Дело T‑305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)

и

Sace BT SpA

срещу

Европейска комисия

„Държавни помощи — Застраховане на експортни кредити — Презастрахователно покритие, предоставено от публично предприятие на неговото дъщерно дружество — Капиталови вноски за покриване на загубите на дъщерното дружество — Понятие за държавни помощи — Отговорност на държавата — Критерий за частния инвеститор — Задължение за мотивиране“

Резюме — Решение на Общия съд (седми състав) от 25 юни 2015 г.

1. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Помощи, предоставяни от публично предприятие — Предприятие, контролирано от държавата — Отговорност на държавата за помощта — Включване — Съвкупност от улики, които трябва да се вземат предвид

   (член 107, параграф 1 ДФЕС)

2. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Помощи, предоставяни от публично предприятие — Предприятие, контролирано от държавата — Отговорност на държавата за помощта — Включване — Улики, които следва да се вземат предвид — Назначаване на членовете на управителния съвет от няколко министерства — Недостатъчен характер

   (член 107, параграф 1 ДФЕС)

3. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Помощи, предоставяни от публично предприятие — Предприятие, контролирано от държавата — Отговорност на държавата за помощта — Включване — Неизвършване от това предприятие на неговата дейност на пазара при нормалните условия на конкуренция с частните оператори — Улики, които следва да се вземат предвид

   (член 107, параграф 1 ДФЕС)

4. Помощи, предоставяни от държавите — Решение на Комисията — Съдебен контрол — Граници — Преценка на законосъобразността в зависимост от наличната информация към момента на приемане на решението

   (член 108, параграф 2 ДФЕС и член 263 ДФЕС)

5. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Преценка според критерия за частния инвеститор — Отчитане на контекста и на наличната информация към момента на приемането на мерките за подкрепа

   (член 107, параграф 1 ДФЕС)

6. Помощи, предоставяни от държавите — Административно производство — Задължения на Комисията — Надлежно и безпристрастно разглеждане — Отчитане на възможно най-пълна и надеждна информация — Обхват на задължението

   (член 108, параграф 2 ДФЕС)

7. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Преценка според критерия за частния инвеститор — Преценка с оглед на всички релевантни обстоятелства във връзка със спорната сделка и контекста ѝ — Задължение на държавата членка да предостави обективни и проверими данни, показващи икономическия характер на нейната дейност

   (член 107, параграф 1 ДФЕС)

8. Помощи, предоставяни от държавите — Административно производство — Определяне на размера на помощта — Препращане към по-ранна практика по вземане на решения — Недопустимост

   (член 107, параграф 1 ДФЕС и член 296 ДФЕС)

9. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Критерий за преценка — Разумен характер на сделката за частен инвеститор, действащ в средносрочен или дългосрочен план

   (член 107, параграф 1 ДФЕС)

1.  Единствено фактът, че дадено публично предприятие се намира под държавен контрол, не е достатъчно основание да се счита, че предприетите от това предприятие мерки могат да се вменят на държавата. Необходимо е също така да се прецени дали публичните органи могат да бъдат разглеждани като участвали по един или друг начин в приемането на тези мерки.

   В тази връзка понятието за конкретно участие на държавата трябва да се схваща в смисъл, че разглежданата мярка е била приета под влиянието или ефективния контрол на публичните власти или че липсата на подобно влияние или на подобен контрол е нереална, без да е необходимо да се разглежда отражението на това участие върху съдържанието на мярката. В частност, за да се изпълни условието за отговорност, не може да се изисква да се докаже, че публичното предприятие би имало различно поведение, ако беше действало самостоятелно. Що се отнася до целите, преследвани с разглежданата мярка, макар те да могат да бъдат взети предвид при преценката на отговорността, те не са решаващи.

   Освен това по своята правна форма предоставената самостоятелност на публично предприятие не пречи на възможността на държавата да упражни господстващо влияние за приемането на някои мерки. Тъй като евентуалното конкретно участие на държавата не се изключва със самостоятелността, с която по принцип се ползва публичното предприятие, доказателството за подобно участие може да се представи въз основа на всички релевантни правни или фактически елементи, които могат да представляват набор от достатъчно конкретни и съвпадащи признаци за упражняването на ефективно влияние или контрол от държавата.

   (вж. т. 41, 48 и 51)

2.  В областта на държавни помощи, предоставени посредством публично предприятие, обстоятелството, че най-малкото първоначалното назначение на членовете на управителния съвет на подобно предприятие трябва, по силата на специална законодателна разпоредба, да се извърши със съгласието на няколко важни министерства, свидетелства за наличието на особени връзки между това предприятие и публичните власти и може да представлява признак за участието на публичните власти в дейността на публичното предприятие. При все това тези признаци от органично естество, макар и да са релевантни, доколкото показват ограничената независимост на публичното предприятие по отношение на държавата, сами по себе си не са достатъчни, за да докажат конкретното участие на държавата в приемането на спорните мерки и трябва да бъдат преценени заедно с другите признаци.

   (вж. т. 61 и 63)

3.  Що се отнася до упражняването от публично предприятие за застраховане на експортни кредити на своите дейности на пазара при нормални условия на конкуренция с частните оператори и до преценката на въпроса дали публичните власти използват това предприятие, за да подкрепят системата от предприятия в разглежданата държава членка и по този начин да насърчат икономическото развитие на същата, следните общи признаци относно контекста, в който са били приети мерките, квалифицирани в държавни помощи от Комисията, взети заедно, позволяват да се докаже в достатъчна степен от гледна точка на правото, че за тези мерки носи отговорност държавата членка, с оглед на тяхното значение за икономиката на последната.

   На първо място, признакът, свързан с покритието на рискове с политически характер, рискове от катастрофи, икономическите, търговските и обменните рискове, както и на допълнителните рискове, на които са изложени, пряко или косвено, операторите и свързаните с тях или контролираните от тях дружества, включително чуждестранни, при дейността им в чужбина и във връзка с извеждането в международен план на икономиката на разглежданата държава членка, представлява задача от общ интерес, надхвърляща самата задача за покритие на непродаваемите рискове, която не спада към конкурентния сектор.

   На второ място, що се отнася до признака, свързан с държавната гаранция, от която се ползва посоченото публично предприятие, макар да се отнася единствено до сектора на застраховането на рисковете, които не спадат към конкурентния сектор, при все това потвърждава, че дейностите на това предприятие не са такива, каквито извършва търговска компания за застраховане на експортни кредити при пазарни условия, а такива на публична застрахователна компания, ползваща се с дерогационен статут и преследваща определени от публичните власти цели за подкрепа на икономиката, служейки като инструмент за насърчаването на експортните кредити, благодарение по-специално на държавната гаранция.

   На трето място, признакът, който се отнася до годишния контрол на отчетите на посоченото предприятие от националната Сметна палата и до задължението на Министерството на икономиката и финансите на тази държава да представя ежегодно доклада за дейността на въпросното предприятие на парламента на въпросната държава членка, макар и да не е определящ сам по себе си, свидетелства в не по-малка степен за интереса на засегнатата държава членка от дейностите на посоченото предприятие и следователно е релевантен като част от набора от признаци, на който Комисията може да се основе, за да квалифицира мярка като държавна помощ.

   На четвърто място, що се отнася до признака, свързан с одобрението от Междуведомствен комитет за икономическо планиране на прогнозен план на застрахователните ангажименти на разглежданото предприятие и финансовите нужди, свързани с определени рискове, както и с определянето от този комитет на общите лимити на ангажиментите, свързани с непродаваемите рискове, които разглежданото предприятие може да поеме, одобряването на прогнозния план от посочения комитет, който е най-висшестоящият орган за координиране и управление на икономическа политика на засегнатата държава членка, показва, че това предприятие не действа при условията на пълна самостоятелност на управление и по този начин може да се счита за намиращо се под контрола на публичните власти най-малкото що се отнася до приемането на важни решения.

   При това положение с оглед на значимостта и предмета на мерките, квалифицирани като държавни помощи от Комисията, наборът от тези признаци доказва, че е невъзможно публичните власти да не са взели участие в приемането на спорните мерки.

   (вж. т. 66, 67, 71—74, 76, 77, 81 и 82)

4.  Вж. текста на решението.

   (вж. т. 83, 94 и 133)

5.  В областта на държавните помощи прилагането на критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика има за цел да се определи дали предимството, предоставено на предприятие в каквато и да било форма чрез държавни ресурси, с поражданите от него последици е от естество да наруши или да заплаши да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки. В това отношение член 107, параграф 1 ДФЕС не прави разлика в зависимост от причините или целите на участието на публична организация, а определя тези мерки в зависимост от техните последици.

   За да се провери дали държавата членка или въпросната публична организация е действала като благоразумен частен инвеститор, работещ в условията на пазарна икономика, е необходимо да се изходи от контекста на периода, през който са взети разглежданите мерки, с цел да се прецени икономическата рационалност на поведението на държавата членка или на публичната организация и следователно да не се правят каквито и да било оценки въз основа на ситуацията на по-късен етап. По този начин сравнението между поведенията на публичните и частните оператори трябва да се направи спрямо поведението, което би имал при подобни обстоятелства, в хода на разглежданата сделка, частен оператор с оглед на наличната информация и предвидимите изменения към този момент. Следва, че констатирането с обратна сила на действителната рентабилност от сключената от държавата членка или от въпросната публична организация сделка не е релевантно. Същото се отнася по-конкретно до случая, в който Комисията разглежда съществуването на държавна помощ във връзка с инвестиция, за която тя не е нотифицирана и която вече е била направена от съответната публична организация към момента, в който тя извършва своята проверка.

   (вж. т. 92—94)

6.  В съответствие с принципите в областта на доказателствената тежест в сектора на държавните помощи, Комисията е длъжна да представи доказателство за подобна помощ. В това отношение тя е длъжна да проведе процедурата по разследване на разглежданите мерки надлежно и безпристрастно, за да може при приемане на окончателното решение, с което се установява наличието и евентуално несъвместимостта или незаконосъобразността на помощта, да разполага с възможно най-пълната и надеждна информация за тази цел.

   Вследствие на това, когато е видно, че критерият за частния инвеститор би могъл да бъде приложен, задача на Комисията е да поиска от съответната държава членка да ѝ предостави всички относими данни, които биха ѝ позволили да извърши проверка дали условията за приложимост и за прилагане на този критерий са изпълнени. Ако държавата членка ѝ представи доказателства от изискуемото естество, Комисията е длъжна да направи обща преценка, като вземе предвид всяко релевантно в случая доказателство, което ѝ позволява да определи дали предприятието получател явно не би получило подобни облекчения от частен оператор.

   (вж. т. 95, 96, 112 и 184—186)

7.  В хода на административната процедура за контрол на държавна помощ, и по-специално при прилагането на критерия за частния инвеститор държавата членка е длъжна да съобщи на Комисията обективните и проверими данни, от които става ясно, че нейното решение е основано на предварителни икономически преценки, сравними с тези, които при конкретните обстоятелства разумен частен оператор, намиращ се в положение, което е възможно най-близко до това на тази държава или на тази организация, би направил, преди да приеме разглежданата мярка с цел да определи бъдещата рентабилност на тази мярка.

   За тази цел представянето в хода на административното производство на проучвания на независими консултантски дружества, поръчани преди приемането на разглежданата мярка, може да спомогне за доказателството, че държавата членка или публичната организация е приложила тази мярка в качеството си на оператор на пазара.

   При все това елементите на икономическа оценка, изисквани от предоставящата помощта публична организация, трябва да бъдат преценени in concreto и да варират в зависимост от естеството и обхвата на поетите икономически рискове. По-специално те трябва да бъдат съобразени в зависимост от естеството и сложността на разглежданата сделка, от стойността на активите, от съответните стоки или услуги и от конкретните обстоятелства.

   (вж. т. 97, 98, 121, 122 и 178)

8.  За да установи наличието на помощ, Комисията не би могла да се ограничи с позоваване на своята практика. Тя е длъжна да извърши надлежен и безпристрастен анализ на приложимата правна уредба, на всички обективни данни, с които разполага. Същото важи, когато Комисията определя размера на помощта, която тя нарежда да се възстанови. Всъщност, ако Комисията реши да разпореди възстановяването на определена сума, тя трябва по толкова конкретен начин, доколкото обстоятелствата по делото позволяват това, да определи стойността на помощта, от която се е ползвало предприятието.

   От това следва, че Комисията не може да изпълни своето задължение за мотивиране само с позоваване на методология, развита в друго дело, без никакво обяснение относно релевантността на тази методология за преценката на мярката, която евентуално съдържа държавна помощ, в различна фактическа обстановка.

   (вж. т. 149 и 152—154)

9.  В областта на държавните помощи, за да прецени дали намесата на публичен инвеститор в капитала на предприятие е съобразена с критерия за частния инвеститор, поведението на частния инвеститор, с което трябва да бъде сравнено това на публичен инвеститор, не е непременно това на обикновения инвеститор, който влага капитали с оглед на тяхната рентабилност по-скоро в краткосрочен план. Посоченото поведение трябва най-малкото да бъде това на частен холдинг или на частна група от предприятия, следващи структурна, глобална или секторна политика и ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план.

   Доколкото изискването за предварителна икономическа оценка цели единствено да се сравни поведението на засегнатото публично предприятие с това на рационален частен инвеститор, поставен в подобно положение, това изискване е съобразено с принципа на равно третиране между публичния и частния сектор, означаващ, че държавите членки могат да инвестират в икономически дейности и че капиталът, предоставен на предприятие, пряко или непряко от държавата, при нормалните пазарни условия, не би могъл да се квалифицира като държавна помощ.

   Освен това свободата на преценка, с която разполага публичният инвеститор, не може да го освободи от задължението да направи подходяща предварителна икономическа оценка. Наистина, може да се направи разграничение между оценката на вероятната производителност на проекта, в която публичният инвеститор разполага с известна свобода на преценка, и разглеждането, което този инвеститор прави, за да определи дали производителността му изглежда достатъчна, за да направи разглежданата инвестиция, за което свободата на преценка не е толкова широка, тъй като е възможно въпросната сделка да се сравни с други възможности за влагане на инвестиционния капитал. При все това свободата на преценка, с която разполага публичният инвеститор, що се отнася до оценката на вероятната производителност на проекта, не би могла да освободи този инвеститор от задължението да извърши основана на анализ на наличните данни и на предвидимото развитие икономическа оценка, която да е подходяща с оглед на естеството, сложността, значимостта и контекста на сделката.

   (вж. т. 181, 187 и 188)