Дело C‑24/20

Европейска комисия

срещу

Съвет на Европейския съюз

Решение на Съда (голям състав) от 22 ноември 2022 година

„Жалба за отмяна — Решение (ЕС) 2019/1754 — Присъединяване на Европейския съюз към Женевския акт на Лисабонската спогодба за наименованията за произход и географските указания — Член 3, параграф 1 ДФЕС — Изключителна компетентност на Съюза — Член 207 ДФЕС — Обща търговска политика — Търговски аспекти на интелектуалната собственост — Член 218, параграф 6 ДФЕС — Право на инициатива на Европейската комисия — Изменение на предложението на Комисията от Съвета на Европейския съюз — Член 293, параграф 1 ДФЕС — Приложимост — Член 4, параграф 3 ДЕС, член 13, параграф 2 ДЕС и член 17, параграф 2 ДЕС — Член 2, параграф 1 ДФЕС — Принципи на предоставената компетентност, на институционално равновесие и на лоялно сътрудничество“

1. Жалба за отмяна — Условия за допустимост — Жалба с ответник органът, издал обжалвания акт — Искане за отмяна на решение на Съвета за сключване на международно споразумение — Приемане на това решение само от Съвета — Допустимост

   (член 218, параграф 6, член 263 и член 297, параграф 2 ДФЕС)

   (вж. т. 42—45)

2. Жалба за отмяна — Предмет — Частична отмяна — Условие — Възможност за отделяне на оспорваните разпоредби — Обективен критерий — Неизменяне на същността на обжалвания акт — Изпълнено условие — Допустимост

   (член 263 ДФЕС; членове 3 и 4 от Решение 2019/1754 на Съвета)

   (вж. т. 47—49 и 53—55)

3. Съвет — Правомощия — Правомощие за изменение с единодушие на предложение на Комисията — Обхват — Предложение на Комисията, определена за преговарящ, в рамките на външната дейност на Съюза — Включване

   (член 218 ДФЕС и член 293, параграф 1 ДФЕС)

   (вж. т. 77—82)

4. Европейски съюз — Институции — Задължения — Задължение за лоялно сътрудничество — Институционално равновесие — Обхват

   (член 13, параграф 2, член 16, параграф 1 и член 17, параграф 2 ДЕС; член 293 ДФЕС)

   (вж. т. 83, 84 и 92)

5. Комисия — Правомощия — Актове на Съюза, различни от законодателните — Право на инициатива на определения за преговарящ по международно споразумение — Обхват — Допринасяне за общия интерес на Съюза — Правомощия за представяне на предложение, за определяне на неговите предмет, цел и съдържание и за изменение и дори оттегляне на това предложение

   (член 17, параграф 1 и параграф 2, второ изречение ДЕС; член 218, параграфи 3 и 6 ДФЕС)

   (вж. т. 85—88)

6. Съвет — Правомощия — Правомощие за изменение с единодушие на предложение на Комисията — Условие — Липса на изопачаване на предмета и целта на това предложение

   (член 16, параграф 1 и член 17, параграф 2 ДЕС; член 293 ДФЕС; член 3 от Решение 2019/1754 на Съвета)

   (вж. т. 92—94, 105—108, 111 и 112)

7. Съвет — Правомощия — Правомощие за изменение с единодушие на предложение на Комисията, определена за преговарящ по международно споразумение — Обхват — Предложение на Комисията, целящо упражняването само от Съюза на изключителна компетентност — Политически избор, който е част от преценката на общия интерес на Съюза, извършвана от Комисията — Изменение от страна на Съвета, с което държавите членки са оправомощени да упражняват изключителна компетентност на Съюза — Изключване

   (член 17, параграф 2 ДЕС; член 218 и член 293, параграф 1 ДФЕС)

   (вж. т. 102—104, 109 и 110)

Резюме

С Решение 2019/1754 ( 1 ) Съветът на Европейския съюз одобрява присъединяването на Съюза към Женевския акт ( 2 ) на Лисабонската спогодба ( 3 ) за наименованията за произход и географските указания.

Лисабонската спогодба е специално споразумение по смисъла на Парижката конвенция за закрила на индустриалната собственост ( 4 ), към което може да се присъедини всяка държава — страна по тази конвенция. Седем държави — членки на Съюза, са страни по Лисабонската спогодба. Съгласно тази спогодба страните, за които тя се прилага, образуват Специален съюз в рамките на Съюза за закрила на индустриалната собственост, създаден с Парижката конвенция. Женевският акт предоставя на Съюза възможността да стане член на същия Специален съюз както държавите — страни по Лисабонската спогодба, докато последната позволява само присъединяването на държави.

Присъединяването на Съюза към Женевския акт е одобрено от името на Съюза съгласно член 1 от обжалваното решение. В членове 2 и 5 от това решение се определят практическите правила за присъединяването. С член 3 от обжалваното решение се разрешава на държавите членки, които желаят това, да ратифицират Женевския акт или да се присъединят към него. Член 4 от това решение пък внася уточнения относно представителството в рамките на Специалния съюз на Съюза и на държавите членки, които са ратифицирали този акт или са се присъединили към него, както и относно отговорността на Съюза в областта на упражняването на правата и спазването на задълженията на Съюза и на тези държави членки по посочения акт.

Комисията подава жалба за частична отмяна на обжалваното решение, а именно за отмяна на член 3 и в частите, в които се посочват държавите членки, на член 4 от него. Тя упреква Съвета, че е изменил предложението ѝ ( 5 ), като е въвел разпоредба, с която се разрешава на държавите членки, които желаят това, да ратифицират Женевския акт или да се присъединят към него. Предложението на Комисията, представено на основание разпоредбите от Договора за функционирането на ЕС за прилагане на общата търговска политика ( 6 ) и процедурата за приемане на решение за сключване на международно споразумение в тази област ( 7 ), предвижда с оглед на изключителната компетентност на Съюза, че само той се присъединява към акта.

Заседаващ в голям състав, Съдът се произнася по допустимостта на жалбата с оглед на критериите за издателя на обжалвания акт и на възможността частта, чиято отмяна се иска, да бъде отделена от останалия текст на акта. Освен това в рамките на анализа на главното основание, твърденията по което приема, Съдът се произнася по правомощието за приемане на правно обвързващи актове, като например за присъединяването към международно споразумение, което правомощие Съветът предоставя на държавите членки в област от изключителната компетентност на Съюза. Съдът отменя частично обжалваното решение, като констатира, че е прието в нарушение на член 293, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 13, параграф 2 ДЕС.

Съображения на Съда

Като начало Съдът отхвърля довода на Италианската република, че жалбата е недопустима, тъй като е насочена единствено срещу Съвета, но не и срещу Европейския парламент. Всъщност Съдът констатира, че съгласно член 218, параграф 6 ДФЕС независимо от предварителното одобрение от Европейския парламент единствено Съветът е оправомощен да приема решение за сключване на международно споразумение. Следователно обжалваното решение правилно е подписано само от председателя на Съвета, като този подпис съответно указва издалата това решение институция, срещу която трябва да бъде подадена жалбата.

От друга страна, Съдът отхвърля възражението за недопустимост, повдигнато от Съвета, който поддържа, че разпоредбите на обжалваното решение, отмяната на които иска Комисията, не могат да бъдат отделени от останалия текст на това решение и поради това не е възможно последното да бъде частично отменено.

В този контекст Съдът припомня, че проверката дали оспорваните разпоредби могат да бъдат отделени, предполага анализ на обхвата на тези разпоредби, за да може обективно да се прецени дали тяхната отмяна би изменила духа и същността на обжалвания акт. В това отношение Съдът констатира, че същността на обжалваното решение е присъединяването на Съюза към Женевския акт, одобрено от името на Съюза по силата на член 1 от това решение. За сметка на това разпоредбите, отмяната на които иска Комисията, целят да позволят на държавите членки, които желаят това, да ратифицират Женевския акт или да се присъединят към него наред със Съюза. Съдът обаче отбелязва, че нито неупражняването на тази възможност от нито една държава членка, нито последиците от това не биха засегнали правния обхват на член 1 от обжалваното решение и не биха поставили под въпрос присъединяването на Съюза към Женевския акт. Съдът уточнява, че фактът, че Комисията е поискала, считано от обявяването на съдебното решение последиците от частите от обжалваното решение, чиято отмяна тя иска, временно да бъдат запазени по отношение на държавите членки, които са страни по Лисабонската спогодба, няма никакво значение за възможността да бъдат отделени разпоредбите от обжалваното решение, отмяната на които се иска.

По същество Съдът разглежда главното основание, а именно че като е изменил предложението ѝ, въвеждайки разпоредба, с която на държавите членки, които желаят това, се разрешава да ратифицират Женевския акт или да се присъединят към него, Съветът е действал извън каквато и да е инициатива на Комисията и по този начин е нарушил член 218, параграф 6 ДФЕС и член 293, параграф 1 ДФЕС и е накърнил институционалното равновесие, произтичащо от член 13, параграф 2 ДЕС.

На първо място, Съдът заключава, че член 293, параграф 1 ДФЕС е приложим, когато Съветът, произнасяйки се по предложение на Комисията, определена от него за преговарящ съгласно член 218, параграф 6 ДФЕС, приема решение за сключване на международно споразумение на основание член 218, параграф 6 ДФЕС.

На второ място, Съдът разглежда довода, че е налице нарушение на член 293, параграф 1 ДФЕС.

За тази цел той припомня най-напред, че тази разпоредба трябва да бъде тълкувана във връзка с принципа на институционално равновесие, който характеризира институционалната структура на Съюза и предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции, както и с принципа на лоялно сътрудничество между институциите ( 8 ). В този контекст актовете на Съюза, различни от законодателните, какъвто акт е обжалваното решение за сключване на съответното международно споразумение, се приемат по предложение на Комисията. По силата на това правомощие за инициатива Комисията допринася за общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока. Като предвижда, от една страна, правомощие на Съвета да изменя предложението само като действа с единодушие, освен предвидените изключения, и от друга, правомощието на Комисията да измени предложението си, докато Съветът не се е произнесъл, член 293 ДФЕС гарантира спазването на принципа на институционално равновесие между правомощията на Комисията и тези на Съвета. Следователно обхватът на правомощието на Съвета за изменение не може да бъде толкова широк, че да му позволи да изопачи предложението на Комисията така, че да препятства постигането на преследваните с него цели и следователно да го лиши от смисъл.

Поради това Съдът проверява, на следващо място, дали внесеното от Съвета изменение е изопачило предмета или целта на предложението на Комисията така, че да препятства постигането на преследваните с него цели.

В това отношение той припомня, че предметът на посоченото предложение е присъединяването единствено на Съюза към Женевския акт и че целта на същото предложение е да позволи на Съюза да упражнява правилно изключителната си компетентност в областите от приложното поле на този акт, а именно в областта на общата търговска политика, която се основава на единни принципи и се провежда съгласно принципите и целите на външната дейност на Съюза — компетентност, към която спада договарянето на Женевския акт.

Освен това Съдът уточнява, че когато Договорите предоставят на Съюза изключителна компетентност в определена област, само Съюзът може да законодателства и да приема правно обвързващи актове, освен ако не оправомощи държавите членки за това ( 9 ). В допълнение принципът на предоставената компетентност, както и институционалната рамка, определена в Договора за ЕС, за да се позволи на Съюза да упражнява предоставената му с Договорите компетентност, представляват особени характеристики на Съюза и на правото му, свързани с конституционната структура на Съюза.

Съдът обаче констатира, че решението на Съвета държавите членки да бъдат оправомощени да ратифицират Женевския акт или да се присъединят към него, е израз на алтернативен политически избор спрямо предложението на Комисията, който засяга условията и реда за упражняване на изключителна компетентност на Съюза, при положение че подобен избор е част от преценката на общия интерес на Съюза, която Комисията извършва и която е неразривно свързана с правомощието на Комисията за инициатива.

Съдът заключава оттук, че това оправомощаване от страна на Съвета изопачава предмета и целта на предложението на Комисията, в което намира израз политическият ѝ избор да позволи на Съюза сам да се присъедини към Женевския акт и по този начин да упражнява сам изключителната си компетентност в областите, обхванати от посочения акт.

Освен това той добавя, че този извод не може да бъде оборен с обстоятелството, че разрешението, предвидено в член 3 от обжалваното решение, е дадено под условие за пълно зачитане на изключителната компетентност на Съюза и че съгласно член 4 от това решение, за да се гарантира единството на международното представителство на Съюза и на неговите държави членки, Съветът е възложил на Комисията да представлява Съюза, както и всяка държава членка, която желае да използва това разрешение. Всъщност, въпреки предвидената рамка, ако използват това разрешение, посочените държави членки ще упражняват в качеството си на самостоятелни субекти на международното право наред със Съюза изключителна компетентност на последния и по този начин ще го възпрепятстват да я упражнява сам.

На последно място, с доводите относно необходимостта да се гарантира, че Съюзът разполага с права на глас в Асамблеята на Специалния съюз, както и да се запази предходността и приемствеността на закрилата на наименованията за произход, регистрирани съгласно Лисабонската спогодба в седемте държави членки, които вече са били страни по нея, не може да бъде обосновано изменението, внесено от Съвета. Всъщност Съдът приема, че евентуалните затруднения, с които Съюзът би могъл да се сблъска в международен план при упражняване на изключителната си компетентност или последиците от това упражняване за международните задължения на държавите членки, не биха могли сами по себе си да позволят на Съвета да измени предложение на Комисията до такава степен, че да изопачи предмета или целта му, като по този начин наруши принципа на институционалното равновесие, чието спазване се цели с член 293 ДФЕС.

( 1 ) Решение (ЕС) 2019/1754 на Съвета от 7 октомври 2019 година относно присъединяването на Европейския съюз към Женевския акт на Лисабонската спогодба за наименованията за произход и географските указания (ОВ L 271, 2019 г., стр. 12, наричано по-нататък „обжалваното решение“).

( 2 ) Женевски акт на Лисабонската спогодба за наименованията за произход и географските указания (ОВ L 271, 2019 г., стр. 15, наричан по-нататък „Женевският акт“).

( 3 ) Лисабонската спогодба за закрила на наименованията за произход и тяхната международна регистрация е подписана на 31 октомври 1958 г., ревизирана е в Стокхолм на 14 юли 1967 г. и е изменена на 28 септември 1979 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 828, № 13172, стр. 205, наричана по-нататък „Лисабонската спогодба“).

( 4 ) Парижката конвенция за закрила на индустриалната собственост е подписана в Париж на 20 март 1883 г., ревизирана е последно в Стокхолм на 14 юли 1967 г. и е изменена на 28 септември 1979 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 828, № 11851, стр. 305).

( 5 ) Предложение на Комисията от 27 юли 2018 г. за решение на Съвета относно присъединяването на Европейския съюз към Женевския акт на Лисабонската спогодба за наименованията за произход и географските указания (документ COM(2018) 350 final).

( 6 ) Член 207 ДФЕС.

( 7 ) Член 218, параграф 6, буква а) ДФЕС.

( 8 ) Принципи, закрепени в член 13, параграф 2 ДЕС.

( 9 ) Член 2, параграф 1 ДФЕС.