Дело C‑66/22

Infraestruturas de Portugal SA
и
Futrifer Indústrias Ferroviárias SA

срещу

Toscca — Equipamentos em Madeira Lda

(Преюдициално запитване, отправено от Supremo Tribunal Administrativo)

Решение на Съда (голям състав) от 21 декември 2023 година

„Преюдициално запитване — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Директива 2014/24/ЕС — Член 57, параграф 4, първа алинея, буква г) — Възлагане на обществени поръчки в сектора на транспорта — Директива 2014/25/ЕС — Член 80, параграф 1 — Факултативни основания за изключване — Задължение за транспониране — Сключване от икономически оператор на споразумения с цел нарушаване на конкуренцията — Правомощия на възлагащия орган — Последици от предходно решение на орган за защита на конкуренцията — Принцип на пропорционалност — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Право на ефективни правни средства за защита — Принцип на добра администрация — Задължение за мотивиране“

1. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Директива 2014/24 — Възлагане на обществени поръчки — Основания за изключване от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка — Задължение за транспониране — Обхват

   (член 57, параграф 4, първа алинея от Директива 2014/24 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 49—58)

2. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги — Директива 2014/25 — Възлагане на обществени поръчки — Квалифициране и качествен подбор — Използване на основанията за изключване и критериите за подбор, предвидени в Директива 2014/24 — Задължение за транспониране — Обхват

   (член 80, параграф 1, трета алинея от Директива 2014/25 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 59—61)

3. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Директива 2014/24 — Възлагане на обществени поръчки — Основания за изключване от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка — Сключване от икономически оператор на споразумения с цел нарушаване на конкуренцията — Национална правна уредба, ограничаваща възможността за изключване на оферта от оферент при наличието на достатъчно убедителни данни за действия на последния, които могат да нарушат правилата на конкуренцията — Изключване, ограничено до процедурата за възлагане на обществена поръчка, в която са извършвани този вид действия — Недопустимост

   (член 57, параграф 4, първа алинея, буква г) от Директива 2014/24 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 67—72; точка 1 от диспозитива)

4. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Директива 2014/24 — Възлагане на обществени поръчки — Основания за изключване от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка — Сключване от икономически оператор на споразумения с цел нарушаване на конкуренцията — Национална правна уредба, която възлага единствено на националния орган за защита на конкуренцията правомощието да взема решения относно изключването на икономически оператори от процедурите за възлагане на обществени поръчки поради нарушение на правилата на конкуренцията — Недопустимост

   (член 57, параграф 4, първа алинея, буква г) от Директива 2014/24 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 74—80, 82—84; точка 2 от диспозитива)

5. Сближаване на законодателствата — Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Директива 2014/24 — Възлагане на обществени поръчки — Основания за изключване от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка — Сключване от икономически оператор на споразумения с цел нарушаване на конкуренцията — Решение на възлагащия орган относно надеждността на даден икономически оператор, прието поради наличие на такова основание за изключване — Приложение на принципа за добра администрация — Задължение за мотивиране

   (член 57, параграф 4, първа алинея, буква г) от Директива 2014/24 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 87—91; точка 3 от диспозитива)

Резюме

Toscca е икономически оператор, подал оферта в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, която е организирана от Infraestruturas de Portugal и е с предмет закупуването на обработени с креозот дюбели и траверси от борова дървесина, предназначени за сектора на железопътната инфраструктура; тази обществена поръчка е възложена на Futrifer. Тъй като жалбата за отмяна по съдебен ред, подадена от Toscca срещу това решение за възлагане на обществената поръчка, е отхвърлена, посоченото дружество подава въззивна жалба пред Tribunal Central Administrativo Norte (Централен административен съд на район Север, Португалия). Този съд постановява решение, с което уважава жалбата и осъжда Infraestruturas de Portugal да възложи поръчката на Toscca. Поради липса на мотиви това решение е отменено от Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд, Португалия), който връща делото на Централния административен съд на район Север. Този съд постановява второ решение, с което потвърждава приетото в първото си решение.

Върховният административен съд, който е запитващата юрисдикция, е сезиран с жалби срещу второто решение, подадени от Infraestruturas de Portugal и Futrifer. Този съд установява, че през 2019 г. Autoridade da Concorrência (Орган за защита на конкуренцията, Португалия) задължава Futrifer да заплати глоба за нарушение на конкурентното право в рамките на процедури за възлагане на обществени поръчки, организирани през 2014 г. и 2015 г.

В решението си Съдът в голям състав се произнася, първо, относно обстоятелството дали държавите членки имат задължение да транспонират факултативните основания за изключване, предвидени в Директиви 2014/24 ( 1 ) и 2014/25 ( 2 ). По-нататък той уточнява какви са условията, за да може възлагащите органи да упражнят правомощието си да изключат даден икономически оператор от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка поради ненадеждност вследствие на нарушение на конкурентното право, извършено извън разглежданата процедура за възлагане на обществена поръчка. Накрая той разяснява задължението на възлагащите органи да мотивират решението относно надеждността на икономическия оператор с оглед на предвиденото в Директива 2014/24 факултативно основание за изключване, свързано с участието на такъв оператор в споразумения с цел нарушаване на конкуренцията.

Съображения на Съда

В самото начало Съдът се произнася по въпроса дали държавите членки са длъжни да транспонират в националното си право факултативните основания за изключване, посочени в Директива 2014/24 ( 3 ), както и в разпоредбата на Директива 2014/25, която препраща към тези основания.

Що се отнася, от една страна, до факултативните основания за изключване, предвидени в Директива 2014/24, Съдът отбелязва, че противно на това, което следва от някои от неговите решения ( 4 ), държавите членки са длъжни да транспонират тези основания в националното си право. Това задължение предполага, че те трябва да предвидят или възможността, или задължението на възлагащите органи да прилагат посочените основания. Това е така, защото, първо, от текста на разпоредбата на Директива 2014/24 относно факултативните основания за изключване следва, че изборът дали да се изключи даден икономически оператор от процедура за възлагане на обществена поръчка на някое от тези основания, трябва да бъде направен от възлагащите органи, освен ако държавите членки не решат да преобразуват тази възможност за изключване в задължение. Следователно, за да не бъдат ни най-малко лишени тези възлагащи органи от възможността да приложат тези основания за изключване, съответната държава членка не може да се въздържи да включи тези основания в националното си законодателство, с което се транспонира Директива 2014/24. Второ, това тълкуване се потвърждава и от контекста на разпоредбата относно факултативните основания за изключване, която се различава от други разпоредби на тази директива, с които на държавите членки се предоставя възможност за избор дали да ги транспонират или не. В това отношение Съдът подчертава, че предоставената на държавите членки възможност за избор, що се отнася до условията за прилагане на факултативните основания за изключване ( 5 ), не може да обхваща и обстоятелството дали те ще транспонират, или няма да транспонират тези основания в националното право. Що се отнася, трето, до преследваната с Директива 2014/24 цел във връзка с факултативните основания за изключване, Съдът подчертава, че законодателят на Съюза е искал да предостави на възлагащите органи, и само на тях, преценката относно честността и надеждността на всеки от икономическите оператори, участващи в дадена процедура за възлагане на обществена поръчка, като по-конкретно, изключат операторите, които считат за ненадеждни.

Що се отнася, от друга страна, до Директива 2014/25 ( 6 ), Съдът подчертава, че по силата на задължението си да транспонират член 80, параграф 1, първа алинея от тази директива, държавите членки трябва поне да предвидят възможността възложителите да включат сред правилата и критериите за изключване, приложими в процедурите за възлагане на обществени поръчки, попадащи в приложното поле на посочената директива, факултативните основания за изключване, предвидени в Директива 2014/24, без да се засяга евентуалното решение на посочените държави да задължат тези възложители да включат посочените основания сред тези критерии.

След като прави тези уточнения, Съдът се произнася, на първо място, по предвиденото в Директива 2014/24 ( 7 ) факултативно основание за изключване, свързано с обстоятелството, че даден икономически оператор е сключвал споразумения с цел нарушаване на конкуренцията. Съдът постановява, че това основание не допуска национална правна уредба, която ограничава възможността за изключване на оферта на оферент поради наличието на достатъчно убедителни данни за действия на последния, които могат да нарушат правилата на конкуренцията, само до процедурата за възлагане на обществена поръчка, в рамките на която е проявено този вид поведение. Това е така, защото подобно ограничение не е включено в текста на разпоредбата, която предвижда това основание за изключване. Освен това от контекста, в който се вписва тази разпоредба ( 8 ), следва, че Директива 2014/24 позволява на възлагащите органи на всеки етап от процедурата да изключат или да бъдат задължени от държавите членки да изключат икономически оператор, когато се окаже, че поради действия, които е извършил или е пропуснал да извърши — било преди или по време на процедурата — той се намира в една от хипотезите, визирани от основанията за изключване, предвидени в същата директива. Такова тълкуване на същата разпоредба позволява на възлагащия орган да се увери в честността и надеждността на всеки от икономическите оператори, които могат да бъдат поставени под съмнение не само в контекста на участието на такъв оператор в антиконкурентни действия в рамките на съответното производство, но и с оглед на предходни случаи на участие на този оператор в подобни действия.

На второ място, Съдът подчертава, че предвиденото в Директива 2014/24 факултативно основание за изключване, свързано със сключването от икономически оператор на споразумения с цел нарушаване на конкуренцията, не допуска национална правна уредба, която възлага само на националния орган за защита на конкуренцията правомощието да решава дали да изключи икономически оператори от процедурите за възлагане на обществени поръчки поради нарушение на правилата за конкуренция. Несъмнено, когато е налице особена процедура, която се урежда от правото на Съюза или от националното право с цел преследване на някои престъпления, и конкретни органи са натоварени да извършват разследването в това отношение, възлагащият орган трябва при преценката на представените доказателства по принцип да се основава на резултата от тази процедура. В този контекст решението на такъв орган, с което се установява нарушение на конкурентното право и на това основание на даден оферент се налага имуществена санкция, може на още по-силно основание да бъде прието за особено значимо в това отношение, ако тази санкция е съпроводена с временна забрана за участие в процедури за възлагане на обществени поръчки. Въпреки че подобно решение може да накара възлагащия орган да изключи този икономически оператор от разглежданата процедура за възлагане на обществена поръчка, липсата на такова решение не може нито да възпрепятства, нито да освободи възлагащия орган от извършването на такава преценка. Тази преценка трябва да се извърши с оглед на принципа на пропорционалност и като се вземат предвид всички релевантни обстоятелства, за да се провери дали е обосновано да се приложи основанието за изключване, свързано със сключването от икономически оператор на споразумения с цел нарушаване на конкуренцията. Следователно национална правна уредба, която обвързва преценката за честността и надеждността на оферентите с изводите от решение на националния орган за защита на конкуренцията относно, по-специално, бъдещото участие в процедура за възлагане на обществена поръчка, засяга правото на преценка, с което трябва да разполага възлагащият орган при прилагането на предвидените в Директива 2014/24 факултативни основания за изключване.

В своя анализ Съдът уточнява в допълнение, че държавите членки не могат да ограничават в законодателството си обхвата на основанието за изключване, свързано с участието на съответния икономически оператор в антиконкурентни действия.

На трето място, Съдът посочва, че в приложение на принципа на добра администрация решението на възлагащия орган относно надеждността на икономически оператор, прието в приложение на предвиденото в Директива 2014/24 факултативно основание за изключване, свързано със сключването на споразумения от икономически оператор, трябва да бъде мотивирано. Това задължение се отнася, от една страна, до решенията, с които възлагащият орган изключва даден оферент по-специално въз основа на такова факултативно основание за изключване. От друга страна, възлагащият орган има това задължение за мотивиране, когато установи, че по отношение на даден оферент е налице някое от факултативните основания за изключване, но въпреки това той реши да не го изключи от процедурата, например, тъй като изключването представлява непропорционална мярка. Всъщност такова решение засяга правното положение на другите икономически оператори, участващи в разглежданата процедура за възлагане на обществена поръчка, които трябва да могат да защитят правата си, като в зависимост от конкретния случай обжалват това решение.

( 1 ) Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65). Член 57, параграф 4, първа алинея от тази директива предвижда хипотезите, в които възлагащите органи, по собствена инициатива или по искане на държавите членки, могат да изключат от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка всеки икономически оператор.

( 2 ) Директива 2014/25/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 243). Член 80, параграф 1, трета алинея от Директива 2014/25 предвижда, че ако държавите членки изискват това, обективните правила и критерии за изключване включват по-специално основанията за изключване, изброени в член 57, параграф 4 от Директива 2014/24, по реда и условията, посочени в него.

( 3 ) По-конкретно, в член 57, параграф 4, първа алинея от тази директива.

( 4 ) Решения от 19 юни 2019 г., Meca (C‑41/18, EU:C:2019:507, т 33), от 30 януари 2020 г., Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, т. 34 и 40), и от 3 юни 2021 г., Rad Service и др. (C‑210/20, EU:C:2021:445, т. 28). Съгласно тези решения държавите членки могат да решат дали да транспонират основанията за изключване, посочени в тази разпоредба.

( 5 ) Съгласно член 57, параграф 7 от Директива 2014/24.

( 6 ) По-точно, съгласно член 80, параграф 1, трета алинея от тази директива.

( 7 ) Съгласно член 57, параграф 4, първа алинея, буква г) от Директива 2014/24 възлагащите органи могат, по собствена инициатива или по искане на държавите членки, да изключват от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка всеки икономически оператор, когато тези възлагащи органи разполагат с достатъчно убедителни данни, че този икономически оператор е сключил споразумения с други икономически оператори, насочени към нарушаване на конкуренцията.

( 8 ) По-специално, член 57, параграф 5, втора алинея от Директива 2014/24.