Дело C‑278/20

Европейска комисия

срещу

Кралство Испания

Решение на Съда (голям състав) от 28 юни 2022 година

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Отговорност на държавите членки за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза — Нарушение на правото на Съюза, за което отговорност носи националният законодател — Нарушение на конституцията на държава членка, за което отговорност носи националният законодател — Принципи на равностойност и ефективност“

1. Право на Европейския съюз – Права, предоставени на частноправни субекти – Нарушение от държава членка – Задължение за поправяне на вредите, причинени на частноправни субекти – Условия – Начини на обезщетяване – Приложение на националното право – Граници – Спазване на принципите на ефективност и равностойност – Национално законодателство, приравняващо режима на отговорност на националния законодател за нарушения на правото на Съюза с режима, установен за нарушения на конституцията на държавата членка от актове на законодателя – Практически невъзможно или прекомерно трудно обезщетяване – Нарушаване на принципа на ефективност – Неизпълнение на задължения

   (вж. т. 29—33, 59, 60, 84, 106, 123, 124, 141—144, 159 и 164)

2. Право на Европейския съюз – Права, предоставени на частноправни субекти – Нарушение от държава членка – Задължение за поправяне на вредите, причинени на частноправни субекти – Нарушение, за което отговорност носи националният законодател – Липса на последици

   (вж. т. 30 и 105)

Резюме

Принципът на отговорност на държавата за вредите, причинени на частноправните субекти от нарушенията на правото на Съюза, за които тя носи отговорност, е присъщ на системата на Договорите ( 1 ). Този принцип е валиден, независимо кой е органът на държавата членка, чието действие или бездействие е в основата на това нарушение ( 2 ). Щом като са изпълнени трите условия за ангажиране на отговорността на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти ( 3 ), същите имат право на обезщетение на основание на правото на Съюза ( 4 ). Държавата обаче е длъжна да отстрани последиците от причинените вреди по реда на националното право относно отговорността, като се има предвид, че установените от националните законодателства условия във връзка с поправянето на вредите не трябва да бъдат по-неблагоприятни от условията, отнасящи се до подобни вътрешноправни искове (принцип на равностойност), нито да бъдат уредени по начин, който прави получаването на обезщетение практически невъзможно или прекомерно трудно (принцип на ефективност) ( 5 ).

Тези два принципа са централни за настоящото дело, в което Европейската комисия предявява иск за установяване на неизпълнение на задължения срещу Кралство Испания. Вследствие на жалби, подадени от частноправни субекти, Комисията започва производство „EU Pilot“ ( 6 ) срещу тази държава членка. Това производство визира определени национални разпоредби, приравняващи режима на отговорност на държавата законодател за нарушения на правото на Съюза с режима на отговорност на държавата законодател за нарушения на испанската конституция ( 7 ). Това производство, което се оказва неуспешно, е прекратено и Комисията започва производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Кралство Испания.

С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да постанови, че като е приело и запазило в сила тези национални разпоредби, Кралство Испания не е изпълнило задълженията си, произтичащи от принципите на ефективност и равностойност.

С решение, постановено от голям състав на Съда, същият уважава частично иска на Комисията, като решава, че Кралство Испания не е изпълнило задълженията си, произтичащи от принципа на ефективност, като е приело и запазило в сила оспорените разпоредби, доколкото тези разпоредби подчиняват поправянето на вредите, причинени на частноправни субекти от испанския законодател поради нарушение на правото на Съюза:

Съображения на Съда

Що се отнася до първото твърдение за нарушение, изведено от нарушение на принципа на ефективност, то е частично уважено от Съда.

Най-напред, Съдът припомня, че обуславянето на поправянето от държава членка на вредите, които тя е причинила на частноправен субект, нарушавайки правото на Съюза, от изискването за предварително установяване от негова страна на нарушение на правото на Съюза, за което тази държава членка носи отговорност, противоречи на принципа на ефективност на това право. Също така поправянето на вредата, причинена от нарушение на правото на Съюза от страна на държава членка не е подчинено на изискването, според което съществуването на такова нарушение трябва да е обявено с решение на Съда, постановено по преюдициално запитване. Следователно за преценката на основателността на доводите на Комисията не е необходимо да се определи дали оспорените разпоредби изискват да е постановено решение на Съда, с което се установява неизпълнение от Кралство Испания на някое от задълженията му, произтичащи от правото на Съюза, или тези разпоредби трябва да се разбират като отнасящи се до всяко решение на Съда, от което може да се изведе несъвместимостта с правото на Съюза на действие или бездействие на испанския законодател. Всъщност поправянето на вредата, причинена от държава членка, включително от националния законодател, поради нарушение на правото на Съюза, не може, във всички случаи и освен ако се наруши принципът на ефективност, да е обусловено от предварителното постановяване на такова решение на Съда.

По-нататък Съдът констатира, че макар правото на Съюза да допуска прилагането на национална правна уредба, която предвижда, че частноправен субект не може, използвайки правно средство за защита, да получи обезщетение за вреди, чието настъпване умишлено или поради небрежност е пропуснал да предотврати, това е вярно само при условие че използването на това правно средство не е източник на прекомерни затруднения и може разумно да се изисква от увреденото лице. Това условие не е изпълнено от оспорените разпоредби, само доколкото те обвързват поправянето на вредите, причинени от законодателя, с условието претърпелият вреди частноправен субект да е получил, независимо от коя инстанция, окончателно решение за отхвърляне на жалба срещу административния акт, причинил вредата, без да предвижда изключение за случаите, в които вредата произтича пряко от действие или бездействие на законодателя, противоречащо на правото на Съюза, без да е налице обжалваем административен акт. Освен това Съдът посочва, че изискването увреденият частноправен субект да се е позовал — още на предварителния етап на жалбата, насочена срещу материализиращия вредата административен акт — на нарушението на правото на Съюза, което впоследствие е признато, като в противен случай не може да получи обезщетение за претърпяната вреда, може да представлява прекомерно процесуално усложнение, противоречащо на принципа на ефективност. Всъщност на този етап може да бъде изключително трудно и дори невъзможно да се предвиди кое нарушение на правото на Съюза в крайна сметка ще бъде признато от Съда. Съдът обаче отхвърля доводите на Комисията в частта им, в която тя поддържа, че в рамките на такъв иск може да се прави позоваване само на разпоредби на правото на Съюза с директен ефект.

Накрая, според оспорените разпоредби, от една страна, давностният срок за предявяване на иска за отговорност на държавата законодател за допуснатите от нея нарушения на правото на Съюза започва да тече от датата на публикуване в Официален вестник на решението на Съда, с което се установява неизпълнение на правото на Съюза от Кралство Испания или от което е видна несъвместимостта с правото на Съюза на действието или бездействието на законодателя, което е в основата на тези вреди, и от друга страна, предмет на обезщетение могат да бъдат само вредите, настъпили през петте години, предхождащи тази дата. По този въпрос Съдът констатира, от една страна, че публикуването на такова решение в Официален вестник не може — без да се наруши принципът на ефективност — да съставлява единственият възможен начален момент на този давностен срок, тъй като поправянето на вреда, причинена на частноправен субект поради нарушение на правото на Съюза, не може да бъде обвързано с условието да е налице такова решение на Съда и тъй като не се обхващат случаите, в които такова решение не съществува. От друга страна, Съдът припомня, че при липсата на разпоредби на правото на Съюза в тази област, във вътрешния правен ред на всяка държава членка следва да се определи обхватът на обезщетяването, както и правилата относно оценката на причинената от нарушение на правото на Съюза вреда. Същевременно националните правни уредби, установяващи критериите, които позволяват да се определи този обхват, както и посочените правила, трябва да зачитат по-конкретно принципа на ефективност и следователно да позволяват обезщетяване, подходящо за поправяне на претърпяната вреда в смисъл, че трябва да допускат съответно пълното обезщетяване на действително претърпените вреди, което оспорените разпоредби не позволяват във всички случаи.

Разглеждайки второто твърдение за нарушение, изведено от нарушение на принципа на равностойност, Съдът приема, че то почива на неправилен прочит на неговата практика и следователно трябва да се отхвърли като неоснователно.

Всъщност Съдът припомня, че този принцип има за цел да очертае процесуалната автономия, с която държавите членки разполагат при прилагане на правото на Съюза, и когато последното не предвижда разпоредба в тази област. От това следва, че в областта на отговорността на държавата за нарушения на правото на Съюза този принцип е приложим само когато тази отговорност се ангажира въз основа на правото на Съюза. В настоящия случай обаче с второто твърдение за нарушение Комисията цели да постави под въпрос не условията, при които в Испания е приложен принципът на отговорност на държавата за допуснатите от нея нарушения на правото на Съюза, а самите условия за ангажиране на отговорността на държавата законодател за допуснатите от нея нарушения на правото на Съюза, както са определени в испанското право, което точно възпроизвежда посочените в практиката на Съда условия. При това положение, дори да се предположи, че условията за ангажиране на отговорността на държавата законодател за допуснатите от нея нарушения на правото на Съюза са по-неблагоприятни от условията за ангажиране на отговорността на държавата законодател в случай на нарушение на Конституцията, принципът на равностойност не е приложим в подобна хипотеза.

Съдът впрочем вече е уточнил, че макар държавите членки да могат да предвиждат, че отговорността им се ангажира при по-малко ограничителни условия от тези, които определя Съдът, тази отговорност тогава трябва да се счита ангажирана въз основа не на правото на Съюза, а на националното право.

( 1 ) Решения от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 29 и цитираната съдебна практика), и от 18 януари 2022 г., Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, т. 42 и цитираната съдебна практика).

( 2 ) Вж. в този смисъл решения от 5 март 1996 г., Brasserie du pêcheur и Factortame (C‑46/93 и C‑48/93, EU:C:1996:79, т. 32 и 36), и от 25 ноември 2010 г., Fuß (C‑429/09, EU:C:2010:717, т. 46 и цитираната съдебна практика).

( 3 ) Трите условия са следните: предмет на нарушената правна норма на Съюза трябва да е предоставянето на права на частноправните субекти, нарушението на тази норма трябва да е достатъчно съществено и трябва да съществува пряка причинно-следствена връзка между това нарушение и претърпяната от частноправните субекти вреда.

( 4 ) Решения от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 30 и цитираната съдебна практика), и от 18 януари 2022 г., Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, т. 44 и цитираната съдебна практика).

( 5 ) Решения от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 31 и цитираната съдебна практика), и от 4 октомври 2018 г., Кантарев (C‑571/16, EU:C:2018:807, т. 123).

( 6 ) Система, използвана от Комисията на ранен етап, за да се опита да изясни или разреши проблеми, с цел по възможност избягване на производство за установяване на нарушение срещу съответната държава членка.

( 7 ) Член 32, параграфи 3—6 и член 34, параграф 1, втора алинея от Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (Закон 40/2015 относно правния режим на публичния сектор) от 1 октомври 2015 г. (BOE, бр. 236 от 2 октомври 2015 г., стр. 89411), както и член 67, параграф 1, трета алинея от Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Закон 39/2015 относно общата административна процедура на публичните администрации) от 1 октомври 2015 г. (BOE, бр. 236 от 2 октомври 2015 г., стр. 89343).