаче, която гарантира при всички обстоятелства автоматичното покриване на всички разходи, свързани с изпълнението на такава обществена поръчка за услуга, не съдържа такова насърчаване към по-голяма ефикасност, при положение че въпросният доставчик не бива стимулиран да намали разходите си.

Обратно, схема за компенсация, която при липсата на редовно индексиране не покрива автоматично всички тези разходи, а води до прехвърляне на някои рискове на доставчика на обществената услуга, би могла да допринесе за осъществяването на такава цел. Всъщност дори по отношение на разходите, които са извън контрола на доставчика на съответната обществена услуга, постигнатото от него повишаване на ефикасността ще му позволи да укрепи финансовата си устойчивост, за да се справи с тези разходи, което ще допринесе за осигуряването на точното изпълнение на задълженията, предвидени в обществената поръчка за услуги.

На трето място, Съдът отбелязва, че когато обществената поръчка се възлага чрез конкурентна тръжна процедура, сама по себе си такава процедура има за последица да сведе до минимум размера на компенсацията, дължима на доставчика на обществена услуга за превоз, като по този начин чрез автоматична корекция се избягва не само свръхкомпенсиране, но и недостатъчно компенсиране.

Всъщност всеки доставчик на услуги, който реши да участва в конкурентна тръжна процедура с оглед на изпълнението на обществена поръчка за услуги, сам определя условията на офертата си, в зависимост от всички релевантни параметри, и по-конкретно от бъдещото вероятно повишаване на разходите, които могат да се отразят на предоставянето на услугата, като по този начин определя нивото на риска, който е склонен да поеме. Следователно може да се предположи, че неговата оферта ще му осигури, ако спечели поръчката, равнище на възвръщаемост на вложения капитал, съответстващо на нивото на поетия риск. От това следва, че схема за компенсация, свързана с обществена поръчка за услуга, възложена след провеждането на открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура, сама по себе си гарантира на доставчика на тази обществена услуга покриване на неговите разходи, като му осигурява и подходяща компенсация, чийто размер ще варира в зависимост от нивото на риска, който последният е склонен да поеме.

Така компетентните национални органи не са длъжни в рамките на конкурентна тръжна процедура да компенсират автоматично, чрез редовна индексация, всички разходи, направени от доставчика на транспортна услуга, свързани с изпълнението на обществена поръчка за услуга, независимо дали той има контрол върху тях, за да може тази поръчка да му осигури подходяща компенсация.

Впрочем липсата на механизъм за редовно индексиране на разходите не може сама по себе си да се счита за нарушение на принципа на пропорционалност. Всъщност доставчик на услуги за превоз, който участва в процедура за възлагане на обществена поръчка, сам определя условията на своята оферта и нивото на риска, който е склонен да поеме с оглед на механизма за компенсация, съдържащ се в обществената поръчка за услуги, и особено липсата на такъв механизъм. Следователно, ако в рамките на конкурентна тръжна процедура компетентен национален орган предвиди неразумни или прекомерни условия с оглед на рисковете, които трябва да се поемат от съответния доставчик на обществена услуга, би било малко вероятно да му бъдат представени оферти, така че да се наложи този орган да измени тези условия, за да ги приведе в съответствие с принципа на пропорционалност.

Колкото до възможността даден доставчик на услуги за пътнически превоз, воден от надеждата да спечели поръчката, да предложи договорна цена, която не отчита в достатъчна степен бъдещо увеличение на разходите, и да се окаже в невъзможност да изпълни договора точно, тя е вътрешно присъща на всяка тръжна процедура. Така тази възможност не оправдава изискването договорите за обществена услуга, сключени след провеждане на открита тръжна процедура, винаги да съдържат механизъм за редовно индексиране, който автоматично гарантира пълно компенсиране за всяко увеличение на разходите, свързани с тяхното изпълнение, независимо дали доставчикът има контрол върху тях.

( 1 ) Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета (ОВ L 315, 2007 г., стр. 1), изменен с Регламент (ЕС) 2016/2338 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 година (ОВ L 354, 2016 г., стр. 22) (наричан по-нататък „Регламент № 1370/2007“).

( 2 ) Член 4, параграф 1, буква б), първа алинея, подточка i) от Регламент № 1370/2007.

( 3 ) Член 4, параграф 1, буква в) от Регламент № 1370/2007.

( 4 ) Член 1, параграф 1, член 2а, параграф 2 и точка 7 от приложението към Регламент № 1370/2007, при прочита им в светлината на съображения 4, 7, 27 и 34 от него.