Дело C‑121/10

Европейска комисия

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Жалба за отмяна — Държавни помощи — Член 108, параграфи 1 и 2 ДФЕС — Помощ за закупуване на земеделска земя, предоставена от Унгария — Компетентност на Съвета на Европейския съюз — Съществуваща схема за помощи — Подходящи мерки — Неразривна връзка между две схеми за помощи — Промяна в обстоятелствата — Извънредни обстоятелства — Икономическа криза — Явна грешка в преценката — Принцип на пропорционалност“

Резюме — Решение на Съда (голям състав) от 4 декември 2013 г.

1. Помощи, предоставяни от държавите — Право на Съвета да разреши по изключение помощ поради извънредни обстоятелства — Условия за упражняване — Подаване на молба до Съвета от съответната държава членка преди произнасянето на решение на Комисията, с което помощта се обявява за несъвместима с общия пазар, и приемане на решение в тримесечен срок — Предел — Препятстване на действието или предходно решение на Комисията

   (член 108, параграф 2 ДФЕС)

2. Помощи, предоставяни от държавите — Право на Съвета да разреши по изключение помощ поради извънредни обстоятелства — Условия за упражняване — Помощ, неразривно свързана с друга, чиято несъвместимост с вътрешния пазар е установена по-рано от Комисията — Спазване на принципа на правната сигурност — Граници — Значителни промени в икономическото и финансовото положение

   (членове 107 ДФЕС, 108 ДФЕС и 109 ДФЕС)

3. Жалба за отмяна — Основания — Злоупотреба с власт — Понятие

   (член 263 ДФЕС)

4. Земеделие — Правила на конкуренция — Помощи — Право на Съвета да разреши по изключение помощ поради извънредни обстоятелства — Съдебен контрол — Граници — Решение на Съвета за разрешаване на помощ, предоставена от Унгария за закупуване на държавни земеделски земи вследствие на икономическа и финансова криза — Липса на явна грешка в преценката

   (член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС)

5. Помощи, предоставяни от държавите — Право на Съвета да разреши по изключение помощ поради извънредни обстоятелства — Условия за упражняване — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса — Фактори, които следва да се вземат предвид

   (член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС)

1.  С оглед на отредената с Договора за функционирането на ЕС централна роля на Комисията при признаването на евентуалната несъвместимост на дадена помощ с общия пазар, член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС се отнася до изключителен и особен случай, поради което правомощието, възложено на Съвета по силата на тази разпоредба, очевидно има изключителен характер. Това означава, че посочената разпоредба непременно трябва да се тълкува ограничително.

   По-нататък, що се отнася до разпоредбите по член 108, параграф 2, трета и четвърта алинея ДФЕС, съгласно който, от една страна, сезирането на Съвета от държава членка спира течащото в рамките на Комисията разглеждане за срок от три месеца, и от друга страна, ако Съветът не приеме решение в този срок, Комисията се произнася по случая, посочените разпоредби трябва да се тълкуват в смисъл, че с изтичането на този срок Съветът вече не е компетентен да приеме решение относно съответната помощ на основание на посочената трета алинея. Следователно, ако съответната държава членка не отправи искане до Съвета на основание член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС, Съветът вече не може да упражни възложеното му от третата алинея на последната разпоредба извънредно правомощие, за да обяви една такава помощ за съвместима с вътрешния пазар, преди Комисията да обяви разглежданата помощ за несъвместима с вътрешния пазар, като по този начин приключи процедурата по член 108, параграф 2, първа алинея ДФЕС.

   Това тълкуване позволява да се избегне приемането на решения, които си противоречат в разпоредителната си част, и така допринася за правната сигурност.

   Съветът не може също така да препятства действието на решение на Комисията, с което се констатира незаконосъобразност на дадена помощ, като обяви за съвместима с вътрешния пазар на основание член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС помощ, предназначена да компенсира получателите на незаконната помощ за сумите, които те са длъжни да върнат в изпълнение на посоченото решение.

   (вж. точки 40—43 и 46)

2.  За прилагането на член 108, параграф 2 ДФЕС съответните правомощия на Съвета и на Комисията са очертани така, че на първо място, правомощието на Комисията се упражнява преимуществено, а Съветът е компетентен само при наличието на извънредни обстоятелства. На второ място, правомощието на Съвета, което му позволява да дерогира с решението си някои разпоредби на Договора в областта на държавните помощи, трябва да се упражни в определена времева рамка. На трето място, след като Комисията или Съветът са се произнесли окончателно по съвместимостта на разглежданата помощ, другата институция вече не може да приеме решение в обратен смисъл.

   В този контекст няма голямо значение дали помощта, предмет на решението на Съвета, е съществуваща или нова помощ. Всъщност действието на решението на Комисията се поставя под съмнение не само когато Съветът приема решение, с което обявява за съвместима с вътрешния пазар помощ, която съвпада с помощта, по която Комисията вече се е произнесла, но и когато помощта, предмет на решението на Съвета, е предназначена да компенсира получателите на обявена за несъвместима с вътрешния пазар незаконна помощ за сумите, които те са длъжни да върнат в изпълнение на решението на Комисията. При тези обстоятелства между втората помощ и помощта, чиято несъвместимост с вътрешния пазар преди това е установена от Комисията, е налице такава неразривна връзка, че разграничаването им за целите на прилагане на член 108, параграф 2 ДФЕС изглежда напълно изкуствено.

   При тези условия при упражняването на правомощията, с които разполага съгласно членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС, Комисията може да приема насоки, които имат за цел да посочат начина, по който тя възнамерява да упражнява, по силата на същите членове, правото си на преценка по отношение на новите помощи или на съществуващите помощи и предлага на държавите членки подходящи мерки, необходими за последователното развитие или за функционирането на вътрешния пазар, като ако тези предложения бъдат приети от държава членка и следователно имат обвързващо действие спрямо нея, задълженията, които тежат върху държава членка в резултат на приемането на тези предложенията, се отнасят само до съществуващи схеми за помощи, а не се прилагат по отношение на нова схема за помощ, която може на свой ред да бъде счетена от Съвета за съвместима с вътрешния пазар.

   Съветът обаче не може да се позове само на факта, че схемата за помощи е нова, за да преразгледа положение, по отношение на което Комисията вече е извършила окончателна преценка, и по този начин да влезе в противоречие с тази преценка. Следователно Съветът не е компетентен да реши, че една нова схема за помощи трябва да се счете за съвместима с вътрешния пазар, когато между нея и съществуваща схема за помощи, която определена държава членка се е задължила да измени или премахне на основание член 108, параграф 1 ДФЕС, е налице такава неразривна връзка, че разграничаването им за целите на прилагане на член 108, параграф 2 ДФЕС изглежда напълно изкуствено.

   Въпреки това преценката на Комисията относно тази схема за помощи не може да се счита за предопределяща преценката, която е трябвало да бъде направена в напълно различен от взетия предвид от Комисията икономически контекст. Такъв е случаят, когато е налице значителна промяна като икономическа или финансова криза. От това следва, че съвместимостта с вътрешния пазар на новата схема за помощи, предмет на искане, отправено от държава членка до Съвета на основание член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС, трябва да се прецени след отделна преценка, различна от преценката на оценената от Комисията схема, извършена при отчитане на релевантните към момента на предоставяне на тези помощи икономически обстоятелства.

   (вж. точки 47, 49, 51, 52, 60, 61, 67 и 74)

3.  Вж. текста на решението.

   (вж. точка 81)

4.  При прилагането на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС Съветът разполага с широко право на преценка, чието упражняване включва комплексни оценки от икономическо и социално естество, които трябва да бъдат направени в контекста на Съюза. В този контекст съдебният контрол върху упражняването на това право на преценка се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, както и до проверката дали възприетите факти са установени точно и дали не е налице грешка при прилагане на правото, явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт. Предвид необичайния и непредвидим характер, както и обхвата на последиците от икономическата и финансова криза за унгарските земеделски производители обаче, не може да се счете, че Съветът е допуснал явна грешка в преценката, като е приел, че тези последици представляват извънредни обстоятелства по смисъла на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС. Фактът, че икономическата и финансова криза е породила сериозни последици и в други държави членки, не е от решаващо значение, доколкото това обстоятелство не променя извънредния характер на последиците от тази криза по отношение на развитието на икономическото положение на унгарските земеделски производители.

   (вж. точки 98—100)

5.  Що се отнася до спазването на принципа на пропорционалност, единствено явно неподходящият характер на мярка, приета на основание член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС за постигане на преследваната от Съвета цел, може да засегне законосъобразността на такава мярка. Следователно предвид обхвата на правото на преценка, с което разполага Съветът, не може да се счита, че решение на последния, с което се разрешава държавна помощ за закупуване на земеделски земи, нарушава принципа на пропорционалност само поради факта че въпросната държава членка е могла да преследва целта, свързана с ограничаването на бедността в селските райони посредством друг вид схема за помощи. Поради това широкото право на преценка, с което разполага Съветът, не го освобождава от задължението да вземе предвид при преценката си вече съществуващи мерки, насочени специално към предотвратяване на извънредните обстоятелства, които обосновават разрешаването на разглежданата схема за помощи.

   (вж. точки 114, 115, 121 и 122)

Дело C‑121/10

Европейска комисия

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Жалба за отмяна — Държавни помощи — Член 108, параграфи 1 и 2 ДФЕС — Помощ за закупуване на земеделска земя, предоставена от Унгария — Компетентност на Съвета на Европейския съюз — Съществуваща схема за помощи — Подходящи мерки — Неразривна връзка между две схеми за помощи — Промяна в обстоятелствата — Извънредни обстоятелства — Икономическа криза — Явна грешка в преценката — Принцип на пропорционалност“

Резюме — Решение на Съда (голям състав) от 4 декември 2013 г.

1. Помощи, предоставяни от държавите — Право на Съвета да разреши по изключение помощ поради извънредни обстоятелства — Условия за упражняване — Подаване на молба до Съвета от съответната държава членка преди произнасянето на решение на Комисията, с което помощта се обявява за несъвместима с общия пазар, и приемане на решение в тримесечен срок — Предел — Препятстване на действието или предходно решение на Комисията

   (член 108, параграф 2 ДФЕС)

2. Помощи, предоставяни от държавите — Право на Съвета да разреши по изключение помощ поради извънредни обстоятелства — Условия за упражняване — Помощ, неразривно свързана с друга, чиято несъвместимост с вътрешния пазар е установена по-рано от Комисията — Спазване на принципа на правната сигурност — Граници — Значителни промени в икономическото и финансовото положение

   (членове 107 ДФЕС, 108 ДФЕС и 109 ДФЕС)

3. Жалба за отмяна — Основания — Злоупотреба с власт — Понятие

   (член 263 ДФЕС)

4. Земеделие — Правила на конкуренция — Помощи — Право на Съвета да разреши по изключение помощ поради извънредни обстоятелства — Съдебен контрол — Граници — Решение на Съвета за разрешаване на помощ, предоставена от Унгария за закупуване на държавни земеделски земи вследствие на икономическа и финансова криза — Липса на явна грешка в преценката

   (член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС)

5. Помощи, предоставяни от държавите — Право на Съвета да разреши по изключение помощ поради извънредни обстоятелства — Условия за упражняване — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса — Фактори, които следва да се вземат предвид

   (член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС)

1.  С оглед на отредената с Договора за функционирането на ЕС централна роля на Комисията при признаването на евентуалната несъвместимост на дадена помощ с общия пазар, член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС се отнася до изключителен и особен случай, поради което правомощието, възложено на Съвета по силата на тази разпоредба, очевидно има изключителен характер. Това означава, че посочената разпоредба непременно трябва да се тълкува ограничително.

   По-нататък, що се отнася до разпоредбите по член 108, параграф 2, трета и четвърта алинея ДФЕС, съгласно който, от една страна, сезирането на Съвета от държава членка спира течащото в рамките на Комисията разглеждане за срок от три месеца, и от друга страна, ако Съветът не приеме решение в този срок, Комисията се произнася по случая, посочените разпоредби трябва да се тълкуват в смисъл, че с изтичането на този срок Съветът вече не е компетентен да приеме решение относно съответната помощ на основание на посочената трета алинея. Следователно, ако съответната държава членка не отправи искане до Съвета на основание член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС, Съветът вече не може да упражни възложеното му от третата алинея на последната разпоредба извънредно правомощие, за да обяви една такава помощ за съвместима с вътрешния пазар, преди Комисията да обяви разглежданата помощ за несъвместима с вътрешния пазар, като по този начин приключи процедурата по член 108, параграф 2, първа алинея ДФЕС.

   Това тълкуване позволява да се избегне приемането на решения, които си противоречат в разпоредителната си част, и така допринася за правната сигурност.

   Съветът не може също така да препятства действието на решение на Комисията, с което се констатира незаконосъобразност на дадена помощ, като обяви за съвместима с вътрешния пазар на основание член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС помощ, предназначена да компенсира получателите на незаконната помощ за сумите, които те са длъжни да върнат в изпълнение на посоченото решение.

   (вж. точки 40—43 и 46)

2.  За прилагането на член 108, параграф 2 ДФЕС съответните правомощия на Съвета и на Комисията са очертани така, че на първо място, правомощието на Комисията се упражнява преимуществено, а Съветът е компетентен само при наличието на извънредни обстоятелства. На второ място, правомощието на Съвета, което му позволява да дерогира с решението си някои разпоредби на Договора в областта на държавните помощи, трябва да се упражни в определена времева рамка. На трето място, след като Комисията или Съветът са се произнесли окончателно по съвместимостта на разглежданата помощ, другата институция вече не може да приеме решение в обратен смисъл.

   В този контекст няма голямо значение дали помощта, предмет на решението на Съвета, е съществуваща или нова помощ. Всъщност действието на решението на Комисията се поставя под съмнение не само когато Съветът приема решение, с което обявява за съвместима с вътрешния пазар помощ, която съвпада с помощта, по която Комисията вече се е произнесла, но и когато помощта, предмет на решението на Съвета, е предназначена да компенсира получателите на обявена за несъвместима с вътрешния пазар незаконна помощ за сумите, които те са длъжни да върнат в изпълнение на решението на Комисията. При тези обстоятелства между втората помощ и помощта, чиято несъвместимост с вътрешния пазар преди това е установена от Комисията, е налице такава неразривна връзка, че разграничаването им за целите на прилагане на член 108, параграф 2 ДФЕС изглежда напълно изкуствено.

   При тези условия при упражняването на правомощията, с които разполага съгласно членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС, Комисията може да приема насоки, които имат за цел да посочат начина, по който тя възнамерява да упражнява, по силата на същите членове, правото си на преценка по отношение на новите помощи или на съществуващите помощи и предлага на държавите членки подходящи мерки, необходими за последователното развитие или за функционирането на вътрешния пазар, като ако тези предложения бъдат приети от държава членка и следователно имат обвързващо действие спрямо нея, задълженията, които тежат върху държава членка в резултат на приемането на тези предложенията, се отнасят само до съществуващи схеми за помощи, а не се прилагат по отношение на нова схема за помощ, която може на свой ред да бъде счетена от Съвета за съвместима с вътрешния пазар.

   Съветът обаче не може да се позове само на факта, че схемата за помощи е нова, за да преразгледа положение, по отношение на което Комисията вече е извършила окончателна преценка, и по този начин да влезе в противоречие с тази преценка. Следователно Съветът не е компетентен да реши, че една нова схема за помощи трябва да се счете за съвместима с вътрешния пазар, когато между нея и съществуваща схема за помощи, която определена държава членка се е задължила да измени или премахне на основание член 108, параграф 1 ДФЕС, е налице такава неразривна връзка, че разграничаването им за целите на прилагане на член 108, параграф 2 ДФЕС изглежда напълно изкуствено.

   Въпреки това преценката на Комисията относно тази схема за помощи не може да се счита за предопределяща преценката, която е трябвало да бъде направена в напълно различен от взетия предвид от Комисията икономически контекст. Такъв е случаят, когато е налице значителна промяна като икономическа или финансова криза. От това следва, че съвместимостта с вътрешния пазар на новата схема за помощи, предмет на искане, отправено от държава членка до Съвета на основание член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС, трябва да се прецени след отделна преценка, различна от преценката на оценената от Комисията схема, извършена при отчитане на релевантните към момента на предоставяне на тези помощи икономически обстоятелства.

   (вж. точки 47, 49, 51, 52, 60, 61, 67 и 74)

3.  Вж. текста на решението.

   (вж. точка 81)

4.  При прилагането на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС Съветът разполага с широко право на преценка, чието упражняване включва комплексни оценки от икономическо и социално естество, които трябва да бъдат направени в контекста на Съюза. В този контекст съдебният контрол върху упражняването на това право на преценка се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, както и до проверката дали възприетите факти са установени точно и дали не е налице грешка при прилагане на правото, явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт. Предвид необичайния и непредвидим характер, както и обхвата на последиците от икономическата и финансова криза за унгарските земеделски производители обаче, не може да се счете, че Съветът е допуснал явна грешка в преценката, като е приел, че тези последици представляват извънредни обстоятелства по смисъла на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС. Фактът, че икономическата и финансова криза е породила сериозни последици и в други държави членки, не е от решаващо значение, доколкото това обстоятелство не променя извънредния характер на последиците от тази криза по отношение на развитието на икономическото положение на унгарските земеделски производители.

   (вж. точки 98—100)

5.  Що се отнася до спазването на принципа на пропорционалност, единствено явно неподходящият характер на мярка, приета на основание член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС за постигане на преследваната от Съвета цел, може да засегне законосъобразността на такава мярка. Следователно предвид обхвата на правото на преценка, с което разполага Съветът, не може да се счита, че решение на последния, с което се разрешава държавна помощ за закупуване на земеделски земи, нарушава принципа на пропорционалност само поради факта че въпросната държава членка е могла да преследва целта, свързана с ограничаването на бедността в селските райони посредством друг вид схема за помощи. Поради това широкото право на преценка, с което разполага Съветът, не го освобождава от задължението да вземе предвид при преценката си вече съществуващи мерки, насочени специално към предотвратяване на извънредните обстоятелства, които обосновават разрешаването на разглежданата схема за помощи.

   (вж. точки 114, 115, 121 и 122)