Съединени дела T‑684/19 и T‑704/19

Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH)
и
FGSZ Földgázszállító Zrt.

срещу

Агенция на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия

Решение на Общия съд (втори разширен състав) от 16 март 2022 година

„Енергия — Регламент (ЕС) 2017/459 — Мрежов кодекс, приет от Комисията, който съдържа „процедура за добавен капацитет“ — Решение на ACER за одобряване на изпълнението на проект за добавен капацитет — Възражение за незаконосъобразност — Липса на компетентност на Комисията — Член 6, параграф 11, член 7, параграф 3 и член 8, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 715/2009“

1. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Условия за допустимост — Решение на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER) за одобряване на изпълнението на проект за добавен капацитет в преносна мрежа за природен газ — Вътрешен способ за защита срещу решението на ACER, предвиден в учредителния акт на ACER — Жалба за отмяна срещу решението на ACER без да е изчерпан вътрешният способ за защита — Недопустимост

   (член 263, пета алинея ДФЕС; съображение 34, и членове 28 и 29 от Регламент 2019/942 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 29—32, 35—39, 41 и 42)

2. Актове на институциите — Прилагане във времето — Процесуални правила — Материалноправни норми — Разграничаване

   (вж. т. 33)

3. Жалба за отмяна — Жалба срещу решение на Апелативния съвет на Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER) — Учредителен акт на ACER, изключващ възможността пред Общия съд да се изтъкват основания, неизложени пред този Съвет — Възражение за незаконосъобразност, повдигнато за първи път с жалбата за отмяна — Допустимост

   (членове 263 и 277 ДФЕС; член 29 от Регламент 2019/942 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 47—51)

4. Възражение за незаконосъобразност — Обхват — Актове, срещу които може да се повдигне възражение за незаконосъобразност — Регламент, който не е оспорен на основание член 263 ДФЕС — Възражение за незаконосъобразност, повдигнато от национален орган, явно неоправомощен да иска отмяна — Допустимост

   (член 263, четвърта алинея ДФЕС и член 277 ДФЕС; Регламент 2017/459 на Комисията)

   (вж. т. 54 и 55)

5. Възражение за незаконосъобразност — Обхват — Актове, срещу които може да се повдигне възражение за незаконосъобразност — Акт с общо приложение, на който се основава обжалваното решение — Необходимост от правна връзка между обжалвания акт и оспорения акт с общо приложение

   (член 277 ДФЕС)

   (вж. т. 58)

6. Сближаване на законодателствата — Мерки за сближаване — Общи правила за вътрешния пазар на природен газ — Регламент № 715/2009 — Условия за достъп до преносната мрежа на природен газ — Оправомощаване на Комисията да приема мрежови кодекси в някои области — Обхват — Мрежов кодекс, приет от Комисията, който съдържа процедура за добавен капацитет — Недопустимост

   (член 6, параграф 11, първа алинея и член 8, параграф 6 от Регламент № 715/2009 на Европейския парламент и на Съвета; членове 22—31 от Регламент 2017/459 на Комисията; Директива 2009/73 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 66—74, 95—97, 100, 102—105, 109, 110, 114, 119, 123—126, 128, 134 и 135)

7. Сближаване на законодателствата — Мерки за сближаване — Общи правила за вътрешния пазар на природен газ — Регламент № 715/2009 — Условия за достъп до преносната мрежа на природен газ — Създаване на мрежови кодекси — Регламент на Комисията за установяване на Мрежов кодекс относно механизмите за разпределяне на капацитет в газопреносни системи — Осъществяване на процедура за добавен капацитет — Мерки за осигуряване на доброто функциониране на вътрешния пазар на газ — Правно основание — Член 114 ДФЕС

   (член 114 ДФЕС; член 1 от Регламент № 715/2009 на Европейския парламент и на Съвета; членове 22—31 от Регламент 2017/459 на Комисията)

   (вж. т. 83—88)

8. Институции на Европейския съюз — Упражняване на правомощия — Предоставено на Комисията правомощие за приемане на делегирани актове — Задължение да не се изменят съществени елементи на основния законодателен акт — Основен регламент, оправомощаващ Комисията да приема мрежови кодекси в някои области — Мрежов кодекс, който съдържа правила относно област, необхваната от основния регламент — Недопустимост — Изменение на съществен елемент от основния регламент

   (член 6, параграф 11, втора алинея, член 7, параграф 3 и член 8, параграф 6, буква ж) от Регламент № 715/2009 на Европейския парламент и на Съвета; членове 22—31 от Регламент 2017/459 на Комисията; Директива 2009/73 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 137—141)

Резюме

През 2015 г. FGSZ Földgázszállító Zrt., оператор на унгарската газопреносна мрежа (наричан по-нататък „FGSZ“), както и съответните български, румънски и австрийски оператори се включват в проект за регионално сътрудничество с цел увеличаване на енергийната независимост чрез използването на газ от Черно море. Проектът предвижда увеличаване на добавения капацитет в две точки на междусистемно свързване, едната от които се намира между Унгария и Австрия (наричан по-нататък „проектът HUAT“). Във връзка с това FGSZ и австрийският оператор Gas Connect Austria GmbH (наричан по-нататък „GCA“) публикуват съвместен доклад за оценка в съответствие с Регламент 2017/459 за установяване на Мрежов кодекс относно механизмите за разпределяне на капацитет в газопреносни системи ( 1 ).

Съгласно същия регламент ( 2 ) FGSZ официално представя на унгарският орган за енергийно регулиране и публични услуги Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH) предложението за проекта HUAT, като същевременно подчертава, че не подкрепя изпълнението на този проект. От своя страна GCA представя предложението на австрийския регулаторен орган за секторите на електроенергията и природния газ Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E-Control).

E-Control одобрява предложението за проекта HUAT, а MEKH го отхвърля. След като националните регулаторни органи не постигат съгласие, Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER) на свой ред приема решение за одобряване на предложението за проекта HUAT (наричано по-нататък „първоначалното решение“).

MEKH и FGSZ обжалват поотделно първоначалното решение пред Апелативния съвет на ACER. След отхвърлянето на техните жалби от Апелативния съвет, MEKH (дело T‑684/19) и FGSZ (дело T‑704/19) сезират Общия съд с две жалби за отмяна на решението за отхвърляне, като с жалбата си MEKH иска и отмяна на първоначалното решение. В подкрепа на своята жалба MEKH изтъква по-специално незаконосъобразността на глава V от Регламент 2017/459.

В своето решение втори разширен състав на Общия съд, като обявява за недопустима жалбата за отмяна на MEKH в частта, насочена срещу първоначалното решение, уважава неговото възражение за незаконосъобразност и съответно отменя решението за отхвърляне на Апелативния съвет на ACER.

Съображения на Общия съд

В самото начало Общият съд обявява за недопустима жалбата за отмяна на MEKH в частта ѝ, насочена срещу първоначалното решение. Във връзка с това той отбелязва, че подадена от физически или юридически лица жалба за отмяна на актове на ACER, предназначени да произведат правно действие спрямо тях, трябва да се разгледа с оглед на специфичните правила, предвидени в учредителния за тази агенция акт, който е Регламент 2019/942 ( 3 ). Съгласно този регламент обаче жалба за отмяна пред Общия съд може да се подаде единствено срещу решението на Апелативния съвет на ACER ( 4 ).

От друга страна, въпреки че пред Апелативния съвет на ACER MEKH не е повдигнало възражение за незаконосъобразност на глава V от Регламент 2017/459, Общият съд приема направеното пред него възражение от MEKH за допустимо. Всъщност, след като единствено съдът на Европейския съюз е оправомощен да установява незаконосъобразността на акт с общо приложение ( 5 ), MEKH е имал право да повдигне това възражение за първи път пред Общия съд, за да оспори валидността на решението за отхвърляне на Апелативния съвет на ACER.

Що се отнася до основателността на възражението за незаконосъобразност, Общият съд отбелязва най-напред, че Регламент 2017/459, който установява мрежов кодекс относно механизмите за разпределение на капацитета в системите за пренос на газ, въвежда в глава V процедура за добавен капацитет, която може да наложи задължение за операторите на преносни системи да отделят необходими инвестиции за създаването на добавен капацитет в мрежата. Всъщност от самия текст на глава V ( 6 ) следва, че на проект за добавен капацитет се дава ход, когато са изпълнени различните предвидени в нея условия, което означава, че операторите на преносната мрежа трябва да направят необходимите за целта инвестиции.

По-нататък Общият съд проверява дали при изготвянето на мрежов кодекс, предвиждащ такава процедура за създаване на добавен капацитет, Комисията е превишила границите на предоставеното с основния регламент оправомощаване, а именно Регламент № 715/2009 относно условията за достъп до газопреносни мрежи за природен газ ( 7 ).

Като се има предвид, че по силата на основния регламент Комисията е оправомощена да приема мрежови кодове само в някои изчерпателно изброени области, и при условие че Европейската мрежа на операторите на газопреносни системи (наричана по-нататък „ЕМОПС“) все още не е изработила такъв кодекс в съответната област ( 8 ), Общият съд проверява, на първо място, дали глава V от Регламент 2017/459 може да се отнесе към някоя от посочените области.

В това отношение от буквалното тълкуване на основния регламент следва, че изброените в него области не могат да включват въпроса за създаването на добавен капацитет в мрежата. Тълкуването с оглед на контекста на този регламент също води до разграничаване между, от една страна, областите, за които ЕМОПС е компетентна да изготвя мрежови кодекси, и от друга страна, рамката на инвестициите, необходими за създаването на добавен капацитет в мрежата, за които ЕМОПС координира упражняването от държавите членки на тяхната собствена компетентност. Освен това Общият съд отбелязва, че по силата на Директива 2009/73 относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ ( 9 ) операторите на преносни системи при необходимост имат задължението да отделят необходимите инвестиции за създаването на такъв добавен капацитет. В този контекст държавите членки трябва да следят за спазването на това задължение, без да се признава на ЕМОПС или на Комисията нормативна компетентност в това отношение. Накрая, нито един от мотивите на основния регламент не показва намерение за оправомощаване на ЕМОПС, а следователно и Комисията да изготвят мрежов кодекс, обхващащ и въпроса за инвестициите, необходими за създаването на добавен капацитет.

Тъй като глава V от Регламент 2017/459 не се отнася до някоя от изчерпателно изброените в основния регламент области, Общият съд проверява, на второ място, дали Комисията е била оправомощена да приеме правилата, уреждащи процедурата за добавен капацитет, по силата на други разпоредби от основния регламент, които разрешават на Комисията да изменя негови несъществени елементи при приемането на мрежов кодекс ( 10 ).

Съгласно постоянната съдебна практика обаче съществените елементи на основната правна уредба са тези, чието приемане налага да се направи политически избор, който спада към отговорностите на законодателя на Съюза. В случая законодателят на Съюза е направил политическия избор да възложи прилагането на правилата за създаване на добавен капацитет само на държавите членки, като признатото на ЕМОПС, а съответно и на Комисията правомощие в областта на правилата за разпределяне на капацитета ( 11 ) се отнася само до съществуващия капацитет в мрежата. От това следва, че въведеното с глава V изменение, състоящо се в разширяване на обхвата на това оправомощаване до създаването на добавен капацитет, засяга съществен елемент от основния регламент.

Като приема по този начин, че Комисията не е била оправомощена да въведе процедура за добавен капацитет, Общият съд уважава възражението за незаконосъобразност и обявява за неприложима глава V от Регламент 2017/459. Също така, доколкото посочената глава е била приложена с решението за отхвърляне на Апелативния съвет на ACER, Общият съд уважава насочените срещу това решение жалби за отмяна, като го отменя erga omnes.

( 1 ) Член 26 от Регламент (ЕС) 2017/459 на Комисията от 16 март 2017 година за установяване на Мрежов кодекс относно механизмите за разпределяне на капацитет в газопреносни системи и за отмяна на Регламент (ЕС) № 984/2013 (ОВ L 72, 2017 г., стр. 1).

( 2 ) Член 28, параграф 1 от Регламент 2017/459.

( 3 ) Регламент (ЕС) 2019/942 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година за създаване на Агенция на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (преработен) (ОВ L 158, 2019 г., стр. 22).

( 4 ) Съображение 34 и членове 28 и 29 от Регламент 2019/942.

( 5 ) Член 277 ДФЕС.

( 6 ) Член 22, параграф 3 от Регламент 2017/459.

( 7 ) Регламент (ЕО) № 715/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно условията за достъп до газопреносни мрежи за природен газ и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1775/2005 (ОВ L 211, 2009 г., стр. 36) (наричан по-нататък „основният регламент“).

( 8 ) Член 6 от основния регламент.

( 9 ) Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (ОВ L 211, 2009 г., стр. 94).

( 10 ) Член 6, параграф 11, втора алинея и член 7, параграф 3 от основния регламент.

( 11 ) Член 8, параграф 6, буква ж) от основания регламент.