Дело C‑718/21

L. G.

срещу

Krajowa Rada Sądownictwa

(Преюдициално запитване, отправено от Sąd Najwyższy)

Решение на Съда (голям състав) от 21 декември 2023 година

„Преюдициално запитване — Член 267 ДФЕС — Понятие „юрисдикция“ — Критерии — Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Колегия за извънреден контрол и публични въпроси) на Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) — Преюдициално запитване, отправено от съдебен състав, който няма качеството на независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон — Недопустимост“

1. Преюдициални въпроси — Сезиране на Съда — Национална юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС — Понятие — Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Колегия за извънреден контрол и публични въпроси) на Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) — Съдебен състав на тази колегия, който поради реда на назначаването на участващите в него съдии няма качеството на независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон — Изключване

   (член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 267 ДФЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)

   (вж. т. 58, 63—70 и 73—78)

2. Право на Европейския съюз — Принципи — Право на ефективна съдебна защита — Право на независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон — Обхват

   (член 47, втора алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз)

   (вж. т. 59, 60 и 64)

Резюме

С писмо от 30 декември 2020 г. L. G., съдия в Sąd Okręgowy w K. (Окръжен съд К., Полша), уведомява Krajowa Rada Sądownictwa (Национален съдебен съвет, Полша) (наричан по-нататък „KRS“) за желанието си да продължи да изпълнява длъжността си след навършване на обичайната пенсионна възраст. След като KRS прекратява производството по тази молба поради изтичането на преклузивния срок, предвиден за подаването ѝ, L. G. подава жалба пред запитващата юрисдикция. Като изпитва съмнения относно съвместимостта с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС на национална правна уредба, която, от една страна, подчинява действието на подобна декларация на съдия на разрешението на KRS, и от друга страна, предвижда за тази декларация абсолютен преклузивен срок, тази инстанция сезира Съда с преюдициално запитване.

В случая запитващата юрисдикция се състои от трима съдии от Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (колегия за извънреден контрол и публични въпроси, наричана по-нататък „колегията за извънреден контрол“), създадена при Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) в рамките на неотдавна проведената реформа на полската съдебна система ( 1 ). Тези трима съдии са назначени в тази колегия с Решение № 331/2018, прието на 28 август 2018 г. от KRS (наричано по-нататък „Решение № 331/2018“).

От една страна обаче, това решение е отменено с решение, постановено на 21 септември 2021 г. от Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд, Полша) ( 2 ). От друга страна, в решение от 8 ноември 2021 г., Dolińska-Ficek и Ozimek с/у Полша ( 3 ) (наричано по-нататък „решение Dolińska-Ficek и Ozimek с/у Полша“), Европейският съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) е заключил, че е налице нарушение на изискването за „съд, създаден в съответствие със закона“, закрепено в член 6, параграф 1 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи ( 4 ), поради процеса, който въз основа на Решение № 331/2018 е довел до назначаването на членовете на два тричленни съдебни състава на колегията за извънреден контрол.

В решението си Съдът, заседаващ в голям състав, обявява преюдициалното запитване за недопустимо, с мотива че запитващият орган не е „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС.

Съображения на Съда

В самото начало Съдът припомня, че за да прецени дали запитващ орган притежава качеството на „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС, той взема предвид съвкупност от обстоятелства като, наред с останалото, това дали органът е законоустановен, дали е постоянно действащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали производството е състезателно, дали той прилага правни норми и дали е независим. В това отношение Съдът вече е посочил, че Върховният съд сам по себе си отговаря на тези изисквания и е уточнил, че ако преюдициалното запитване е отправено от национална юрисдикция, трябва да се презумира, че тя отговаря на тези изисквания независимо от конкретния ѝ състав. Всъщност в преюдициално производство, предвид разпределението на функциите между Съда и националната юрисдикция, Съдът не е компетентен да проверява дали актът за преюдициално запитване е постановен в съответствие с националните съдоустройствени и съдопроизводствени правила.

При все това тази презумпция може да бъде оборена, когато от влязло в сила съдебно решение на юрисдикция на държава членка или международна юрисдикция може да се направи изводът, че съдията или съдиите, от които се състои запитващата юрисдикция, нямат качеството на независим, безпристрастен и предварително създаден със закон съд по смисъла на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 47, втора алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) ( 5 ).

В това отношение Съдът отбелязва, че решение Dolińska-Ficek и Ozimek с/у Полша на ЕСПЧ и решението на Върховния административен съд от 21 септември 2021 г. са окончателни и се отнасят конкретно до обстоятелствата, при които съдии от колегията за извънреден контрол са били назначени въз основа на Резолюция № 331/2018.

По-конкретно, от една страна, в решение Dolińska-Ficek и Ozimek с/у Полша ЕСПЧ по същество констатира, че назначенията на членовете на съответните съдебни състави на колегията за извънреден контрол са извършени в явно нарушение на основните национални правила, уреждащи процедурата по назначаване на съдиите. Макар да е вярно, че от шестимата съдии, заседаващи в съдебните състави на колегията за извънреден контрол, разгледани по делата, по които е постановено това решение, само един от тях заседава в запитващия орган, от мотивите на това решение все пак ясно следва, че изводите на Европейския съд по правата на човека важат еднакво за всички съдии в тази колегия, назначени в нея при аналогични обстоятелства, и по-специално въз основа на Решение № 331/2018.

От друга страна, с решение от 21 септември 2021 г. Върховният административен съд отменя Решение № 331/2018, като се основава по-специално на констатации и преценки, които до голяма степен съвпадат с тези, съдържащи се в решение Dolińska-Ficek и Ozimek с/у Полша.

В светлината на констатациите и преценките, произтичащи от тези две решения, както и от собствената си практика, Съдът проверява дали презумпцията за спазване на изискванията на „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС трябва да се счита за оборена по отношение на запитващия орган.

В това отношение Съдът подчертава, на първо място, че съдиите в запитващия орган са били назначени в Колегията за извънреден контрол по предложение на KRS, тоест орган, в който след неотдавнашни законодателни изменения ( 6 ) 23-ма от 25‑те членове са излъчени от изпълнителната и законодателната власт или са членове на посочените власти. Несъмнено обстоятелството, че орган като KRS, който участва в процедурата по определяне на съдиите, в преобладаващата си част се състои от членове, избрани от законодателната власт, само по себе си не може да породи съмнение в качеството на съд, предварително създаден със закон, и в независимостта на съдиите, назначени в резултат на тази процедура. Положението обаче е различно, когато това обстоятелство, в съчетание с други релевантни фактори и с условията, при които се извършва този избор, може да породи такива съмнения. Законодателните изменения по отношение на KRS обаче са настъпили успоредно с приемането на съществена реформа на Върховния съд, която включва по-специално създаването в рамките на този съд на две нови колегии, както и намаляването на пенсионната възраст на съдиите в тази юрисдикция. Следователно тези изменения са настъпили в момент, в който много съдийски длъжности във Върховния съд, обявени за свободни или новосъздадени, предстои да бъдат запълнени.

На второ място, така създадената ex nihilo Колегия за извънреден контрол е получила правомощия в особено чувствителни области като спорове във връзка с изборния процес и провеждането на референдуми или извънредните жалби, позволяващи отмяната на окончателни решения на общите съдилища или на други колегии на Върховния съд.

На трето място, наред с посочените по-горе законодателни изменения, правилата в областта на средствата за съдебна защита срещу решенията на KRS, с които се предлагат кандидати за назначаване на съдийски длъжности във Върховния съд, са съществено изменени, с което се отнема ефективността на тези правни средства за защита. По този въпрос Съдът също подчертава, че така въведените с последните изменения ограничения се отнасят единствено до жалбите, подадени срещу решения на KRS, с които се предлагат кандидати за съдийски длъжности във Върховния съд, докато решенията на KRS, с които се предлагат кандидати за съдийски длъжности в други национални съдилища от своя страна продължават да бъдат подложени на съдебен контрол по действащия преди това общ ред ( 7 ).

На четвърто място, Съдът вече е посочил в решение W.Ż. (Колегия за извънреден контрол и публични въпроси на Върховния съд — Назначаване) ( 8 ), че когато членът на колегията за извънреден контрол, за когото се отнася делото, по което е постановено това решение, е назначен въз основа на Решение № 331/2018, Върховният административен съд, който е бил сезиран с жалба за отмяна на това решение, е разпоредил на 27 септември 2018 г. спиране на изпълнението му. Същото това обстоятелство обаче се отнася и до назначаването на тримата членове на състава на запитващия орган. Така фактът, че президентът на Република Полша е пристъпил спешно и без да изчака да се запознае с мотивите на определението от 27 септември 2018 г. към разглежданите назначения въз основа на решение № 331/2018, което при все това е било спряно с това определение, сериозно е нарушил принципа на разделение на властите, характерен за функционирането на правовата държава.

На пето място, докато Върховният административен съд е сезиран с жалба за отмяна на решение № 331/2018 и е спрял производството по този спор до постановяване на решението на Съда по дело A. B. и др. ( 9 ), полският законодател приема закон, който предвижда по-конкретно пълно изключване на възможността за упражняване на съдебен контрол в бъдеще върху решенията на KRS, с които се предлага назначаването на съдии във Върховния съд, както и липса на основание за произнасяне по същество по все още висящите жалби от този вид ( 10 ). Що се отнася обаче до въведените с този закон изменения, Съдът вече е постановил, че особено когато се разглеждат заедно с всички съпътстващи обстоятелства, такива изменения дават основание да се предположи, че в случая полската законодателна власт действа с конкретна цел за пълно изключване на възможността за упражняване на съдебен контрол върху разглежданите решения ( 11 ).

На шесто и последно място, Съдът уточнява, че макар последиците от горепосоченото решение на Върховния административен съд от 21 септември 2021 г. да не се отнасят до валидността и ефективността на президентските актове за назначаване на съответните съдийски длъжности, това не променя факта, че актът, с който KRS предлага кандидат за назначаване на съдийска длъжност във Върховния съд, е условие sine qua non, за да може този кандидат да бъде назначен на такава длъжност от президента на Република Полша.

В заключение Съдът приема, че съвкупността от посочените по-горе както системни, така и фактически обстоятелства, които характеризират назначаването в рамките на колегията за извънреден контрол на тримата съдии, от които се състои запитващият орган, водят до това, че този орган няма качеството на независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон по смисъла на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 47, втора алинея от Хартата, поради което този състав не представлява „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС. Всъщност тези фактори биха могли да породят у правните субекти оправдани съмнения в неподатливостта на заинтересованите лица и на съдебния състав, в който те заседават, на влиянието на външни фактори, и по-конкретно на пряко или непряко влияние от полската законодателна и изпълнителна власт, както и в неутралността им по отношение на противопоставящите се интереси. Така посочените обстоятелства биха могли да станат причина тези съдии и този орган да не създават впечатление за независимост или за безпристрастност и с това да се накърни доверието, което правосъдието трябва да вдъхва на правните субекти в едно демократично общество и в една правова държава.

( 1 ) Тази колегия, както и друга нова колегия на Върховния съд, Izba Dyscyplinarna (Дисциплинарна колегия), са създадени с Ustawa o Sądzie Najwyższym (Закон за Върховния съд) от 8 декември 2017 г., влязъл в сила на 3 април 2018 г.

( 2 ) Това решение е постановено след решение от 2 март 2021 г., A. B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби) (C‑824/18, EU:C:2021:153).

( 3 ) CE:ECHR:2021:1108JUD 004986819.

( 4 ) Подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.

( 5 ) Вж. решение от 29 март 2022 г., Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2022:235, т. 72).

( 6 ) Член 9a от Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (Закон за Националния съдебен съвет) от 12 май 2011 г., изменен с Ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Закон за изменение на Закона за Националния съдебен съвет и някои други закони) от 8 декември 2017 г., влязъл в сила на 17 януари 2018 г., и с Ustawa o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Закон за изменение на Закон за устройството на общите съдилища и някои други закони) от 20 юли 2018 г., влязъл в сила на 27 юли 2018 г.

( 7 ) Решение от 2 март 2021 г., A. B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби) (C‑824/18, EU:C:2021:153, т. 157, 162 и 164).

( 8 ) Решение от 6 октомври 2021 г., W. Ż. (Колегия за извънреден контрол и публични въпроси на Върховния съд — Назначаване) (C‑487/19, EU:C:2021:798).

( 9 ) Решение от 2 март 2021 г., A. B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби), C‑824/18, EU:C:2021:153.

( 10 ) Ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Закон за изменение на Закона за Националния съдебен съвет и на Закона за устройството на административните съдилища) от 26 април 2019 г., влязъл в сила на 23 май 2019 г.

( 11 ) Решение от 2 март 2021 г., A. B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби), C‑824/18, EU:C:2021:153, т. 137 и 138).