Дело C‑363/14

Европейски парламент

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Жалба за отмяна — Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси — Европол — Списък на третите държави и организации, с които Европол сключва споразумения — Определяне на правното основание — Правна уредба, приложима след влизането в сила на Договора от Лисабон — Преходни разпоредби — Правно основание от вторичното право — Разграничение на законодателните актове от мерките за изпълнение — Консултация с Парламента — Инициатива на държава членка или на Комисията“

Резюме — Решение на Съда (четвърти състав) от 10 септември 2015 г.

1. Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси — Европейска полицейска служба (Европол) — Установяване на отношения с трети държави — Решение 2014/269 за изменение на списъка на държавите и организациите, които могат да са страни по споразумение с Европол — Правно основание — Отмяна на член 34 ЕС — Липса на отражение върху законосъобразността на Решение 2014/269

   (член 34 ЕС; член 26, параграф 1, буква а) от Решение 2009/371 на Съвета; членове 5 и 6 от Решение 2009/934 на Съвета; решения 2009/935 и 2014/269 на Съвета)

2. Актове на институциите — Избор на правното основание — Избор, който трябва да се основава на обективни елементи, които могат да бъдат предмет на съдебен контрол

   (член 5 ДЕС)

3. Актове на институциите — Процедура по изготвяне — Норми на Договорите — Императивен характер — Възможност за институция с актове от вторичното право да установява правни основания — Липса

   (член 13, параграф 2 ДЕС)

4. Актове на институциите — Основна правна уредба и правна уредба за изпълнение — Правна уредба за изпълнение, с която не могат нито да се изменят, нито да се допълват основните елементи на основната правна уредба — Квалифициране на основните елементи — Отчитане на характеристиките и особеностите на съответната област — Изменение с акт за изпълнение на списъка на третите държави и организации, които могат да са страни по споразумение с Европейската полицейска служба (Европол) — Допустимост — Промяна, която не представлява основен елемент на основната правна уредба

   (член 290 ДФЕС; член 23 от Решение 2009/371 на Съвета и член 5, параграф 4 от Решение 2009/934 на Съвета)

5. Жалба за отмяна — Обжалван акт — Преценка на законосъобразността с оглед на наличните данни към момента на приемане на акта

   (член 263 ДФЕС)

6. Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси — Правно основание — Член 34 ЕС — Мерки за изпълнение на решенията на Съвета — Приемане, което не изисква предварителна инициатива от страна на държава членка или на Комисията

   (член 34, параграф 2, буква в) ЕС; член 23 от Решение 2009/371 на Съвета; член 5, параграф 4 и член 6 от Решение 2009/934 на Съвета; член 1 от Решение 2009/935 на Съвета и Решение 2014/269 на Съвета)

7. Договори на Съюза — Преходни разпоредби — Запазване на последиците на актовете, приети на основание Договора за ЕС — Несъвместимост с процедурните правила, приложими след влизането в сила на Договора от Лисабон — Липса на отражение

   (член 290 ДФЕС; член 9 от Протокол № 36, приложен към Договора за ЕС и към Договора за функционирането на ЕС; член 26, параграф 1, буква а) от Решение 2009/371 на Съвета)

8. Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси — Европейска полицейска служба (Европол) — Установяване на отношения с трети държави — Изменение на списъка на третите държави и организации, които могат да са страни по споразумение с Европол — Задължение за консултиране с Парламента — Обхват

   (член 39, параграф 1 ЕС; член 291 ДФЕС; член 9 от Протокол № 36, приложен към Договора за ЕС и към Договора за функционирането на ЕС; член 26, параграф 1, буква а) от Решение 2009/371 на Съвета и Решение 2009/935 на Съвета)

9. Актове на институциите — Процедура по изготвяне — Консултация с Парламента — Приложена неправилно процедура за факултативно консултиране — Законосъобразност — Условия

1.  Като се има предвид текстът на Решение 2014/269 за изменение на Решение 2009/935 за определяне на списъка на третите държави и организации, с които Европейската полицейска служба (Европол) сключва споразумения, в който по принцип трябва да се посочи правното основание за приемането му, за да се изпълни задължението за мотивиране, не може да се счита, че това решение се основава на член 34 ЕС. Действително това решение не посочва член 34 ЕС и неговите съображения препращат изрично към член 26, параграф 1, буква а) от Решение 2009/371 за създаване на Европол, както и към членове 5 и 6 от Решение 2009/934 за приемане на правилата за прилагане, регламентиращи отношенията на Европол с партньорите му, включително обмена на лични данни и класифицирана информация.

   В това отношение, дори да се допусне за установено, обстоятелството, че член 34, параграф 2, буква в) ЕС е единствено възможното правно основание за приемане на мярка като Решение 2014/269, е без значение, доколкото изборът на Съвета в това решение да посочи изрично не тази разпоредба, а член 26, параграф 1, буква а) от Решение 2009/371, както и членове 5 и 6 от Решение 2009/934, ясно сочи, че Решение 2014/269 се основава на последните разпоредби сами по себе си. При това положение отмяната на член 34 ЕС с Договора от Лисабон не лишава Решение 2014/269 от правно основание.

   (вж. т. 23, 24, 26 и 28)

2.  Вж. текста на решението.

   (вж. т. 41)

3.  Доколкото правилата за формирането на волята на институциите на Съюза са установени в Договорите и прилагането им не зависи от преценката нито на държавите членки, нито на самите институции, само Договорите могат в особени случаи да овластят институция да промени установена от тях процедура за вземане на решения. Следователно да се признае на институция възможността с актове от вторичното право да установява правни основания, позволяващи приемането на законодателни актове или на мерки за изпълнение, независимо дали това утежнява или облекчава правилата за приемане на акта, би било равносилно на това да ѝ се възложат законодателни правомощия, надхвърлящи предвиденото в Договорите.

   (вж. т. 43)

4.  Приемането на основни правила в определена област като полицейското сътрудничество е единствено от компетентността на законодателя на Съюза и тези правила трябва да се предвидят в основната правна уредба. От това следва, че разпоредбите, установяващи основните елементи от основната правна уредба, чието приемане налага да се направи политически избор, който спада към отговорностите, присъщи на законодателя на Съюза, не могат да са предмет на делегиране, нито да се съдържат в актове за изпълнение. В това отношение идентифицирането на елементите от дадена област, които трябва да се квалифицират като основни, трябва да се основава на обективни критерии, които могат да бъдат предмет на съдебен контрол, и налага да се вземат предвид характеристиките и особеностите на съответната област.

   Промяната в списъка на третите държави и организации, с които Европейската полицейска служба (Европол) сключва споразумения, приложен към Решение 2009/35 за определяне на този списък, не представлява основен елемент от регламентираната с Решение 2009/371 за създаване на Европол област и поради това законодателят на Съюза има възможност да предвиди, че тя може да се направи посредством акт за изпълнение. Действително установяването на отношения между Европол и трети държави представлява второстепенно спрямо дейността на Европол действие, тъй като отношения на сътрудничество с посочените държави могат да се установяват и поддържат, съгласно член 23, параграф 1 от Решение 2009/371, само когато това се изисква за изпълнението на неговите задачи. Освен това законодателят на Съюза е установил принципа за установяване и поддържане на такива отношения, определил е целта, която трябва да се преследва с тях, и е уточнил рамките, в които посочените отношения трябва да се осъществяват. При това положение дори решението за изменение на списъка да е свързано с определена преценка с технически и политически измерения, не би могло да се счита, че това решение изисква да се направи политически избор, който спада към отговорностите, присъщи на законодателя на Съюза.

   Действително предаването на лични данни, което може да бъде разрешено по силата на споразуменията, сключени съгласно член 23 от Решение 2009/371, може да съставлява засягане на основните права на съответните лица, а в някои случаи това засягане може да е толкова съществено, че да наложи намесата на законодателя на Съюза. Същевременно самият принцип на предаване на лични данни на определени трети държави и рамките, в които предаването трябва да се осъществява, са определени от законодателя, тъй като член 23, параграф 6, буква б) от Решение 2009/371 и член 5, параграф 4 от Решение 2009/934 за приемане на правилата за прилагане, регламентиращи отношенията на Европол с партньорите му, предвиждат по-специално да се направи оценка за наличие на достатъчна степен на защита на данните, осигурена от съответната трета държава. При всички положения включването на трета държава в списъка само по себе си не позволява предаването на лични данни към нея, тъй като такова предаване е възможно едва след сключването на споразумение между Европол и посочената държава, с което конкретно се разрешава предаването на такива данни.

   (вж. т. 46, 47, 49—51, 53—55 и 57)

5.  Вж. текста на решението.

   (вж. т. 59)

6.  Що се отнася до процедурата за приемане на необходимите мерки за прилагане на решенията, приети в рамките на дела от Договора за Европейския съюз относно полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, член 34, параграф 2, буква в) ЕС разграничава, от една страна, решенията, приемани от Съвета с единодушие, а от друга, мерките за изпълнението на тези решения на равнище Съюз, приети от Съвета с квалифицирано мнозинство. В този контекст изразът „по инициатива на която и да е държава членка или на Комисията“ трябва да се разбира, с оглед на синтаксиса на изреченията, от които се състои тази разпоредба, като отнасящ се единствено до основните мерки, които Съветът може да приема с единодушие. От текста на същата разпоредба следва, че тя трябва да се тълкува в смисъл, че за приемането на мерки за изпълнение не е необходима инициатива на държава членка или на Комисията.

   (вж. т. 60 и 62—64)

7.  Член 9 от Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби, приложен към Договора за Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че разпоредба от акт, законосъобразно приет на основание на Договора за ЕС преди влизането в сила на Договора от Лисабон, която предвижда ред за приемане на мерки за изпълнение на този акт, продължава да поражда правни последици, докато не бъде отменена, обявена за нищожна или изменена, и позволява приемането на мерки за изпълнение при спазване на установената с нея процедура.

   Следователно, що се отнася до довода на Парламента за несъвместимост на член 26, параграф 1, буква а) от Решение 2009/371 за създаване на Европол с процедурните правила, приложими след влизането в сила на Договора от Лисабон, след като член 290 ДФЕС е неприложим, няма как споменатият член 26, параграф 1, буква а) да бъде несъвместим с тази разпоредба от Договора за функционирането на ЕС.

   (вж. т. 68, 70 и 71)

8.  Надлежното консултиране с Парламента в случаите, предвидени от приложимите норми от правото на Съюза, представлява основно формално изискване, чието пренебрегване води до недействителност на съответния акт.

   От член 26, параграф 1, буква а) от Решение 2009/371 за създаване на Европол следва, че Съветът е задължен да се консултира с Парламента, преди да променя списъка на третите държави и организации, с които Европейската полицейска служба (Европол) сключва споразумения, приложен към Решение 2009/35 за определяне на този списък. В това отношение отмяната на член 39, параграф 1 ЕС с Договора от Лисабон не поставя под въпрос това задължение за консултиране с Парламента, тъй като то е изрично предвидено в член 26, параграф 1, буква а) от Решение 2009/371. Също така е без значение обстоятелството, че член 291 ДФЕС не предвижда задължение за консултиране с Парламента, доколкото това задължение е една от правните последици от Решение 2009/371, която се запазва след влизането в сила на Договора от Лисабон в съответствие с член 9 от Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби, приложен към Договора за Европейския съюз.

   (вж. т. 82 и 84—86)

9.  Допуснатата от Съвета при тълкуване на приложимото правно основание грешка относно задължителния характер на консултацията с Парламента сама по себе си не представлява съществено процесуално нарушение, след като не е доказано, че на практика тази грешка е довела до ограничаване на отредената на Парламента позиция в процедурата по приемане на разглеждания акт или че е засегнала съдържанието му. По-специално това важи, в случай че Парламентът е могъл да запознае Съвета с позицията си преди приемането на акта. При тези обстоятелства не би могло да се счита, че допуснатата от Съвета грешка е попречила на ефективното участие на Парламента в разглежданата процедура или е довела до накърняване на условията за изпълнение на функциите му.

   Освен това, тъй като неправилното заместване на правно основание, налагащо консултиране с Парламента, с правно основание, което не предвижда такова, представлява напълно формален порок, обстоятелството, че Съветът е допуснал грешка относно правната уредба на консултациите с Парламента, не може да се отрази върху съдържанието на решението, с което приключва разглежданата процедура.

   (вж. т. 89—91, 94 и 96)