Дело T-374/04

Федерална република Германия

срещу

Комисия на Европейските общности

„Околна среда — Директива 2003/87/ЕО — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове — Национален план за разпределение на квоти на Германия — Мерки за корекции ex post на броя на квотите, разпределени на инсталациите — Решение за отхвърляне от страна на Комисията — Равно третиране — Задължение за мотивиране“

Решение на Първоинстанционния съд (трети разширен състав) от 7 ноември 2007 г.   II - 4441

Резюме на решението

1. Общностно право — Принципи — Принцип на субсидиарност

   (член 5, втора алинея ЕО, членове 174—176 EО, членове 211 EО и 226 EО, член 249, трета алинея EО)

2. Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87 — Национален план за разпределение на квоти за емисии на парникови газове (НПР)

   (съображение 5, член 1, член 9, параграф 3 и член 10 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета)

3. Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87 — Национален план за разпределение на квоти за емисии на парникови газове (НПР)

   (членове 211 EО и 226 EО; Регламент №°2216/2004 на Комисията; член 9 и член 11, параграф 1 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета и приложение III към нея)

4. Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87 — Национален план за разпределение на квоти за емисии на парникови газове (НПР)

   (член 249 EО; член 9, параграфи 1 и 3 и член 10 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета и приложение III към нея)

5. Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87 — Цел

   (съображения 2, 5, 7 и 20 и член 1 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета)

6. Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87 — Критерии, приложими към националните планове за разпределение на квоти (НПР)

   (съображение 7 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета и критерий № 10 от приложение III към нея)

7. Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87 — Критерии, приложими към националните планове за разпределение на квоти (НПР)

   (съображения 5, 7 и 20, член 1 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета, приложение I и критерий № 10 от приложение III към нея)

8. Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87 — Критерии, приложими към националните планове за разпределение на квоти (НПР)

   (член 1 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета и критерий № 5 от приложение III към нея)

9. Актове на институциите — Мотиви — Задължение — Обхват

   (член 253 EО; член 9, параграф 3 от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета)

1.  Ако директива не предписва формата и средствата за постигането на даден резултат, свободата за действие на държавата-членка по отношение на подходящите форми и средства за постигане на споменатия резултат по принцип остава пълна. Независимо от това държавите-членки са длъжни, в рамките на оставената им от член 249, трета алинея ЕО свобода, да подбират най-подходящите средства за осигуряване на полезния ефект на директивите. Освен това от посоченото следва, че при липса на общностни правила, които да предписват ясно и точно формата и средствата, до които държавата-членка трябва да прибегне, Комисията е длъжна при упражняването на своите контролни правомощия по силата по-специално на членове 211 ЕО и 226 ЕО надлежно да докаже, че способите, използвани от държавата-членка във връзка с това, противоречат на общностното право.

   Единствено посредством прилагането на тези принципи може да се осигури спазването на принципа на субсидиарност, прогласен в член 5, втора алинея ЕО и задължителен за общностните институции при упражняване на техните законодателни функции. По смисъла на този принцип в областите, които не са от нейната изключителна компетентност, Общността предприема действия само ако и доколкото целите на предлаганото действие не могат да бъдат достатъчно добре постигнати от държавите-членки, и поради обхвата или последиците на предлаганото действие могат да бъдат по-успешно осъществени от Общността. Следователно в област като тази на околната среда, уредена от членове 174 ЕО—176 ЕО, в която компетенциите на Общността и на държавите-членки са разделни, тежестта на доказване е възложена на Комисията, за да докаже в каква степен компетенциите на държавата-членка, а следователно и нейната свобода за действие, са ограничени.

   (вж. точки 78 и 79)

2.  Макар и държавата-членка да разполага с определена свобода на действие при транспонирането на Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61, не по-малко вярно е, че по силата на член 9, параграф 3 от посочената директива Комисията, от една страна, има право да проверява съответствието на приетите от държавата-членка мерки с посочените в приложение III критерии и с разпоредбите на член 10 от споменатата директива, а от друга страна, самата тя разполага със свобода на действие при упражняването на този контрол, доколкото той предполага комплексни икономически и екологични оценки, извършвани с оглед на общата цел за намаляване на емисиите на парникови газове посредством икономична и икономически ефективна схема за търговия с квоти, както е видно от член 1 и съображение 5 от същата директива.

   От това следва, че в рамките на своя контрол за законосъобразност в това отношение общностният съд упражнява пълен контрол по отношение на правилното прилагане от Комисията на релевантните правни разпоредби, чието значение трябва да се определя в съответствие с признатите от съдебната практика методи на тълкуване. От друга страна, общностният съд не би могъл да замести Комисията, когато последната трябва да направи в този контекст комплексни икономически и екологични оценки. С оглед на това той е длъжен да се ограничи до проверка дали въпросната мярка не е опорочена от явна грешка или от злоупотреба с власт, дали компетентният орган явно не е излязъл извън пределите на своето правомощие за преценка и дали процесуалните гаранции, придобиващи в този контекст още по-голямо значение, са били напълно спазени.

   (вж. точки 80 и 81)

3.  Фактът, че член 11, параграф 1 от Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61 задължава държавата-членка да вземе решението си за разпределение въз основа на своя национален план за разпределение на квоти (НПР), разгледан от Комисията по силата на член 9 от споменатата директива и евентуално изменен по нейно искане, не означава задължително, че последващо изменение на индивидуалните разпределения на квоти повече не е възможно. Всъщност според член 11, параграф 1, второ изречение in fine, тълкуван във връзка с критерий № 9 от приложение III към Директива 2003/87, съдържанието на решението за разпределение зависи и от второто консултиране на обществеността. Посоченото второ консултиране се провежда обаче едва след разглеждането от Комисията на нотифицирания НПР и трябва да може да доведе до изменение на разпределението, което държавата-членка предлага да приеме със своето решение за разпределение, за да не се превърне посоченото консултиране в безпредметно, а коментарите на обществеността в напълно теоретични.

   Така при липсата в член 11, параграф 1 на изрична забрана за последващи изменения на индивидуалното отпускане на квоти за емисии на парникови газове, НПР и решението за разпределение могат изрично да предвиждат подобна възможност за изменение, при условие че критериите за неговото прилагане са обективно и прозрачно определени.

   Ако тези допълнителни критерии не представляват критерии, определени в приложение III към Директива 2003/87, контролните правомощия на Комисията по член 9, параграф 3 от тази директива задължително се стесняват и ограничават до въпроса дали тези допълнителни критерии — въведени от държавата-членка при упражняване на оставената ѝ за транспониране на споменатата директива свобода на преценка — отговарят на условията за обективност и прозрачност. Това евентуално последващо изменение на индивидуалните разпределения на квоти, настъпващо след решението за разпределение по смисъла на член 11, параграф 1 от посочената директива, не води до изгубване от Комисията на всякаква възможност за контрол, като се има предвид постоянният надзор, който последната упражнява посредством способите за проверка и управление, предвидени от Регламент № 2216/2004 за стандартизирана и защитена система от регистри съгласно Директива 2003/87 и Решение № 280/2004, както и общото правомощие за надзор, предоставено ѝ на основание членове 211 ЕО и 226 ЕО, което ѝ позволява да предприема действия във всеки момент, ако е налице нарушение на общностното право.

   (вж. точки 105 и 106)

4.  Разработените от Комисията указания в рамките на Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61, макар и да се основават на изрично правно основание, предвидено в член 9, параграф 1, първа алинея, последно изречение от Директива 2003/87, според което Комисията разработва указания за прилагане на критериите, включени в списъка в приложение III, не съответстват на никой от актовете на вторичното общностно право, предвидени в член 249 ЕО. Следователно указанията спадат към категорията норми, които сами по себе си по принцип нямат автономно задължително действие спрямо трети лица и към които Комисията прибягва често в своята административна практика, за да структурира и направи по-прозрачно упражняването на своята дискреционна и надзорна власт.

   Като приема обаче правила за административно поведение, целящи да породят външни последици, и като обявява посредством публикуването им, че ще ги прилага занапред към съответните случаи, Комисията се самоограничава, така че не би могла да се отклонява от тези норми, тъй като това би означавало да бъде евентуално санкционирана за нарушение на общи принципи на общностното право като принципите за равно третиране, за правна сигурност или за защита на оправданите правни очаквания. Следователно когато взема мерки, които противоречат на нейните указания, последните могат да бъдат противопоставени на Комисията, по-специално от страна на държавите-членки, които са техните адресати.

   Така Комисията е длъжна да даде споменатите указания, по-специално що се отнася до най-съществените аспекти, с възможно най-голяма яснота и точност. Още повече правомощието по контрол и по отхвърляне на националните планове за разпределение на квоти (НПР), упражнявано от Комисията по силата на член 9, параграф 3 от Директива 2003/87, е силно стеснено, ограничавайки се до разглеждане на съвместимостта на НПР единствено с критериите на приложение III и единствено с разпоредбите на член 10 от споменатата директива.

   Следователно при липсата в указанията на Комисията на каквото и да било позоваване на въпроса за законосъобразността на корекции ex post в посока намаляване на броя на индивидуално разпределените квоти и за свободата на действие на държавата-членка в тази връзка, Комисията не би могла валидно да противопостави на държавата-членка забраната за споменатите корекции под страх от нарушение на посочените принципи за правната сигурност и за защита на оправданите правни очаквания, а обратно — държавата-членка трябва да ѝ противопостави въпросната липса на позоваване, освен ако това не противоречи на други разпоредби на общностното право, по-специално на разпоредбите на общностното право от по-висок ранг.

   (вж. точки 110—112 и 116)

5.  Основната декларирана цел на Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61 е да намали съществено емисиите на парникови газове с оглед спазване на задълженията на Общността и на държавите-членки по Протокола от Киото. Посочената цел трябва да се постигне при спазване на редица подцели и посредством прибягването до определени инструменти. Основен инструмент в това отношение представлява общностната схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове (член 1 и съображение 2 от директивата), чието функциониране се определя от няколко подцели, а именно поддържането на икономични и икономически ефективни условия, запазването на икономическото развитие и на заетостта, както и на целостта на вътрешния пазар и на условията за конкуренция (член 1 и съображения 5 и 7 от същата директива). Директивата стимулира освен това използването на особен вид инструмент, а именно технологиите с по-висока енергийна ефективност, при които се отделят по-малко емисии на единица продукция (съображение 20 от споменатата директива).

   (вж. точка 124)

6.  Критерий № 10 от приложение III към Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61, който препраща към разпределението на квоти на изброените в национален план за разпределение на квоти инсталации, представлява общностна разпоредба относно разпределението на квоти от държавите-членки по смисъла на съображение 7 от споменатата директива и съответно е предназначен да спомогне за запазване целостта на вътрешния пазар и за избягване на деформации на конкуренцията. Следователно в рамките на телеологическото тълкуване на този критерий, подцелите, представляващи запазване целостта на вътрешния пазар и избягване на деформациите на конкуренцията, придобиват особено значение.

   (вж. точка 125)

7.  За целите на прилагането на критерий № 10 от приложение III към Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61 към корекции ex post, предвидени от национален план за разпределение на квоти (НПР), които са свързани главно с измененията в производствения обем, в качеството на релевантни критерии следва да се отчитат по-специално, първо — съществуващата връзка между производствения обем и процента на емисии с оглед на целта за намаляване на емисиите, второ — съществуващата връзка между тази цел и целта за запазване на икономични и икономически ефективни условия (член 1 от споменатата директива), трето — целта за намаляване на емисиите посредством технологични подобрения (съображение 20 от същата директива) и четвърто — целта за запазване на целостта на вътрешния пазар и за избягване на деформации на конкуренцията (съображение 7 от споменатата директива).

   Макар и да е вярно, че корекции ex post на квоти, разпределени с НПР, които са свързани главно с измененията в производствения обем, тоест с изменение в броя на произведените единици, а не с изменение на процента на емисии на дадена инсталация, могат да изменят реализацията на целта по ефикасно функциониране на пазара за търговия по смисъла на член 1 и на съображение 5 от Директива 2003/87, доколкото възпират операторите да намаляват производствения обем на техните инсталации и по този начин да снабдяват този пазар с квоти на емисии, тази констатация не е достатъчна, за да може да се установи, че споменатите корекции увреждат основната цел на директивата, а именно намаляването на съвкупността на емисиите на парникови газове по посочената разпоредба.

   По отношение на съществуващата връзка между целта за намаляване на емисиите и целта за запазване на икономични и икономически ефективни условия, намаляване на производствения обем, което не е задължително под формата на намаляване на цялостния процент на емисиите, би могло да доведе до недостатъчно снабдяване на разглеждания пазар на стоки, доколкото производството не е достатъчно за удовлетворяване на търсенето на тези пазари — положение, което, макар и да произтича от икономическата логика на пазара за търговия, изглежда трудно съвместимо с целта за запазване на икономични и икономически ефективни условия, що се отнася до секторите на дейност и до разглежданите пазари на стоки като посочените в приложение I към Директива 2003/87. Критериите за икономичност и икономическа ефективност обаче се прилагат не само спрямо функционирането на пазара за търговия като такъв, а и спрямо секторите на дейност, посочени в споменатото приложение I, които са подчинени на целта за намаляване на емисиите, като стоманодобивния и енергийния сектор.

   Що се отнася до целта за намаляване на емисиите посредством технологични подобрения, посочените корекции ex post — макар и да могат да възпрат операторите от понижаване на техния производствен обем за намаляване на емисиите — не накърняват целта за стимулиране на операторите да инвестират в развитието на технологии с по-висока енергийна ефективност, нито пък накърняват сигурността на подобни инвестиции. Напротив, доколкото тези корекции възпират операторите да намалят своето производство в противоречие със собствените си предвиждания, предвид ограниченото количество разполагаеми квоти за емисии те могат да засилят насърчението за намаляване на емисиите посредством инвестиции в подобряване на енергийната ефективност на производствената технология. Всъщност употребата на нови, екологично по-ефикасни производствени технологии, доколкото те намаляват емисиите на единица продукция, може от една страна да допринесе съществено за основната цел за намаляване на емисиите, а от друга — да запази икономичните и икономически ефективни условия както на пазара за търговия, така и на съответните стокови пазари, тъй като не води до намаляване на производствения обем, което може да бъде вредно за тяхното правилно функциониране. Това показва също, че инвестирането в технологии с по-висока енергийна ефективност представлява ако не превъзхождащ, то поне равностоен инструмент на този за намаляване на производствения обем с оглед съчетаването на целта за съществено намаляване на емисиите и тази за запазването на икономични и икономически ефективни условия както на пазара за търговия, така и на въпросния стоков пазар.

   В резултат на това единствено фактът, че корекции ex post могат да възпрат операторите от намаляване на техния производствен обем, и следователно на процента на техните емисии, не е достатъчен, за да постави под въпрос тяхната законосъобразност с оглед на всички цели на Директива 2003/87.

   (вж. точки 129, 130, 134, 136, 137, 139, 140 и 148)

8.  Критерий № 5, чиято редакция изрично се позовава на понятието за дискриминация, е специалното приложение на общия принцип за равно третиране в рамките на изпълнението на Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61 от държавите-членки, и по-специално в рамките на разпределението на квоти, извършвано въз основа на национални планове за разпределение на квоти. В този контекст с оглед определянето дали в конкретен случай относно прилагането на корекции ex post Комисията правилно е приложила принципа за равно третиране, следва на първо място да се разгледа въпросът дали тя надлежно е проверила дали разглежданите оператори се намират или не в положение, аналогично на това на други оператори на инсталации. Всъщност Комисията не би могла да се задоволи да потвърди наличието на неравно третиране, без предварително да е разгледала с полагане на цялата необходима грижа релевантните в това отношение факти — а именно необходимостта от извършване на сравнение между положенията на съответните лица и възможността за обективна обосновка на дискриминацията — и без надлежно да ги е взела предвид за обосновка на своето заключение.

   (вж. точки 153, 154 и 163)

9.  Зачитането на задължението за мотивиране на основание на член 253 ЕО, както е препотвърдено то в член 9, параграф 3, последно изречение от Директива 2003/87 за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61 във връзка с приетите от Комисията решения за частично или цялостно отхвърляне на национален план за разпределение на квоти, разкрива още по-основополагащо значение поради това, че упражняването на контролното правомощие на Комисията на основание на споменатия член 9, параграф 3 предполага комплексни икономически и екологични оценки и че контролът върху законосъобразността и основателността на тези оценки от общностния съд е ограничен.

   (вж. точка 168)