Съединени дела C‑626/15 и C‑659/16

Европейска комисия

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Жалба за отмяна — Решение на Комитета на постоянните представители (Корепер) — Решение, с което се одобрява представянето на документ за обсъждане на международен орган — Допустимост — Обжалваем акт — Изключителна, споделена или допълваща компетентност на Европейския съюз — Самостоятелни действия на Съюза в международна организация или участие на държавите членки наред със Съюза — Опазване на морските биологични ресурси — Рибарство — Опазване на околната среда — Научни изследвания — Защитени морски зони (ЗМЗ) — Договор за Антарктика — Конвенцията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика — Морето Уедъл и морето Рос“

Резюме — Решение на Съда (голям състав) от 20 ноември 2018 г.

1. Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Понятие — Актове, които произвеждат задължително правно действие — Решение на Корепер, с което се одобрява представянето на документ за обсъждане на Комисията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика — Включване

   (член 263 ДФЕС)

2. Съвет — Комитет на постоянните представители — Собствени правомощия — Липса — Изпълнителни правомощия — Съдебен контрол — Обхват

   (член 240, параграф 1 ДФЕС)

3. Актове на институциите — Избор на правното основание — Критерии — Акт на Съюза, който има двойна цел или е съставен от две части — Позоваване на основната или преобладаващата цел или съставна част — Неотделими цели или съставни части — Съвместяване на правни основания — Изключителен характер

4. Рибарство — Опазване на морските ресурси — Изключителна компетентност на Съюза — Граници — Необходимост компетентността да се упражнява в рамките на общата политика в областта на рибарството

   (член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС и член 4, параграф 2, буква г) ДФЕС)

5. Рибарство — Опазване на морските ресурси — Изключителна компетентност на Съюза — Граници — Компетентност за внасяне в Комисията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика на документ за обсъждане за създаване на защитена морска зона от името на Съюза и неговите държави членки — Изключване — Приложимост на споделената компетентност в областта на защитата на околната среда

   (член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС, член 4, параграф 2, буква д) ДФЕС и член 11 ДФЕС)

6. Международни споразумения — Сключване — Компетентност на Съюза — Изключителна компетентност по отношение на споразумение, което може да засегне общите правила или да промени техния обхват — Предмет — Приложимост както в рамките на преговорите във връзка със споразумението, така и на процедурата за приемане на мерките за неговото изпълнение от международен орган

   (член 3, параграф 2 ДФЕС)

7. Международни споразумения — Сключване — Компетентност на Съюза — Изключителна компетентност по отношение на споразумение, което може да засегне общите правила или да промени техния обхват — Необходимост от противоречие между общите правила и предвиденото споразумение — Липса — Тежест на доказване на твърдението за нарушаване на изключителния характер на компетентността

   (член 3, параграф 2 ДФЕС)

8. Международни споразумения — Сключване — Компетентност на Съюза — Споделена с държавите членки компетентност — Самостоятелно упражняване от Съюза при събиране на необходимото мнозинство в Съвета — Допустимост — Граници — Спазване на международното право — Възможност Съюзът да действа без съдействието на държавите членки в рамките на Комисията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика — Изключване

   (член 4, параграф 2, буква д) ДФЕС)

1.  Обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС е всяко решение, прието от институция, орган, служба или агенция на Съюза, независимо от естеството или формата му, когато има за цел да породи правни последици.

   Това се отнася за решение на Съвета, съдържащо се в заключението на председателя на Комитета на постоянните представители (Корепер), с което от името на Европейския съюз и неговите държави членки се одобрява представянето на Комисията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика (наричана по-нататък „Комисията за ОЖМРА“) на документ за обсъждане относно бъдещо предложение за създаване на защитена морска зона. Действително, що се отнася, първо, до контекста на това решение, то е прието, за да бъде убедена Комисията за ОЖМРА да установи защитена морска зона. Второ, що се отнася до съдържанието на това решение, вземайки решение за представяне на документа за обсъждане от името на Съюза и неговите държави членки, Корепер е задължил Комисията да не се отклонява от тази позиция при упражняване на своята компетентност по външно представителство на Съюза. Трето, във връзка с намерението на автора на акта, от протокола от заседанието на Корепер, на което е взето решението, който е елемент, позволяващ това намерение да се установи по обективен начин, следва, че решението е имало за цел да установи окончателно позицията на Съвета и следователно на Съюза във връзка с представянето на документа за обсъждане на Комисията за ОЖМРА от името на Съюза и неговите държави членки, а не от името само на Съюза.

   (вж. т. 59 и 63—65)

2.  Съгласно член 240, параграф 1 ДФЕС Корепер се състои от постоянните представители на правителствата на държавите — членки на Съюза, отговаря за подготовката на работата на Съвета и за изпълнението на възложените му от Съвета задачи. В този смисъл авторите на договорите са имали намерение Корепер да бъде уреден като помощен орган на Съвета, който да е натоварен със задачи по подготовката и изпълнението за нуждите на Съвета. Макар обаче функцията по подготовка на работата и изпълнение на задачите на Съвета да не дава на Корепер решаващите правомощия, които съгласно Договорите са поверени на Съвета, това не променя факта, че след като Съюзът е основан на правото съюз, приетият от Корепер акт трябва да може да бъде предмет на контрол за законосъобразност, когато сам по себе си цели да породи правни последици и, предвид това, излиза извън рамките на функциите по подготовка и изпълнение.

   (вж. т. 60 и 61)

3.  Вж. текста на решението.

   (вж. т. 76—78)

4.  Що се отнася до обхвата на изключителната компетентност на Съюза по член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС в областта на опазването на морските биологични ресурси, трябва да се приеме, че член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС има предвид единствено опазването на тези ресурси, осигурявано в рамките на общата политика в областта на рибарството и следователно неразривно свързано с нея. Поради това опазването на морските биологични ресурси, само доколкото се осъществява в тези рамки, попада в изключителната компетентност на Съюза и следователно, както изрично гласи член 4, параграф 2, буква г) ДФЕС, се изключва от компетентността, която Съюзът споделя с държавите членки в областта на селското стопанство и рибарството.

   (вж. т. 82—84)

5.  Що се отнася до документ за обсъждане относно бъдещо предложение за създаване на защитена морска зона в морето Уедъл, относно три предложения за създаване на защитени морски зони в Антарктика, както и относно предложение за създаване на съвкупност от специални зони, одобрени от Корепер за представяне на Комисията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика от името на Съюза и неговите държави членки, доколкото рибарството се оказва само акцесорна цел на този документ и на предвидените мерки, и доколкото посоченият документ и въпросните мерки има за основна цел и съставна част защитата на околната среда, решенията, одобряващи представянето на документа, попадат не в изключителната компетентност на Съюза по член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС, а в компетентността, която той по принцип споделя с държавите членки в областта на защитата на околната среда съгласно член 4, параграф 2, буква д) ДФЕС.

   Този извод не би могъл да се постави под съмнение поради обстоятелството, че съгласно член 11 ДФЕС изискванията за защита на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза, включително на общата политика в областта на рибарството. Действително, макар че Съюзът трябва да изпълнява тази разпоредба, когато упражнява някоя своя компетентност, това не променя факта, че политиката за околната среда е изрично упомената в Договорите като самостоятелна област на компетентност и следователно, когато основната цел и съставна част на мярката са свързани с тази област на компетентност, то трябва също да се счита, че мярката попада в посочената област на компетентност.

   (вж. т. 100 и 101)

6.  Съгласно член 3, параграф 2 ДФЕС Съюзът разполага с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения по-специално доколкото това може да засегне общите правила или да промени техния обхват. Така, запазвайки изключителна компетентност за Съюза за приемане на споразумение при условията, уточнени в тази разпоредба, законодателят на Съюза цели да избегне възможността индивидуално или колективно държавите членки да поемат задължения към трети държави, които могат да засегнат тези общи правила или да променят техния обхват. С оглед на тази цел член 3, параграф 2 ДФЕС следователно трябва да се тълкува, така че да се запази полезното му действие, в смисъл, че макар текстът му да посочва единствено сключването на международно споразумение, той се прилага също преди това, по време на преговорите във връзка с такова споразумение, и след това, когато създаден по силата на това споразумение орган следва да приеме мерки за неговото изпълнение.

   (вж. т. 110—112)

7.  Риск международни задължения, поети от държавите членки, да засегнат общи правила на Съюза или да променят обхвата на правила, който може да обоснове изключителна външна компетентност на Съюза съгласно член 3, параграф 2 ДФЕС, е налице, когато тези задължения попадат в приложното поле на посочените правила, като констатирането на такъв риск не предполага пълно съвпадение между областта, в която са поети международните задължения, и областта, уредена от правото на Съюза. В частност обхватът на правилата на Съюза може да бъде засегнат или променен от международни задължения, когато последните попадат в област, в която до голяма степен вече действат такива правила. Освен това може да се установи, че такъв риск от засягане е налице, когато, без непременно да са в противоречие с общите правила на Съюза, разглежданите международни задължения могат да окажат въздействие върху смисъла, обхвата и ефективността на тези правила.

   Засегнатата страна е тази, която трябва да представи доказателства, които могат да установят, че не е бил съобразен изключителният характер на външната компетентност на Съюза, на който тя смята да се позовава.

   (вж. т. 113—115)

8.  Действително, единствено обстоятелството, че действие на Съюза на международната сцена попада в споделената му с държавите членки компетентност, не изключва възможността Съветът да събере необходимото мнозинство за самостоятелно упражняване на тази външна компетентност от Съюза. При това положение, когато Съюзът реши да упражни своите правомощия, упражняването им трябва да бъде при спазване на международното право.

   Що се отнася до Конвенцията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика (наричана по-нататък „Конвенцията от Канбера“), упражняването на външната компетентност по член 4, параграф 2, буква д) ДФЕС в областта на защитата на околната среда от Съюза, което би изключвало държавите членки, би било несъвместимо с международното право. Действително от тълкуването на член VII, параграф 2, буква в) във връзка с член XXIX, параграф 2 от тази конвенция следва, че регионална икономическа интеграционна организация, каквато е Съюзът, може да е страна по конвенцията и да стане член на Комисията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика (наричана по-нататък „Комисията за ОЖМРА“) само при условие че нейните държави членки са такива. Поради това Конвенцията от Канбера не предоставя на регионалните интеграционни организации като Съюза напълно самостоятелен статут в рамките на Комисията за ОЖМРА. Освен това Съюзът е сред договарящите страни по тази конвенция, към които са адресирани разпоредбите на член V, параграфи 1 и 2 от нея, тъй като той не е страна по Договора за Антарктика. От това по-конкретно следва, че той е задължен да приеме специалните задължения и отговорности на консултативните страни по Договора за Антарктика, включително на онези негови държави членки, които имат такъв статут, независимо дали членуват в Комисията за ОЖМРА или не.

   При това положение, да се допусне в рамките на Комисията за ОЖМРА Съюзът да упражни предоставената му възможност без съдействието на своите държави членки в област на споделена компетентност във връзка със защитата на околната среда, при положение че за разлика от него някои от тях имат статут на консултативни страни по Договора за Антарктика, предвид особеното място на Конвенцията от Канбера в договорната система относно Антарктика би създало опасност от компрометиране на отговорностите и прерогативите на консултативните страни, което би могло да отслаби последователността на тази договорна система и в крайна сметка би било в разрез с разпоредбите на член V, параграфи 1 и 2 от Конвенцията от Канбера.

   (вж. т. 126—130, 132 и 133)